czytaj esej - UniaEuropejska.org

Konkurs z okazji 100. rocznicy urodzin Pierre’a Wernera
pt. ”Plan Wernera 2013 - recepta na wyjście z kryzysu
gospodarczego?”
„Czy realizacja założeń raportu Wernera dotyczących integracji wychodzącej poza strefę
polityki pieniężnej pozwoliłaby uniknąć obecnego kryzysu w strefie euro? Czego w raporcie
zabrakło, a które jego założenia pozostają aktualne do dzisiaj?”
Dominika Pempera
Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu
Wydział Nauk Politycznych i Dziennikarstwa, Europeistyka
Ogólnopolski konkurs z okazji 100. Rocznicy urodzin Pierre’a Wernera
pt. „Plan Wernera 2013 – recepta na wyjście z kryzysu gospodarczego”
Strona 2 z 8
W październiku 1970 roku Grupa Wysokiego Szczebla pod przewodnictwem Pierre’a
Wernera,
premiera
Luksemburga,
zaprezentowała
trzystopniowy
plan
osiągnięcia
europejskiej unii gospodarczej i walutowej. Raport Wernera jest dokumentem niezwykle
ważnym, wnoszącym wiele w historię budowania zjednoczonej Europy. Zawarte w nim
konkluzje zwłaszcza dziś, w świetle gospodarczego i finansowego kryzysu, mają wyjątkowy
wydźwięk.1 Realizacja planu Wernera nie powiodła się – po części z przyczyn zewnętrznych,
jak załamanie systemu z Bretton Woods i kryzys naftowy, a po części z braku zaangażowania
wewnątrz Wspólnoty.2 Czy właśnie ten brak przekonania samych państw członkowskich do
pogłębienia integracji poza sferą polityki pieniężnej, niechęć i strach rządów państw
narodowych przed utratą swych kompetencji leżały u podstaw odejścia od realizacji planu
Wernera? Czy przypadkiem ta sama obawa przed zmniejszeniem uprawnień i przelaniem ich
na ogólnowspólnotowe instytucje nie hamuje integracji po dziś dzień?
Nie można mówić o doniosłości i znaczeniu raportu Wernera dla analizy dzisiejszego
kryzysu w strefie euro bez nakreślenia najważniejszych jego założeń. Były one kompromisem,
wypadkową postulatów ekonomistów i monetarystów. Ekonomiści wychodzili z założenia, że
unia walutowa może być rezultatem unii gospodarczej, monetaryści zaś stali na stanowisku,
że unia walutowa powinna poprzedzać gospodarczą. Plan Wernera starał się pogodzić
rozbieżne stanowiska i akcentował równoległość integracji gospodarczej i walutowej.3
Wprowadzał jednocześnie dodatkowy, istotny element – akcentował konieczność integracji
na płaszczyźnie politycznej, a nie tylko pieniężnej, jako podwaliny udanego procesu
integracyjnego.
W pierwszej kolejności plan Wernera zakładał pełną wymienialność walut państw
członkowskich i nieodwracalne ustalenie kursów walutowych (a w przyszłości najlepiej
wprowadzenie wspólnej waluty). W marcu 1971 przyjęto rezolucję o stopniowym
1
Gaspar V., The urgency of the long run – European politics during the crisis, Pierre Werner Chair Lecture ,
Robert Schuman Centre for Advanced Studies, European University Institute, 2012.
2
Hodson D., Economic and Monetary Union: Divided We Stand?, “The European Financial Review”, 20.10.2011.
3
Sporek T., Teoria i praktyka głównych założeń europejskiej unii walutowej, „Studia Europejskie”, 1997, nr 4,
s. 94.
Strona 3 z 8
Ogólnopolski konkurs z okazji 100. Rocznicy urodzin Pierre’a Wernera
pt. „Plan Wernera 2013 – recepta na wyjście z kryzysu gospodarczego”
wprowadzaniu unii gospodarczej i walutowej. Pierwszym krokiem było zmniejszenie wahań
kursów między walutami wspólnoty przy pomocy tzw. „węża walutowego”.4 Założenie było
słuszne – gdyby kursy wymiany walut EWG były nieodwracalnie ze sobą związane, to nie
można byłoby zdewaluować żadnej waluty bez szkody dla innych, co wprowadziłoby
stabilizację. Kurs wymiany walut jako bloku czy koszyka w stosunku do dolara mógł być
zawsze zmieniony.5 Jednak w wyniku kryzysu naftowego i ostrych wahań kursowych,
będących jego konsekwencją, państwa odeszły od mechanizmu kursowego.
Plan Wernera zakładał pełniejszą koordynację polityk gospodarczych (w tym również
polityki budżetowej) poprzez „centrum decyzyjne w zakresie polityki gospodarczej”.6 Po
wprowadzeniu wspólnej waluty jednolitą politykę pieniężną oraz scentralizowaną politykę
budżetową miał prowadzić ponadnarodowy bank centralny. Instytucja ta miała mieć
wyłączne prawo do emisji waluty Unii, będącej jedynym środkiem płatniczym na jej
terytorium.7 Wizja Wernera w tej kwestii częściowo odpowiada obecnej sytuacji. Europejski
Bank Centralny stoi na straży Eurosystemu i jego naczelnym zadaniem jest definiowanie i
realizacja polityki pieniężnej Unii, a dodatkowym emisja waluty euro.8 Nigdy jednak
instytucja ta, ani żadna inna instytucja wspólnotowa, nie uzyskała uprawnień w zakresie
wpływania na budżety państw członkowskich. Do momentu wprowadzenia wspólnej waluty,
według wytycznych Wernera, koordynacją polityki pieniężnej miał się zajmować niezależny
wspólnotowy system banków centralnych.9
Najbardziej kontrowersyjnym postulatem Grupy Wysokiego Szczebla wydaje się być
ingerencja w narodowe budżety. Na stopniu wspólnotowym, wedle rekomendacji, miały być
podejmowane decyzje, m.in. o rozmiarach budżetów, proporcjach przychodów i wydatków,
o wielkości deficytu i długu publicznego i sposobach ich pokrycia. Mając świadomość, iż
wpływ budżetu wspólnotowego jest niewystarczający, Werner uznał ingerencję w narodowe
4
Gaspar V., op.cit.
Danescu E.R., The Werner Report and the Delors Report, [w:] “A rereading of the Werner Report of 8 October
1970 in the light of the Pierre Werner family archives.” Sanem: CVCE, 2012, dostępne na: www.cvce.eu.
6
Gaspar V., op. cit.
7
Sporek T, op.cit.
8
Europejski Bank Centralny, http://polskawue.gov.pl/Europejski,Bank,Centralny,1884.html, dostęp:
14.11.2013.
9
Pierre Werner. The man who dreamed up the euro, “The Guardian”, Londyn, 26.06.2002.
5
Strona 4 z 8
Ogólnopolski konkurs z okazji 100. Rocznicy urodzin Pierre’a Wernera
pt. „Plan Wernera 2013 – recepta na wyjście z kryzysu gospodarczego”
budżety za konieczną. Wspomniane centrum decyzyjne w zakresie polityki gospodarczej
powinno móc podejmować szybkie i efektywne decyzje w tym zakresie (naturalnie
posługując się uzgodnionymi uprzednio przez państwa członkowskie metodami).10 Być może,
gdyby takie ciało zostało zgodnie z planem Wernera utworzone, uniknęlibyśmy problemów
związanych z uruchomieniem procedur nadmiernego deficytu budżetowego dla Francji i
Niemiec w 2003. Wtedy Komisja Europejska i ministrowie finansów Unii Europejskiej nie
mogli dojść do zgody i postępowanie nie zostało wszczęte. Podobnie, w 2007 roku
ministrowie popełnili fatalny w skutkach błąd, gdy zamknęli procedurę nadmiernego deficytu
w stosunku do Grecji, szacując, że deficyt budżetowy w tym państwie wyniesie mniej niż 3%
(wyniósł ok. 14,9%).11 Przy sprawnie działającej instytucji wyposażonej w odpowiednie
kompetencje (w przeciwieństwie do działającej obecnie Rady UE) decyzje byłyby bardziej
efektywne. Istnieje duże prawdopodobieństwo, iż ściślejsza kontrola nad budżetami państw,
zapobiegłaby kryzysowi w strefie euro.
Do przyjęcia planu Wernera potrzebne były zatem głębokie instytucjonalne reformy
Wspólnoty. Należało utworzyć lub przekształcić niektóre organy wspólnotowe oraz
wyposażyć je w uprawnienia scedowane przez państwa członkowskie. Ten proces transferu,
przekazania kompetencji ma głębokie znaczenie polityczne i świadczy na rzecz
wernerowskiej tezy, iż integracja gospodarcza i walutowa nie może mieć miejsca bez
politycznej. Dostrzec tu można wewnętrzny paradoks: unia gospodarcza i walutowa miała
być punktem wyjścia do rozwoju politycznej wspólnoty z prawdziwego zdarzenia, jednak bez
takiej wspólnoty nie mogła długo i stabilnie trwać.12
Państwa członkowskie nie były gotowe, by porzucić swe narodowe interesy.
Podstawą obecnie obowiązującej unii walutowej nie został plan Wernera, a raport Jacque’a
Delorsa. Ogłoszony w 1988 roku plan odchodził od założeń Grupy Wysokiego Szczebla –
zamiast dążyć do głębokiej integracji politycznej, wspólnota powinna utrzymać związek
odrębnych, niezależnych, suwerennych państw o zróżnicowanym życiu gospodarczym,
społecznym, politycznym i kulturalnym oraz posiadających autonomię w zakresie
10
Gaspar V., op.cit.
Hodson D., op.cit.
12
Gaspar V., op. cit.
11
Strona 5 z 8
Ogólnopolski konkurs z okazji 100. Rocznicy urodzin Pierre’a Wernera
pt. „Plan Wernera 2013 – recepta na wyjście z kryzysu gospodarczego”
podejmowania decyzji gospodarczych.13 W konsekwencji, na integrację europejską mają
mieć wpływ zarówno gospodarcze idee, jak i narodowe interesy poszczególnych państw.
Między raportami obu polityków można odnaleźć ślady wieloletniej walki ekonomistów o
podejściu keynesowskim i neoklasycznym. Werner, bliższy podejściu Keynesa do gospodarki,
widział ponadnarodową, stabilizującą rynki i interweniującą w nie instytucję jako
konieczność dla dobrze funkcjonującej unii walutowej. Z kolei zwycięska koncepcja Delorsa
optuje za siecią niezależnych banków centralnych, wierząc w nieefektywność centralizacji
polityki walutowej.14 Obecny kryzys w strefie euro przemawiałby jednak za ułomnością
mechanizmu „niewidzialnej ręki rynku”, który powinien być wspierany czy też kontrolowany
przez ponadnarodową instytucję.
Niemniej, to Plan Delorsa, zakładający unię walutową bez zacieśniania politycznej
integracji, stał się podwaliną traktatu z Maastricht. W tym dokumencie zagwarantowano
prowadzenie wspólnej polityki pieniężnej Europejskiemu Bankowi Centralnemu przy
pozostawieniu państwom członkowskim polityki budżetowej. Określono pewne ograniczenia
w tym zakresie: deficyt budżetowy państwa nie może przekraczać 3% jego PKB, a łączny dług
publiczny – 60% PKB. Traktat zawierał również zestaw niewiążących rekomendacji odnośnie
polityki gospodarczej.15 Na przywołanych już wcześniej przykładach widać jednak, iż
instrumenty gwarantujące przestrzeganie tych obostrzeń są niewystarczające.
Jakie wnioski możemy wysnuć, analizując założenia planu Wernera, dla obecnej
sytuacji gospodarczej w strefie euro? Kryzys pokazał, iż dynamika rynkowa i polityczna są
współzależne i muszą ewoluować wspólnie – czyli tak jak zakładał raport Grupy Wysokiego
Szczebla, integracja gospodarcza i polityczna muszą iść w parze. Zgodnie z Traktatem z
Maastricht stabilizującą rolę przy wprowadzaniu wspólnej waluty miały pełnić rynki
finansowe (na czele z zasadą „niewidzialnej ręki rynku”), widzimy jednak, iż okazało się to
niewystarczające. Czuwać nad unią gospodarczą i walutową musi rozwinięta i silnie
zjednoczona wspólnota polityczna. Trzeba przełamać fragmentację polityk finansowych i w
13
Hodson, op. cit.
Ibidem.
15
Ibidem.
14
Strona 6 z 8
Ogólnopolski konkurs z okazji 100. Rocznicy urodzin Pierre’a Wernera
pt. „Plan Wernera 2013 – recepta na wyjście z kryzysu gospodarczego”
pełni zrealizować unię bankową. Koncepcja utworzenia zintegrowanych ram finansowych,
czyli właśnie unii bankowej, została przedstawiona w 2012 roku przez przewodniczącego
Komisji Europejskiej J. M. Barroso.16 Zawierać ma m.in. jednolity europejski system nadzoru
bankowego z kluczowymi uprawnieniami Europejskiego Banku Centralnego w tym zakresie.
Ponadto, miałby zostać utworzony europejski system gwarancji dla depozytów bankowych
oraz europejski system restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków.17 Zintegrowane
ramy finansowe nie zostały wprowadzone, podejmowane są starania, by stało się to przed
końcem obecnej kadencji Parlamentu Europejskiego. Unia bankowa następnie miałaby być
przekształcona we wspólny rynek finansowy (zgodnie z hasłem: jeden pieniądz, jeden
rynek).18
Jednym z czynników nieprzewidzianych przez Grupę Wysokiego Szczebla, bo i w 1970
roku było to niemal niemożliwe, był rozpad bloku wschodniego i dołączenie do
zachodnioeuropejskiej wspólnoty wielu państw o rozwijających się dopiero gospodarkach
rynkowych. Niektóre z nich jak Estonia czy Słowacja dołączyły również do strefy euro.
Poszerzenie wspólnoty o tak wiele państw ze sprzecznymi często interesami dodatkowo
utrudnia osiągnięcie kompromisów na szczeblach UE i przeszkadza pogłębieniu politycznej
integracji.
By stała się ona faktem, państwa członkowskie same muszą zauważyć konieczność
utworzenia instytucji gwarantujących stabilność ekonomiczną. Do tej pory nie wykazały
jednak szczególnej ochoty na przekazanie znaczących kompetencji Brukseli nawet w związku
z kryzysem strefy euro. Koncepcja wspólnej polityki pociąga za sobą wspólne ryzyko, jednak
tym samym powinna wzmagać potrzebę solidarności. Brak scentralizowanego, silnego
podejścia do wspólnego podejmowania gospodarczych decyzji jest problemem.19
Jak już w 1971 roku Nicolas Kaldor pisał, „Być może pewnego dnia narody Europy
będą gotowe, by połączyć swe narodowe tożsamości i stworzyć nową Wspólnotę – Stany
Zjednoczone Europy. Jeśli tak się stanie, Rząd Europejski przejmie funkcję rządu federalnego.
16
Zintegrowane ramy finansowe, czyli tzw. unia bankowa,
http://oide.sejm.gov.pl/oide/index.php?option=com_content&view=article&id=14754&Itemid=806, dostęp:
15.11.2013.
17
Ibidem.
18
Gaspar V., op.cit.
19
Hodson D., op.cit.
Strona 7 z 8
Ogólnopolski konkurs z okazji 100. Rocznicy urodzin Pierre’a Wernera
pt. „Plan Wernera 2013 – recepta na wyjście z kryzysu gospodarczego”
To zapoczątkuje utworzenie pełnej unii gospodarczej i walutowej. Ale jest niebezpiecznym
błędem wierzyć, iż taka unia może poprzedzać unię polityczną, bądź też że zapoczątkuje
rozwój unii politycznej.”20 Błąd ten popełniliśmy, gdy unia gospodarcza i walutowa, wbrew
zaleceniom Wernera, została wprowadzona nim urzeczywistniła się polityczna integracja
Europy.
20
Kaldor N., The Dynamic Effects Of The Common Market, 1971, s. 187.
Strona 8 z 8
Ogólnopolski konkurs z okazji 100. Rocznicy urodzin Pierre’a Wernera
pt. „Plan Wernera 2013 – recepta na wyjście z kryzysu gospodarczego”
Bibliografia:
1. Danescu E.R., The Werner Report and the Delors Report, [w:] “A rereading of the Werner
Report of 8 October 1970 in the light of the Pierre Werner family archives.” Sanem:
CVCE, 2012, dostępne na: www.cvce.eu.
2. Europejski Bank Centralny,
http://polskawue.gov.pl/Europejski,Bank,Centralny,1884.html, dostęp: 14.11.2013.
3. Gaspar V., The urgency of the long run – European politics during the crisis, Pierre Werner
Chair Lecture , Robert Schuman Centre for Advanced Studies, European University
Institute, 2012.
4. Hodson D., Economic and Monetary Union: Divided We Stand?, “The European Financial
Review”, 20.10.2011.
5. Kaldor N., The Dynamic Effects Of The Common Market, 1971, dostępne na:
http://www.concertedaction.com/2012/08/16/nicholas-kaldor-on-the-commonmarket/.
6. Pierre Werner. The man who dreamed up the euro, “The Guardian”, Londyn, 26.06.2002.
7. Sporek T., Teoria i praktyka głównych założeń europejskiej unii walutowej, [w:] „Studia
Europejskie”, 1997, nr 4.
8. Zintegrowane ramy finansowe, czyli tzw. unia bankowa,
http://oide.sejm.gov.pl/oide/index.php?option=com_content&view=article&id=14754&I
temid=806, dostęp: 15.11.2013.