Zobacz cały artykuł

Dwugłos po nowelizacji u.c.p.g. Cz. II
Rozbieżne
interpretacje
w sprawie uchwał
dotyczących opłat
.
.
Swoiste'"trzęsienieziemi"
wywołała najnowsza nowelizacja
ustawy o. utrzymaniucżystości
i porządku w gminach oraz
niektórych innych ustaw. Najbardziej kontrowersyjna okazała
się kwestia dotycząca obowiązywania uchwał w sprawie stawek
opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Ustawa o zmianie ustawy o utrzymaniu
czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw została uchwalona
28 listopada 2014 r. Jej podstawowym
celem miało być "wprowadzenie najpilniejszych zmian w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, niezbędnych dla uniknięcia rozbieżności interpretacyjnych przy wprowadzeniu ustawy o utrzymaniu czystości
i porządku w gminach oraz zapewniających
jej prawidłowe funkcjonowanie'". W miarę
postępujących prac legislacyjnych ta, wydawałoby się, prosta nowelizacja o charakterze technicznym zaczęła obejmować swoim
zakresem coraz szerszy obszar zagadnień
o charakterze systemowym, w tym zmiany w zasadach ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi'. Ustawa
nowelizująca została opublikowana w Dzienniku Ustaw z 17 stycznia 2015 r., wskutek
czego zasadnicza część jej przepisów zaczęła
obowiązywać od l lutego 2015 r.
Gorąca atmosfera
Jeszcze przed wejściem w życie ustawa
nowelizująca wywołała szereg wątpliwości,
szczególnie w środowisku samorządowym,
które zainicjowane zostały komunikatem
Ministerstwa Środowiska z 21 stycznia
2015 r. w sprawie uchwał podejmowanych
na podstawie art. 6k ustawy o utrzymaniu
czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.).
W komunikacie tym wskazano, iż "uchwały
wydane na podstawie art. 6k ust. 1 i 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku
w gminach w dotychczasowym brzmieniu
utracą moc z dniem wejścia w życie przedmiotowej nowelizacji, czyli l lutego 2015 r.
Uchwały wydane na podstawie art. 6k
nie zostały utrzymane w mocy do czasu
wydania nowych uchwał. Dla ważności
uchwały w sprawie stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi i funkcjonowania ewentualnych zwolnień niezbędne jest zatem podjęcie przez radę gminy nowej uchwały w możliwie naj krótszym
terminie na podstawie znowelizowanych
przepisów. Nie ma przeszkód, by treść
nowej uchwały w zakresie stawek opłat
za gospodarowanie odpadami komunalnymi była praktycznie identyczna z dotychczasową, z uwzględnieniem nowego podejścia, że stawka opłaty za odpady zbierane
w sposób nie selektywny jest wyższa'".
W związku z powyższymi wątpliwościami
stanowisko w sprawie zajęło także Ministerstwo
Administracji
i Cyfryzacji.
W piśmie z 29 stycznia 2015 r. stwierdzono,
iż "można przyjąć, że uchwały w zakresie
niesprzecznym ze znowelizowaną ustawą o utrzymaniu czystości i porządku
w gminach w dalszym ciągu obowiązują.
Niemniej jednak każda uchwała powinna
być oceniana indywidualnie". Ministerstwo
podkreśliło przy tym niewiążący charakter
swojego stanowiska".
W następstwie powyższych zdarzeń głos
ponownie zabrało Ministerstwo Środowiska, publikując 30 stycznia 2015 r. kolejny
komunikat, w którym wskazano, iż "po dodatkowej analizie, w szczególności biorąc
pod uwagę fakt, że sam art. 6k ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach
nie uległ zmianie oraz np. stanowisko Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Bydgoszczy z 28 stycznia br., można
w opinii Ministerstwa Środowiska - w przypadku, gdy treść dotychczasowej uchwały
nie jest sprzeczna ze znowelizowaną ustawą
- przychylić się do poglądu, że uchwała
taka nadal pozostaje w mocy do czasu
uchwalenia i wejścia w życie nowej uchwały. W pozostałych przypadkach Ministerstwo Środowiska rekomenduje gminom
podjęcie uchwał w sprawie wyboru metody
i stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w najkrótszym możliwym terminie'". Także w tym przypadku
Ministerstwo
Środowiska
podkreśliło
niewiążący charakter swojego komunikatu,
czego, niestety, nie uczyniło w informacji
z 21 stycznia 2015 r.
Przedmiotowe zagadnienie spotkało się
z rozbieżnymi opiniami przedstawicieli
doktryny. Stanowisko zbieżne z poglądem
Ministerstwa zajął prof. Marek Górski
z Uniwersytetu Szczecińskiego. Odmienną
ocenę wpływu nowelizacji ustawy na obowiązywanie dotychczasowych uchwał wyrazili natomiast prof. Marek Chmaj ze Szkoły Wyższej Psychologii Społecznej oraz
prof. Krystian M. Ziemski z Uniwersytetu
im. Adama Mickiewicza w Poznaniu. Zdaniem
tego ostatniego, zmiana ustawy "nie oznacza
(... ) utraty mocy obowiązującej dotychczaso- Także Krajowa Rada Regionalnych Izb
wych aktów prawa miejscowego, jeżeli są one Obrachunkowych", w skład której wchodzą
zgodne ze znowelizowanymi przepisami?'.
prezesi wszystkich regionalnych izb obrachunkowych oraz po jednym reprezentancie
Także przedstawiciele organów nadzoru kolegium każdej izby, zapowiedziała,
nie zajęli w przedmiotowej sprawie jednoli- iż zajmie stanowisko w przedmiotowej spratego stanowiska. W informacji z 27 stycznia wie. Nie sposób jednak przewidzieć, ku któ2015 r. prezes Regionalnej Izby Obrachun- rej interpretacji przychyli się to gremium.
kowej w Olsztynie, powołując się na Komunikat Ministerstwa Środowiska, wiernie Przyczyny wątpliwości
powtórzył przedstawione w nim stanowisko, nie formułując w tym zakresie żad- Poszukując odpowiedzi na pytanie, które
nych dodatkowych uwag ani zastrzeżeń'.
z powyższych stanowisk jest prawidłowe,
Odmiennie postąpiło Kolegium Regional- rozpocząć należy od wskazania, iż w polnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy, skim systemie prawnym brak jest przepisu,
przedstawiając w stanowisku z 28 stycznia który określałby wprost wpływ zmiany
2015 r. pogląd, iż art. 6k ust. 1 ustawy ustawy na akty wykonawcze podjęte
o utrzymaniu czystości i porządku w gmi- na jej podstawie. Co prawda, do kwestii
nach "nie został uchylony ani zmieniony, tej odnoszą się § 32 i 33 rozporządzenia
w związku z czym uznać należy, iż obecnie Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad
obowiązujące uchwały w sprawie stawek techniki prawodawczej", jednakże w piśopłat za gospodarowanie odpadami komu- miennictwie powszechnie przyjmuje się,
nalnymi tracą moc obowiązującą wyłącz- iż przepisy te "nie mają charakteru normanie w sytuacji, gdy stawki te są wyższe tywnego, lecz informacyjny" i wynikają
od stawek maksymalnych wynikających
z poglądów doktryny",
ze znowelizowanej ustawy". W zakresie
wpływu nowelizacji na obowiązywanie
Relacja pomiędzy ustawą a aktami wykouchwał rad gmin w części dotyczącej nawczymi wydanymi na jej podstawie
zwolnień przedmiotowych i dopłat Kole- wynika przede wszystkim z zasady legalizmu,
gium RIO w Bydgoszczy podzieliło pogląd
Ministerstwa Środowiska, uznając, iż tracą
cd. na str. 22 »
one moc obowiązującą l lutego 2015 r.".
Przegląd
Komunalny
nr 2/2015
»
cd. ze str. 21
wyrażonej wart.
7 Konstytucji RP,
oraz przepisów dotyczących hierarchicznie
skonstruowanego systemu źródeł prawa
w Polsce (Rozdział III Konstytucji RP).
Z przepisów tych wynika, iż akty wykonawcze muszą być zgodne z aktami hierarchicznie wyższymi zarówno w momencie
ich podejmowania, jak i w okresie późniejszym. Jeśli zatem uchylony zostanie przepis
ustawy, na podstawie którego podjęta została konkretna uchwała, przestaje ona obowiązywać jako pozbawiona podstawy
prawnej (w całości bądź w części). Jeśli
natomiast przepis stanowiący podstawę
podjęcia
uchwały
ulegnie
zmianie,
o jej dalszym obowiązywaniu decyduje
zgodność ze zmienionymi przepisami.
Jak słusznie wskazuje G. Wierczyński
"z dniem wejścia w życie zmiany zmieniającej przepisu upoważniającego dotychczasowy akt wykonawczy traci moc obowiązującą w takim zakresie, w jakim stał się
sprzeczny ze znowelizowanym przepisem
upoważniającym"!".
W przypadku
najnowszej
nowelizacji
ustawy o utrzymaniu czystości i porządku
w gminach me dokonano uchylenia
ani zmiany wart. 6k ust. I u.c.p.g. Przepis
ten zatem obowiązuje w niezmienionym
kształcie. Zmianie uległy inne przepisy
mające pośredni wpływ na uchwałę
w sprawie stawek opłat za gospodarowanie
odpadami komunalnymi.
Część zmian
w tym zakresie ma na celu wyłącznie doprecyzowanie dotychczasowych
przepisów
(np. możliwość finansowania z "opłat śmieciowych" działań edukacyjnych").
Inne
zmiany z kolei przewidują rozwiązania
fakultatywne, z których rada gminy może
w przyszłości skorzystać, ale nie musi
(np. finansowanie z "opłat śmieciowych"
REKLAMA
r---
~ABRYS
Przegląd
Komunalny
nr 2/2015
usuwania dzikich wysypisk bądź opróżniania "koszy ulicznych"). Nie sposób przyjąć,
aby te pośrednie zmiany mogące w przyszłości przełożyć się na wysokość stawek
opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wymagały podejmowania określonych działań legislacyjnych już dziś.
Także zmiana w zakresie relacji stawek
. opłat za odpady zmieszane i zebrane selektywnie nie wpływa na obowiązywanie
przedmiotowych uchwał. Jeżeli na gruncie
dotychczasowych przepisów rada gminy
uchwaliła przykładowo stawki za poziomie
10 zł za odpady selektywnie zebrane i 15 zł
za odpady zmieszane, to stawki te spełniają
wymogi zarówno wynikające z dotychczasowych przepisów (stawka za odpady selektywnie zebrane miała być niższa od stawki
za odpady zmieszane), jak i przepisów
znowelizowanych
(stawka
za odpady
zmieszane ma być wyższa od stawki
za odpady selektywnie zebrane). Co najwyżej przyjąć można, iż przestają obowiązywać fragmenty uchwał, w których rada
gminy "informacyjnie"
wskazała, która
ze stawek jest "niższa".
Na przedmiotową
uchwałę
pośrednio
wpływa także wprowadzenie zryczałtowanej opłaty rocznej od domków letniskowych
lub ·innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.
Brak jest przeszkód, aby kwestia ta została
uregulowana w odrębnej uchwale, nie wpływając na obowiązywanie dotychczasowych
aktów prawa miejscowego.
Odmiennie wygląda sytuacja w przypadku przepisów zawartych w uchwałach
rad gmin, w których
przewidziano
zwolnienia przedmiotowe
lub dopłaty.
Z uwagi na zmianę art. 6k ust. 4 u.c.p.g.
przepisy te przestały obowiązywać l lutego
2015 r. Skutek ten odnieść jednakże należy
do poszczególnych przepisów, a nie do całych uchwał. Nie sposób bowiem przyjąć,
aby z uwagi na powyższą zmianę przestały
obowiązywać uchwały w sprawie stawek
opłat, w których nie przewidziano zwolnień
lub dopłat, albo też aby przestały obowiązywać w całości inne uchwały, w których
uregulowano tę materię, np. uchwały
dotyczące kart dużej rodziny, w których
wprowadzano dopłaty .
Racjonalny
prawodawca
W dyskusji na temat obowiązywania uchwał
w sprawie stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi pomijany jest
jeszcze jeden niezwykle ważny argument.
Z uwagi na coraz gorszą jakość stanowionego w Polsce prawa coraz częściej zapominamy o założeniu o racjonalności prawodawcy, które powinno być brane pod uwagę
w procesie interpretacji aktów prawnych.
Mając je na uwadze, należy postawić
pytanie, czy racjonalny prawodawca, mając
w toku procesu legislacyjnego jednoznaczne sygnały o wątpliwościach związanych
z dalszym
obowiązywaniem
uchwał
w sprawie stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi!', zdecydowałby się na uchwalenie ustawy skutkującej nałożeniem na organy gmin niewykonalnego obowiązku w postaci "niezwłocznego" podjęcia po opublikowaniu
w Dzienniku Ustaw ustawy nowelizującej
nowych uchwał w przedmiotowym zakresie. Podkreślić przy tym należy, iż podjęcie
nowych uchwał musi być poprzedzone prawidłowym przeprowadzeniem całej procedury uchwałodawczej (w tym sporządzeniem nowego projektu uchwały, zawierającego aktualną kalkulację stawek opłat).
Jednocześnie nowe uchwały muszą być
opublikowane w wojewódzkim dzienniku
REKLAMA
urzędowym,
zaś
możliwość
skrócenia
14-dniowego okresu vacatio legis ma charakter wyjątkowy i jest niejedno licie interpretowana w przypadku aktów prawa miejscowego. Powyższe prowadzi do wniosku,
iż kierując się założeniem
o racjonalności
prawodawcy,
należy
stwierdzić,
iż jego
celem nie było doprowadzenie
do utraty
mocy
obowiązującej
przez
uchwały
w sprawie
stawek
opłat za gospodarowanie odpadami
komunalnymi
z chwilą
wejścia
w życie ustawy
nowelizującej.
Dodatkowo
wniosek
ten
uwzględnia
wartości, jakimi są pewność
i stabilność
prawa. Za sprzeczne
z nimi należałoby
bowiem uznać wymuszenie
podejmowania
przez gminy
nowych
uchwał
o treści
tożsamej
z
dotychczasowymi,
które
w rzeczywistości
nie
wprowadzałyby
żadnych
zmian w systemie
I!,!!!~X
51-142 Wrocław, ul. Grochowiaka l
tel. 7l 3527355,601 873302
fax 71 3527729
Jednocześnie
należy apelować, aby w przyszłości komunikaty
wydawane
przez centralne
organy
administracji
publicznej
poprzedzony
były
bardziej
wnikliwą
i wszechstronną
analizą. Mogą one bowiem
wywołać
szereg
niekorzystnych
zmian,
których skutki w wielu przypadkach
mogą
być trudne do naprawienia.
prawa.
Przyjęcie powyższego
założenia prowadzi
do wniosku,
iż ustawodawca
nie mógł
w ustawie nowelizującej (zwłaszcza wart. I I)
wprowadzić
przepisów
przejściowych
dotyczących
uchwał wydanych na podstawie art. 6k u.c.p.g. Skoro bowiem uchwały
te nadal obowiązują w zakresie niesprzecznym z nowelizacją,
a przepis stanowiący
podstawę ich podjęcia nie uległ zmianie,
nie można twierdzić, iż po upływie okresu
określonego
w ewentualnym
przepisie
przejściowym
przestałyby
one obowiązywać. Byłoby to rozwiązanie
wewnętrznie
sprzeczne.
®
komunalnymi
w zakresie
niesprzecznym
ze znowelizowaną
ustawą
o utrzymaniu
czystości
i porządku
w gminach
nadal
obowiązują.
Przestały
obowiązywać
wyłącznie
te przepisy, które odnosiły się
do zwolnień przedmiotowych
oraz dopłat,
a także te, które określały
stawki opłat
za gospodarowanie
odpadami
komunalnyrm na poziomie
wyższym
do maksymalnego.
Co więcej, ustawodawca
przyjął podobne
rozwiązanie
w przypadku
dwóch innych
uchwał, których pośrednio
dotyczy nowelizacja, a które nie zostały wymienione
w przepisach
przejściowych.
Pierwsza
z ~ich to uchwała
w sprawie
górnych
stawek opłat ponoszonych
przez właścicieli nieruchomości
za usługi
pozbywania
się zebranych
na terenie
nieruchomości
odpadów komunalnych (art. 6 ust. 2 u.c.p.g.),
w przypadku
której
zmieniona
została
relacja pomiędzy stawkami opłat za odpady
zmieszane
i odpady zebrane selektywnie
(podobnie jak w przypadku uchwały podejmowanej na podstawie art. 6k ust. l pkt l
u.c.p.g.).
Drugą uchwałą
jest natomiast
uchwała w sprawie odbierania
odpadów
komunalnych od właścicieli nieruchomości,
na których nie zamieszkują
mieszkańcy,
a powstają odpady komunalne (art. 6c ust. 2
u.c.p.g.),
w przypadku
której nowelizacja
wprowadza
możliwość
wskazania
określonych
nieruchomości
nie zamieszkaIych, które zostaną włączone do "systemu
gminnego".
Gdyby
także w przypadku
tych
dwóch
uchwał
przyjąć
stanowisko pierwotnie
prezentowane
przez Ministerstwo
Środowiska,
należałoby
uznać,
iż z uwagi na zmianę przepisów stanowiących pośrednio
podstawę
ich podjęcia
uchwały te przestały obowiązywać
I lutego
2015 r.
Podsumowując
zagadnienia
poruszone
w niniejszym
artykule, należy stwierdzić,
iż dotychczasowe
uchwały
w sprawie
stawek opłat za gospodarowanie
odpadami
Źródła
I. Uzasadnienie projektu ustawy o zmianie
ustawy o utrzymaniu
czystości
i porządku w gminach
oraz o zmianie
ustawy
o własności lokali, wniesionego
przez Klub
Parlamentarny
Platformy
Obywatelskiej.
Druk
sejmowy
2377,
www.sejm.gov.pll
(dostęp: 31.01.2015).
2. Kiełbus M.: Nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach
uchwalona. Portal PrawoDlaSamorządu.pl
(dostęp: 31.01.2015).
3. Pełna treść komunikatu dostępna na stronie internetowej
Ministerstwa
Środowiska
(dostęp: 31.01.2015).
4. Kuligowski
Ł.: Zamieszanie
wokół
stawek za wywóz śmieci. "Rzeczpospolita"
26 stycznia 2015 r.
5. Pełna treść informacji dostępna na strome
Regionalnej
Izby
Obrachunkowej
w Olsztynie (dostęp: 31.01.2015).
6. Pełna treść informacji dostępna na stronie
Regionalnej
Izby
Obrachunkowej
w Bydgoszczy
(dostęp: 31.01.2015).
7. Pełna treść komunikatu dostępna na stronie internetowej
Ministerstwa
Środowiska
(dostęp: 31.01.2015).
8. Śmieci po 1 lutego. Czy mieszkańcy przestaną płacić za śmieci? samorzad.pap.pl
(dostęp: 31.01.2015).
9. Wierczyński
G.: Redagowanie i ogła-
szanie aktów normatywnych.
Komentarz.
2008. Wronkowska
S., Komentarz do § 32 [W:] Wronkowska
S., Zielil1ski M.: Komentarz do zasad techniki
prawodawczej. Warszawa 2004.
l O. Wierczyński
G., Redagowanie i ogłaWarszawa
szanie aktów normatywnych.
Komentarz.
Warszawa 2008.
II. Kiełbus M.: Stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. "Przegląd
Komunalny"
112015.
12. Przykładowo:
pismo Unii Metropolii
Polskich z 28 listopada 2014 r., kierowane
do senator Jadwigi Rotnickiej - przewodniczącej senackiej komisji środowiska.
www.
senat.gov.pl (dostęp: 31.01.2015).
Oferujemy: karaowniki (z własnym napędem,
samojezdne, zaciągnikowe, do koparek, ręrzne), urządzenia do zbierania, rozdrabniam
(gałęzi, kory i inne), rębaki, przesadzarki drzew,
zamiatarki, mulaowniki, kosiarki, podcinarki
darni, koparki łańcuchowe.
Przegląd
Komunalny
nr 2/2015