Plan Wernera 2013 - recepta na wyjście z kryzysu gospodarczego

Konkurs z okazji 100. rocznicy urodzin Pierre’a Wernera
pt. ”Plan Wernera 2013 - recepta na wyjście z kryzysu
gospodarczego?”
„Czy realizacja założeń raportu Wernera dotyczących integracji wychodzącej poza strefę
polityki pieniężnej pozwoliłaby uniknąć obecnego kryzysu w strefie euro? Czego w raporcie
zabrakło, a które jego założenia pozostają aktualne do dzisiaj?”
Klaudia Kapała,
Uniwersytet Warszawski
Centrum Europejskie, Europeistyka
Strona 2 z 10
Ogólnopolski konkurs z okazji 100. Rocznicy urodzin Pierre’a Wernera
pt. „Plan Wernera 2013 – recepta na wyjście z kryzysu gospodarczego”
„Wojny gospodarcze mogą być w swych skutkach
równie katastrofalne jak konflikty militarne”
P. Werner, The Telegraph, Londyn, 27 czerwca 2007.
Wprowadzenie
Integracja europejska jest procesem tworzenia i koordynacji wspólnych strategii
rozwoju na rzecz gospodarki, prawa, polityki a także tożsamości kulturowej. W związku
z powyższym niezwykle ważne jest badanie pierwotnych koncepcji integracyjnych, które
mają znaczący wpływ na ostateczny kształt podejmowanych decyzji w Unii Europejskiej.
Przedmiot niniejszej pracy stanowi ocena i analiza aktualności założeń zawartych w planie
Wernera oraz próba odpowiedzi na pytanie czy realizacja tejże strategii pozwoliłaby na
uniknięcie obecnego kryzysu w strefie euro.
Rys historyczny
Początkowo, bazując na amerykańskim mechanizmie wymienialności walut na złoto,
tzw. systemie Bretton Woods1, w ramach Unii Europejskiej2 - organizacji zrzeszającej grupę
państw - nie zmierzano do skoordynowania polityki kursowej oraz fiskalnej. Zarówno Traktat
Paryski z rycz1951 roku oraz Traktat Rzymski z 1957 roku nie zawierały postanowień
dotyczących polityki makroekonomicznej.3 W latach 1960-1970 gdy system z Bretton Woods
zaczął zawodzić, kursy walutowe były bardzo niestabilne. Niniejsza sytuacja stanowiła
niebezpieczeństwo dla dalszego procesu integracji. Problem dotyczył głównie zakłócenia
funkcjonowania utworzonych w ramach rynku wewnętrznego swobód gospodarczych a
także polityki rolnej. Częste zmiany kursów walutowych niekorzystnie wpływały na handel
wewnątrzunijny prowadząc do różnic w cenach dóbr, kosztach produkcji oraz w płacach
1
System powstały w 1944 roku na konferencji w Bretton Woods. Głównym celem spotkania czterdziestu
czterech państw było zbudowanie nowego mechanizmu monetarnego opartego na parytecie złota. Powstają
takie instytucje jak Bank Odbudowy oraz Międzynarodowy Fundusz Walutowy.
2
Autor niniejszej pracy będzie stosował jednolitą terminologię zgodną z Traktatem z Lizbony niezależnie od
okresu historycznego.
3
Malec P., Rola i znaczenie planu Wernera w procesie europejskiej integracji walutowej, Analiza
UniaEuropejska.org, nr 4/2013 str. 2.
Ogólnopolski konkurs z okazji 100. Rocznicy urodzin Pierre’a Wernera
pt. „Plan Wernera 2013 – recepta na wyjście z kryzysu gospodarczego”
Strona 3 z 10
pracowników.4 Istniało zagrożenie uzyskania przewag konkurencyjnych przez państwa
członkowskie. Dla Europy, która miała za zadanie odbudować swoje struktury po II Wojnie
Światowej, było oczywiste, że dalszy proces integracyjny musi zakładać zaciśnięcie
współpracy.
Powstała chęć odizolowania się od wadliwego systemu Bretton Woods i stworzenia
własnej polityki kursowej. Ponadto, destabilizacja na amerykańskim rynku finansowym
stworzyła szanse dla wzmocnienia pozycji Europy na arenie międzynarodowej. W 1969 roku
na szczycie w Hadze po raz pierwszy przywódcy państw europejskich podkreślili konieczność
pogłębienia dalszego procesu integracji. Ważnym czynnikiem sprzyjającym rozwojowi
niniejszej idei były przeprowadzone ówcześnie zmiany polityczne. Stanowisko Prezydenta
Francji objął Georges Pompidou a nowym Kanclerzem Niemiec został Willy Brand. Były to
osoby o bardzo proeuropejskim stanowisku. 5
Plan Wernera
Stworzenie projektu nowego funkcjonowania Unii powierzono zespołowi ekspertów
pod przewodnictwem premiera oraz ministra finansów Luksemburga Pierra Wernera.6 Celem
niniejszych zmian było zniwelowanie wymienialności europejskich walut, wahań kursowych,
pełna
liberalizacja
przepływu
kapitału
oraz
zcentralizowanie
polityki
fiskalnej.7
Przedstawiony w 1970 roku plan Wernera zakładał utworzenie w trzech etapach pełnej unii
gospodarczej i walutowej okresie dziesięciu lat. Niestety w raporcie zawarto zalecenia
dotyczące tylko i wyłącznie pierwszego etapu, którego czas realizacji zaplanowano na trzy
lata. W tym czasie chciano stworzyć ściślejszą koordynację polityki gospodarczej, dążono do
zmniejszenia dysproporcji pomiędzy państwami członkowskimi oraz zredukowania do
minimum kosztów korekt kursowych i przygotowania podłoża do wprowadzenia jednej
waluty.8
4
Euro – Wspólna waluta europejska, Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Warszawa 2011 str. 3.
Malec P., Rola i znaczeni…, op. cit., s. 4-5.
6
Euro – Wspólna waluta europejska, op. cit., s. 4.
7
A reassessment of the Werner Plan and the Delors report: why did they experience a different fate?,
Comparative Economic Studies, (2010) 52, 575-588, 22 lipca 2010.
8
Malec P., Rola i znaczeni…, op. cit., s. 5 oraz A reassessment of the Werner... op. cit.
5
Strona 4 z 10
Ogólnopolski konkurs z okazji 100. Rocznicy urodzin Pierre’a Wernera
pt. „Plan Wernera 2013 – recepta na wyjście z kryzysu gospodarczego”
W związku z powyższym, aby osiągnąć zamierzone cele zalecono przygotowywanie
rocznych raportów o stanie gospodarek oraz przeprowadzanie konsultacji z Komisją
Europejską. Należy zaznaczyć, że w ówczesnej sytuacji nie było podstaw traktatowych, które
pozwalałyby państwom członkowskim na utworzenie jednego środka płatniczego ani
wspólnej polityki fiskalnej. Z jednej strony za sprawą woli politycznej chciano zaciśnięcia
współpracy w tymże obszarze, z drugiej obawiano się przekazania organizacji, istotnych z
punktu widzenia funkcjonowania państwa, kompetencji. Pojawiły się obawy związane z
utratą suwerenności. Plan Wernera zakładał przeniesienie polityki fiskalnej, monetarnej a
także dochodowej i regionalnej na poziom unijny. Oznaczałoby to zatem decyzyjność Unii w
zakresie ustalania wysokości stóp procentowych, zarządzania rezerwami walutowymi oraz
podejmowania interwencji na rynku walutowym. Potrzebne były zatem odpowiednie do tego
instytucje. Projekt zakładał utworzenie dwóch ośrodków- Centre of decision for economic
policy, nadzorującego polityki gospodarcze, odpowiedzialnego przed Parlamentem
Europejskim, a także Community system for the central banks - niezależnego systemu
banków centralnych.9
Rada Ministrów,10 Komisja Europejska oraz Rada Gubernatorów11 miały zarządzać
powyższymi instytucjami. W myśl omawianego projektu Unia miałaby wpływ na stan
budżetów państw członkowskich, w tym deficytu i źródeł finansowania. Zakładano, że
nieodzowne dla utworzenia wspólnej waluty jest ustabilizowanie polityki fiskalnej12 a w
konsekwencji uwspólnotowienie pozostałych polityk, zwłaszcza harmonizacji podatkowej.
W 1972 roku powstał tzw. „mechanizm węża walutowego”, który miał służyć
stabilizacji w stosunku do siebie oraz dolara europejskich kursów walutowych. Pasmo wahań
wokół dolara mogło wynosić +/- 4,5% a miedzy walutami państw członkowskich +/- 2,5%.
9
Malec P., Rola i znaczeni…, op. cit., s. 5-6.
Obecnie Rada Unii Europejskiej.
11
W skład Rady Gubernatorów wchodzili prezesi krajowych banków centralnych.
12
Malec P., Rola i znaczenie…, op. cit, s. 6.
10
Ogólnopolski konkurs z okazji 100. Rocznicy urodzin Pierre’a Wernera
pt. „Plan Wernera 2013 – recepta na wyjście z kryzysu gospodarczego”
Strona 5 z 10
Rysunek 1. Mechanizm węża walutowego
Źródło: P. Bożyk, J. Misala, M. Puławski, Międzynarodowe stosunki ekonomiczne, PWE, Warszawa 2001, s. 264.
W 1973 roku założono Europejski Fundusz Współpracy Walutowej, który miał być
odpowiedzialny za utrzymanie odpowiedniego kursu walutowego.13 Niestety w tym samym
roku system z Bretton Woods został rozwiązany a Świat pogrążyły dwa kryzysy naftowe.
Państwa
Członkowskie
skupiły
się
na
rozwiązywaniu
wewnętrznych
problemów
gospodarczych. Przez lekkomyślne i wielokrotnie zmieniane stanowiska co do udziału
w ustanowionym
mechanizmie
„węża
walutowego”,
nieskoordynowaniu
polityki
makroekonomicznej a także za sprawą dużego wzrostu bezrobocia w 1977 roku ostatecznie
odstąpiono od realizacji planu Wernera.
Czego zabrakło w raporcie Wernera?
Niewątpliwie główną wadą omawianego projektu były ustanowione w zbyt krótkim czasie
tak idealistyczne i pracointensywne etapy integracji. Plan Wernera oprócz pierwszego etapu
nie posiadał zaleceń i wytycznych co do dalszej jego realizacji. Nie odpowiadał zatem jak
należy dojść do zaciśnięcia współpracy. Wskazał jedynie cele i potrzeby. Ponadto, nie
przewidywał utworzenia odpowiednich instytucji kontrolujących jego wykonywanie14.
13
14
Ibidem, s. 10.
A reassessment of the Werner... op. cit..
Strona 6 z 10
Ogólnopolski konkurs z okazji 100. Rocznicy urodzin Pierre’a Wernera
pt. „Plan Wernera 2013 – recepta na wyjście z kryzysu gospodarczego”
„Kryzys uwidocznił źródła rozbieżnych stanowisk państw członkowskich”15
Pojawiły się różne koncepcje strategii integracji, które można podzielić na dwa
zupełnie skrajne stanowiska. Pierwsze z nich należy do grupy ekonomistów, drugie zaś do
monetarystów. Ekonomiści zakładali, że najpierw przed wprowadzeniem jednej waluty
należy dostosować proces konwergencji gospodarczych oraz stworzyć odpowiednie
instytucje unijne. Monetaryści chcieli odwrócić ten proces. Podejście ekonomistów
podzielały państwa o niskiej stopie inflacji i nadwyżce w bilansie płatniczym np. Niemcy czy
Holandia, sposób monetarystów charakterystyczny był dla państw o wysokiej stopie inflacji i
deficycie budżetowym np. Francji i Belgii.16 Tak rozbieżne stanowiska stanowiły przeszkodę
dla zdefiniowania jednej strategii prowadzenia polityki fiskalnej. Plan Wernera oprócz
poważnych zmian w polityce makro i mikroekonomicznej zmierzał do ustanowienia państwa
federalnego co niewątpliwie było rozpatrywane na zbyt wczesnym etapie integracji. Należy
podkreślić, że był to okres, w którym część z państw dopiero odzyskała swoją niezależność.
W odniesieniu do wspólnej waluty nie wprowadzono dokładnych wytycznych opisujących jak
miałaby funkcjonować wspólna waluta. W 1979 roku wprowadzono jednostkę pieniężną
ECU, pierwowzór euro, lecz była to jedynie jednostka rozrachunkowa.17
Brak długotrwałych strategii oraz przywiązanie do własnych walut niewątpliwie
przyczyniły się do zaprzestania realizacji planu Wernera.18 Należy jednak podkreślić, że nadał
on impuls dla dalszej integracji europejskiej a zwłaszcza stworzył podstawę dla powstania
raportu Delorsa.19 Ponadto Pierre Werner do dziś uważany jest za ojca idei wspólnej waluty.
Porównując krótko raport Delorsa do planu Wernera, co nie jest istotą niniejszej pracy,
należy wskazać, że główną zaletą raportu Delorsa było ustanowienie warunków
konwergencji, Europejskiego Banku Centralnego oraz wprowadzenie zasady kompetencji
przyznanych i subsydiarności.20 Istotny jest fakt, że niniejsze postanowienia zawarto w
prawie pierwotnym21 co w odniesieniu do koncepcji Wernera nie miało niestety miejsca.
15
Malec P., Rola i znaczenie…, op. cit, s. 11.
Ibidem, s. 8.
17
Euro – Wspólna waluta europejska, op. cit., 4.
18
Malec P., Rola i znaczenie…, op. cit, s. 11.
19
J. Delors, Przewodniczący Komisji Europejskiej w latach 1985-1995. Raport powstał w 1989 roku.
20
Malec P., Rola i znaczenie…, op. cit, s. 14.
21
W Traktacie z Maastricht z 1993 roku.
16
Strona 7 z 10
Ogólnopolski konkurs z okazji 100. Rocznicy urodzin Pierre’a Wernera
pt. „Plan Wernera 2013 – recepta na wyjście z kryzysu gospodarczego”
Jakie założenia planu Wernera są nadal aktualne?
Opowiadając na pytanie jakie założenia planu Wernera są nadal aktualne należy
wskazać następujące zależności. Obecnie Unia Europejska nadal dąży do stabilności i ochrony
własnych rynków finansowych przed niekorzystnymi skutkami kryzysu. Poprzez liczne transze
finansowe udzielane przez instytucje unijne trwa walka z zadłużeniami państw członkowskich
w sektorach publicznych.22 Tak jak ówcześnie podstawą zmian był raport o powstaniu pełnej
unii gospodarczej i walutowej, tak obecnie został opublikowany dokument H. Rompuy’a, J.
Barroso, J., Juncker’a, M. Draghi’ego W kierunku faktycznej unii gospodarczej i walutowej,23
który stworzył podstawę do dalszych działań. Ponadto, obecny kryzys ukazał potrzebę
ustanowienia instytucji nadzoru finansowego oraz zaciśnięcia europejskiej integracji w
sektorze gospodarczym. W związku z powyższym powstały takie przedsięwzięcia jak Unia
bankowa24, Pakt fiskalny25 oraz Europejski Mechanizm Stabilności26 oraz nadanie
Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególnych zadań związanych z nadzorem nad
instytucjami kredytowymi.27
Plan Wernera wskazał dwa ważne aspekty: potrzebę stworzenia odpowiednich
przepisów traktatowych w celu skoordynowania polityk unijnych oraz konieczność
przeniesienia strefy fiskalnej na wymiar unijny. Powyższe założenia pozostają nadal aktualne,
świadczy o tym min. zmiana postanowień traktatowych w odniesieniu do art. 136 TFUE.28
Należy zaznaczyć, że obecnie państwa członkowskie miały problemy z zaciśnięciem
współpracy w sferze polityki gospodarczej oraz fiskalnej w obrębie prawodawstwa unijnego.
22
Początkowo zadłużenie dotyczyło sektora prywatnego. Za sprawą procedury pomocy państwa zostało
przetransportowane do sektora publicznego.
23
Rompuy H., Barroso J., Juncker J., Draghi M., W kierunku faktycznej unii gospodarczej i walutowej., publikacja
5.12.2012 r. źródło internetowe: http://www.consilium.europa.eu.
24
Komunikat Komisji do Parlamentu europejskiego i Rady – Plan działania na rzecz unii bankowej, COM
(2012)510 z dnia 12.09.2012 r.
25
Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej. Źródło internetowe:
http://european-council.europa.eu.
26
Traktat ustanawiający Europejski Mechanizm Stabilności. Źródło internetowe: http://www.europeancouncil.europa.eu
27
Rozporządzenie Rady powierzające Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególne zadania w odniesieniu
do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi COM(2012) 511, final z dnia
12.09.2012 r.
28
Decyzja Rady Europejskiej z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie zmiany art. 136 Traktatu o funkcjonowaniu Unii
Europejskiej w odniesieniu do mechanizmu stabilności dla państw członkowskich, których walutą jest euro,
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej z dnia 6.04.2011 L 91/1.
Strona 8 z 10
Ogólnopolski konkurs z okazji 100. Rocznicy urodzin Pierre’a Wernera
pt. „Plan Wernera 2013 – recepta na wyjście z kryzysu gospodarczego”
W związku z powyższym plany ustanowienia Unii bankowej, Paktu fiskalnego czy
Europejskiego Mechanizmu Stabilności zostały utworzone poza ramami prawnymi UE za
pomocą tzw. metody szengeńskiej. Problem ten, wskazuje na wciąż aktualną potrzebę
zmiany pewnych przepisów Traktatu. Niestety, tak jak ówcześnie, obecna Unia nadal zmaga
się z problemem przekazania przez państwa członkowskie kompetencji w zakresie polityki
gospodarczej i fiskalnej.
Eksperci grupy Wernera podkreślali konieczność uzyskania wzrostu gospodarczego,
wysokiego poziomu zatrudnienia oraz stabilności. Niniejsze założenia możemy zauważyć
obecnie w licznych dokumentach Unii Europejskiej, zwłaszcza w Pakcie Stabilności
i Wzrostu29 oraz Pakcie Euro Plus.30
Czy realizacja planu Wernera pozwoliłaby uniknąć obecnego kryzysu w strefie euro?
Zdaniem autora niniejszej pracy, który wskazał zarówno wady oraz zalety
omawianego projektu, niewątpliwie gdyby w 1977 roku państwa członkowskie nie
zaprzestałyby zupełnego dążenia do ustanowienia wspólnej polityki fiskalnej tylko
konsekwentnie i stopniowo realizowałyby jego założenia to skutki dzisiejszego kryzysu byłyby
znacznie mniejsze. Unia wyposażona w instytucje nadzoru finansowego, szybszego działania
oraz koordynacji w zakresie jednej polityki fiskalnej, mogłaby skuteczniej zniwelować
niekorzystne oddziaływanie kryzysu zapoczątkowanego na amerykańskim rynku w stosunku
do europejskich sektorów finansowych. Ponadto, odpowiednie zmiany traktatowe
pozwoliłyby na kontrolę przestrzegania ustanowionych kryteriów konwergencji przez
państwa członkowskie. Unia miałaby wgląd w stan budżetów państw członkowskich (obecnie
jest to możliwe za sprawą utworzonego tzw. semestru europejskiego) i mogłaby skuteczniej
reagować w przypadku występowania ich dużych deficytów.
Podsumowując, uważam, że liczne tezy zawarte w planie Wernera są dziś nadal
aktualne. Ponadto, nastąpił proces powrotu do ich realizacji.
29
30
Inaczej tzw. „sześciopak”, pakiet pięciu rozporządzeń i dyrektywy, zob. DZ. U. UE L 306 z dnia 23.11.2011r.
Pierwszy załącznik w: Konkluzja Rady Europejskiej z dnia 24-25.03.2011 r. EUCO 10/1/11 REV 1.
Strona 9 z 10
Ogólnopolski konkurs z okazji 100. Rocznicy urodzin Pierre’a Wernera
pt. „Plan Wernera 2013 – recepta na wyjście z kryzysu gospodarczego”
Bibliografia:
1. Malec P., Rola i znaczenie planu Wernera w procesie europejskiej integracji walutowej,
Analiza UniaEuropejska.org, nr 4/2013.
2. Malec P., Raport Wernera/Plan Wernera, źródło internetowe:
http://www.uniaeuropejska.org/raport-wernera-plan-wernera (data wejścia na stronę
15.11.13 r.)
3. A reassessment of the Werner Plan and the Delors report: why did they experience a
different fate?, Comparative Economic Studies, (2010) 52, 575-588, 22 lipca 2010.
4. Rola i znaczenie planu Wernera, 30.10.13r. źródło internetowe:
http://www.uniaeuropejska.org/rola-i-znaczenie-planu-wernera (data wejścia na stronę
15.11.13 r.)
5. Pierre Werner, father of the euro. The Economist, źródło internetowe:
http://www.economist.com/node/1213163 (data wejścia na stronę 15.11.13 r.)
6. Raport Wernera, źródło internetowe: http://www.uniaeuropejska.org/raport-wernera
(data wejścia na stronę 15.11.13 r.)
7. Pierre Werner jako polityk, działacz i człowiek, źródło internetowe:
http://www.uniaeuropejska.org/pierre-werner-biografia (data wejścia na stronę
15.11.13 r.)
8. Europejska Integracja Monetarna od A do Z, Narodowy Bank Polski, 2009, str. 43-49.
9. Szeląg K., Integracja Walutowa w Europie Zachodniej w okresie powojennym, Materiały i
Studia, nr 166/2003 str. 8-17.
10. Euro – Wspólna waluta europejska, Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Warszawa 2011.
11. Raport to the Council and the Commission on the realization by stages of Economic and
Monetary Union in the Community- Werner Raport, 1970, źródło internetowe:
www. europa.eu. Wybrane aspekty. (data wejścia na stronę 15.11.13 r.)
12. Traktat ustanawiający Europejski Mechanizm Stabilności. Źródło internetowe:
http://www.european-council.europa.eu/media/582311/05-tesm2.en12.pdf
13. Konkluzja Rady Europejskiej z dnia 24-25.03.2011 r. EUCO 10/1/11 REV 1
Strona 10 z 10
Ogólnopolski konkurs z okazji 100. Rocznicy urodzin Pierre’a Wernera
pt. „Plan Wernera 2013 – recepta na wyjście z kryzysu gospodarczego”
14. Decyzja Rady Europejskiej z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie zmiany art. 136 Traktatu o
funkcjonowaniu Unii Europejskiej w odniesieniu do mechanizmu stabilności dla państw
członkowskich, których walutą jest euro. Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej z dnia
6.04.2011, L 91/1.
15. Decyzja Rady Europejskiej z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie zmiany art. 136 Traktatu o
funkcjonowaniu Unii Europejskiej w odniesieniu do mechanizmu stabilności dla państw
członkowskich, których walutą jest euro, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej z dnia
6.04.2011 L 91/1.
16. Rozporządzenie Rady powierzające Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególne
zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad
instytucjami kredytowymi, COM(2012) 511 final z dnia 12.09.2012 r.
17. Rompuy H., Barroso J., Juncker J., Draghi M., W kierunku faktycznej unii gospodarczej i
walutowej., publikacja 5.12.2012 r. źródło internetowe:
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/PL/ec/134201
18. Komunikat Komisji do Parlamentu europejskiego i Rady – Plan działania na rzecz unii
bankowej, COM (2012)510 z dnia 12.09.2012 r.
19. Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej. Źródło
internetowe: http://european-council.europa.eu/media/639256/16__tscg.pl.12.pdf