20161114_stanowisko_KIKE_otwarty_Internet

KRAJOWA IZBA KOMUNIKACJI ETHERNETOWEJ
ul. Lindleya 16, 02-013 Warszawa
Tel. + 48 22 29 28 700, Fax +48 22 29 28 701
e-mail: [email protected], [email protected], http://www.kike.pl
KRS 0000316678, REGON 141637224, NIP 9512270210
Warszawa, 14 listopada 2016 roku
ID KIKE: GRAP-715/16
Sz. P. Marcin Cichy
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Sz. P. Aneta Mierzwińska
Departament Kontroli
Urzędu Komunikacji Elektronicznej
ul. Kasprzaka 18/20
01-211 Warszawa
Uwagi KIKE do projektu Stanowiska Prezesa UKE w sprawie środków dotyczących
dostępu do otwartego internetu ustanowionych w Rozporządzeniu PE i Rady (UE)
2015/2120 z dnia 25 listopada 2015 r.
Szanowni Państwo,
Działając w imieniu Krajowej Izby Komunikacji Ethernetowej w Warszawie (dalej KIKE lub
Izba), niniejszym przedstawiamy Uwagi Izby do projektu Stanowiska Prezesa UKE,
dotyczącego wykładni organu, co do sposobu realizacji przez operatorów obowiązków
wynikających z Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/2120 z dnia
25 listopada 2015 r. ustanawiającego środki dotyczące dostępu do otwartego internetu oraz
zmieniającego dyrektywę 2002/22/WE w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami
i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników, a także rozporządzenie (UE) nr
531/2012 w sprawie roamingu w publicznych sieciach łączności ruchomej wewnątrz Unii
(dalej „Rozporządzenie”).
Izba w pierwszej kolejności podkreśla, że dostrzega potrzebę sporządzenia i publikacji
stanowiska Prezesa UKE zawierającego zalecenia, co do sposobu wdrożenia postanowień
Rozporządzenia, zwracając przy tym uwagę na dotychczasowe problemy z ich wdrożeniem,
1
wynikające z ogólnego i nieprecyzyjnego charakteru jego postanowień, jak również wysokiej
ogólności wytycznych BEREC.
Wysoce problematyczną kwestią dla członków Izby jest obowiązek umieszczenia we
wzorcach umownych szerokich wyjaśnień o charakterze technicznym w sposób jasny
i zrozumiały, co w praktyce doprowadzi do nadmiernego wzrostu objętości wzorców
umownych i tym samym będzie stanowić utrudnienie w zapoznaniu się i odbiorem ich treści
przez użytkowników końcowych będących konsumentami. Już teraz zapisy wzorców
umownych z uwagi na ich objętość są niezrozumiałe dla części klientów. Dublowanie
postanowień regulujących poszczególne zagadnienia doprowadzi zdaniem KIKE jednie do
przeregulowania treści umów o świadczenie usług telekomunikacyjnych.
Zasadnym jest więc wydanie wytycznych co do spełnienia wymogów wynikających z
Rozporządzenia oraz BEREC przez krajowego regulatora, przede wszystkim
z uwzględnieniem już aktualnie obowiązujących przepisów prawa polskiego. Zdaniem
KIKE, spora część postanowień Rozporządzenia pokrywa się z przepisami Prawa
telekomunikacyjnego, regulującymi treść obowiązkowych elementów wzorców umownych,
stąd koniecznym jest wypracowanie możliwości ich spójnego stosowania (bez konieczności
powielania/dublowania postanowień umownych mających swoją podstawę w Prawie
telekomunikacyjnym).
Dlatego, odnosząc się do treści Stanowiska całościowo, KIKE zwraca uwagę na konieczność
wypracowania w nim takich wskazówek dla operatorów, które umożliwią wdrożenie
postanowień Rozporządzenia w sposób racjonalny, nie prowadząc jednocześnie do znaczącej
rozbudowy dokumentów stosowanych w relacji z abonentem.
Dlatego też KIKE wnosi o jasne określenie w treści Stanowiska, które obowiązki
wynikające z polskich przepisów prawa Prezes UKE traktuje jako tożsame z wymogami
Rozporządzenia, podobnie jak uczynił to odnośnie kwestii skarg i reklamacji abonenta,
uznając w Stanowisku, że wypełnieniem obowiązków określonych w art. 4 ust. 2
Rozporządzenia jest wprowadzenie i stosowanie Rozporządzenia Ministra Administracji i
Cyfryzacji z dnia 24 lutego 2014 r., które dotyczy postępowania reklamacyjnego. Brak
analogicznych odniesień do innych przepisów wpływających na treść wzorców prowadzić
będzie do braku spójności poszczególnych postanowień dokumentów abonenckich.
1.
Sposób i miejsce umieszczenia dodatkowych postanowień wynikających z
Rozporządzenia we wzorcach umownych
Zdaniem KIKE, postanowienia dotyczące zapewnienia dostępu do otwartego Internetu
powinny znaleźć się w regulaminie świadczenia usług telekomunikacyjnych, który stanowi
integralną część umowy. W regulaminie już teraz powinny znajdować się postanowienia
dotyczące jakości usług, na co pozwala Prawo telekomunikacyjne oraz postanowienia
Rozporządzenia. Regulamin stanowi integralną część umowy i zdaniem Izby, mieści się w
pojęciu umowy (ang. contract), którym posługuje się Rozporządzenie.
2
Przeciwna interpretacja prowadziłaby do konieczności rozbicia bądź nawet zdublowania
niektórych postanowień dotyczących jakości usług, które znajdują się w regulaminie, stąd
niezrozumiała wydaje się rekomendacja Prezesa UKE, by materia ta została zamieszczona
bezpośrednio w umowie głównej. Powyższe tym bardziej dziwi członków KIKE, że organ
sam wskazuje, iż operatorzy mają obowiązek umieszczać informacje, o których mowa w art.
4 ust. 1 Rozporządzenia m. in. w regulaminie świadczenia usług telekomunikacyjnych. Izba
postuluje więc o wykreślenie z treści Stanowiska rekomendacji dotyczącej umieszczania
wskaźników jakościowych w umowie głównej.
Dziwi również jednoznaczne wskazanie na obowiązek dokonywania zmian we wzorcach
wedle trybu art. 60a Prawa telekomunikacyjnego, kiedy to zdaniem Izby obowiązki
wynikające z treści Rozporządzenia mają już swoje odzwierciedlenie w aktualnych wzorcach
umownych stosowanych przez jej Członków poprzez opisanie wskaźników jakości i
funkcjonalności usług, sposobu zarządzania ruchem oraz roszczeń abonenta na podstawie
obowiązujących już przepisów krajowych, o czym szerzej poniżej.
Wytyczna dokonywania zmian powinna zostać skierowana jedynie do tych podmiotów,
których wzorce nie odpowiadają aktualnym wymogom stawianym przez Prawo
telekomunikacyjne.
2. Zarządzanie ruchem
Na podstawie art. 56 ust. 3 pkt 11 lit. c)-f) Prawa telekomunikacyjnego, operator obowiązany
jest zamieścić we wzorcach umownych dane dotyczące funkcjonalności świadczonej usługi,
obejmujące m.in. informacje o:
 wszelkich ograniczeniach w dostępie lub korzystaniu z usług i aplikacji,
 procedurach wprowadzonych przez dostawcę usług w celu pomiaru i organizacji
ruchu w sieci, aby zapobiec osiągnięciu lub przekroczeniu pojemności łącza, wraz
z informacją o ich wpływie na jakość świadczonych usług,
 działaniach, jakie dostawca usług jest uprawniony podejmować w związku
z przypadkami naruszenia bezpieczeństwa lub integralności sieci i usług.
Powyżej przestawiony wymóg, zdaniem Izby, w całości pokrywa się z obowiązkiem z art. 4
ust. 1 lit. a) Rozporządzenia, co powinno zostać uwzględnione w treści Stanowiska,
w analogiczny sposób, jak na stronie 11 projektu Stanowiska uczynił to Prezes UKE odnośnie
procedury reklamacyjnej.
3. Wpływ stosowanych limitów danych, prędkości oraz innych parametrów usługi
na dostęp do usługi
Zagadnienie to uregulowane zostało w przepisach Prawa telekomunikacyjnego. We wzorcach
umownych należy poinformować abonenta o wszelkich ograniczeniach w dostępie lub
korzystaniu z usług i aplikacji, co również powinno zostać odnotowane przez Prezesa UKE.
3
Mając na uwadze zbieżność części wymogów stawianych przez Rozporządzenie i Prawo
telekomunikacyjne, Prezes UKE powinien określić w Stanowisku w jaki sposób osiągnąć
spójność poszczególnych regulacji.
Niepożądanym skutkiem wdrożenia całkiem nowych postanowień, regulujących de facto tą
samą tematykę będzie jedynie utrudnienie abonentowi interpretowania treści zapisów umów i
regulaminów.
4. Jasne i zrozumiałe wyjaśnienie dotyczące prędkości pobierania i wysyłania
danych w ramach usługi dostępu do Internetu
W Stanowisku wskazano, że parametry dotyczące prędkości łącza powinny zostać określone
w umowie, bez sprecyzowania, w jaki sposób rozumieć to pojęcie w tym kontekście. Zdaniem
Izby, należy jednoznacznie określić, że pojęcie umowy powinno być rozumiane w całym
stanowisku jednakowo, poprzez uznanie za integralną część umowy również jej załączników
(w tym regulaminu świadczenia usług telekomunikacyjnych). Zdaniem KIKE, niecelowym
jest rozdzielanie postanowień dotyczących jakości usług pomiędzy umowę abonencką
(w rozumieniu dokumentu umowy głównej) i regulamin (gdzie już obecnie znajdują się
postanowienia dotyczące jakości i funkcjonalności usług).
5. Sposób pomiaru prędkości
KIKE zwraca uwagę na zalecenie, wedle którego wykonanie pomiaru prędkości pobierania
i wysyłania danych powinno się odbywać poza infrastrukturę danego operatora, do
największych IXP (bez podania, które punkty uznawane są za te największe). Jednocześnie
Prezes UKE zaznaczył przy tym, że powyższe nie sugeruje operatorom dokonywania
bezpośredniego połączenia z „największymi” IXP. Odnosząc się do tego stwierdzenia, Izba
wskazuje, że w przypadku braku bezpośredniego połączenia z wymaganym przez Prezesa
UKE IXP, dany operator nie ma wpływu na prędkość połączenia, bowiem wpływa na to
przepustowość i obciążenie infrastruktury podmiotów trzecich. Takie sformułowanie
zalecanego sposobu pomiaru prędkości połączenia sugeruje więc dokonywanie bezpośrednich
połączeń z największymi IXP (nawet pomimo przeciwnych zastrzeżeń Prezesa UKE).
Zdaniem KIKE, pomiar powinien być wykonywany od routera brzegowego operatora do
zakończenia sieci w lokalu abonenta (w przypadku sieci stacjonarnej) bądź do urządzenia
końcowego (w przypadku sieci ruchomej). Taki wskaźnik pozwoli na dokonywanie pomiaru
w sposób obiektywny, na odcinku w pełni zależnym od danego operatora. Inny sposób
pomiaru będzie możliwy po wprowadzeniu przez Prezesa UKE narzędzia do pomiaru usługi,
o którym mowa dalej w Stanowisku.
6. Prędkość maksymalna, deklarowana i zwykle dostępna
Zgodnie z Rozporządzeniem, środki jego realizacji mają być zgodne z zasadą neutralności
technologicznej, tj. nie mogą narzucać ani faworyzować określonego rodzaju technologii.
4
KIKE zwraca uwagę na nieuzasadnione różnicowanie w Stanowisku obowiązków co do
przedstawiania danych dotyczących wskaźników jakości usługi dostępu do Internetu w
zależności od tego, czy usługa świadczona jest w sieci stacjonarnej czy ruchomej. Nie chodzi
tu oczywiście o samo osobne określenie wymogów co do tych wskaźników, bowiem ze
względu na zróżnicowanie technologiczne taki zabieg znajduje uzasadnienie (i znalazł
odzwierciedlenie wprost w treści Rozporządzenia), natomiast zdaniem Izby
niedopuszczalnym jest nałożenie szerszych obowiązków co do prezentacji wskaźników
oraz ostrzejszych wymogów dla sieci stacjonarnych niż w przypadku sieci ruchomych.
Jak wynika z obserwacji KIKE, to właśnie marketingowa prezentacja wskaźników
operatorów zapewniających usługi w sieciach ruchomych często znacząco różni się od
rzeczywistych parametrów świadczonej usługi, nie pozwalając na obiektywne porównanie
usług świadczonych w technologiach stacjonarnych i ruchomych. Dla użytkownika
końcowego, który nierzadko przy wyborze dostawcy usług bierze pod uwagę jedynie
prędkość deklarowaną i traktuje usługi świadczone stacjonarnie i w sieci mobilnej jako
substytucyjne, koniecznym jest zapewnienie rzeczywistej możliwości i przejrzystego
kryterium dla porównania jakości usług, niezależnie od technologii jej świadczenia. KIKE nie
widzi przeszkód, by pomocniczo wprowadzić zaproponowane wymogi, natomiast podnosi, by
dotyczyły one wszystkich rodzajów sieci, w tym również sieci ruchomych.
Prezes UKE w treści Stanowiska zarekomendował ustalenie wskaźników prędkości
minimalnej oraz zwykle dostępnej na poziomach: minimalna powinna być określona co
najmniej na poziomie 50% prędkości maksymalnej, a zwykle dostępna prędkość powinna być
osiągalna przez co najmniej 80% doby oraz stanowić co najmniej 75% prędkości
maksymalnej.
Izba wskazuje, że wprowadzenie podobnych wskaźników znajduje również uzasadnienie
dla sieci ruchomych, w których z przyczyn technicznych jakość usług cechuje się niższą
stabilnością niż w usługach stacjonarnych, gdzie często jako prędkość deklarowaną podaje się
jedynie tę teoretycznie możliwą, obliczoną w warunkach, które w praktyce w ogóle nie
występują.
Wymóg określenia prędkości przesyłu danych w sieciach ruchomych ogranicza się w
zasadzie wyłącznie do konieczności podania szacunkowych prędkości maksymalnych oraz
(fakultatywnie) deklarowanych prędkości pobierania i wysyłania danych, przy czym
w Stanowisku w żaden sposób nie skonkretyzowano, jak takie wskaźniki należałoby
podawać. W szczególności, nie podano jak często ma być dostępna dla użytkownika
szacunkowa prędkość maksymalna oraz prędkość deklarowana, przez co w praktyce
postanowienia dotyczące wskaźników prędkości pobierania i wysyłania dla sieci ruchomej
uniemożliwią użytkownikowi końcowemu weryfikacji jakości świadczenia usługi, a na ich
podstawie niemożliwe będzie sformułowanie roszczenia odnośnie do świadczenia usług
poniżej jakości. Innymi słowy, w Stanowisku w żaden sposób nie określono minimalnego
poziomu jakości świadczonych usług dla sieci ruchomych, uniemożliwiając tym samych
dochodzenia roszczeń abonentom z powodu nieprawidłowego świadczenia usługi.
5
Okoliczność, iż dla sieci ruchomych postawiono jedynie wymóg szacowania prędkości nie
oznacza, iż owo szacowanie może być zupełnie dowolne.
KIKE postuluje więc o uzupełnienie stanowiska poprzez wprowadzenie następujących
wymogów dla sieci ruchomych (które mają obowiązywać też dla sieci stacjonarnych):
 prędkość szacunkowa maksymalna powinna być możliwa do uzyskania przynajmniej
raz na dobę,
 prędkość deklarowana powinna być osiągana przez co najmniej 80% doby oraz
stanowić co najmniej 75% prędkości maksymalnej.
Wymogi te powinny przybrać podobną treść jak w przypadku sieci stacjonarnej, tj. powinny
mieć charakter rekomendacji Prezesa UKE, a nie wymogu bezwzględnie obowiązującego.
Dzięki powyższemu rozwiązaniu użytkownicy końcowi będą mogli faktycznie porównać
parametry usług dostępu do Internetu niezależnie od technologii jej świadczenia, a po
wykupieniu usługi u danego operatora będą mogli skutecznie dochodzić roszczeń
wynikających z niezachowania parametrów usługi niezależnie od jej rodzaju, co
umożliwi realizację celów Rozporządzenia.
7. Zdefiniowanie pojęć sieci stacjonarnej oraz sieci ruchomej - kryterium lokalizacji
miejsca zakończenia sieci.
W Stanowisku w żaden sposób nie określono, jak należy rozumieć pojęcia sieci ruchomej
oraz sieci stacjonarnej. Z jednej strony wskazuje się, że usługa świadczona z wykorzystaniem
bezprzewodowego radiowego łącza dostępowego świadczona w określonym miejscu stanowi
ekwiwalent usługi świadczonej w sieci stacjonarnej, a z drugiej wymienia się wprost usługę w
technologii LTE jako łącze wyłącznie sieci ruchomej, pomimo że z powodzeniem może ono
służyć świadczeniu usługi w ściśle określonej lokalizacji.
Dlatego, zdaniem KIKE koniecznym jest wyraźne i jednoznaczne rozgraniczenie, jaki rodzaj
sieci uznawany jest za sieć stacjonarną, a jaki za ruchomą.
Rozróżnienie to może zostać przeprowadzone w dwojaki sposób:
 poprzez rozróżnienie sieci w zależności od tego, czy zakończenie sieci przewidziane
jest w stałej lokalizacji, niezależnie od sposobu świadczenia usługi (wówczas nie
należy posługiwać się przykładem technologii LTE jako rodzaju wyłącznie sieci
ruchomej, bowiem służy ona również do zapewniania usługi w ściśle określonej
lokalizacji);
 poprzez konsekwentne rozróżnienie sieci z podziałem na technologie przewodowe
(stacjonarne) i bezprzewodowe (ruchome).
Zdaniem Izby, zasadnym jest zastosowanie kryterium podziału w postaci świadczenia usługi
w konkretnej lokalizacji. Koniecznym jest zatem wykreślenie technologii LTE jako przykładu
6
podanego wyłącznie dla sieci ruchomych, skoro technologia ta wykorzystywana jest również
do świadczenia usług w ściśle określonej lokalizacji. Zasadnym jest wyraźne rozróżnienie
pojęć sieci stacjonarnej i ruchomej.
W chwili obecnej, zrównanie w projekcie Stanowiska usług świadczonych z wykorzystaniem
radiolinii z usługami stacjonarnymi ma charakter dyskryminujący wobec uznania, iż dla
świadczenia usług w technologii LTE należy zastosować wymogi zastrzeżone dla sieci
ruchomych.
Powyższe stanowi naruszenie głównego założenia Rozporządzenia o zakazie faworyzowania
technologii świadczenia usług. Wydaje się również sprzeczne z pozycjonowaniem LTE, jako
technologii realizacji usług stacjonarnych w konkursach POPC, dla których definiowane są
wymagania gwarancji przepustowości LTE analogiczne, jak dla sieci kablowych. W ocenie
KIKE nie można w różny sposób postrzegać LTE, w zależności od kontekstu opracowań i
wytycznych sporządzanych przez Prezesa UKE.
8. Informacja o znacznych odstępstwach
KIKE zwraca uwagę, że w Stanowisku stwierdzono, iż przy określaniu wpływu na
korzystanie z prawa dostępu do otwartego Internetu należy uwzględnić w umowie
subiektywne odczucia użytkownika końcowego, nie wyjaśniając, co należy rozumieć pod tym
pojęciem. Wzorce abonenckie mają charakter uniwersalny i odpowiadają ofercie
przedsiębiorcy. Niemożliwym jest więc przewidzenie, a co dopiero uwzględnienie
subiektywnych odczuć (a nawet jakichkolwiek odczuć) poszczególnych użytkowników
końcowych. Używanie podobnych sformułowań w Stanowisku, mającym służyć
precyzyjnemu zastosowaniu postanowień Rozporządzenia nie tylko przeczy celowi Prezesa
UKE, którym jest wskazanie oczekiwań co do sposobu realizacji obowiązków wynikających z
Rozporządzenia, ale wręcz negatywnie wpływa na możliwość poprawnego wdrożenia jego
postanowień. Pamiętać ponadto należy, iż na subiektywną ocenę wpływać mogą liczne
czynniki, na które dostawca Internetu nie ma wpływu, jak choćby:
 lokalizacja i sposób podłączenia do Internetu serwerów usług, z których korzysta
użytkownik, w tym wpływ dobowego ich obciążenia na jakość świadczonych usług;
 parametry komputera lub innych urządzeń sieciowych – np. SmartTV;
 wykorzystanie domowych punktów dostępu bezprzewodowego (WiFi AP) i
ewentualne zakłócenia z domowych sieci sąsiedzkich;
 praca innych aplikacji w tle;
 wersja oprogramowania klienckiego;
 parametry sieci pośrednich, etc.
Izba, z uwagi na stopień ogólności wnosi o wykreślnie powyższego sformułowania.
7
9. Podsumowanie
Podsumowując, KIKE wnosi o:
 jednoznaczne określenie przez Prezesa UKE, które wymogi dotyczące treści wzorców
umownych z Rozporządzenia pokrywają się z wymogami dla wzorców stawianymi
przez Prawo telekomunikacyjne,
 sprecyzowanie w Stanowisku, iż pod pojęciem umowy należy rozumieć zarówno
umowę abonencką jaki i jej załączniki, w tym regulamin świadczenia usług
telekomunikacyjnych, co pozwoli na uniknięcie dublowania postanowień w
dokumentach abonenckich,
 wykreślenie rekomendacji dotyczącej pomiaru prędkości przesyłania danych poprzez
dokonanie połączenia poza infrastrukturę operatora, do największych IXP,
 zrównanie (w miarę możliwości) wymogów co do prezentacji danych dotyczących
jakości usług w sieciach stacjonarnych i ruchomych, co pozwoli na dokonanie
rzetelnego i wiarygodnego porównania cech tych usług przez użytkowników
końcowych (w szczególności konsumentów),
 dokonanie wyraźnego rozróżnienia sieci stacjonarnych i ruchomych poprzez
zdefiniowanie tych pojęć, np. z wykorzystaniem kryterium lokalizacji zakończenia
sieci
 rezygnację przez Prezesa UKE z określania wytycznej, zgodnie z którą, dla określenia
ograniczeń w korzystaniu z usług należy uwzględnić subiektywne odczucia
użytkownika końcowego.
KIKE wyraża gotowość do dalszej współpracy nad treścią Stanowiska. W razie potrzeby
szerszych wyjaśnień dotyczących proponowanych jego modyfikacji, pozostajemy do
dyspozycji
Z poważaniem,
Piotr Marciniak
Ewelina Grabiec
Łukasz Bazański
Prezes KIKE
Radca prawny
Radca prawny
Grupa Robocza ds.
Administracji Publicznej KIKE
Grupa Robocza ds.
Administracji Publicznej KIKE
Kancelaria itB Legal
Grupa Robocza ds.
Administracji Publicznej KIKE
Kancelaria itB Legal
8