Nr 403. Specjalne Strefy Ekonomiczne w Polsce

KANCELARIA SEJMU
BIURO STUDIÓW
I EKSPERTYZ
WYDZIAŁ ANALIZ
EKONOMICZNYCH
I SPOŁECZNYCH
Maj 1996
Informacja
Nr 403
Specjalne Strefy Ekonomiczne
w Polsce
Zdzisław Wołodkiewicz-Donimirski
Na początku maja br. udzielono pierwszych zezwoleń na prowadzenie
działalności gospodarczych na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej EuroPark Mielec. Przewiduje się, że w 1996 r. ustanowione będą dwie kolejne
specjalne strefy ekonomiczne (sse): Katowicka i Suwalska.
Inwestorom działającym w sse przyznawane są znaczne
ulgi w podatku dochodowym oraz inne udogodnienia. Aby uzyskać całkowite
zwolnienie z podatku dochodowego w Strefie Mieleckiej wystarczy
zainwestować co najmniej 2 min ECU lub zatrudniać ponad 100 osób lub
wykazywać odpowiedni poziom eksportu. Zwolnienie to przysługuje
podmiotom w ciągu pierwszych 10 lat od momentu rozpoczęcia
działalności gospodarczej.
Oceniając funkcjonowanie sse trzeba brać pod uwagę nie tylko
względy ekonomiczne, ale i społeczne. Należy mieć świadomość również i
tego, że utworzenie danej strefy odbywa się najczęściej kosztem rozwoju
innych regionów.
BSE
1
1. Podstawa prawna
Po prawie trzyletnim postępowaniu legislacyjnym, 20 października 1994 r.
Sejm uchwalił ustawę o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 123,
poz. 600, z 1994 r.). Specjalna strefa ekonomiczna (sse) jest to "wyodrębniona
zgodnie z przepisami ustawy, niezamieszkała część terytorium Rzeczypospolitej
Polskiej, na której terenie może być prowadzona działalność gospodarcza na zasadach określonych ustawą". Sse może być ustanowiona w celu przyśpieszenia
rozwoju gospodarczego części terytorium kraju...". Owo przyśpieszenie ma polegać na:
1) rozwoju określonych dziedzin działalności gospodarczej,
2) rozwoju nowych rozwiązań technicznych i technologicznych oraz ich
wykorzystaniu w gospodarce narodowej,
3) rozwoju eksportu,
4) zwiększeniu konkurencyjności wytwarzanych wyrobów i świadczonych usług,
5) zagospodarowaniu
istniejącego
majątku
przemysłowego
i
infrastruktury gospodarczej,
6) tworzeniu nowych miejsc pracy,
7) zagospodarowaniu nie wykorzystanych zasobów naturalnych z zachowaniem zasad równowagi ekologicznej.
W celu przyciągnięcia kapitału do specjalnych stref ekonomicznych,
proponuje się znaczne ulgi podatkowe i inne udogodnienia dla podmiotów
działających w tych strefach. Największe preferencje przysługiwać mają
podmiotom działającym w sse na podstawie zezwolenia, udzielanego przez
Ministra Przemysłu i Handlu. Dla podmiotów tych jest możliwość całkowitego zwolnienia od podatku dochodowego dla osób prawnych i fizycznych
prowadzących działalność gospodarczą w sse, w okresie równym połowie
czasu, na jaki strefa jest ustanowiona. Natomiast w pozostałym okresie, podmioty działające w strefie będą mogły być zwolnione od podatku dochodowego,
w części nie przekraczającej 50% dochodów. Skala korzystania ze zwolnień ma
być uzależniona od wielkości podejmowanych inwestycji, ilości zatrudnionych i
poziomu produkcji przeznaczonej na eksport.
Dla podmiotów, które nie mają prawa korzystać z powyżej przedstawionych zwolnień w podatku dochodowym i prowadzą działalność na podstawie
zezwolenia, przewiduje się innego rodzaju ulgi i preferencje. Podmioty takie mogą zaliczyć niektóre wydatki inwestycyjne (oprócz środków trwałych) do kosztów uzyskania przychodu w roku, w którym zostały poniesione te wydatki. Ponadto istnieje możliwość podwyższenia stawek amortyzacji środków trwałych.
Podmioty prowadzące działalność gospodarczą na terenie sse na podstawie
zezwolenia są zwolnione od podatku od nieruchomości. W sse przewiduje się
2
BSE
także udogodnienia z zakresu prawa budowlanego np. uproszczenie procedury
wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, przenoszenie pozwolenia na budowę na inną osobę.
2. Specjalna Strefa Ekonomiczna Euro-Park Mielec
W 1992 r. minister przemysłu i handlu Wacław Niewiarowski obiecał
strajkującym robotnikom WSK PZL Mielec, że w Mielcu powstanie specjalna
strefa ekonomiczna. Sytuacja Mielca była o tyle wyjątkowa, że z pracujących na
początku lat dziewięćdziesiątych ponad 20 tysięcy ludzi, 12 tysięcy objęły zwolnienia grupowe. Fabryka była (i jest nadal) zdecydowanie największym zakładem pracy nie tylko w Mielcu, ale i całym regionie liczącym 110 tysięcy mieszkańców.
Celowość ustanowienia sse w Mielcu została zbadana przez irlandzką firmę
Shannon International Development Ireland Ltd. Odpowiednie opracowanie powstało w lipcu 1993 r. i zostało sfinansowane ze środków pomocowych PHARE.
Na podstawie ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach
ekonomicznych, Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 września 1995 r. (Dz.
U. Nr 107 z 22 września 1995 r., poz. 526) ustanowiło Specjalną Strefę Ekonomiczną Euro-Park Mielec.
Obszar strefy obejmuje ok. 575 ha, które są własnością Skarbu Państwa i
pozostają w wieczystym użytkowaniu WSK PZL Mielec i wyodrębnionych z
tego przedsiębiorstwa spółek. W skład Strefy wchodzi m.in. teren przemysłowy
częściowo zabudowany (hale WSK Mielec), 60 ha przeznaczonych pod nową
zabudowę i lotnisko o powierzchni 350 ha. Na lotnisku mogą lądować ciężkie
samoloty transportowe. Podstawowym atutem strefy jest rozwinięta infrastruktura, wykwalifikowana siła robocza, bliskość granicy z Ukrainą i Słowacją i "szerokiego toru" łączącego z krajami b. ZSRR.
Zarządzającym strefą jest Agencja Rozwoju Przemysłu S.A..
Strefę Mielec ustanowiono na 20 lat. Magnesem mającym przyciągnąć
inwestorów są przede wszystkim znaczne ulgi w podatku dochodowym.
Zgodnie z ustawą o sse ulgi te są przyznawane podmiotom, które uzyskają zezwolenia na działalność w strefie. Ulgi są uzależnione od wysokości nakładów
inwestycyjnych, wielkości eksportu i ilości zatrudnionych. W ciągu pierwszych 10 lat działalności zwolnienia mogą obejmować całość dochodu, a później
tj. aż do końca działalności strefy, 50% dochodu.
Przy inwestycji (np. zakup nowych maszyn i urządzeń, zakup, budowa i
rozbudowa budynków) dochód podmiotu jest zwolniony z podatku dochodowego, aż do wysokości wyczerpania się całości poniesionych nakładów inwestycyjnych. Oznacza to np., że jeśli początkowa inwestycja wynosiła 100 jednostek, a
dochód firmy wynosi rocznie 20 jednostek, to przez 5 lat firma nie płaci podatku
dochodowego. Jeśli inwestycja wynosi co najmniej 2 min ECU, to w ciągu 10 lat
BSE
3
podmiot jest całkowicie zwolniony z podatku dochodowego (nawet wtedy gdy
skumulowane dochody podmiotu są wyższe od 2 min ECU).
Przy eksporcie, dochód podmiotu jest wolny od podatku dochodowego w
wysokości odpowiadającej połowie kwoty przychodów z eksportu towarów i
usług wytworzonych na terenie strefy. Oznacza to np. że jeśli co roku dochód
firmy wynosi 100 jednostek, a wartość eksportu 140 jednostek, to firma płaci
podatek dochodowy w sposób następujący:
- w ciągu pierwszych 10 lat działalności od kwoty 30 jednostek (kwota 70
jednostek dochodu jest zwolniona od podatku),
- po upływie 10 lat, nie dłużej jednak niż do końca funkcjonowania strefy
od kwoty 50 jednostek.
Biorąc pod uwagę wielkość zatrudnienia, dochód podmiotu jest zwolniony
od podatku dochodowego w wysokości 10% dochodu uzyskanego odrębnie w
każdym miesiącu z tytułu zatrudnienia w tym samym miesiącu każdych 10 pracowników (maksymalnie do 100% dochodu). Oznacza to np. że jeśli dochód firmy wynosi co roku 100 jednostek i firma zatrudnia 86 pracowników przez cały
okres funkcjonowania strefy, to w płaci podatek dochodowy w sposób następujący:
- w ciągu pierwszych 10 lat działalności od kwoty 20 jednostek (kwota 80
jednostek dochodu jest zwolniona od podatku),
- po upływie 10 lat, nie dłużej jednak niż do końca funkcjonowania strefy,
od kwoty 50 jednostek.
Podmiotowi, który zatrudnia mniej niż 10 pracowników przysługuje zwolnienie od podatku dochodowego w wysokości 10% dochodu.
Dla uzyskania zwolnienia od podatku dochodowego wystarczy, że inwestor
spełnia jeden z przedstawionych wyżej trzech warunków. Aby korzystać z ulg
musi wybrać jeden z tych warunków i nie może go zmieniać w ciągu roku podatkowego.
Podsumowując można stwierdzić, że aby uzyskać całkowite zwolnienie
z podatku dochodowego w Strefie Mieleckiej wystarczy zainwestować co
najmniej 2 min ECU lub zatrudniać ponad 100 osób lub wykazywać odpowiedni poziom eksportu. Zwolnienie to przysługuje podmiotom w ciągu
pierwszych 10 lat od momentu rozpoczęcia działalności gospodarczej.
Podmioty, które nie mają prawa do zwolnień w podatku dochodowym, a
prowadzą działalność gospodarczą na terenie strefy na podstawie zezwolenia
mogą podwyższać stawki amortyzacji środków trwałych służących do tej działalności, przy zastosowaniu współczynników nie wyższych niż 4. Podmioty te
mogą również wydatki na zakup wartości niematerialnych i prawnych (np. znaki
towarowe), związanych bezpośrednio z działalnością gospodarczą prowadzoną
na terenie strefy, zaliczyć do kosztów uzyskania przychodów w roku podatko-
4
BSE
wym, w którym wydatki te faktycznie zostały poniesione.
Podmioty, które, działały na terenie strefy w momencie jej utworzenia, mogą funkcjonować w dalszym ciągu, ale nie mogą korzystać z obowiązujących
ulg. Te bowiem wymagają zezwolenia na działalność w strefie. Zezwolenie i
wiążące się z nim ulgi podmiot otrzymuje wtedy, jeśli spełni jeden z trzech wymienionych poniżej warunków:
(a) poniesie po dniu ustanowienia strefy na jej terenie wydatki inwestycyjne o wartości nie mniejszej niż 25% łącznej wartości środków trwałych tego
podmiotu,
(b) w okresie ostatnich 6 miesięcy przed złożeniem wniosku o wydanie zezwolenia, osiągnie wzrost przychodów ze sprzedaży towarów lub usług wykonanych na terenie strefy wyższy o 15% ponad wskaźnik wzrostu cen towarów i
usług konsumpcyjnych liczony przez GUS,
(c) w okresie ostatnich 6 miesięcy przed złożeniem wniosku o wydanie zezwolenia, zwiększy zatrudnienie przy prowadzeniu działalności gospodarczej na
terenie strefy o co najmniej 15%, lecz nie mniej niż o 10 pracowników.
W Specjalnej Strefy Ekonomicznej Euro-Park Mielec przewidziano znaczne udogodnienia w prowadzeniu prac budowlanych na terenie strefy. Szczegółowy zakres tych udogodnień jest zawarty w Regulaminie SSE Euro-Park Mielec.
Warto także przypomnieć, że na mocy ustawy o sse, podmioty działające w tych
strefach na podstawie zezwolenia są zwolnione od podatku od nieruchomości.
Od końca lutego 1996 r. Agencja Rozwoju Przemysłu, która jak już wspomniano pełni funkcję "zarządzającego strefą", prowadzi negocjacje z potencjalnymi inwestorami w sse w Mielcu, stosując procedurę rokowań określoną w zarządzeniu Ministra Przemysłu i Handlu. Podmiotom, które przedstawią najlepsze
oferty są przydzielane zezwolenia na podjęcie działalności w Euro-Park Mielec.
Przy ocenie bierze się pod uwagę wielkość zaangażowanego kapitału, wielkość zatrudnienia, możliwości wchodzenia w kooperację z istniejącymi firmami
(powstałymi przy podziale WSK PZL Mielec), możliwości oddziaływania na
gospodarkę regionu. Duże znaczenia ma wiarygodność i kondycja ekonomicznofinansową firm starających się o zezwolenia.
Pierwsze zezwolenia wręczono 10 maja br. Otrzymały je spółka AgmarTelecom oraz Wytwórnia Zespołów Kooperacyjnych PZL-Mielec, która kooperuje z amerykańskim Boeingiem. Są to firmy, które powstały w ramach restrukturyzacji WSK PZL Mielec i rozpoczęły działalność jeszcze przed ustanowieniem Stref).
3. Projekty niektórych innych specjalnych stref ekonomicznych
Wnioski o utworzenie sse złożyło do Ministerstwa Przemysłu i Handlu już
ponad 40 miejscowości. Jednak realnych koncepcji zagospodarowania stref jest
BSE
5
nie więcej niż kilkanaście. 25 kwietnia 1996 r. Podkomitet Polityki Regionalnej i
Rozwoju Obszarów Wiejskich KERM zaakceptował projekty utworzenia dwóch
stref: Katowickiej i Suwalskiej. Ocenia się, że do końca 1996 r. istnieją realne na
szanse na ustanowienie tych dwóch stref. Poniżej przedstawiamy krótką charakterystykę tych projektów.
Katowicka Specjalna Strefa Ekonomiczna
Na podstawie Kontraktu Regionalnego dla Województwa Katowickiego
rząd zobowiązał się do utworzenia w regionie trzech sse. W wyniku konsultacji
Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach z gminami wnioskującymi o utworzenie
stref ostatecznie przedstawiono projekt utworzenia jednej sse z czterema podstrefami:
- sosnowiecko-dąbrowską,
- tyską,
- jastrzębsko-żorską,
- gliwicką.
W trakcie przygotowywania projektu Strefy Katowickiej stwierdzono, że
najkorzystniej będzie utworzyć nie odrębne strefy, lecz jedną strefę z podstrefami. Według Ministerstwa Przemysłu i Handlu ograniczy to koszt przedsięwzięcia
i zapobiegnie niepotrzebnej konkurencji między sse. Zdaniem wielu obserwatorów, duży wpływ na włączenie podstrefy gliwickiej do projektu miały plany General Motors, dotyczące budowy fabryki samochodów w Gliwicach.
Strefa Katowicka ma przyśpieszyć restrukturyzację regionu. Wprawdzie
stopa bezrobocia w województwie katowickiem należy do najmniejszych w kraju
(9,6% w końcu marca 1996 r.), ale w liczbach bezwzględnych oznacza to ok. 160
tys. ludzi. Ponadto należy liczyć się z tym, że w przypadku prowadzenie efektywnej restrukturyzacji górnictwa i hutnictwa, stopa bezrobocia w Katowickiem
znacznie wzrośnie.
Autorzy projektu Katowickiej SSE przewidują, że ulgi w podatku dochodowym dla inwestorów będą takie same jak dla Strefy Mieleckiej.
Strefa Katowicka ma mieć łączną powierzchnię 830 ha, z czego prawdopodobnie 220 ha przypadnie na podstrefę sosnowiecko-dąbrowską, 143 ha na podstrefę tyską, 127 ha na jastrzębsko-żorską i 340 ha na podstrefę gliwicką. Każda
podstrefa dzielić się będzie na kilka obszarów.
Warto dodać, że w ramach środków pomocowych PHARE-93 przewidziano 200 tys. ECU na opracowanie szczegółowego studium Strefy Katowickiej.
Celem studium będzie stworzenie koncepcji organizacji i metod zarządzania strefą rozproszoną, określenie profilu pożądanej działalności każdej podstrefy, zaproponowanie sposobu promocji oraz określenie przewidywanych kosztów udostępnienia poszczególnych obszarów podstrefy z rozeznaniem możliwych do pozyskania źródeł finansowania.
6
BSE
Suwalska Specjalna Strefa Ekonomiczna
Strefa ma liczyć 432 ha powierzchni, z czego 261 ma przypadać na podstrefę w Suwałkach, 107 ha na podstrefę w Ełku i 64 ha na podstrefę w Gołdapi. Zarządzać strefą ma spółka akcyjna, w której 51% udziałów należeć ma do Ministerstwa Przemysłu i Handlu, a reszta udziałów ma być rozdzielona między samorządy lokalne i ewentualnie niektóre banki1.
Suwalskie jest jednym z najbardziej zapóźnionych ekonomicznie województw Polski. Upadek odgrywających kiedyś dominujących rolę w gospodarce
tego regionu pegeerów, sprawił że województwo znalazło się w ścisłej czołówce
pod względem stopy bezrobocia. W Gołdapi, która liczy 13 tysięcy mieszkańców
wskaźnik ten wyniósł prawie 40%, a całym województwie suwalskiem (prawie
pół miliona mieszkańców) 28% (koniec marca 1996 r.).
Atutem projektowanej strefy jest lokalizacja przy granicach trzech sąsiednich państw (Rosji, Litwy i Białorusi). Lokalizacja ta powinna być czynnikiem
rozwoju intensywnej współpracy przygranicznej. Przez teren strefy biegną ważne
szlaki komunikacyjne z Państw Bałtyckich do Europy Zachodniej i z obwodu
kalingradzkiego do Białorusi i Ukrainy.
Projektodawcy strefy w Suwałkach przewidują ulgi w podatku dochodowym większe niż w przypadku sse w Mielcu. Otóż całkowite zwolnienie z podatku dochodowego przysługiwałoby, w ciągu 10 lat, podmiotom, które zainwestują od 300 tys ECU lub zatrudnią co najmniej 40 osób. Oczywiście ostateczna
decyzja, co do wysokości ulg, należeć będzie do rządu.
4. Doświadczenia innych krajów
Na świecie istnieje ok. 500 sse. W większości przypadków, na terenie sse
funkcjonują wolne obszary celne. Zasady funkcjonowania podstawowych typów
sse w innych krajach zostały przedstawione w Informacji BSE nr 250 "Specjalne
strefy ekonomiczne w świecie" (wrzesień 1994).
W grudniu 1992 r., w Wiedniu, odbyło się pod auspicjami UNIDO (United
Nations Industrial Development Organisation) spotkanie grupy ekspertów i kierowników specjalnych stref ekonomicznych z 21 krajów, na którym wymieniono
doświadczenia i oceniono działalność sse w poszczególnych krajach. W spotkaniu uczestniczyła strona polska, która wykorzystała doświadczenia innych krajów w pracach nad przygotowaniem ustawy o sse.
Zdaniem przybyłych do Wiednia przedstawicieli sse, najskuteczniejszym
argumentem przyciągającym inwestycje zagraniczne do stref są proste, czytelne i
nie podlegające częstym zmianom regulacje prawne. W szczególności można
stwierdzić, że w sse inwestorzy poszukują2:
- jasnego obrazu polityki rządowej oraz zasad dotyczących inwestycji za1
2
I. Trusewicz, Rząd zdecyduje, "Rzeczpospolita" nr 84, z 9 kwietnia 1996 r.
B. Kablański, Legislacje ożywiające gospodarkę, "Nowa Europa" z 21 lutego 1995 r.
BSE
7
granicznych,
- określenia czytelnych praw i obowiązków inwestora (jeśli to możliwe, w
formie kontraktu),
- minimum kontaktu z agencjami rządowymi (ideałem jest kontakt z jedną
organizacją),
- skutecznych zasad regulujących system wywozu towarów ze strefy i
przywozu towarów do strefy.
Jak wynika z doświadczeń innych państw, rząd prawie zawsze stara się zachować uprawnienia kontrolne w stosunku do inwestorów, działających w strefach. Jest to zrozumiałe szczególnie wtedy, kiedy działalność tych inwestorów
nie pokrywa się z przyjętymi uzgodnieniami lub gdy nadużywają oni przyznanych im przywilejów.
Do zainwestowania w sse, które nie posiadają zabudowań, urządzeń (np.
hal fabrycznych) czy rozwiniętej infrastruktury mogą zachęcić korzystne regulacje podatkowe (w praktyce chodzi o pełne zwolnienia podatkowe). Krańcowym
przypadkiem jest Sri Lanka, gdzie trzy istniejące sse zastąpiono w końcu 1992 r.
jedną strefą obejmującą cały kraj. Interesujący jest funkcjonujący od 30 lat system zwolnień podatkowych w Puerto Rico. Zwolnienia otrzymuje nie dana firma,
lecz konkretny produkt. System ten zachęca do rozwoju "nowych" produktów.
Warto dodać, że w niektórych krajach jednolite prawo dotyczące sse obowiązuje w całym kraju, natomiast w innych tworzy się przepisy dla każdej strefy
oddzielnie (Chiny, Malezja).
5. Uwagi podsumowujące
Chociaż w Ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych sformułowano
kilka celów tworzenia stref, to jednak, przy pogłębieniu nierównomiernego rozwoju gospodarczym kraju w ostatnich kilku latach, na plan pierwszy wysuwa się
cel polegający na przeciwdziałaniu bezrobociu, szczególnie w regionach, gdzie
ma ono charakter strukturalny i gdzie istnieją szczególne warunki ku temu, by
przyciągnąć niezbędne inwestycje (np. rozwinięta infrastruktura).
Należy oczywiście sobie zdawać sprawę, że tworzenie sse pociąga za sobą
„ niekorzystne dla budżetu państwa, czy gminy skutki w postaci spadku dochodów. Chodzi tu przede wszystkim o spadek wpływów z podatku od dochodu od
osób prawnych, czy spadek wpływów podatku od nieruchomości (gmina). Z drugiej jednak strony trzeba uwzględnić, że ożywienie gospodarcze w specjalnych strefach ekonomicznych powinno przynieść wzrost następujących wpływów lub spadek
następujących wydatków budżetowych:
- wzrost dochodów z tytułu podatków od dochodów osobistych pracowników
zatrudnionych w strefie,
- wzrost dochodów z tytułu podatku VAT od podmiotów działających w
8
BSE
strefie,
- wzrost dochodów z tytułu podatków (od dochodów osobistych i VAT) od
działalności gospodarczej prowadzonej poza strefą, ale związanej z działalnością w
strefie,
- spadek wydatków z tytułu zmniejszonego bezrobocia (mniejsze zasiłki dla
bezrobotnych i nakłady na opiekę społeczną, obniżenie kosztów tzw. aktywnego
zwalczania bezrobocia).
Bilans strat i zysków tworzenia specjalnych stref ekonomicznych w regionach o dużym bezrobociu uwzględniać powinien także niewymierne, a niebagatelne korzyści społeczne związane ze wzrostem zatrudnienia. Chodzi tu przede
wszystkim o zmniejszenie wszelkich patologii społecznych (np. obniżenie przestępczości i alkoholizmu) i podniesienie statusu ekonomiczno-społecznego rodziny.
Oceniając celowość tworzenia specjalnych stref ekonomicznych nasuwa się
kluczowe pytanie: czy tworzenie sse powoduje wzrost inwestycji w skali kraju, czy
tylko ich przesunięcie z jednych regionów do drugich? Wydaje się, że odpowiedź
na to pytanie zależy od konkretnego przypadku (kraju). Nawet jeśli przyjmiemy,
że w Polsce bardziej prawdopodobny jest wariant drugi, to nie powinno to dyskwalifikować sse, a jedynie zwiększać ostrożność decydentów przy tworzeniu tych stref.
Należy mieć świadomość, że utworzenie danej strefy odbywa się najczęściej kosztem rozwoju innych, przeważnie sąsiednich regionów.