dobre rządzenie - dobra gmina! legalność, sprawność i dobra

Człowiek - najlepsza inwestycja.
Projekt „Legalność, Sprawność i Dobra Praktyka Administracyjna Warunkiem Dobrego Rządzenia”,
dofinansowany w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki ze środków
Europejskiego Funduszu Społecznego, umowa nr UDA-POKL.05.02.01-00-026/10-00.
DOBRE RZĄDZENIE - DOBRA GMINA!
LEGALNOŚĆ, SPRAWNOŚĆ
I DOBRA PRAKTYKA ADMINISTRACYJNA
WARUNKIEM DOBREGO RZĄDZENIA
GMINA BIRCZA
GMINA LASZKI
GMINA ROKIETNICA
GMINA CHŁOPICE
GMINA MEDYKA
GMINA WIĄZOWNICA
GMINA JAROSŁAW
GMINA PAWŁOSIÓW
GMINA ZARZECZE
MIASTO I GMINA
MIASTO I GMINA
GMINA ŻURAWICA
KAŃCZUGA
PRUCHNIK
Spis treści
Słowo wstępne .......................................................................................................................................... 1
Cel i założenia Projektu - wypowiedź Przewodniczącego Rady Naukowo-Programowej Projektu ............ 3
Wójtowie gmin partnerskich o Projekcie . ................................................................................................. 5
Wypowiedzi Kierowników Zespołów Badawczych . ................................................................................... 7
Opis Projektu ............................................................................................................................................. 10
2
Szanowni Państwo,
Wyższa Szkoła Prawa i Administracji w Przemyślu i dwanaście gmin województwa podkarpackiego przystępują do realizacji Projektu „Legalność, Sprawność i Dobra Praktyka Administracyjna Warunkiem Dobrego Rządzenia” w ramach Programu Operacyjnego Kapitał
Ludzki współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Społecznego.
Projekt jest dofinansowany w na podstawie Umowy zawartej pomiędzy Wyższą Szkołą
Prawa i Administracji jako Liderem Projektu i Ministrem Administracji i Cyfryzacji.
Do Projektu dobrowolnie przystąpiło siedem gmin z powiatu jarosławskiego, trzy z powiatu przemyskiego oraz dwie z powiatu przeworskiego. Jest to dowód na dążenie ich
władz do doskonalenia zrządzania gminami zgodnie z ideą Projektu: „Dobre rządzenie
- dobra gmina”.
W dalszej części tego informatora będą Państwo mogli zapoznać się z założeniami i szczegółowymi celami Projektu oraz metodami działań, dzięki którym zostaną one zrealizowane.
Dowiedzą się również Państwo, jakie płaszczyzny działalności poszczególnych Urzędów zostaną przebadane oraz jakie rezultaty pozwoli osiągnąć realizacja tego Projektu.
Jesteśmy głęboko przekonani, iż Projekt „Legalność, Sprawność i Dobra Praktyka Administracyjna Warunkiem Dobrego Rządzenia” pomoże w jeszcze lepszym przygotowaniu
i rozwoju kadry urzędniczej na Podkarpaciu. Pamiętać należy również, że poprawa administracji publicznej w głównej mierze powinna i ma służyć klientowi urzędu. W związku z tym
mam nadzieję, że korzyści, jakie niesie ze sobą realizowany przez Uczelnię Projekt, odczują
szczególnie najbardziej zainteresowani, czyli mieszkańcy gmin uczestniczących w Projekcie.
Dr Krzysztof Eckhardt,
Koordynator Projektu „Legalność, Sprawność
i Dobra Praktyka Administracyjna
Warunkiem Dobrego Rządzenia”
1
Siedziba Wyższej Szkoły Prawa i Administracji - Przemyśl.
Siedziba Zamiejscowego Wydziału Prawa i Administracji - Rzeszów.
2
Dobre rządzenie jest wartością trudną do przecenienia.
Stąd deklaracje kolejnych ekip rządowych, że sprostają temu
trudnemu zadaniu. Stąd także, mniej czy bardziej udane zamysły
reformatorskie adresowane głownie do administracji publicznej. Ta
niewątpliwie powinna się zmieniać i tak kształtować swoje funkcje
i organizację, aby sprostać wyzwaniom współczesności, a zwłaszcza
wymogom społeczeństwa informacyjnego, postępującej ekonomizacji usług publicznych czy masowym migracjom ludności.
Reformując administrację publiczną trzeba wzmacniać jej
adaptacyjne cechy, bo tylko taka administracja, odpowiadająca
wyzwaniom współczesności, jest w stanie zaspokajać zbiorowe
potrzeby współczesnego społeczeństwa. Nie sposób też zapomnieć o metodach osiągania założonych celów. Sprawność działania administracji publicznej nie może przysłaniać innych wartości
współczesnego państwa, w szczególności legalizmu działania.
W warunkach demokratycznego państwa prawa ta wartość jest
fundamentem działania każdej władzy publicznej. Jeżeli przyjmiemy takie założenie, to sprawność nie może być oderwana
od legalności działania. Są to wartości nierozerwalnie ze sobą
powiązane, a ich osiąganiu niewątpliwie sprzyja dobra praktyka
administracyjna. Bez swoistego rodzaju triady owych zjawisk nie
jest dziś możliwe dobre rządzenie, również w gminie.
Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że problematyka legalności, sprawności i dobrej praktyki administracyjnej nie może pozostawać poza zainteresowaniem badaczy administracji
publicznej. Dobrze się zatem stało, że Wyższa Szkoła Prawa i Administracji w Przemyślu wystąpiła z inicjatywą stosownego projektu badawczego, odnosząc go do dobrego rządzenia w gminie. Jest to pomysł o dużej atrakcyjności badawczej
i nie mniejszym znaczeniu aplikacyjnym, i to zapewne zdecydowało, że właśnie WSPiA powierzono realizację Projektu.
Do prac badawczych przystępują trzy zespoły. Każdy zespół będzie miał za zadanie przeanalizować dobrane
do specjalizacji swych członków, obszary aktywności gmin uczestniczących w Projekcie. Ponieważ podstawowym
celem Projektu jest poprawa legalności, sprawności i skuteczności działań organów samorządowych, uczestnicy
skoncentrują się na trzech podstawowych płaszczyznach badawczych. Celem działania zespołu pierwszego będzie
analiza jakości stosowania i stanowienia prawa. Zespół drugi będzie badał sprawnościowe aspekty działań podmiotów samorządowych. Natomiast trzeci zespół skoncentruje się na kwestiach wdrożenia i ewaluacji strategii rozwoju
gmin. Metodologia realizacji założeń Projektu obejmuje różne środki badawcze. Członkom zespołów zostaną oddane do dyspozycji takie narzędzia poznawcze jak wywiad, ankieta oraz analiza dokumentów.
Warto w tym miejscu zauważyć, że Wyższa Szkoła Prawa i Administracji jest szczególnie dobrym miejscem do przeprowadzenia przedmiotowych badań. Jej znaczący potencjał osobowy (uznani administratywiści), interdyscyplinarne
zainteresowania zatrudnionych w Uczelni badaczy (prawo administracyjne, nauka administracji, socjologia, ekonomia), wreszcie znakomita baza materialna Uczelni, a także Jej wyjątkowo ścisły kontakt z praktyką, to atuty niezbyt
często łącznie występujące w naszym kraju. To między innymi dzięki takim projektom WSPiA umacnia swoją pozycję
zarówno w środowisku naukowym, jak i w praktyce dobrze służąc rozwojowi kraju i regionu podkarpackiego.
Prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski,
Przewodniczący Rady Naukowo-Programowej Projektu
3
Józef Żydownik - Wójt Gminy Bircza
Udział Urzędu Gminy w Birczy w projekcie „Legalność, Sprawność i Dobra Praktyka Administracyjna Warunkiem Dobrego Rządzenia” pozwoli pracownikom uczestniczyć w specjalnie dobranych szkoleniach, mających na celu podniesienie poziomu wykwalifikowania
urzędników. Zwiększenie wiedzy i umiejętności uczestników szkoleń i uruchomionych
w ramach projektu studiów podyplomowych spowoduje wzrost zaufania mieszkańców
gminy do administracji samorządowej. Mam nadzieję, że wpłynie to również na większe
zadowolenie mieszkańców z pracy urzędu.
Andrzej Czyż - Wójt Gminy Chłopice
Realizowany przez Wyższą Szkołę Prawa i Administracji projekt pod nazwą „Legalność,
Sprawność i Dobra Praktyka Warunkiem Dobrego Rządzenia” to bardzo trafiony pomysł.
Skierowany jest do kadry urzędniczej, a to szczególnie ważne w obecnym czasie. Urzędnikom administracji samorządowej ciągle przybywa nowych zadań. Jednocześnie wzrastają
wymagania społeczeństwa względem urzędów. Aby sprostać tym wyzwaniom, niezbędne
jest systematyczne doszkalanie pracowników, a taką szansę stwarza im prowadzony przez
WSPiA projekt. Jestem przekonany, że zaproponowana przez uczelnie forma działania
pozwoli podnieść umiejętności i skuteczności kadry urzędniczej, a jednocześnie wpłynie
na poziom zaufania społeczeństwa do pracowników naszego urzędu.
Roman Kałamarz - Wójt Gminy Jarosław
„Projekt „Legalność, Sprawność, i Dobra Praktyka Administracyjna Warunkiem Dobrego
Rządzenia”, w którym udział zaproponowała nam Wyższe Szkoła Prawa i Administracji, to
pomysł, który był długo oczekiwany. Przysłuży się on nie tylko pracownikom urzędu, ale
przede wszystkim społeczności lokalnej. Zaproponowane przez Uczelnię formy szkolenia
naszych pracowników z pewnością podniosą jakość usług we wszystkich uczestniczących
w Projekcie urzędach. Odkąd pamiętam, wszyscy narzekali na administrację i urzędników, dlatego każda forma szkolenia i podnoszenia kwalifikacji pracowników przez tak
zacne grono wykładowców jest sukcesem tego projektu”.
Adam Grenda - Wójt Gminy Laszki
W dobie dynamicznego rozwoju gospodarczego, a co za tym idzie zmian przepisów prawa, nieuniknione jest podnoszenie poziomu wiedzy pracowników, wprowadzanie nowych, lepszych metod pracy podmiotów wykonujących zadania publiczne. Projekt „Legalność, Sprawność i Dobra Praktyka Administracyjna Warunkiem Dobrego Rządzenia”,
realizowany przez Wyższą Szkołę Prawa i Administracji Przemyśl-Rzeszów, z pewnością
przyczyni się do poprawy poziomu umiejętności i wiedzy pracowników samorządowych,
a w konsekwencji przełoży się na sprawną obsługę interesantów.
4
Jacek Sołek - Burmistrz Miasta i Gminy Kańczuga
Zamysłem projektodawców jest poprawa legalności, sprawności i skuteczności działania organów
samorządowych w wybranych podkarpackich gminach. Skoncentrowanie się na kapitale ludzkim jako
podstawie dobrego administrowania to bardzo dobry pomysł. Dzięki udziałowi Urzędu Miasta i Gminy w Kańczudze w tym projekcie nasi pracownicy będą mogli uczestniczyć w specjalnie dobranym
programie indywidualnych szkoleń. Posłuży to rozwojowi kompetencji urzędników, a co za tym idzie,
wpłynie na wzrost zaufania obywatela do administracji samorządowej. Mam nadzieję, że projekt
„Legalność, Sprawność, i Dobra Praktyka Administracyjna Warunkiem Dobrego Rządzenia” zwiększy
zadowolenie mieszkańców naszej Gminy z pracy urzędu i jego jednostek organizacyjnych. Realizacja
celów szczegółowych projektu, tj. podniesienie jakości prawa, poprawa zarządzania i jakości świadczonych usług publicznych, wzrost zaufania społecznego, pozytywnie wpłynie na pracę i funkcjonowanie wspólnot samorządowych działających na Podkarpaciu.
Marek Iwasieczko - Wójt Gminy Medyka
Liczę na to, że projekt „Legalność, Sprawność i Dobra Praktyka Administracyjna Warunkiem Dobrego Rządzenia” przede wszystkim pomoże zmienić spojrzenie na urzędnika
państwowego. Chcemy, aby udział w projekcie, którego partnerem jest nasza gmina,
przełożył się na wzrost zaufania obywatela do administracji samorządowej, a także lepszą
ocenę pracowników urzędu przez mieszkańców Gminy. Projekt ma również na celu poprawę legalności, zwiększenie sprawności i skuteczności działania organów samorządowych
w wybranych podkarpackich gminach. Myślę, że indywidualne szkolenia służące rozwojowi kompetencji urzędników poprawią legalności, zwiększenie sprawności i skuteczności
działania organów samorządowych we wszystkich uczestniczących w Projekcie gminach.
Mariusz Reń - Wójt Gminy Pawłosiów
Zwiększenie wydajności urzędników jest warunkiem koniecznym współczesnego administrowania publicznego. Jest to możliwe wyłącznie dzięki wysoko wykwalifikowanej i odpowiednio zorganizowanej kadrze urzędniczej. Udział w projekcie realizowanym przez
WSPiA pozwoli na dostosowanie szkoleń do indywidualnych warunków stanowisk pracy
związanych z charakterystyką każdej gminy, jak i uwarunkowań poszczególnych urzędników. Nie pozostanie to obojętne dla postrzegania współczesnej administracji, zwłaszcza
w dobie narastającej dezaprobaty dla jej działań. Administrowanie publiczne nie może
być nieskuteczne i nie powinno być niesprawne.
Wacław Szkoła - Burmistrz Miasta i Gminy Pruchnik
Wyrażam uznanie i wdzięczność dla J.M. prof. Jerzego Posłusznego, Rektora WSPiA i zespołu pracowników Uczelni za opracowanie i wdrożenie projektu „Legalność, Sprawność
i Dobra Praktyka Warunkiem Dobrego Rządzenia”. Realizacja tego zamierzenia pozwoli
na nieodpłatne dokształcanie i doskonalenie kadr samorządów. To bardzo ważne zadanie
w dobie szybko zmieniającego się prawa i coraz wyższych wymogów stawianych pracownikom administracji. Jest to bardzo dobry i trafny pomysł, który wniesie wiele korzyści
dla pracowników urzędów a docelowo również dla mieszkańców naszych miast i gmin.
5
Bożena Gmyrek - Wójt Gminy Rokietnica
W ramach realizowanego przez WSPiA projektu „Legalność, Sprawność i Dobra Praktyka
Administracyjna Warunkiem Dobrego Rządzenia” gmina Rokietnica będzie mogła skorzystać z dużego wachlarza szkoleń. Pozwoli to pracownikom samorządowym na poprawę
sprawności zarządzanie naszą gminą. Bardzo ważnym elementem projektu jest również
możliwość podnoszenia kwalifikacji urzędników. Mam nadzieję, że oprócz przewidzianych
szkoleń, nasi pracownicy skorzystają również uczęszczając na uruchomione w ramach projektu studia podyplomowe. Będziemy na nie kierować głównie kadrę kierowniczą oraz
wszystkich starszych stażem pracowników urzędu Gminy.
Marian Ryznar - Wójt Gminy Wiązownica
Gmina Wiązownica przystępuje do realizowanego przez WSPiA projektu „Legalność,
Sprawność i Dobra Praktyka Warunkiem Dobrego Rządzenia” z nadzieją na poprawę jakości działania Gminy. Dzięki zaproponowanym przez Uczelnię szkoleniom oraz studiom
podyplomowym urzędnicy będą mogli za darmo podnieść swoje kwalifikacje. Taka pomoc jest w obecnych czasach bardzo potrzebna. Wymagania stawiane przed pracownikami są coraz wyższe. Myślę więc, że uczestnictwo w projekcie pomoże nam jeszcze lepiej
realizować zadania Urzędu Gminy, a co za tym idzie, pozwoli na pozytywne postrzeganie
urzędników przez mieszkańców.
Wiesław Kubicki - Wójt Gminy Zarzecze
Realizacja projektu „Legalność, Sprawność i Dobra Praktyka Warunkiem Dobrego Rządzenia” na pewno wpłynie na poprawę jakości pracowników naszej gminy. Szkolenia,
w których będą uczestniczyć urzędnicy, z pewnością pozwolą nam m.in. obniżyć koszty działania samorządu. Bardzo ważnym tematem, który musimy wdrożyć, jest kontrola
zarządcza. Organizowane w ramach projektu studia podyplomowe w znaczący sposób
wpłyną na podniesienie standardów i jakości pracy naszych urzędów.
Janusz Szabaga - Wójt Gminy Żurawica
Według mnie, wszystko czego uczestnicy projektu realizowanego przez WSPiA mogą
oczekiwać zawarte jest w nazwie tego przedsięwzięcia. W obecnych czasach legalność,
sprawność i dobra praktyka są jednym z głównych warunków odpowiedniego zarządzania daną jednostką samorządową. Wszystkie zaproponowane przez Wyższą Szkołę Prawa
i Administracji działania będą miały wpływ na pracę urzędników oraz na poziom ich wiedzy. Myślę, że dzięki szkoleniom, badaniom oraz np. studiom podyplomowym znacznie
poprawi się również postrzeganie i ocena pracowników urzędu. To wszystko będzie miało
wpływ na jakość życia mieszkańców gmin uczestniczących w Projekcie.
6
mgr Teresa Kubas-Hul
Planowanie Strategiczne stanowi jedno z narzędzi polityki rozwoju gminy. Jest to model logicznych
działań prowadzących do głównego celu, będąc narzędziem do radzenia sobie z niepewnością w zmiennym i konkurencyjnym otoczeniu, zapewniając zachowanie podmiotowości.
Strategia, koncentrując się na długofalowych
najważniejszych kwestiach rozwoju, zawiera zestaw
chronologicznie uporządkowanych celów oraz zasobów niezbędnych do ich osiągnięcia w danych warunkach i możliwościach.
Podejmowanie właściwych decyzji strategicznych nie jest łatwe. Z jednej strony należy brać pod
uwagę zachodzące globalnie zmiany, z drugiej zaś
trzeba mieć świadomość posiadanych własnych potencjałów kulturowych, instytucjonalnych, ludzkich
i infrastrukturalnych. W ten sposób rozumiejąc, co
dzieje się wokół nas, znając swoje możliwości będziemy w stanie znaleźć dla siebie dobre miejsce w szybko zmieniającym się otoczeniu.
Tego rodzaju podejście stawia przed nami wyższe
wymagania, a osiągnięcie sukcesu uzależnione jest od
zdolności do myślenia w kategoriach dobra wspólnego i poczucia odpowiedzialności za nie oraz posiadanych umiejętności prowadzenia dialogu i to zarówno wewnątrz gminy, jak i z jej otoczeniem.
Wypracowując strategię rozwoju możemy uczynić to na dwa sposoby: tzw. metodą ekspercką lub
metodą społeczną – poprzez włączenie szerokiej
grupy w proces konsultacji społecznych, co pozwoli
na wzrost identyfikacji i poczucia bycia współwłaścicielem wypracowanej koncepcji rozwoju.
W ramach realizowanego projektu, przy udziale
środków EFS, w 12 gminach woj. podkarpackiego zostanie zweryfikowany proces budowania, wdrażania
oraz ewaluacji Strategii Rozwoju Gmin, a także zostanie wypracowane narzędzie służące do bieżącej
weryfikacji i aktualizacji jej zapisów, angażując w ten
proces lokalną społeczność.
Tak przyjęta metodologia budowy strategii przyczyni się do bardziej racjonalnego wykorzystania zasobów, koncentrując się na zaplanowanych i konsekwentnie realizowanych działaniach zmierzających
do osiągnięcia założonych celów. Wpłynie również
na promocję regionu wśród inwestorów oraz uzyskanie dostępu do finansów w tym UE.
Ograniczoność środków powoduje, że nigdy nie
można zrealizować wszystkich zamierzeń i marzeń,
z niektórych należy zrezygnować, a inne odłożyć do
realizacji w przyszłości, dlatego też w strategii należy przedstawić uzasadnienie dokonanych wyborów
(koncentracja czy rozproszenie, wsparcie słabych obszarów czy całej gminy, jakość życia czy najpierw rozwój – tworzenie miejsc pracy i dochodu), wybierając
w pierwszej kolejności przedsięwzięcia prorozwojowe, nie zapominając o sferze społecznej.
Sukces w rozwoju gminy nie wynika z wymagań
formalnych. Nie wystarczy napisać dokument strategiczny w oparciu o poradnik, trzeba mieć pomysł,
wizję i determinację w jego realizacji, patrzeć w przyszłość nie w przeszłość, jeśli się uczyć to od najlepszych. Pieniądze to tylko zasoby. Nie chodzi o to aby
je wydać, lecz by osiągnąć cele rozwojowe. Strategia
jest tylko narzędziem w ludzkich rękach.
7
prof. dr hab. Ludwik Żukowski
Demokratyczne państwo prawne opiera się
na zasadzie legalizmu. Jej dyrektywy zakazują
podmiotom administracji podejmowania działań, na które prawodawca nie wydał wyraźnego pozwolenia. Związanie aparatu administracji
gminnej prawem jest szczególnie istotne przy
wykonywaniu zadań policyjno-reglamentacyjnych. Z oczywistych względów w programie Projektu „Legalność, Sprawność i Dobra Praktyka
Administracyjna Warunkiem Dobrego Rządzenia” nie mogło zabraknąć badań poświęconych
podniesieniu jakości prawa stanowionego i stosowanego przez organy samorządu gminnego.
Badania kierowanego przeze mnie zespołu powinny służyć osiągnięciu następujących
celów:
- ustalenie stanu rzeczy w zakresie aktywności
uchwałodawczej i decyzyjnej organów gminy,
8
- ustalenie sposobów eliminacji ewentualnych
nieprawidłowości,
- efekty przeprowadzonych badań powinny być
podstawą do inicjowania ewentualnych zmian
w zakresie ustawodawstwa samorządowego, a także szeregu poczynań informacyjnych
i szkoleniowych w badanych gminach.
Działania zespołu zostaną skoncentrowane
na dwóch sferach aktywności organów ustrojowych gmin – uchwałodawczej oraz decyzyjnej.
W pierwszej z nich należy zbadać procedury
tworzenia prawa miejscowego oraz aktów kierownictwa wewnętrznego. Natomiast w sferze
decyzyjnej członkowie zespołu przeanalizują
w szczególności taki problem, jak ocena zgodności z prawem decyzji i postanowień, a także
innych form załatwiania spraw indywidualnych.
O legalności działań partnerów uczestniczących
w projekcie będzie świadczyć przestrzeganie
terminów załatwiania spraw rozstrzyganych
w drodze decyzji. Nie zostaną pominięte takie
wątki jak ocena prowadzonych w gminach postępowań egzekucyjnych należności pieniężnych
i niepieniężnych.
Przewidujemy stosowanie metody analizy
dokumentów tworzonych przez organy gmin
oraz instytucje kontroli i nadzoru. Nie sposób
wykluczyć konieczności stosowania badań ankietowych z udziałem pracowników samorządowych oraz klientów urzędów.
Podręcznik dla studentów WSPiA
pt. „Postępowanie administracyjne”,
którego współautorem jest
prof. Ludwik Żukowski.
dr Paweł Zaborniak
Jedną z płaszczyzn badań jest sprawność organów administracji gminnej i podległych tym
organom jednostek organizacyjnych w zarządzaniu sprawami publicznymi. Dlatego zadaniem naszego zespołu będzie ustalenie obrazu rzeczywistego organizacji odpowiadającej za rozwiązywanie problemów wspólnoty. Przy wykorzystaniu
instrumentów i metod badawczych właściwych
dla nauki administracji, będziemy analizować takie kwestie jak: struktura organizacyjna, proces
decyzyjny, wydajność pracy, terminowość realizacji zadań, gospodarność działań. Produktem
końcowym tych badań będzie odpowiedź na
pytanie, czy lokalny system administracji odpowiada kryteriom sprawności, a więc czy jest on
skuteczny, ekonomiczny i korzystny. Nie zostaną pominięte socjologiczne aspekty oddziaływania administracji na jej najbliższe otoczenie.
W oparciu o badania ankietowe, a także wywia-
dy przeprowadzane z urzędnikami i klientami urzędów, postaramy się sprecyzować
potrzeby szkoleniowe pracowników samorządowych wszystkich szczebli aparatu zarządzającego gminą. Opis struktur oraz potrzeb szkoleniowych urzędników samorządowych stanowi
punkt wyjścia dla opracowania indywidualnych
planów szkoleń zawodowych. Plany szkoleń zawodowych wyznaczać będą kierunki i przedmiot
specjalistycznych studiów, którymi zamierzamy
objąć 500 pracowników administracji gminnej.
Przy rekrutacji grupy docelowej będziemy kierować się zasadą równości szans w dostępie do
profesjonalnych usług edukacyjnych.
Przyjęte priorytety i założenia pozwolą zaadaptować wiedzę teoretyczną do warunków
rzeczywistych, a więc sytuacji, w których pracownik samorządowy staje przed koniecznością
rozwiązania istotnego z jego punktu widzenia
problemu. Zaprojektowane szkolenia oraz sformułowane pod kątem dobrej praktyki zalecenia powinny umożliwić urzędnikowi podjęcie
najlepszej w określonych warunkach decyzji.
Jestem przekonany, że nasze badania mają
szanse być pod wieloma względami badaniami
prekursorskimi, efekty pracy przyczynią się do
realizacji idei Projektu.
Monografia pt. „Granice działalności
gospodarczej podmiotów komunalnych”,
autorstwa dr. Pawła Zaborniaka.
9
I. ZAŁOŻENIA PROJEKTU
Szczególną rolę w administrowaniu publicznym przypisuje się urzędnikowi. Poziom dobrego administrowania zależy w sposób zasadniczy od stylu i umiejętności
czynności urzędowania. Sposób realizowania określonego zadania publicznego, a w tym poziom skuteczności
rozwiązywania problemów jednostki, ma bezpośredni
wpływ na postrzeganie całej administracji publicznej przez
społeczeństwo.
Administracja samorządowa, mimo przeszło dwóch dekad funkcjonowania, pozostaje niejednolitą strukturą
urzędniczą. W przeciwieństwie do administracji rządowej
brak tu jest systemu kariery urzędniczej. Wprowadzony
w 2008 r. ustawą o pracownikach samorządowych obowiązek odbycia służby przygotowawczej nie objął osób już
zatrudnionych, pozostawiając jedynie domniemanie ich
kwalifikacji. Procesy kształtowania poziomu wiedzy merytorycznej urzędników i ich postaw, jak i struktur organizacyjnych przebiegają w poszczególnych jednostkach samorządowych odmiennie z różnym efektem dla skuteczności
i sprawności administrowania publicznego. Warto dodać,
że stosunkowo krótka, bo czteroletnia, kadencyjność organów samorządowych dodatkowo destabilizuje merytoryczny poziom tego administrowania. Stąd szczególny
nacisk kłaść należy na poziom kompetencji urzędnika administracji samorządowej.
Dobra kadra jest warunkiem dobrego administrowania,
zwłaszcza przy ograniczonych środkach, tak materialnych,
jak i formalnych. Poziom biurokracji we współczesnym administrowaniu publicznym wymaga przy tym redukcji na
rzecz zachowań przedsiębiorczych. Jest to głównie spowodowane kryzysem finansowym sektora publicznego, przy
jednoczesnej stałej progresji liczby jego zadań. Przeciążenie
zadaniami i niedoposażenie środkami na ich realizację może
prowadzić do dysfunkcjonalności struktur administracyjnych, a w efekcie do dezaprobaty społecznej. Zwiększenie
wydajności jest dziś warunkiem koniecznym współczesnego
administrowania publicznego. To natomiast jest możliwe
wyłącznie dzięki właściwej kadrze urzędniczej. Wysoki poziom wykwalifikowania, jak i odpowiednia jej organizacja
jest warunkiem dobrego administrowania publicznego.
Stąd podstawowym założeniem niniejszego Projektu jest
skoncentrowanie się na kapitale ludzkim jako podstawie
dobrego administrowania. Zważywszy na rozległość tej
materii, jak i nowatorskość prowadzonych w ramach Pro-
10
jektu działań, ewaluacją objęto kadrę urzędniczą 12 pionierskich gmin w łącznej liczbie 500 osób. Pozyskane dzięki
temu doświadczenia będą mogły stanowić podstawę do
opracowania kolejnych projektów uwzględniających szerszy krąg odbiorców, w tym jednostek wyższych poziomów
samorządu terytorialnego.
Funkcjonalnym założeniem Projektu jest współdziałanie projektodawcy z partnerami, tj. WSPiA z gminami
objętymi Projektem. Współpraca ta będzie opierała się
z jednej strony na kadrze naukowo-dydaktycznej WSPiA,
z drugiej zaś na bezpośrednio zaangażowanych poszczególnych pracownikach gmin. Ze strony WSPiA są to specjaliści
z zakresu administracji publicznej łączący teorię naukową
z praktyką zawodową nabytą w pracy w sądach administracyjnych, samorządowych kolegiach odwoławczych,
czy w strukturach administracji publicznej. Bezpośrednie
zaangażowanie pracowników gmin pozwoli natomiast na
dostosowanie założeń szkoleniowych do indywidualnych
warunków stanowisk pracy związanych z charakterystyką
każdej gminy, jak i uwarunkowań poszczególnych urzędników. Pozwoli także na poznanie aspektów sprawowania
funkcji urzędnika z perspektywy osób je pełniących. Stworzy możliwość identyfikacji nieprawidłowości dobrego administrowania i ich eliminowania nie tylko systemowo, lecz
także w wymiarze indywidualnym.
Podmiotowo Projekt zakłada potrzebę stworzenia warunków urzędowania na zasadzie równości szans. To oznacza
niwelowanie wszelkich różnic wynikających z wieku, płci
czy przygotowania zawodowego. Szczególnej uwagi wymagają osoby znajdujące się w trudnym do zawodowej aktywizacji okresie, tj. w wieku powyżej 45. roku życia (45+).
Jest to o tyle ważne, że ta grupa zawodowa napotyka największe trudności nie tylko w aktywizacji zawodowej, ale
także w podnoszeniu kwalifikacji. Ponadto zważywszy, że
wprowadzony w 2008 r. obowiązek odbycia służby przygotowawczej nie objął osób już urzędujących, zasadne jest
stworzenie dla nich możliwości podnoszenia kwalifikacji
zawodowych metodą akademicką.
Przedmiotowo założeniem Projektu jest tworzenie obok systemowych rozwiązań także indywidualizacja programów
szkoleniowych nie tylko w odniesieniu do poszczególnych
gmin, lecz wręcz do konkretnych urzędników w poszczególnych gminach. Można tu mówić o wielostopniowej indywidualizacji uwzględniającej: charakter poszczególnych gmin,
charakter poszczególnych stanowisk urzędniczych w tych
gminach i wreszcie charakter poszczególnych pracowników
pełniących na nich funkcje. Nowatorskość tego Projektu zakłada jak najdalej idącą profesjonalizację poszczególnych
stanowisk pracy przy jednoczesnej personalizacji programów. Nie jest przy tym zamysłem autorów negowanie
zasadności uniwersalnych programów szkoleniowych. Za-
łożeniem jest kształtowanie programów uniwersalnych, ale także programów indywidualnych na
zasadzie komplementarności, tj. tam, gdzie uniwersalny
okazuje się niewystarczający. Co więcej, pozyskane w ten
sposób doświadczenia przy opracowywaniu programów indywidualnych będą przydatne na potrzeby służby przygotowawczej dla nowych urzędników.
II. CELE PROJEKTU
Zasadniczym celem Projektu jest wzmocnienie potencjału
administracji samorządowej. Jako ogólne cele pośrednie
Projektu służące realizacji celu zasadniczego przyjęto:
88poprawę legalności działania,
88poprawę sprawności zarządzania,
88poprawę skuteczności administrowania.
Legalność działania administracji publicznej jest fundamentalną zasadą jej funkcjonowania. Wszelkie przejawy
naruszenia tej zasady wymagają eliminacji. Stąd celem
Projektu w ramach podnoszenia legalności działania administracji samorządowej będzie monitorowanie i ewaluacja
stosowania prawa. Jak wynika z dotychczasowych badań
(w tym prowadzonych przez WSPiA), poziom legalności
działania administracji samorządowej nie jest zadowalający.
Podstawową słabością tej administracji jest brak gruntowego przygotowania urzędników. Celem Projektu jest podniesienie umiejętności merytorycznych urzędników uczestniczących w nim gmin. Specjalizacja urzędników w ramach
poszczególnych stanowisk pozwoli na podniesienie poziomu ich wykwalifikowania.
Sprawność zarządzania publicznego jest przede wszystkim refleksem zachowań przedsiębiorczych. W dobie
narastających trudności finansowych sektora publicznego,
przy stale pojawiających się nowych zadaniach publicznych, niezmiernie ważnym elementem administrowania
publicznego jest efektywne zarządzanie. Niejednokrotnie
stanowi to warunek skuteczności, gdyż nieumiejętne wykorzystanie dysponowanych środków może spowodować
niemożność wykonania zadania publicznego w ogóle.
Współczesne administrowanie to przedsiębiorcze administrowanie. Im wyższy poziom przedsiębiorczości wykazują
poszczególni urzędnicy, tym większe prawdopodobieństwo podniesienia sprawności zarządzania publicznego.
Z drugiej strony, brak instrumentów skuteczności realizacji
zadań publicznych i oparcie się jedynie na walorach efektywnego działania może grozić ich niewykonaniem. Sku-
teczność realizacji zadań publicznych jest warunkiem koniecznym administrowania publicznego. Niezbędne są do
tego odpowiednie instrumenty gwarantujące skuteczność
tego administrowania. Służy temu biurokratyzacja zachowań urzędniczych rozumiana jako narzucona formuła działania. Im większa niepewność skuteczności realizacji określonego zadania w sposób przedsiębiorczy, tym w większym stopniu zastosowanie winna znajdować biurokracja.
Relacje między biurokracją i przedsiębiorczością pozostają w stałej zależności. Im więcej przedsiębiorczości, tym
mniej biurokracji. Zasadniczą kwestię stanowi tu właściwy dobór proporcji pomiędzy nimi w ramach poszczególnych aspektów działania administracji. Wyznacznikiem
powinno być zapewnienie zarówno skuteczności, jak
i sprawności administrowania publicznego. Centralną częścią administrowania publicznego zawsze pozostaje człowiek – urzędnik. Zjawiska opisywane jako biurokracja czy
przedsiębiorczość stanowią cechy właściwe człowiekowi
przy podejmowaniu czynności administracyjnych w sposób odpowiednio rutynowy lub kreatywny. Administrowanie publiczne nie może być nieskuteczne i nie powinno być
niesprawne. Im bardziej przedsiębiorcze administrowanie
publiczne, tym efektywność, ekonomiczność, szybkość itp.
cechy dobrego administrowania będą z nim utożsamiane.
Nie pozostanie to obojętne dla postrzegania współczesnej
administracji, zwłaszcza w dobie narastającej dezaprobaty dla jej działań. Dla realizacji niektórych zadań przepisy
dopuszczają dyskrecjonalność w doborze sposobu ich realizacji. Kluczową rolę pełni tu urzędnik, którego właściwe przygotowanie merytoryczne pozwoli na jak najlepsze
wykorzystanie dostępnych środków podnoszących sprawność administrowania przy zapewnieniu jego skuteczności.
Celem Projektu jest przygotowanie urzędników do takich
działań.
Realizacja powyższych celów spowoduje, że spełnione zostaną cele pośrednie przyjęte w projekcie jako szczegółowe.
11
Są to:
88wzrost zaufania społecznego.
88podniesienie jakości prawa,
88poprawa zarządzania i jakości świadczonych usług
Realizację tak postawionych celów Projektu umożliwi właściwie dobrana metodologia działań.
publicznych,
III. METODY DZIAŁAŃ
Zadania cząstkowe
Proces badawczy
Osiągnięcie przyjętych założeń i wyznaczonych celów
Projektu nastąpi etapami, poprzez realizację pięciu zadań
cząstkowych. Należą do nich:
88zarządzanie Projektem,
88organizacja i realizacja badań – proces badawczy,
88szkolenia specjalistyczne i studia podyplomowe,
88opracowanie i wdrożenie metod monitorowania strategii rozwoju lokalnego partnerów Projektu,
88dostosowanie i wdrożenie do warunków gmin Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji.
Celem tych działań ma być uzyskanie aktualnego obrazu
stanu rzeczywistego administracji funkcjonującej w gminach będących partnerami Projektu. Badania zostaną
przeprowadzone w trzech obszarach aktywności gminnej.
Za każdy z obszarów będą odpowiadać specjalistyczne zespoły badawcze. Ich członkowie wywodzą się z grona pracowników naukowych WSPiA.
Pierwszy zespół prowadzić będzie analizę działań administracji gminnej pod kątem podniesienia jakości stanowienia prawa i stosowania przepisów. Przedmiotem badań zostaną objęte w szczególności akty administracyjne i normatywne wydawane i stanowione przez organy gmin. Celem
tych działań powinno być ustalenie najczęstszych przyczyn
powodujących podważanie tych aktów przez organy nadzoru i kontroli (SKO, RIO, Wojewodę, Sąd Administracyjny).
Zespół drugi zostanie powołany do prac zmierzających
do poprawy zarządzania i jakości świadczonych usług
publicznych. Przedmiotem badań tej grupy będzie także
stopień sprawności partnerów w wykonywaniu zadań publicznych oraz dobra praktyka administracyjna. Wymaga
to skoncentrowania się na strukturach gmin, wydajności
pracy z uwzględnieniem kryteriów finansowych oraz czasie wykonywania zadań. Wraz z zespołem trzecim, zostaną
zbadane kontakty administracji gminnej z klientem urzędu,
zasady stosowania KPA oraz przestrzeganie norm etycznych i obyczajowych. Przedmiotem badań będzie w szczególności jakość obsługi oraz profesjonalność kadry. Zostanie w tym zakresie przeanalizowana innowacyjność działań
partnerów m.in. w sferze zaspokajania zbiorowych potrzeb
społeczności lokalnej.
Natomiast celem zespołu trzeciego ma być przede wszystkim wdrożenie systemu monitorowania i ewaluacji strategii rozwoju lub planów wykonawczych do strategii rozwoju partnerów. W obszarze zainteresowań tego zespołu
będą także takie aspekty jak stabilność polityczna i realizacja polityki lokalnej, uczciwość w kontaktach obywatel
- urząd.
Zarządzanie Projektem
Przy wykonaniu tego zadania będą współpracować lider
Projektu oraz partnerzy. Przewodnią zasadą tych działań
ma być wzrost świadomości na temat korzyści płynących
z Projektu, rozwój współpracy pomiędzy światem nauki
a pracownikami samorządowymi i mieszkańcami. Niebagatelną rolę twórcy Projektu przypisują zasadzie równości
szans kobiet i osób powyżej 45. roku życia.
Na wstępie zostaną powołane organy zarządzające w postaci Koordynatora Projektu, Biura Projektu, Zespołu Sterującego oraz Koordynatorów Partnerów Projektu. Do
zadań tych organów należeć będzie m.in.: opracowanie,
zatwierdzenie i wdrożenie procedur, regulaminów, instrukcji, a także wzorów dokumentów. W ramach zarządzania
Projektem zostanie opracowany system informatyczny,
stworzona strona internetowa Projektu oraz baza danych
o projekcie. Uruchomienie kolejnych etapów Projektu łączy się z koniecznością monitorowania przez Biuro Projektu prawidłowej realizacji działań Projektu. Dla upowszechnienia informacji o projekcie i jego efektach zostaną zorganizowane konferencje i spotkania z mediami. Jednym
z zasadniczych celów Biura Projektu będzie zorganizowanie spotkań informacyjnych z pracownikami partnerów.
Należy podkreślić, iż udział w spotkaniach informacyjnych
został zagwarantowany dla kobiet oraz osób powyżej 45.
roku życia. Realizacja tego zadania zostanie zakończona
sporządzeniem raportu ewaluacyjnego.
12
Szkolenia specjalistyczne i studia podyplomowe
W oparciu o ustalone w ramach procesu badawczego wnioski
końcowe zostaną dla każdego pracownika określone potrzeby
szkoleniowo – doradcze w postaci indywidualnych planów
szkoleń zawodowych (IPSZ). IPSZ będą sporządzane przy
udziale zespołów badawczych przy użyciu analizy zakresów
czynności pracownika, jego wykształcenia, doświadczenia zawodowego, a także wypełnionych ankiet i testów kompetencyjnych - określenie stanu wyjściowego. Wdrożenie IPSZ nastąpi poprzez organizację cyklów specjalistycznych szkoleń
zawodowych. Szkolenia specjalistyczne zostaną poświęcone
m.in. przepisom prawa administracyjnego, finansom publicznym, zamówieniom publicznym, ochronie środowiska,
funduszom UE. Po odbytych szkoleniach, zostaną przeprowadzone testy w celu zmierzenia efektu podjętych działań.
Planuje się objąć szkoleniami 500 pracowników partnerów
z uwzględnieniem postulatów płynących z zasady równości
szans. Miejscem prowadzenia szkoleń będzie baza dydaktyczna WSPiA lub siedziba jednostki biorącej udział w projekcie.
Obok szkoleń specjalistycznych, drugą formą realizacji wypracowanych dla partnerów rekomendacji są studia podyplomowe. Studia na tym poziomie zostały przewidziane dla kadry kierowniczej i długoletnich pracowników urzędów gmin.
Udział w studiach został zagwarantowany dla osób powyżej
45. roku życia. Szczegółowy program studiów zostania przygotowany w oparciu o ustalone potrzeby szkoleniowe. Miejscem prowadzenia studiów podyplomowych będą jednostki
bazy dydaktycznej WSPiA.
Monitorowanie strategii rozwoju lokalnego
W ramach tego zadania zostaną poddane szczegółowej analizie struktury partnerów w celu stworzenia
systemu monitorowania realizacji zadań oraz wyznaczonych wskaźników. Głównym założeniem jest wypracowanie i wdrożenie modelu bieżącej kontroli realizacji
strategii rozwoju lokalnego. Model kontroli realizacji strategii będzie oparty na zasadach konsultacji społecznych.
Wartością tego działania ma być w szczególności wzrost
świadomości pracowników, decydentów i mieszkańców
w zakresie potrzeb planowania strategicznego, a także
włączenie mieszkańców gmin w proces realizacji strategii
rozwoju lokalnego.
Kodeks Dobrej Administracji
Kolejnym zadaniem stojącym przez uczestnikami Projektu
ma być opracowanie i wdrożenie Kodeksu Dobrej Administracji. Wzorcem dla tego dokumentu jest Europejski
Kodeks Dobrej Administracji (KDA). Postanowienia wzorcowego Kodeksu Dobrej Administracji powinny spowodować wzrost zaufania obywatela do administracji samorządowej, zadowolenie mieszkańców z pracy urzędu i jego
agend oraz kreowanie właściwego modelu etycznego
pracownika samorządowego. Wprowadzenie postanowień Kodeksu w życie będzie polegało m.in. na tworzeniu
propozycji zmian w obowiązujących aktach statutowych
i organizacyjnych gmin.
IV. REZULTATY
88Zmniejszenie wskaźnika uchwał i zarządzeń organów
gmin zakwestionowanych przez Wojewodę i Regionalną Izbę Obrachunkową.
88Zmniejszenie wskaźnika wadliwych decyzji administracyjnych.
88Zmniejszenie liczby spraw załatwianych z naruszeniem
terminów ich załatwienia.
88Wdrożenie systemu rozwoju kompetencji kadr.
88Przyjęcie kodeksu etycznego pracowników urzędu
gminy oraz wdrożenie procedur postępowania w przypadku naruszenia tego kodeksu.
88Wdrożenie systemu monitorowania i ewaluacji strategii
rozwoju lub planów wykonawczych do strategii rozwoju
88Przyjęcie Kodeksu Dobrej Administracji.
88Usprawnienie bądź wdrożenie procedury konsultacji
społecznych i wzrost liczby konsultacji w sprawach
istotnych dla gminy.
88Wdrożenie zasady równości szans przy realizacji szko-
leń i studiów.
88Wzrost wiedzy i umiejętności uczestników szkoleń
i studiów.
88Wzrost zaufania obywatela do administracji samorzą-
dowej.
88Wzrost zadowolenia obywateli z pracy urzędu.
88Kreowanie właściwego modelu etycznego pracownika
samorządowego.
88Dostosowanie podręczników i programów nauczania
do potrzeb pracowników administracji samorządowej.
88Zwiększenie dostępności studiów podyplomowych dla
pracowników samorządowych dzięki dotacjom EFS.
88Zwiększenie efektywności pracy w administracji samo-
rządowej.
13
Biuro Projektu
35-310 Rzeszów, ul. Cegielniana 14 (boczna al. Rejtana),
bud. „Collegium Administrativum”,
tel.: 17 867 04 00, fax 17 867 04 99
e-mail: [email protected]
www.dobragmina.wspia.eu