1 Warszawa 14 marca 2016 r. Raport z konsultacji

Warszawa 14 marca 2016 r.
Raport z konsultacji publicznych projektu ustawy o zmianie ustawy Prawo zamówień
publicznych i niektórych innych ustaw
I.
Przedmiot konsultacji publicznych
Przedmiotem konsultacji publicznych był projekt ustawy o zmianie ustawy z dnia 29 stycznia
2004 r. Prawo zamówień publicznych i niektórych innych ustaw. Projekt ma na celu
wdrożenie do polskiego porządku prawnego dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady:
 dyrektywy 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych,
uchylającej dyrektywę 2004/18/WE (Dz. Urz. UE L 94 z 28.03.2014, str. 65), zwanej
dalej „dyrektywą klasyczną ”, oraz
 dyrektywy 2014/25/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania zamówień przez
podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług
pocztowych, uchylającej dyrektywę 2004/17/WE (Dz. Urz. UE L 94 z 28.03.2014,
str. 243), zwanej dalej „dyrektywą sektorową”.
II.
Czas trwania konsultacji i podmioty, które wzięły udział w konsultacji
19 stycznia 2016 r. Ministerstwo Rozwoju skierowało projekt ustawy o zmianie ustawy –
Prawo zamówień publicznych do konsultacji publicznych. Termin konsultacji został
wyznaczony na 2 lutego 2016 r. W dniach 11 i 12 lutego br. odbyła się konferencja
uzgodnieniowa.
Projekt został przekazany do konsultacji następującym podmiotom:
Business Centre Club, Europejska Unia Małych i Średnich Przedsiębiorstw oraz Klasy
Średniej Unicorn, Forum Związków Zawodowych, Fundacja im. Stefana Batorego, Fundacja
Instytutu Rozwoju Regionalnego, Fundacja Małych i Średnich Przedsiębiorstw, Fundacja na
Rzecz Nauki Polskiej, Instytut Badań nad Demokracją i Przedsiębiorstwem Prywatnym, Izba
Projektowania
Budowlanego,
Komitet
Polityki
Naukowej,
Konferencja
Rektorów
Akademickich Szkół Polskich, Konferencja Rektorów Publicznych Szkół Zawodowych,
Konferencja Rektorów Zawodowych Szkół Polskich, Krajowa Izba Gospodarcza, Krajowa
Rada Izby Architektów RP, Krajowa Rada Spółdzielcza, Kujawsko – Pomorska Okręgowa
Izba Inżynierów Budownictwa, Niezależny Samorządny Związek Zawodowy „Solidarność
80”, Niezależny Samorządny Związek Zawodowy „Solidarność”, Ogólnopolska Izba
Gospodarcza Drogownictwa, Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych, Polska
Akademia Umiejętności, Polska Izba Inżynierów Budownictwa, Polska Izba Ubezpieczeń,
1
Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych Lewiatan, Polska Organizacja Handlu
i Dystrybucji, Polska Rada Biznesu, Polski Związek Pracodawców Budownictwa, Polski
Związek Producentów Kruszyw, Pracodawcy RP, Rada Główna Instytutów Badawczych,
Stowarzyszenie
-
Polski
Kongres
Drogowy,
Śląska
Izba
Budownictwa,
Związek
Pracodawców Producentów Materiałów dla Budownictwa, Związek Rzemiosła Polskiego,
Unia Metropolii Polskich, Unia Miasteczek Polskich, Stowarzyszenie Euro-Atlantyckie,
Związek Pracodawców Przedsiębiorstw Przemysłu Obronnego i Lotniczego, Polska Izba
Producentów na Rzecz Obronności Kraju, Stowarzyszeń Dostawców na Rzecz Służb
Mundurowych, Stowarzyszenie Polskiego Przemysłu Lotniczego, Polski Holding Obronny,
Polskie Linie Kolejowe, Polskie Koleje Państwowe S.A., Polska Izba Informatyki
i Telekomunikacji, Związek Przedsiębiorców i Pracodawców, Fundacja CentrumCSR.PL,
Francusko-Polska Izba Gospodarcza, Śląska Izba Architektów, Krajowa Izba Architektów.
Uwagi do projektu w terminie poprzedzającym konferencję uzgodnieniową zgłosiły
następujące podmioty:
PKP, Polskie Linie Kolejowe S.A., Izba Projektowania Budowlanego, Stowarzyszenie
Osób
Niepełnosprawnych
„Podkarpacie”,
Rada
Główna
Instytutów
Badawczych,
Ogólnopolska Izba Gospodarcza Budownictwa, Fundacja na Rzecz Nauki Polskiej, Unia
Miasteczek Polskich, Konwent Dyrektorów Zarządów Dróg Wojewódzkich, Poczta Polska
S.A., Polska Izba Ubezpieczeń, Fundacja Małych i Średnich Przedsiębiorstw, Fundacja
Batorego,
Krajowa
Izba
Producentów
Audiowizualnych,
Urząd
Gminy
Zielonki,
Ogólnopolskie Stowarzyszenie Rzeczoznawców i Konsultantów Zamówień Publicznych,
InfoKoszt, Usługi Projektowo Kosztorysowe, Polmed, Ogólnopolska Izba Gospodarcza
Wyrobów Medycznych, Bank Gospodarstwa Krajowego, Narodowy Bank Polski, Gmina
Skawina, Polska Izba Informatyki i Telekomunikacji, Krajowa Izba Gospodarcza,
Stowarzyszenie Kosztorysantów Budowlanych, Stowarzyszenie Filmowców Polskich,
GWW Grynhoff i Partnerzy Radcowie Prawni i Doradcy Podatkowi Spółka Partnerska
(GWW), Śląska Izba Budownictwa, Fundacja Kupuj Odpowiedzialnie, Instytut Zmian,
Instytut Partnerstwa Publiczno Prywatnego, Światowa Organizacja ds. Zrównoważonego
Rozwoju, Polska Izba Inżynierów Budownictwa, Izba Rzemieślnicza w Tarnowie, Krajowa
Komisja Budowlana ZRP, Akcja Demokracja, Polska Konfederacja Pracodawców
Prywatnych Lewiatan, Niezależny Samorządny Związek Zawodowy „Solidarność”,
Ogólnopolskie
Porozumienie
Związków
Zawodowych,
Polsko
–
Niemiecka
Izba
Przemysłowo – Handlowa reprezentująca Izby Międzynarodowe, Stowarzyszenie
Architektów Katolickich „Ar-Ka”, Grupa Doradcza Sienna, Rada Główna Instytutów
Badawczych,
Stowarzyszenie
Architektów
Polskich,
Clifford
Chance,
Spółka
Komandytowa, Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A., Polskie Koleje Państwowe
2
S.A., Konfederacja Budownictwa i Nieruchomości, Śląska Okręgowa Izba Architektów RP,
Izba Architektów Rzeczypospolitej Polskiej, Pracodawcy RP, Związek Przedsiębiorców
i Pracodawców, Skanska S.A., Studio Filmowe ZEBRA, SNC-Lavalin Polska Sp. z o.o.,
Izba Przemysłowo – handlowa Inwestorów w Polsce, Ogólnopolska Izba Gospodarki
nieruchomościami, Związek Pracodawców Gospodarki Odpadami.
III.
Opis
najważniejszych
uwag
zgłaszanych
w
konsultacjach
wraz
ze
stanowiskiem Ministerstwa Rozwoju
1. Definicje
- definicja cyklu życia – dodanie fazy cyklu życia jaką jest użytkowanie,
definicja etykiety – zwracano uwagę, że przepisy materialne nie posługują się tym
-
pojęciem – definicję zastąpiono definicją oznakowania.
Wprowadzono zmiany definicji uwzględniające zgłaszane uwagi.
2. Wyłączenie tzw. zamówień in house z zakresu stosowania ustawy
Istotna część uwag dotyczyła wyłączenia tzw. zamówień in house z zakresu regulacji
ustawy.
Najważniejsze argumenty przeciwko wprowadzeniem zamówień in-house:

przepisy dot. zamówień in-house mają charakter fakultatywny i nie muszą być wdrażane
do prawa krajowego

zamówienie in-house narusza zasady konkurencji

zamówienia in-house w praktyce może doprowadzić do likwidacji prywatnego rynku
usług użyteczności publicznej i w usług informatycznych dla sektora informatycznego

zamówienia in-house zablokują rozwój polskich firm i zwolnienia pracowników

realizacja usług na rynku konkurencyjnym jest tańsza, nie ma dotacji itp.
Postulaty: nie wdrażać przepisów o zamówieniach in-house
Najważniejsze argumenty za wprowadzeniem zamówień in-house:

zamówienie in-house jest przewidziane w dyrektywach

uniknięcie procedur przetargowych pozwala na racjonalne gospodarowanie mieniem
komunalnym

samorządy nie dysponują odpowiednim instrumentarium nadzoru i regulowania
niektórych usług, efektywniej jest zatem powierzyć ich wykonywanie podmiotom
należącym do samorządu (np. w odpadach)

realizacja usług w ramach in-house jest tańsza
3
Postulaty: wiernie wdrożyć przepisy dyrektyw (przede wszystkim próg 80% działalności)
W związku z licznymi uwagami dotyczącymi tej kwestii, zaproponowano nowe rozwiązanie
dotyczące tzw. zamówień in-house – wprowadzenie wyłączenia in house jako przesłanki
udzielenia zamówienia z wolnej ręki. Z jednej strony zapewniłoby to możliwość
bezprzetargowego zlecania zadań, a z drugiej strony pozwoliłoby na szerszą kontrolę
prawidłowości udzielania tych zamówień (ogłoszenie o zamiarze zawarcia umowy z wolnej
ręki, możliwość ewentualnego odwołania od decyzji o skorzystania z trybu z wolnej ręki w
trybie odwoławczym przez innych uczestników rynku, jawność umowy i warunków wykonania
zamówienia).
3. Zasady dotyczące stosowania przepisów właściwych w przypadku łączenia
różnych rodzajów zamówień i ich dzielenia (projektowany art. 5b i następne)
Wskazywano na konieczność doprecyzowania przepisów dotyczących reguł kolizyjnych
w przypadku łączenia lub dzielenia różnych rodzajów zamówień (projektowany art. 5b
i następne).
W wyniku uwag doprecyzowano brzmienie przepisów regulujących tę kwestię.
4. Elektronizacja procedur zamówień publicznych w zakresie komunikacji
z wykonawcami (projektowany art. 10 a i następne)
Zgłaszano uwagi dotyczące przepisów regulujących elektronizację procedur (art. 10a
i następne projektu) wskazujące m.in. na rozszerzenie możliwości składania ofert również
z użyciem innych środków komunikacji elektronicznej, nie tylko profilu nabywcy, analogiczne
uwagi dotyczyły publikacji ogłoszeń.
W związku ze zmianą koncepcji dotyczącej elektronizacji zamówień publicznych –
wprowadzono nowe przepisy, zgodnie z propozycją Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych.
Biorąc pod uwagę termin implementacji ww. dyrektyw, który upływa w dniu 18 kwietnia
2016 r., a tym samym konieczność jak najszybszego zakończenia prac nad wdrożeniem ich
do polskiego porządku prawnego zaproponowano implementację przepisów dyrektyw
wprowadzających
obowiązkową
komunikację
elektroniczną
między
wykonawcą
i zamawiającym tylko w zakresie niezbędnym i przewidzianym w tych przepisach. Oznacza
to rezygnację na ten moment z przyjętej do tej pory koncepcji dokonania kompleksowej
elektronizacji zamówień publicznych, polegającej na wprowadzeniu do polskiego porządku
prawnego zaawansowanych zmian umożliwiających korzystanie z narzędzi elektronicznych
w procesie udzielania zamówień, tj. stworzenia elektronicznej platformy zamówień
publicznych e-Zamówienia, na której znajdowałby się Biuletyn Zamówień oraz profil nabywcy
i aukcje elektroniczne oraz przyjęciu założenia, że komunikacja pomiędzy zamawiającym
4
a wykonawcą, a także składanie ofert i wniosków oraz publikowanie ogłoszeń odbywa się
przy użyciu profilu nabywcy.
W związku
powyższym zastąpiono odniesienia do profilu nabywcy oraz platformy e-
Zamówienia elektronicznymi środkami komunikacji w rozumieniu dyrektyw. Specyfikacja
istotnych warunków zamówienia, zamiast na profilu nabywcy, byłaby udostępniana przez
zamawiającego na stronie internetowej bez wskazywania, że ma to być strona
zamawiającego. W związku z rezygnacją z budowy Biuletynu Zamówień, będącego
repozytorium wszystkich ogłoszeń dotyczących zamówień udzielanych przez polskich
zamawiających, ogłoszenia natomiast będą publikowane na dotychczas obowiązujących
zasadach.
5. Zespół projektowy (projektowany art. 20a)
Kwestionowano zasadność wprowadzenia projektowanego rozwiązania lub wskazywano, że
dla zapewnienie celu w jakim powołany jest zespół konieczne jest również wprowadzenie
zmian organizacji pracy zamawiających. W przypadku poparcia rozwiązania zwracano
uwagę na konieczność zmiany nazwy zespołu.
W opinii Ministerstwa Rozwoju wprowadzenie projektowanego rozwiązania jest zasadne.
Głównym celem projektowanego rozwiązania jest silniejsze powiązanie odpowiedzialności za
postępowanie o udzielenie zamówienia z odpowiedzialnością za prawidłowe wykonanie
zamówienia. Bez tego rozwiązania ważne rozwiązania dotyczące np. upowszechnienia
kryteriów pozacenowych, w praktyce mogą nie być w pełni efektywne. Argumentem
przeciwko
wprowadzeniu
tego
rozwiązania
nie
może
być
konieczność
zmian
organizacyjnych u zamawiających oraz sposobu organizacji procedur udzielania zamówień
publicznych. Podjęto decyzję o podniesieniu progu wartości zamówień w przypadku których
powołanie zespołu będzie obowiązkowe do 1000 000 euro.
6. Wymóg zatrudnienia na podstawie umowy o pracę w warunkach wskazanych
w art. 22 Kodeksu pracy
Wskazywano, że jest to obowiązek zbyt daleko idący w stosunku do obowiązków
wynikających z wdrażanych dyrektyw, skutkować będzie automatyzmem i wymaganiem
umów o pracę w każdym przypadku. Podnoszona była również argumentacja dotycząca
niezgodności z prawem UE oraz zasadą wolności gospodarczej.
Wprowadzane rozwiązania mają na celu poprawę sytuacji de facto pracowników na rynku
i promowanie zatrudnienia na umowę o pracę, a także eliminację zachowań zmierzających
do obchodzenia przepisów prawa pracy. Stanowi narzędzie realizacji polityki państwa w tym
zakresie.
5
7. Przesłanki wykluczenia
Wskazywano na zbyt duży zakres uznaniowości zamawiającego, szczególnie w przypadku
przesłanek fakultatywnych. Zwracano uwagę na nieprecyzyjne sformowanie przesłanek
i pojęcia niedostosowane do polskiego porządku prawnego. Główne postulaty sprowadzały
się do zawężenia przesłanek wykluczenia.
Przepis regulujący przesłanki wykluczenia został doprecyzowany. Należy jednocześnie
podkreślić,
że
fakultatywne
przesłanki
wykluczenia
są
rozwiązaniem
wskazanym
w dyrektywach.
8. Procedura odwrócona (art. 24aa projektu)
Wskazywano, że procedura odwrócona, zgodnie z dyrektywami powinna dotyczyć jedynie
przetargów nieograniczonych. Podnoszono także, że nie przewidziano zapisów, regulujących
sytuację, gdy okaże się, że wykonawca badany w zakresie spełniania warunków udziału
w postępowaniu, po wyborze nie spełnia warunków.
Przepis został doprecyzowany i ograniczony jedynie do przetargu nieograniczonego.
9. Jednolity dokument zamówienia
Wskazywano, że konieczne jest uzupełnienie regulacji o m.in.:
- wskazanie daty wykazywania spełniania warunków lub braku podstaw wykluczenia,
- wskazanie konsekwencji sytuacji, w której wybrany wykonawca nie przedstawi
wymaganych dokumentów lub z dokumentów tych nie będzie wynikało, że spełnia on
wymagane warunki,
- doprecyzowanie, że w przypadku podmiotów trzecich, na zasoby których wykonawca się
powołuje, weryfikacja dotyczy tylko warunków, dla spełnienia których wykonawca posługuje
się zasobami podmiotu trzeciego, a nie o wszystkich warunków, które zamawiający postawił
wykonawcom ubiegającym się o udział w zamówieniu,
- w sytuacji, gdy dokumenty składane są po wyborze oferty najkorzystniejszej - wykonawcy
powinni mieć zapewniony minimalny czas na skompletowanie dokumentów. Dlatego należy
zakreślić
minimalny czas
na
złożenie
dokumentów w odpowiedzi
na
wezwanie
zamawiającego,
- wskazanie, że jednolity dokument składa się z wykorzystaniem formularza UE.
Ponadto wskazywano na wprowadzenie obowiązku składania jednolitego dokumentu
zamówienia tylko w przypadku zamówień o wartości równej lub większej niż określona
w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy PZP.
Uszczegółowiono regulację dotyczącą jednolitego dokumenty zamówieniu określając m.in.
wymóg przedkładania ww. dokumentu tylko do postępowań dotyczących zamówień, których
wartość jest równa lub przekracza kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie
6
art. 11 ust. 8, zasady w przypadku korzystania z potencjału podmiotów trzecich oraz
wykonawców
wspólnie
ubiegających
się
o
zamówienie,
uzupełniania
złożonych
dokumentów, określenia daty, na którą dokumenty powinny być ważne.
10. Regulacje dotyczące warunków udziału w postępowaniu
Wskazywano na konieczność uporządkowania i doprecyzowania przepisów.
Przepisy regulujące warunki udziału w postępowaniu zostały doprecyzowane.
11. Rażąco niska cena lub koszt (projektowany art. 90)
Wskazywano na konieczność umożliwienia zestawiania „cen” ofert z kwotą „jaką
zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia”, o której mowa w art. 86
ust. 3 ustawy PZP, która odzwierciedla poziom planowanego wydatku zamawiającego na
sfinansowanie zamówienia. Ponadto wskazywano, że w nowelizowanej ustawie Pzp
wprowadzone zmiany nie rozwiązały problemu nie uwzględniania cen wszystkich składanych
ofert.
Doprecyzowano przepis art. 90 w zakresie rażąco niskiej ceny.
12. Wprowadzenie zasady, że kryterium ceny może być zastosowane jako jedyne
kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 40%, jeżeli
przedmiot zamówienia ma ustalone standardy jakościowe (projektowany art. 91
ust. 2a)
Wskazywano, że rozwiązanie stanowi ryzyko podniesienia kosztów zamówień publicznych.
Rozwiązanie może wpłynąć negatywnie na rynek zamówień – zamawiający nie będą
w stanie precyzyjnie określić kryteriów, którym trzeba będzie nadać wskazaną w projekcie
wagę w kryteriach oceny ofert, natomiast wykonawcy przy tak niskiej wartości kryterium ceny
mogą błędnie szacować ryzyka i przeszacowywać lub niedoszacowywać wartość ofert.
Celem ustalenia wagi kryterium ceny na poziomie maksymalnie 40% jest upowszechnienie
stosowania kryteriów pozacenowych. Zwiększenie znaczenia kryteriów pozacenowych jest
jednym z postulatów, które najczęściej pojawiają się w konsultacjach publicznych
dotyczących funkcjonowania systemu zamówień publicznych.
13. Informowanie
wykonawców
o
podjętych
decyzjach
w
postępowaniu
(projektowany art. 92)
Wskazywano, ż projekt przewiduje zróżnicowane informowanie o wynikach postępowania.
W szczególności o wykluczeniu lub odrzuceniu oferty informuje się jedynie wykonawcę,
którego wykluczono lub którego ofertę odrzucono. Proponowano ujednolicenie zakresu
informacji przekazywanych wszystkim wykonawcom o sytuacji prawnej i faktycznej
7
wszystkich wykonawców, z zastrzeżeniem, że zamawiający może nie ujawnić części
informacji jeżeli ich ujawnienie mogłoby utrudnić stosowanie przepisów prawa lub byłoby
sprzeczne z interesem publicznym, lub mogłoby szkodzić zgodnym z prawem interesom
handlowym wykonawców, lub mogłoby zaszkodzić konkurencji pomiędzy nimi.
Ujednolicono zasady dotyczące informowania wykonawców o podjętych decyzjach
w postępowaniu.
14. Zmiany umowy i jej rozwiązanie (projektowany art. 144 i 145)
Wskazywano na konieczność doprecyzowania przepisów dotyczących zmiany i rozwiązania
umowy.
Doprecyzowano przepisy dotyczące zmiany umowy i jej rozwiązania.
8