treść listu - Towarzystwo Urbanistów Polskich

List otwarty Zarządu Oddziału Warszawskiego Towarzystwa Urbanistów Polskich
Czy miasta w Polsce zbankrutują?
W ostatnim okresie pojawiło się wiele publikacji prasowych mówiących o groźbie bankructwa miast z
powodu kosztów wykupu terenów przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania
przestrzennego pod inwestycje publiczne – w tym zwłaszcza drogi lokalne (gminne). Czy jest tak
faktycznie i czy musi tak być? Czy immanentną cechą planowania przestrzennego jest wywoływanie
napięć w budżetach miast i gmin i czy musi ono prowadzić do ich bankructwa?
W tych alarmistycznych enuncjacjach jest niestety wiele prawdy. Przeznaczanie w planach
miejscowych terenów dla realizacji inwestycji publicznych (a więc, gdy są własnością prywatną,
podlegających obowiązkowi wykupu przez gminy) odbywa się bowiem w sposób całkowicie
niefrasobliwy. Nie wynika, w zdecydowanej większości przypadków, ani z prognoz demograficznych,
ani gospodarczych (i wynikającego z nich zapotrzebowania np. na tereny dla rozwoju budownictwa).
Nie wynika także z analiz ruchu budowlanego. I, co najważniejsze, nie uwzględnia możliwości
sfinansowania realizacji inwestycji publicznych przez budżety lokalne.
Ale, skoro tak jest, to należy postawić pytanie o przyczyny tego stan rzeczy i podmioty za to
odpowiedzialne, zwłaszcza że lista „sprawców” jest dość długa. I tak są to:
- po pierwsze – politycy (członkowie rządów i parlamentarzyści), którzy nie wprowadzili do ustaw
regulujących planowanie przestrzenne wymogu bilansowania ilości terenów dla inwestycji
publicznych z możliwościami wykupu tych terenów,
- po drugie – samorządowcy (wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast oraz radni), którzy
korzystając z tej swobody ustawowej nie kierują się w podejmowaniu decyzji o przystąpieniu do
sporządzaniu planów miejscowych analizą ich skutków ekonomicznych dla budżetów lokalnych,
-po trzecie – urbaniści (projektanci planów, eksperci gminnych komisji urbanistyczno –
architektonicznych, pracownicy samorządowi), którzy w sporządzanych planach abstrahują od ich
skutków ekonomicznych,
- po czwarte - nauczyciele akademiccy, którzy kształcąc przyszłych urbanistów nie wyczulają ich na
opisywany problem.
Czy wskazane przyczyny mają charakter obiektywny? Otóż - nie! Planowanie przestrzenne nie musi
prowadzić do zapaści budżetów lokalnych. Wprost przeciwnie. Może przyczyniać się do ich
wzbogacenia. Musi jedynie być prowadzone ze świadomością i przy poszanowaniu ekonomicznej
efektywności planów przestrzennych. Są na szczęście, choć nieliczne, także pozytywne przykłady w
tym zakresie. Jest także, mimo iż skromna, literatura fachowa na ten temat. To, czego najbardziej
brakuje, to ekonomicznej świadomości głównych uczestników gry o przestrzeń (polityków,
samorządowców, urbanistów, wykładowców) oraz regulacji ustawowych, które nie tylko umożliwią,
ale wręcz zmuszą do posługiwania się w planowaniu przestrzennym także rachunkiem
ekonomicznym.
Rachunek ekonomiczny w procesie planowania przestrzennego powinien być ważnym (choć nie
jedynym) kryterium wyboru kierunków rozwoju przestrzennego. Zaś wybór rozwiązania optymalnego
wymaga wyprzedzającego sformułowania możliwych wariantów i poddania ich ocenie, m.in.
ekonomicznej (obejmującej zarówno finansową wykonalność wariantów jak i relację kosztów do
korzyści). Takie analizy powinny być prowadzone na etapie formułowania polityki przestrzennej
(w przypadku gmin – przy sporządzaniu dokumentu p.t. „Studium uwarunkowań i kierunków
zagospodarowania przestrzennego”). Trafnie wybrane i wykonalne finansowo kierunki i obszary
rozwoju przestrzennego gminy (miasta) nie doprowadzą do katastrofy budżetowej. Wprost
przeciwnie, zapewnią harmonijny i ekonomicznie opłacalny rozwój przestrzenny.
Najpilniejszą zatem zmianą o charakterze legislacyjnym jest wprowadzenie w ustawie
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązku sporządzania wariantowych
koncepcji studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a następnie
przeprowadzenie ich oceny z punktu widzenia skutków ekonomicznych (finansowych). Jest to o tyle
istotne, że decyzje o ewentualnej urbanizacji nowych terenów podejmowane są właśnie w studium.
Jeżeli w studium wskaże się do urbanizacji tereny o najmniej korzystnych (lub wręcz bardzo
niekorzystnych) skutkach finansowych dla budżetu gminy, to nie da się tego cofnąć przy sporządzaniu
planów miejscowych. Strategiczne decyzje rzutujące na koszty urbanizacji powstają na etapie
sporządzania studium, a nie planu miejscowego (jak się to potocznie uważa)!
Analogiczna zasada powinna dotyczyć także planów miejscowych. Przy czym w planach ocenie
skutków finansowych powinny podlegać różne parametry nowej zabudowy (głównie jej
intensywność) oraz ilość terenów inwestycji publicznych. Także w tej sferze istnieją duże możliwości
oddziaływania na ekonomiczną efektywność planów.
Zakładając, że proponowane rozwiązania staną się wymogiem ustawowym, pozostanie problem
planów już obowiązujących. Wydaje się, że rozwiązaniem problemu nadmiernych kosztów ich
realizacji byłaby zmiana w przepisach o gospodarce nieruchomościami (oraz o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym). Należy odstąpić od zasady, zgodnie z którą obowiązek wykupu
terenu przeznaczonego pod inwestycję publiczną (np. ulicę gminną) powstaje z chwilą zatwierdzenia
podziału geodezyjnego, wydzielającego z gruntów prywatnych działkę dla tej inwestycji, a w to
miejsce wprowadzić zasadę, w myśl której , obowiązek taki powstaje dopiero przed rozpoczęciem
budowy takiej inwestycji (czyli na etapie uzyskiwania decyzji realizacyjnych). Natomiast prywatny
właściciel terenu, na którym, zgodnie z planem miejscowym, inwestycja publiczna ma być
realizowana powinien - po wydzieleniu geodezyjnym działki – mieć prawo do chociażby częściowej
rekompensaty, np. w postaci obniżenia (zwolnienia) z podatku gruntowego. Uniknie się dzięki temu
ewidentnie krzywdzącej praktyki z czasów PRL, gdy właściciel nie dość że nie mógł zagospodarować
działki przeznaczonej pod inwestycję publiczną, ale musiał przez długie lata (a nawet dziesięciolecia)
płacić za nią podatek.
Trzeba jednak pamiętać, że wdrożenie proponowanych rozwiązań (a być może także innych) wymaga
zmiany podejścia do omawianego zagadnienia:
- po pierwsze - polityków, którzy, korzystając z konstytucyjnego przypisania planowania
przestrzennego samorządom terytorialnym, nie powinni uciekać od tego tematu ale, zgodnie
z zasadą pomocniczości, wyposażyć samorządowców i planistów w instrumenty prawne sprzyjające
sanacji planowania przestrzennego,
- po drugie – samorządowców, którzy, mimo braku nakazu ustawowego, w poczuciu
odpowiedzialności za rozwój ekonomiczny swych miast i gmin powinni analizować bardziej dokładnie
skutki finansowe podejmowanych decyzji przestrzennych (co przecież nie jest zabronione żadnym
przepisem),
- po trzecie – urbanistów, którzy lepiej powinni rozumieć swoją odpowiedzialność zawodową jako
kompetentnych doradców samorządów terytorialnych (a nie tylko jako wykonawców projektów
studiów i planów miejscowych o wysokich walorach estetycznych),
- po czwarte – nauczycieli akademickich, którzy powinni wpajać swym studentom rozumienie
planowania przestrzennego jako jednego z elementów strategicznego zarządzania rozwojem miast
i gmin (będącego wypadkową rozmaitych opcji: ekologicznej, społecznej, technicznej, kulturowej,
krajobrazowej, funkcjonalnej i innych a w tym, bardzo ważnej, ekonomicznej).