UCHWAŁA NR KI – 411/429/15 Kolegium Regionalnej Izby

UCHWAŁA NR KI – 411/429/15
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Krakowie
z dnia 16 grudnia 2015 r.
znak sprawy: KI – 43-144/62/15
Kolegium Izby, działając na podstawie art. 12 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia
7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j.: Dz. U. z 2012 r.,
poz.1113, z późn. zm. ), art. 91 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1515), oraz na zasadzie art. 61 § 1
ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U.
z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.)
postanawia
1. Wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy
Przeciszów Nr XI/84/15 z dnia 19 listopada 2015 r. w sprawie zmian dochodów
i wydatków budżetu Gminy na 2015 rok, w części obejmującej postanowienie,
którym
dokonano
rozdysponowania
rezerwy
celowej
na
zarządzanie
kryzysowe (rozdział 75818 o kwotę 34.000,00 zł) oraz odpowiadających temu
postanowieniu zmian planu wydatków (w rozdziale 70005), wyrażonych
w Załączniku Nr 2 do uchwały.
2. Wskazać naruszenie prawa w uchwale budżetowej Gminy Przeciszów
z pkt 1, poprzez naruszenie art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r.
o zarządzaniu kryzysowym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1166 z późn. zm.) oraz
art. 259 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.:
Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.).
3. Wskazać sposób usunięcia naruszenia prawa z pkt 2 – poprzez dokonanie
zmian w budżecie Gminy Przeciszów, które zapewnią respektowanie
wskazanych w pkt 2 przepisów ustaw - w terminie do dnia 29 grudnia
2015 r.
4. Wstrzymać wykonanie uchwały Rady Gminy Przeciszów w części, o której
mowa w punkcie 1.
UZASADNIENIE
Uchwała Rady Gminy Przeciszów Nr XI/84/15 z dnia 19 listopada 2015 r.
w sprawie zmian dochodów i wydatków budżetu Gminy na 2015 rok wpłynęła do
Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, Zespół Zamiejscowy w Oświęcimiu
w dniu 25 listopada 2015 r.
Rada Gminy Przeciszów, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy
o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1515) oraz art. 211 i art. 212
ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz.
885 z późn. zm.) postanowiła o dokonaniu zmniejszenia wydatków związanych
z realizacją zadań statutowych jednostek budżetowych w planie wydatków budżetu
Gminy Przeciszów, w dziale 758 – „Różne rozliczenia”, w rozdziale 75818 –
„Rezerwy ogólne i celowe” o kwotę 34.000,00 zł oraz zwiększenia wydatków
bieżących w dziale 700 – „Gospodarka mieszkaniowa”, w rozdziale 70005 –
„Gospodarka gruntami i nieruchomościami”. Z objaśnień do uchwały Rady Gminy
Przeciszów wynika, iż cyt.: „na wniosek Wójta Gminy na częściowe sfinansowanie
wzrostu wydatków w dziale 700 rozdział 70005 – rozdysponowano środki rezerwy
celowej budżetu na finansowanie własnych zadań bieżących z zakresu zarządzania
kryzysowego (przedmiotowe wydatki dotyczą zabezpieczenia dachu budynku
komunalnego oraz wymiany pieca centralnego ogrzewania)”.
W związku z przedmiotową zmianą budżetu Gminy, w dniu 1 grudnia 2015 r. do Izby
wpłynęły pisemne wyjaśnienia Wiceprzewodniczącego Rady Gminy Przeciszów.
Z treści pisma wynika, iż: „zmiany dochodów i wydatków budżetu Gminy na 2015 rok
będące przedmiotem Uchwały Nr XI/84/15 Rady Gminy Przeciszów z dnia
19 listopada 2015 r. w sprawie: zmian dochodów i wydatków budżetu Gminy na 2015
rok, zostały przyjęte przez Radę Gminy na wniosek Wójta Gminy. W załączeniu
przekazujemy wyciąg z protokołu wspólnego posiedzenia komisji Rady Gminy
Przeciszów z dnia 16 listopada 2015 r., na którym członkowie komisji pozytywnie
zaopiniowali zmianę przeznaczenia środków rezerwy na zarządzanie kryzysowe na
finansowanie wydatków związanych z wymianą pieca CO oraz remontem
(uszczelnieniem) dachu garażu przy obiekcie sportowym”.
Badając przedmiotową uchwałę, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Krakowie stwierdziło, iż powyższe zmiany, dokonane przez Radę Gminy
Przeciszów, naruszają art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu
kryzysowym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1166 z późn. zm.) oraz art. 259 ust. 1 ustawy
o finansach publicznych.
W art. 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym zdefiniowano pojęcie „zarządzania
kryzysowego”, jako działalność organów administracji publicznej będącą elementem
kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom
kryzysowym, przygotowaniu do podejmowania nad nimi kontroli w drodze
zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych,
usuwaniu ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycznej.
W ustawie zdefiniowano też poszczególne elementy tworzące definicję zarządzania
kryzysowego. Należą do nich m.in. pojęcie sytuacji kryzysowej, infrastruktury
krytycznej, europejskiej infrastruktury krytycznej, ochrony infrastruktury krytycznej,
planowania cywilnego (art. 3 pkt 1-4 ustawy). W art. 26 ust. 1 ustawy o zarządzaniu
kryzysowym określone zostały zasady finansowania zadań własnych z zakresu
zarządzania kryzysowego wykonywanych na poziomie gminy (realizowanych przez
wójta, burmistrza, prezydenta miasta – ustalonych w art. 19 ust. 2 ww. ustawy).
Zgodnie z cyt. przepisem wydatki na zadania własne określone w ustawie
o zarządzaniu kryzysowym powinny być zaplanowane w budżecie na etapie jego
uchwalania w wysokości zapewniającej ich realizację.
Ponadto, zgodnie z art. 26 ust. 4 ustawy o zarządzaniu kryzysowym, w budżecie
jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę celową na realizację zadań
własnych z zakresu zarządzania kryzysowego w wysokości nie mniejszej niż 0,5%
wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, pomniejszonych o wydatki
inwestycyjne, wydatki na wynagrodzenia i pochodne oraz wydatki na obsługę długu.
Z treści powyższego przepisu wynika zatem obowiązek utworzenia, w budżecie danej
jednostki samorządu terytorialnego, rezerwy celowej na przyszłe i nieprzewidywalne
wydatki z tytułu zarządzania kryzysowego.
W ocenie Kolegium Izby, istota rezerwy na zarządzanie kryzysowe jest związana
z wydatkami nieprzewidzianymi, nieplanowanymi, które mogą powstać w sytuacji
kryzysowej, będącej następstwem określonych zagrożeń. To, że zarządzenie
kryzysowe polega m.in. na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, nie oznacza, iż ze
środków przeznaczonych w rezerwie na ten cel można dokonywać wydatków bez
względu na okoliczności. Istotą rezerw jest bowiem to, że nie można ich na etapie
uchwalania budżetu podzielić na działy i rodzaje wydatków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 28.11.2012 r.
(I SA/Gd 1171/12) wskazał, że „z art. 19 ust. 2 u.z.k. wynika, że nie chodzi
w nim o usuwanie skutków jakichkolwiek zagrożeń, lecz zagrożeń objętych systemem
zarządzania kryzysowego”. W ocenie WSA „zarządzanie kryzysowe”, będące
elementem zapewnienia bezpieczeństwa narodowego, polega na opracowaniu planów
i programów opisujących metody działań w zakresie zapobiegania sytuacjom
kryzysowym, a w ich trakcie na przygotowaniu do przejmowania kontroli nad
sytuacjami kryzysowymi. Zarządzanie kryzysowe polega także na odpowiednim
reagowaniu na sytuacje kryzysowe oraz na odtwarzaniu infrastruktury i zapewnieniu
jej prawidłowego funkcjonowania. Zarządzanie kryzysowe obejmuje działania
odpowiednie do rozwoju sytuacji, będącej następstwem zagrożenia, mające zarówno
charakter prewencyjny, jak i organizatorski czy porządkowy. W wyroku wskazano
również, że „celem ustawy jest uzupełnienie regulacji stanów nadzwyczajnych i że
stanowi ona ważny element zapewnienia bezpieczeństwa narodowego”.
W ocenie Kolegium Izby w takim też kontekście, dotyczącym pojęcia
zarządzania kryzysowego, należy rozpatrywać zadania organu wykonawczego j.s.t.,
o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Zatem, mając na
względzie art. 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym i zadania Wójta Gminy,
wynikające z art. 19 ust. 2 tej ustawy, nawet za zgodą komisji Rady Gminy
Przeciszów, (która działając na podstawie art. 259 ust. 2 ustawy o finansach
publicznych pozytywnie zaopiniowała zmianę przeznaczenia rezerwy celowej na
zadania z zakresu zarządzania kryzysowego) nie można uznać, że rezerwa celowa na
zarządzanie kryzysowe może zostać przeznaczona na inny cel niż zadania z zakresu
zarządzania kryzysowego.
Kolegium Izby wskazuje ponadto, że zgodnie z art. 259 ust. 1 ustawy
o finansach publicznych, rezerwy celowe mogą być przeznaczone wyłącznie na cel, na
jaki zostały utworzone, oraz wykorzystane zgodnie z obowiązującą klasyfikacją
budżetową wydatków. Poza rezerwą celową na zadania z zakresu zarządzania
kryzysowego, w budżecie jednostki samorządu terytorialnego, mogą być tworzone, na
podstawie art. 222 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, także inne rezerwy celowe,
przeznaczone na zadania danej jednostki samorządu terytorialnego. Tworzenie tych
rezerw nie jest wymagane przepisami prawa lecz zależy od woli organu stanowiącego
jednostki samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 259 ust. 2 ustawy o finansach
publicznych, zarząd jednostki samorządu terytorialnego może, po uzyskaniu
pozytywnej opinii komisji właściwej do spraw budżetu organu stanowiącego jednostki
samorządu terytorialnego, dokonać zmiany przeznaczenia rezerwy celowej. Zdaniem
Kolegium Izby przepis ten uprawnia do zmiany przeznaczenia rezerw celowych
fakultatywnych. Nie uprawnia natomiast do zmiany przeznaczenia, utworzonej
obligatoryjne na podstawie art. 26 ust. 4 ustawy o zarządzaniu kryzysowym, rezerwy
celowej na zarządzanie kryzysowe (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt.: II SA/Go 220/15).
Ze względu na nieprzewidywalność zdarzeń z zakresu zarządzania kryzysowego
i możliwość ich wystąpienia w okresie całego roku, rezerwa ta może być przez
jednostkę samorządu terytorialnego rozdysponowana wyłącznie na zadania z zakresu
zarządzania kryzysowego, a jeśli nie zachodzą przesłanki jej rozdysponowania winna
być utrzymywana w planie wydatków budżetu do końca roku budżetowego, w celu
umożliwienia natychmiastowej reakcji w sytuacji wystąpienia zdarzeń, o których
stanowi art. 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym. W przeciwnym wypadku,
możliwość wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia rezerwy na zarządzanie
kryzysowe, mogłaby prowadzić do jej rozwiązania już na początku roku budżetowego,
na który została ona utworzona, podczas gdy ma ona zapewniać środki na wypadek
zaistnienia sytuacji kryzysowych w ciągu całego roku.
Zatem obligatoryjny charakter rezerwy na zadania z zakresu zarządzania
kryzysowego, wynikający z art. 26 ust. 4 ustawy o zarządzaniu kryzysowym,
wyklucza możliwość dokonania zmiany jej przeznaczenia na podstawie art. 259 ust. 2
ustawy o finansach publicznych. Zmiana taka narusza bowiem, wynikający z art. 259
ust. 1 ustawy o finansach publicznych, obowiązek przeznaczenia rezerwy celowej na
zarządzanie kryzysowe, wyłącznie na cel na jaki została utworzona.
Biorąc pod uwagę powyższe, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Krakowie postanowiło jak w sentencji
Informuje się jednocześnie, że posiedzenie Kolegium Izby w sprawie
przedmiotowego Zarządzenia, odbędzie się w dniu 30 grudnia 2015 r., o godzinie
10:25 w siedzibie Regionalnej Izby Obrachunkowej – Kraków, ul. Kraszewskiego 36.
W posiedzeniu tym ma prawo wziąć udział upoważniony przedstawiciel podmiotu,
którego sprawa jest rozpatrywana.
Przewodniczący Kolegium
Janusz Kot /-/