austiacka akademia nauk

AUSTIACKA AKADEMIA NAUK
ICE – ZESPÓŁ BADAŃ NAD INSTYTUCJONALNYMI
ZMIANAMI I INTEGRACJĄ EUROPEJSKĄ
Narody Europy a Europejski Traktat
Konstytucyjny
Monika Mokre
Johannes Pollak
Sonja Puntscher Riekmann
Peter Slominski
Narody Europy a Europejski Traktat
Konstytucyjny
Monika Mokre
Johannes Pollak
Sonja Puntscher Riekmann
Peter Slominski1
Tłumaczenie: Tomasz Paszewski
Niniejszy raport powstał w ramach programu Convue-30,
finansowanego ze środków Komisji Europejskiej
1
Monika Mokre, Email: [email protected]
Johannes Pollak, Email: [email protected]
Sonja Puntscher Riekmann, Email: [email protected]
Peter Slominski, Email: [email protected]
Wszyscy autorzy są pracownikami Zespołu Badań nad Instytucjonalnymi Zmianami i Integracja Europejską
(ICE) Austiackiej Akademii Nauk
Godność ludzi wymaga, aby byli oni wolni i mieli możliwość udziału
w tworzeniu reguł i instytucji, które nimi rządzą
World Development Report 2002, United Nations
I.
Wstęp
Integracja
europejska
doprowadziła
do
dramatycznego
przesunięcia
władzy
politycznej. Kompetencje państw narodowych zostały przeniesione na szczebel europejski i
jednocześnie w samych krajach podział władzy uległ zmianom ze względu na rolę jako pełnią
rządy na szczeblu ponadnarodowym. To zaś wywarło wpływ na tradycyjne modele społecznej
reprezentacji poprzez zasadniczą zmianę roli pełnionej przez parlamenty, rządy, wymiary
sprawiedliwości
a
także
równowagę
pomiędzy
nimi,
przez
co
egzekwowanie
odpowiedzialności od polityków stało się trudne. Złożoność europejskiej polityki,
charakteryzjuąca się przenikaniem szczebla państwowego i ponadnarodowego, spowodowała
rosnącą dominację władzy wykonawczej kosztem demokratycznego wymiaru UE.
Demokracja jest formą rządzenia i zawiera w sobie pewne monarchiczne elementy, które są
konieczne w pewnym momencie do podjęcia decyzji. Tyle że te elementy zostały
nieproporcjonalnie wzmocnione przez proces integracji europejskiej. O ile na poziomie
narodowym działają rozwinięte formalny systemy kontroli władzy, to na szczeblu
europejskim pozostają one słabe.
Osłabienie roli bezpośrednio wybranych reprezentantów jest dodatkowo pogłębiane
przez to, że związek pomiędzy strukturami Europejskimi a obywatelami Unii jest bardzo
luźny. Skomplikowany wielopoziomowy system Unii Europejskiej powoduje, że obywatelom
trudno jest śledzić procesy decyzyjne w UE, nie mówiąc już o znaczniejszym wywieraniu na
nie wpływu. Z drugiej strony Europejczycy nie wydają się być zbyt zainteresowani
istniejącymi możliwościami uczestnictwa, na co jasno wskazuje frekwencja w wyborach do
Parlamentu Europejskiego. Opinie ekspertów różnią się w kwestii tego, czy to brak
europejskiej tożsamości powoduje polityczną obojętność obywateli Europy, czy też
przeciwnie - europejska tożsamość może jedynie pojawić się wtedy, gdy ludzie będą mieli
szansę politycznego uczestnictwa. Niemniej kwestia wzajemnej zależności pomiędzy
politycznym zaangażowaniem a polityczną tożsamością pozostaje zasadniczo niezbadana.
Podczas gdy deficyt demokratyczny w Unii Europejskiej był przedmiotem licznych
analiz i rozważań naukowych (Føllesdal and Koslowski 1998; Beetham and Lord 1998),
istnieje wpływowe stanowisko, według którego Unia Europejska jest raczej legitymizowana
przez skuteczność swoich działań (output), niż przez możliwość uczestnictwa w jej procesie
decyzyjnym (input). Jednakże, ostatnia konferencja międzyrządowa w Nicei, która miała
usprawnić proces decyzyjny oraz przygotować UE do rozszerzenia, też wywołała poważne
wątpliwości dotyczące efektywności unijnej polityki. Bardzo umiarkowany sukces Nicei nie
tylko pokazał, że negocjowanie narodowych interesów przez rządy państw członkowskich nie
jest już prawdopodobnie najbardziej owocnym sposobem pogłębiania integracji europejskiej,
ale również jasno unaocznił, że legitymizacja i skuteczność polityki nie mogą być
rozpatrywane niezależnie od siebie, gdyż są one ze sobą ściśle powiązane. W tym kontekście
Nicea może też być postrzegana jako końcowe stadium stopniowego procesu,
charakteryzującego się stałym spadkiem aprobaty dla integracji europejskiej.
Ustanowienie Konwentu było pomyślane jako sposób na rozwiązanie zarówno kwestii
legitymizacji jak i efektywności. Jego skład może być postrzegany jako duży krok w kierunku
wzrostu przejrzystości i reprezentatywności Unii Europejskiej, umożliwiający jednocześnie
nowe polityczne rozwiązania dzięki dopuszczeniu szerszej gamy opinii i interesów.
Wynikiem prac Konwentu powinien być Europejski Traktat Konstytucyjny, który umożliwi
„przesunięcie lojalności” z poziomu narodowego na europejski w momencie kiedy sensowny
system kontroli władzy wzmocni legitymizację UE. Jednakże, równie ważne jeśli chodzi o
legitymizację UE jest to, jak ten Traktat Konstytucyjny zostanie wprowadzony w życie.
Dotychczas obywatele krajów członkowskich nie mieli prawie nic do powiedzenia na temat
różnych reform traktatów, począwszy od Jednolitego Aktu Europejskiego aż do Traktatu z
Nicei.
Niniejsza praca koncentruje się na pytaniu, jak zapewnić demokratyczną legitymizację
projektowi, który wyłoni się z obecnego procesu konstytucyjnego. Czy paneuropejskie
referendum jest możliwym rozwiązaniem? Czy pojedyncze narodowe referenda lepiej spełnię
to zadanie? Jakie są za i przeciw?
Zaczynając
od
krótkiego
przeglądu
akademickich
poglądów
dotyczących
legitymizacji, szczególnie w odniesieniu do Unii Europejskiej, przejdziemy do omówienia
propozycji Konwentu dotyczącej kwestii ratyfikowania Konstytucji. Następnie zajmiemy się
analizą możliwości przeprowadzenia jednego paneuropejskiego referendum w oparciu o
ujednolicone ponadnarodowe regulacje, po czym kolejny rozdział będzie poświęcony
narodowym referendom. Podsumowanie zarysuje możliwe rozwiązanie na przyszłość.
2.
Legitymizacja i Demokracja w Unii Europejskiej
W ciągu kilku minionych dekad demokratyczny deficyt stał się leitmotywem debat na
temat przyszłości europejskiej integracji (Lodge 1994). Obecnie dyskusja na ten temat nie jest
już ograniczona do gorących akademickich sporów pomiędzy specjalistami od Wspólnot
Europejskich - stanowiła ona jedną z kluczowych przesłanek stojących za decyzją Rady
Europejskiej w Laeken dotyczącej zwołania Konwentu ds. Przyszłości Europy.
Dla niektórych logiczną odpowiedzią na brak demokratycznej legitymizacji UE było
żądanie silniejszego Parlamentu Europejskiego. Faktycznie, Parlament wyłonił się jako
zwycięzca wszystkich reform traktatów począwszy od Jednolitego Aktu Europejskiego. W
tym samym czasie byliśmy świadkami stałego spadku „przyzwalającego konsensu” wśród
obywateli UE. Fakt ten może prowadzić zarówno do konkluzji, że wzmocnienie Parlamentu
Europejskiego było bez znaczenia, jak też, że przeprowadzone zmiany były niedostateczne.
Jednak stawianie znaku równości pomiędzy demokratyzacją Unii a utworzeniem
pełnoprawnego parlamentu na szczeblu ponadnarodowym byłoby raczej krótkowzroczne,
zważywszy że idea jednego deliberującego zgromadzenia, które materializuje wolę narodu, i
jednego ludu, który kontroluje, aprobuje lub się buntuje („controls, acclaims and rebels”),
powstała w początkowym okresie historii teorii demokracji (Benhabib 1996, p. 74; Peters
1994, p.56). Różnorodność stowarzyszeń, takich jak partie, lobbies, organizacje pozarządowe,
tworzy rzeczywistość w jakiej funkcjonują obecne złożone społeczeństwa. Ta sieć
społeczności wypełnia też funkcję informacyjną, a także umożliwia rozwiązywanie szeregu
problemów (Bohman 1996, 240). Dodatkowo, pozwala na racjonalne, dobrze uzasadnione i
krytycznie oceny sytuacji, a także na formowanie się społecznych celów, które przekraczają
egoistyczny indywidualny horyzont własnych interesów (Peters 1994, p. 47).
Co więcej, postulat silniejszego Parlamentu Europejskiego wydaje się być oparty na
prostym rozróżnieniu pomiędzy władzą legislacyjną i wykonawczą, które nie oddaje całości
różnorakich interakcji zachodzących pomiędzy nimi. W swoim pamiętnym artykule Anthony
King (1976) poddał krytyce ten klasyczny obraz legislatywy i egzekutywy, jako raczej
mylący z powodu tego, że zupełnie nie odzwierciedla złożonych relacji między tymi
rodzajami władzy, ani też nie bierze pod uwagę wyłonienia się tzw. partii rządzących oraz
partii-karteli (Blondel and Cotta 2000; Katz and Mair 1995). Zachodnioeuropejskie
parlamenty są dziś zdominowane przez partie polityczne. Tak więc musimy postrzegać relacje
pomiędzy egzekutywą i legislatywą, po pierwsze jako Handlungsverbund (v. Beyme 1997,
p.54) pomiędzy rządem a popierającymi go grupami w parlamencie, po drugie, jako mniej lub
bardziej konfliktowe stosunki pomiędzy silnym Handlungsverbund a opozycją. Unii
Europejskiej brakuje tej ważnej cechy politycznego dramatu, czyli publicznej wymiany
argumentów pomiędzy rządem a opozycją. To sprawia, że przenoszenie narodowych modeli
rządzenia na poziom europejski może mieć ograniczone zastosowanie.
Naukowcy badający proces integracji europejskiej (Abromeit 2000; Benz 1998;
Schmitter 2000; Weiler 1997) twierdzą, że Unia Europejska wypracowała swój własny model
demokracji, czyniąc stare procedury opracowane na użytek państw narodowych
nieefektywnymi. Postulat porzucenia wydeptanych ścieżek demokratycznej teorii poprzez
uzupełnienie demokracji reprezentatywnej wyrafinowanymi instrumentami demokracji
bezpośredniej (Erne 1995; Grande 1996) spotkał się z krytyką, która koncentrowała się na
kwestii nieistnienia europejskiego demosu i europejskiej opinii publicznej (Grimm 1995;
Gouaud 1995; Isensee 1987; Richter 1999). Faktycznie, poszlaki wskazujące na istnienie
transnarodowej tożsamości wewnątrz Unii są słabe, a szansa na to, że zostaną stworzone w
bliskiej przyszłości wydają się nikłe z powodu braku pośredniczących struktur i agentów
(transnarodowe partie, media, wspólny język etc.). Jednakże, brakujący demos nie jest
niezbędnym warunkiem dla demokratycznych rządów w systemie UE, ale idealnym
produktem udanej integracji oraz instytucjonalnych struktur i procedur.
W tym miejscu odwołujemy się do analizy Habermasa. Twierdzi on, że „etycznopolityczna samoidentyfikacja obywateli w demokratycznej wspólnocie nie może być uważane
a priori za wynik procesów historyczno-kulturowych, czyniących demokratyczne wyrażanie
woli możliwym, ale raczej jako wynik procesu cyrkulacji różnych treści, który jest tworzony
poprzez prawną instytucjonalizację komunikacji obywateli. To jest dokładnie sposób w jaki
narodowe tożsamości formowały się w nowożytnej Europie” (Habermas 1995, pp. 306-307).
Innymi słowy „demos jest tworzony poprzez demokratyczne praxis. [...] Zamiast ‘nie ma
demokracji w UE bez europejskiego demos’, mamy ‘nie ma europejskiego demos bez
demokracji w UE’ (Hix 1998, p. 65).”
Jeśli rozwój europejskiej tożsamości jest zatem zasadniczym celem europejskiej
polityki
i
jeśli
rozszerzenie
przyznanego
Parlamentowi
Europejskiemu
prawa
współdecydowania nie wystarcza do osiągnięcia tego celu, rodzi się pytanie o instrumenty
demokracji bezpośredniej. Tradycja „czystej” demokracji przedstawicielskiej często była
podtrzymywana w wyniku silnej opozycji wobec metod demokracji bezpośredniej tak ze
strony obserwatorów życia politycznego jak i praktyków. Dwa argumenty są zwykle
wysuwane przeciwko większej bezpośredniej partycypacji społeczeństwa w rządzeniu. Po
pierwsze, twierdzi się, że te procedury były często nadużywane przez autorytarnych
przywódców. Referenda więc przemieniały się w plebiscyty i stawały się instrumentami
kontroli w rękach elit. Już w 1835 roku Alexis de Tocquevilles ostrzegał przed tyranią
większości. Po drugie, referenda mogą prowadzić do manipulowania elektoratem przez grupy
interesu i partie. Szczególnie małe partie, próbując wpłynąć na polityczny proces w stopniu
większym niż pozwala im na to ich polityczna siła, mogą ulec czarowi referendów.
W ostatnich latach oba te twierdzenia zostały podważone przez różne badania
empiryczne (e.g. Gallagher and Uleri 1996; Luthardt and Waschkuhn 2001). Doświadczenia
Europy Zachodniej, Ameryki Łacińskiej, Australii i Stanów Zjednoczonych sugerują, że
referenda nie rodzą takich efektów. Mogą mieć natomiast wpływ integrujący (Zurn 1998) i
przyczynić się do powstania wspólnej tożsamości (Zurn 1996, s 49: Grenade 1996, s 354).
Jednocześnie wywołują one wzrost zainteresowania sprawami publicznymi (Schmitter 2000,
s. 37 ). To wszystko może być jednak prawdziwe jedynie w odniesieniu do zasadniczo
homogenicznych podmiotów politycznych. W przypadku Unii referenda mogą też zwiększyć
istniejące podziały (Horenth 1999, s. 266), zwłaszcza jeśli UE pojmowana jest jako jeden
okręg wyborczy.
Realny wpływ wywierany poprzez bezpośrednie zaangażowanie obywateli zależy
również od tego, jaki konkretny instrument demokracji bezpośredniej jest stosowany. Tak
więc, wydaje się konieczne przyjrzenie się tym metodom bliżej.
2.1.
Instrumenty demokracji bezpośredniej
Można wymienić trzy różne środki demokracji bezpośredniej:
•
Inicjatywy obywatelskie: wyborcy mogą zasugerować, że dana sprawa może
być poddana pod referendum aby zmusić legislatywę do dyskusji nad nią.
•
Referenda: wyborcy mogą jedynie zaaprobować lub odrzucić projekt, który już
został przyjęty przez parlament.
•
Odwołanie polityka ze stanowiska: pozwala pewnej liczbie wyborców na to,
aby żądać referendum w sprawie odejścia lub pozostania na stanowisku
określonego wybieralnego urzędnika ( zob. Cronin 1989 ).
Referenda mogą być podzielone ze względu na ich wiążący lub konsultacyjny
charakter, bądź też na przedmiot, którego dotyczą. Kwestie, które w różnych krajach
najczęściej poddaje się pod referendum to pytania o charakterze konstytucyjnym ( np. system
wyborczy w przypadku Włoch i Nowej Zelandii), sprawy terytorialne oraz problemy moralne
( np. rozwody, aborcja, prohibicja ).
Zwykle przedmiotem referendów są dwie zdecydowanie przeciwstawne wizje
przyszłości. Elektorat jest pod ostrzałem całkowicie sprzecznych opinii dotyczących kosztów
i korzyści jakie nastąpią po tym jak przyjmie lub odrzuci w referendum przedłożone
rozwiązanie. W sytuacji tak wielkiej niepewności ludzie polegają na łatwo dostępnych
informacjach w celu wyrobienia sobie zdania ( Lupa i McCubbins 1998; Mutz et al. 1996;
Zaler 1992 ). Jednym ze źródeł tych informacji są politycy i partie polityczne, które są
głównymi orędownikami lub oponentami poddanej pod referendum propozycji. Wyborcy
używają wiedzy na temat tych aktorów politycznych jako dogodnego „heurystycznego”
sposobu, pomagającego im podjąć taką a nie inna decyzję. Przy podejmowaniu decyzji nie
tylko starają się ocenić meritum przeciwstawnych poglądów, ale także biorą pod uwagę to,
kto je artykułuje (zob. Clark et al. 2000 ). Dlatego też sfera publicznej debaty, która jest
dostępna dla wszystkich oraz zapewnia pełną informację na temat przedmiotu referendum,
jest niesamowicie ważna. Jednakże, nie koniecznie oznacza to, że referenda są niemożliwe
tam gdzie ta publiczna przestrzeń nie istnieje, gdyż właśnie referenda, a także polityczne
dyskursy, tą polityczną sferę tworzą.
3.
Konwent i implementacja Europejskiej Konstytucji
Zważywszy, że jednym z celów Konwentu było stworzenie więzi pomiędzy
europejskim projektem a europejskimi obywatelami - "uczynienie Europy bliższą ludziom”,
jak głosi deklaracja z Laeken – kwestia roli tych ostatnich w procesie ratyfikacji
Europejskiego Traktatu Konstytucyjnego ma zasadnicze znaczenie. Jak dotąd jednak
Konwent odsuwał na bok trudne pytanie dotyczące tego w jaki sposób Konstytucja ma być
ratyfikowana. Biorąc pod uwagę, że obecny Traktat Konstytucyjny raczej nie zrodzi tego, co
nazywane jest czasem „momentem konstytucyjnym” (Grimm 2003), musimy zadać sobie
pytanie czy referendum może być takim „aktem założycielskim”. Pomysł ten, który znalazł
się już w projekcie Europejskiej Konstytucji Altiero Spinelliego z 1964 roku, został
podniesiony przez Dominika de Villepin. Również Valéry Giscard d’Estaing, poparty przez
swoich
zastępców
Giuliano
Amato
i
Jean-Luc
Dehaene,
opowiedział
się
za
przeprowadzeniem referendum równolegle z wyborami do Parlamentu Europejskiego w
czerwcu 2004. Co więcej, 95 członków Konwentu Europejskiego wystąpiło z postulatem
wiążącego referendum w sprawie przyjęcia Europejskiej Konstytucji.2 W ramach Parlamentu
Europejskiego Komitet Spraw Konstytucyjnych opowiedział się już 12 października 2000
roku za przeprowadzeniem europejskiego referendum według krajowych procedur. Ostatnio
Partia Liberalna i Partia Zielonych zadeklarowały poparcie dla europejskiego referendum.
Andrew Duff, leader Partii Liberalnej w Konwencie, podkreślił potrzebę „aprobaty
elektoratu” wyrażonej w referendum, które zwieńczyłoby proces przyjmowania Europejskiej
Konstytucji. Demokracja jest przywoływana ponieważ „UE nie ma ‘rządu..., który można by
wyrzucić’ powinno być więcej możliwości stosowania demokracji bezpośredniej” (Hix 1999,
s. 184). Na szczeblu państw społeczeństwa Danii, Irlandii, Włoch, Niderlandów, Portugalii i
Hiszpanii prawdopodobnie będą głosować w referendach w kwestii Europejskiej Konstytucji.
Naukowcy zajmujący się integracją europejską proponowali różne modele
europejskiego referendum. Michael Netwich (1998, p. 136) i Joseph Weiler (1997)
argumentowali na rzecz prostej podwójnej większości. Astrid Epiney (1997, s.310) sugerował
podwójną kwalifikowaną większość, zaś Heidrun Abromeit (2000, s. 182) większość we
wszystkich uczestniczących krajach. W następnych podrozdziałach rozważymy dwie
możliwości: jedno europejskie referendum oparte o wspólnotowe prawo oraz referenda
narodowe przeprowadzane w oparciu o przepisy krajowe.
4.
Jedno paneuropejskie referendum
Jakie są zalety i wady referendum, w którym kraje członkowskie Unii Europejskiej
stworzyłyby jeden okręg wyborczy?
Zalety:
•
Takie referendum mogłoby być ważnym krokiem w kierunku dalszego
zwiększania świadomości bycia obywatelami Europy oraz rozwoju europejskiej
przestrzeni publicznej. Zmasowana kampania informacyjna na temat konsekwencji
członkostwa w UE oraz jej konstytucjonalizacji doprowadziłaby do większego
zaangażowania i silniejszej identyfikacji z Unią Europejską. To bez wątpienia
przyczyniłoby się do większej uwagi poświęcanej polityce na szczeblu
europejskim oraz dogłębnemu wpływowi jaki ona wywiera.
2
Zobacz http://www.iri-europe.org
•
Pozytywny wynik referendum obdarzyłby Europejska Konstytucję tak często
przywoływaną
legitymacją.
Przyjmując
założenie,
że
takie
referendum
przyciągnęłoby wielkie tłumy do punktów głosowania, stanowiłoby ono
demonstrację, że Europa jest potrzebna.
Wady:
•
W wielu głosach pojawił się pogląd, że taka ujednolicona procedura referendum
może być jedynie zastosowana w przypadku homogenicznej społeczności.
Jednakże, jak dobrze wiemy z obfitych zasobów literatury naukowej,
społeczeństwa państw nie są jednorodne lecz ich tożsamość została stworzona jako
część procesu powstawania państwa narodowego (See e.g. Gellner 1991, Thiesse
2001).
•
W podobny sposób podnoszony jest argument, że nie istnieje żadna europejska
sfera publiczna, która by umożliwiała debatę na temat kosztów i korzyści z decyzji
będącej przedmiotem referendum. Jak już zostało to wcześniej wspomniane,
argument ten nie koresponduje z wizją reprezentowaną w tej pracy.
•
Referendum mogłoby zwiększyć istniejące napięcia i rozbieżności, bowiem
zaistniałą większość i mniejszość nie łączyłaby wspólna tożsamość.
•
Musi być wzięty pod uwagę fakt, że nie wszystkie państwa członkowskie Unii
Europejskiej mają doświadczenia z demokracją bezpośrednią. Ponadto, widoczne
są duże różnice pomiędzy procedurami rządzącymi referendum w poszczególnych
krajach. Podczas gdy w Wielkiej Brytanii możliwe jest przyjęcie ad hoc ustawy o
referendum, według artykułu 138 włoskiej konstytucji taka ustawa musi być
stworzona ex novo dla każdej kolejnej propozycji. W Belgii przepisy dotyczące
referendum istnieją tylko na poziomie regionalnym, zaś w Niemczech, na Malcie i
Cyprze nie istnieją żadne akty prawne regulujące przeprowadzenie referendum.
•
Istnieje możliwość, że takie referendum będzie postrzegane jako „second-order
referendum”, tzn. będzie wykorzystane jako dodatkowa możliwość wyrażenia
opinii na temat rządu lub innych wewnętrznych spraw.
•
Frekwencja mogłaby być raczej niewysoka, co dodatkowo pogłębiłoby problem
„demokratycznego deficytu”.
•
W przypadku negatywnego rezultatu, realna stałaby się dezintegracja.
Chociaż jedno europejskie referendum przeprowadzone w UE jako całości mogłoby
przydać legitymizacji Europejskiej Konstytucji, żadne legalne podstawy do takiego
przedsięwzięcia na szczeblu europejskim nie istnieją. Wprowadzenie takich przepisów
wymagałoby jednomyślnej ratyfikacji przez wszystkie kraje członkowskie. Poza kwestią
czasu potrzebnego do takiej ratyfikacji zgodnie z Art. 48 TUE istnieje problem, że niektóre
państwa, na przykład Niemcy, mogłyby napotkać poważne problemy prawne przy
implementacji takiej regulacji.
Podsumowując: dla ratyfikacji obecnego Traktatu Konstytucyjnego takie referendum
nie wydaje się możliwą opcją. Byłoby one sprzeczne z tradycją polityczną niektórych państw
członkowskich i napotkałoby poważne przeszkody natury prawnej. Nawet jeśli odrzucimy
zasadniczy argument dotyczący braku europejskiego demos czy europejskiej opinii
publicznej, praktyczne polityczne względy przemawiają zdecydowanie przeciwko takiemu
rozwiązaniu.
5.
Referenda narodowe
Artykuł 48 Traktatu o Unii Europejskiej powierza ratyfikację nowych traktatów
krajowym systemom politycznym. Wzrostowi liczby państw członkowskich towarzyszyły
liczne referenda: od 1972 do 2001 roku przeprowadzono 29 referendów dotyczących
europejskiej integracji3, ostatnio miały one miejsce w Słowenii, Litwie, Słowacji, Malcie,
Czechach i Polsce. W referendach tych decydowano o pozycji danego kraju względem UE, na
przykład czy przystąpić do niej czy nie. Paneuropejskie referendum przeprowadzone
oddzielnie w 25 państwach jest czymś jakościowo innym, jako że każde państwo może
teoretycznie znaleźć się w mniejszości jako całość. Niemniej, jeśli wyobrazimy sobie
europejskie referendum z podwójną większością – obywateli i państw – odbywające się w
tym samym dniu co wybory do Parlamentu Europejskiego, to jakie byłyby zalety i wady
takiego rozwiązania?
Zalety:
•
Żadna zmiana Art. 48 TUE nie jest konieczna, a zatem zasada jednomyślności jest
zachowana
•
3
Większość krajów członkowskich ma doświadczenia z narodowymi referendami
Zobacz:. http://www.iri-europa.org/resources/referendums.asp, sprawdzone 1 lipca 2003
•
Istniejące różnice w procedurach regulujących referenda mogą łatwo być łatwo
pominięte jeśli nadamy referendum jedynie charakter konsultacyjny. Jednak
politycznie taka seria referendów miała by moc niemal wiążącą.
•
Takie referendum mogłoby przyczynić się do pojawienia się europejskiej
tożsamości i wzmocnić rozwój europejskiej przestrzeni publicznej, gdzie
europejskie problemy dyskutowane są ponad granicami państw.
Wady:
•
Pojedynczy kraj członkowski może się znaleźć w mniejszości i mieć kłopoty z
akceptacją tej sytuacji
•
W niektórych państwach członkowskich żadne regulacje prawne dotyczące
referendów nie istnieją.
•
Brak krytycznej opinii publicznej mógłby łatwo doprowadzić do zmiany
perspektywy z europejskiej na narodową. Trzeba wziąć pod uwagę, że kampanie
informacyjne na temat spraw europejskich są łatwo wykorzystywane do
poruszania ściśle krajowych tematów, jak to się często dzieje w przypadku
wyborów do Parlamentu Europejskiego.
•
Większość obywateli nie wykazuje nadmiernego zainteresowania sprawami
europejskimi
Zasada podwójnej większości pozwala przezwyciężyć trudności, na jakie proces
integracji europejskiej natrafił w związku z negatywnym wynikiem referendum w Danii i
Irlandii. Nie byłoby możliwości, aby mała liczba ludności zablokowała wprowadzenie w
życie nowego traktatu w całej reszcie państw członkowskich. Odrzucenie Konstytucji przez,
powiedzmy, większość społeczeństwa jednego z mniejszych państw członkowskich, nie
miałoby
żadnego
znaczenia.
Ostrożna
równowaga
pomiędzy
większością
państw
członkowskich a większością obywateli byłaby zgodna z zasadą podwójnej legitymacji Unii
Europejskiej. W raporcie Komisji Europejskiej pt.: „Konstytucja Unii Europejskiej” raczej
skomplikowany mechanizm ratyfikacji konstytucji przewiduje pozostawienie decyzji o
przeprowadzeniu referendum wyłącznie regulacjom konstytucyjnym poszczególnych państw
członkowskich. Nowatorskie rozwiązanie zostało zaprezentowane na wypadek negatywnego
wyniku w jednym czy więcej referendów: w takim przypadku dany kraj opuszcza UE i
renegocjuje swoje stosunki z pozostającymi w Unii państwami członkowskimi.
7.
Podsumowanie
Główną przeszkodą do przeprowadzenia europejskiego referendum – opartego na
ustawodawstwie poszczególnych krajów członkowskich – jest brak takich regulacji w Belgii,
Luksemburgu i Niemczech, gdzie wiążące prawnie referenda nie są przewidziane w systemie
prawnym. W konsekwencji, brak doświadczeń z referendami wiązałby się z ryzykiem ich
przekształcenia w zwykłe sondaże opinii publicznej. Uchwalenie ponadnarodowego prawa
dotyczącego przeprowadzenia jednego europejskiego referendum w UE, traktowanej jako
jeden wielki okręg wyborczy, wydaje się wysoce nieprawdopodobne.
W wielu państwach członkowskich przyszły Traktat Konstytucyjny będzie
przedmiotem referendum, zgodnie z ich krajowymi procedurami. Niebezpieczeństwo, że
jedno lub kilka państw zablokuje większości obywateli Unii możliwość dalszej integracji
zostało zrównoważone poprzez nowo wprowadzoną klauzulę zawierającą prawo do secesji.
Sugerujemy więc, aby po ratyfikacji przez dwie trzecie krajów członkowskich Traktat
Konstytucyjny automatycznie wszedł w życie. Dzięki temu negatywny wynik w jednym
państwie członkowskim nie zablokuje wejścia w życie traktatu. Konstytucja powinna
zawierać odpowiednie zapisy dotyczące ratyfikacji.
Chociaż nie było dotąd paneuropejskiego referendum, mamy sporo doświadczeń z
referendami w kwestiach europejskich. Przeważnie nie prowadziły one do znaczącego
wzrostu świadomości problemów europejskich, raczej były zdominowane przez sprawy
krajowe. Wskazuje to na niesłychaną wagę kampanii informacyjnej poprzedzającej samo
referendum. Kampanie te są zwykle prowadzone przez grupy interesów i partie polityczne.
Odbywające się w czerwcu 2004 roku wybory do Parlamentu Europejskiego będą stanowić
dla obywateli doskonałą okazję do wyrażenia opinii na temat Traktatu Konstytucyjnego.
Połączenie tych wyborów z głosowaniem nad losem Traktatu mogłoby zwiększyć frekwencję
przy urnach. Europejskie partie polityczne mają za zadanie uzasadnić swoje stanowisko w
sprawie Konstytucji, a zatem dać obywatelom możliwość wyboru pomiędzy partiami
opowiadającymi się za lub przeciw dalszej konstytucjonalizacji Unii. Kampanie informacyjne
będą musiały jasno wyjaśnić obywatelom, że to referendum nie dotyczy ogólnie integracji
europejskiej czy też satysfakcji obywateli z jej osiągnięć, ale ważnego i konkretnego kroku w
stronę
dalszego
instytucjonalnego
rozwoju
Unii
Europejskiej.
Istotne
innowacje
wprowadzone do projektu konstytucji korespondują z wolą Europejczyków wyrażaną w
sondażach Eurobarometru. Jeśli referenda nastąpią po dobrze przygotowanych i
konkluzywnych kampaniach informacyjnych, istnieje duża szansa, że przyniosą one
akceptację europejskich obywateli dla nowej Konstytucji.
BIBLIOGRAFIA
Abromeit H. (2000) Wozu braucht man Demokratie? Die postnationale Herausforderung der
Demokratietheorie, (Opladen: Leske+Budrich 2000).
Beetham D. and Lord C. (1998) Legitimacy and the European Union (London and New York:
Longman).
Benhabib S. (1996) ‘Toward a Deliberative Model of Democratic Legitimacy’, in: Benhabib
S. (ed.): Democracy and Difference. Contesting the Boundaries of the Political,
Princeton: Princeton University Press.
Benz A. (1998) ‘Ansatzpunkte für ein europafähiges Demokratiekonzept’, in: Kohler-Koch B.
(Hg.), Regieren in entgrenzten Räumen, PVS Sonderheft 29, pp. 345-368 (Opladen:
Westdeutscher Verlag).
Beyme, K. v. (1997) Der Gesetzgeber. Der Bundestag als Entscheidungszentrum (Opladen:
Westdeutscher Verlag).
Blondel J. and Cotta M. (eds) (2000) The Nature of Party Government. A Comparative
European Perspective (London: Palgrave).
Bogdanor V. (1990) Democratising the Community (London: The Federal Trust for Education
and Research, London).
Clark H.D, Kornberg A. and Stewart M.C. (2000) ‘A note on referendum voting as political
choice’, Paper presented at the “Rethinking Democracy in the New Millenium”
Conference, University of Houston, February 16-19, 2000.
Cronin T. (1989) Direct Democracy: The Politics of Initiative, Referendum and Recall
(Cambridge, Mass. and London: Harvard University Press).
Epiney A. (1997) ‘Le référendum européen’, in: Andreas Auer/Jean-Francois Flauss (eds.), Le
référendum européen, Bruxelles: Bruylant, pp.287-315.
Erne R. (199) ‘Für ein Europa der direkten Bürgerinnen- und Bürgerbeteiligung’, in: Erne R.
et al (Hrsg.): Transnationale Demokratie. Impulse für ein demokratisch verfaßtes
Europa, pp. 215-233 (Zürich).
European Commission (2003) Eurobarometer. Public Opinion in the European Union. Report
Number 56. Brussels: Directorate-General Press and Communication.
Føllesdal A. and Koslowski P. (eds.) (1998) Democracy and the European Union (Berlin:
Springer).
Gallagher M. and Uleri P. V. (1996) The Referendum Experience in Europe (Basingstoke:
Macmillan).
Gellner, E. (1991) Nationalismus und Moderne (Berlin: Rotbuch).
Gouaud C. (1995) ‘Le projet de constitution européenne’, in: Revue francaise de droit
constitutionnel No.22.
Grande E. (1996) ‘Demokratische Legitimation und Europäische Integration’. Leviathan,
Zeitschrift für Sozialwissenschaft, pp. 339-360, (Opladen: Westdeutscher Verlag).
Grimm D. (1995) ‘Does Europe Need a Constitution?’ European Law Journal, Special issue,
1995/3, pp. 282-302.
Grimm D. (2003), ‘Die größte Erfindung unserer Zeit. Als weltweit anerkanntes Vorbild
braucht Europa keine Verfassung’ Frankfurter Allgemeine Zeitung, 16 June, p. 35.
Habermas, J. (1995) ,Remarks on Dieter Grimm’s ‘Does Europe need a constitution?’.
European Law Journal, Vol 1, No 3, pp. 303-307.
Hix, S. (1998) ‘The study of the European Union II: the ‘the new governance’ agenda and its
rival’. Journal of European Public Policy, Vol. 5, No. 1, pp. 38-65.
Hix S. (1999) The Political System of the EU (Basingstoke: Macmillan).
Höreth M. (1999) Die Europäische Union im Legitimationstrilemma. Zur Rechtfertigung des
Regierens jenseits der Staatlichkeit (Baden-Baden: Nomos).
Isensee J. (1987) ‘Staat und Verfassung’, in: J. Isensee/P. Kirchof (Hrsg.): Handbuch des
Staatsrechts Bd. I, 1987, § 13 Rdnr.1.
King A. (1976) ‘Modes of Executive-Legislative Relations: Great Britain, France, and West
Germany’. Legislative Studies Quarterly, 1:1, pp. 11-36.
Lodge, J. (1994) ‘Transparency and democratic legitimacy’. In: Journal of Common Market
Studies, Vol. 31, No. 3, pp. 343-368.
Luthardt W. and Waschkuhn A. (Hg.) (2001) Politische Systeme und direkte Demokratie,
(München: Oldenbourg).
Lupia A. and McCubbins M.D. (1998) The Democratic Dilemma (Cambridge: Cambridge
University Press).
Moravcsik, A. (2002) ‘In Defence of the 'Democratic Deficit': Reassessing Legitimacy in the
European Union’. In: Journal of Common Market Studies, 40/4, pp. 603-624.
Mutz D.C., Sniderman P.C. and Brody R.A., (eds.) (1996) Political Persuasion and Attitude
Change (Ann Arbor: University of Michigan Press).
Nentwich M. (1998) ‘Opportunity structures for citizens’ participation. The case of the
European Union’, in: Albert Weale and Michael Nentwich (eds.): Political Theory and
the European Union, pp. 125-140 (London: Routledge).
Peters B. (1994) ‘Der Sinn von Öffentlichkeit’, in: Neidhardt F. (Hg.): Öffentlichkeit,
Öffentliche Meinung, Soziale Bewegungen, Kölner Zeitschrift für Soziologie und
Sozialpsychologie, Sonderheft 34, pp. 42-76 (Opladen).
Peters A. (2001) Elemente einer Theorie der Verfassung Europas (Berlin: Duncker &
Humblot).
Richter E. (1999) Das republikanische Europa (Opladen: Leske).
Schmitter P. (2000) How to Democratize the European Union …. And Why Bother? (Lanham:
Rowman & Littlefield Pub).
Schmitz T. (2003) ‘Das europäische Volk und seine Rolle bei einer Verfassungsgebung in der
Europäischen Union’. Europarecht, 38 (2), pp. 217-243.
Thiesse, A.-M. (2001) La création des identités nationales. Europe XVIIIe-XXe siècle. (Paris:
Seuil)
Wallace W and Smith J. (1995) ‘Democracy or Technocracy? European integration and the
problem of popular consent’. West European Politics, 18 (3), pp. 137-57.
Weale A. (1995) ‘Democratic Legitimacy and the Constitution of Europe’, in: Bellamy R. et
al. (eds.): Democracy and Constitutional Culture in the Union of Europe, pp. 81-94
(London: Lothian Fund).
Weiler J.H.H. (1997) ‘The European Union belongs to its Citizens: Three Immodest
Proposals’. European Law Review, 22, pp. 150-156.
Zaller J.R. (1992) The Nature and Origin of Mass Opinion (Cambridge: Cambridge
University Press).
Zürn M. (1996) ‘Über den Staat und die Demokratie im europäischen Mehrebenensystem’. In:
Politische Vierteljahresschrift 1, pp. 27-55.
Zürn M. (1998) Regieren jenseits des Nationalstaates (Frankfurt a.M: Suhrkamp).
Zweifel T.D. (2002) ‘… Who is without sin cast the first stone: the EU’s democratic deficit in
comparison’. In: Journal of European Public Policy, 9/5, pp. 812-840.