Prawo człowieka do samostanowienia a obowiązek działania

Dr Ewa Kulesza
Prawo człowieka do samostanowienia a obowiązek udzielenia pomocy
przez instytucje pomocy społecznej
Współcześnie
obowiązujące
przepisy
prawa,
także
międzynarodowego, przepisy konstytucyjne i ustawodawstwo zwykłe
przepisy
prawa
szeroko określają
status każdego człowieka we współczesnym państwie. Gwarantują zatem prawa człowieka i
obywatela, ale wskazują również na obowiązki wobec państwa i instytucji publicznych wobec
obywateli i innych mieszkańców.
Wielość praw gwarantowanych sprawia, że aktualnym staje się pytanie o wzajemne
relacje pomiędzy owymi prawa, zwłaszcza wówczas, gdy - jak się może wydawać – istnieje
konflikt pomiędzy poszczególnymi prawami, a przynajmniej wątpliwość co do kolejności ich
stosowania.
Wątpliwości takie powstają w zestawieniu prawa człowieka do decydowania o sobie (
do samostanowienia) w zestawieniu z obowiązkiem działania instytucji publicznych, choćby
organów pomocy społecznej. Problem sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organy
państwa ( organy pomocy społecznej ) mogą działać bez wyraźnej zgody osoby potrzebującej
pomocy, a nawet wbrew jej woli.
1. Prawo człowieka do samostanowienia nie znalazło odzwierciedlenia w odrębnie
sformułowanym przepisie konstytucyjnym, choć jego wyraz można znaleźć w wielu
konstytucyjnych przepisach określających poszczególne prawa przysługujące człowiekowi i
obywatelowi.
Pomijając przepisy gwarantujące prawa wyodrębnionym grupom obywateli ( np.
prawo
przynależności
do
mniejszości
narodowej
i
kultywowania
odrębności
charakterystycznych dla tej mniejszości – art.35 ) Konstytucja zapewnia każdemu
człowiekowi m.in. prawo do decydowania o swoim życiu osobistym ( art. 47) jak też
każdemu
- wolność sumienia i religii, co oznacza także wolność wyznawania lub
przyjmowania religii według własnego wyboru oraz jej praktykowania ( art. 53). Konstytucja
gwarantuje także każdemu obywatelowi prawo decydowania o wyborze miejsca zamieszkania
i pobytu, w tym również prawo swobodnego opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej, co
1
oznacza także ,że obywatela polskiego nie można wydalić z kraju ani zakazać mu powrotu do
kraju ( art. 52), wolność twórczości artystycznej, badań naukowych oraz ogłaszania ich
wyników, wolność nauczania, a także wolność korzystania z dóbr kultury ( art. 73), jak też
wolność wyboru szkół przez rodziców dla swoich dzieci ( art. 70) . Z kolei art. 65 gwarantuje
swobodę w podejmowaniu decyzji w zakresie wyboru i wykonywaniu zawodu, jak też
wyboru miejsca pracy.
Wszystkie z przysługujących na podstawie Konstytucji RP praw podlegają ochronie
prawnej, a każdy ma prawo wystąpienia do Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o
pomoc w ochronie swoich wolności lub praw naruszonych przez organy władzy ( art. 80),
bądź - jeśli konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone- prawo wniesienia skargi do
Trybunału Konstytucyjnego, w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu
normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł
ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w
Konstytucji ( art. 79).
Prawa nie mają jednak charakteru absolutnego. Niezwykle ważne jest przypomnienie
w art. 31 ust.2 Konstytucji RP, iż każdy jest zobowiązany szanować wolności i prawa innych,
a także wskazanie, że nie wolno nikogo zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie
nakazuje. Przepisy Konstytucji zawierają również wskazanie, że ograniczenia w zakresie
korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i
tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub
porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo
wolności i praw innych osób, choć ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Przepisy Konstytucji , gwarantujące
każdemu prawo do decydowania o sobie,
znajdują kontynuację w przepisach prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej.
Odnosząc prawo decydowania o sobie ( prawo do samostanowienia) do przepisów
określających zasady postępowania w sprawach pomocy społecznej wypada wskazać, iż
świadczenia z pomocy społecznej udzielane są na wniosek osoby zainteresowanej, jej
przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej
przedstawiciela ustawowego ( art. 102 ustawy o pomocy społecznej1). Ustawa o pomocy
społecznej eksponuje zatem, umieszczając na pierwszym miejscu, wolę osoby, jako
przesłankę wszczęcia postępowania i udzielenia świadczenia.
1
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( T.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwana w
skrócie „ustawą o pomocy”.
2
2. Jednakże problemem jest nie podejmowanie działań na żądanie osoby wymagającej
wsparcia ze strony instytucji pomocy społecznej, ale możliwość podejmowania działania
wówczas, kiedy brak takiego wniosku, bądź – co gorsza – następuje odrzucanie propozycji
udzielenia pomocy przez podmioty do tego uprawnione osobie wymagającej wsparcia mimo,
iż pomoc taka powinna być udzielona ze względu na sytuację, w jakiej osoba się znajduje.
Podkreślenia wymaga, iż Konstytucja nakazuje organom władzy publicznej działanie
na podstawie i w granicach prawa ( art. 7).
W komentarzach do powoływanego przepisu Konstytucji podkreśla się, że działania
władzy publicznej są wyznaczone przez prawo, w którym powinna być zawarta podstawa
działania i które powinno zakreślać granice działania. Podstawa prawna oznacza, że każde
działanie władzy publicznej powinno być oparte na upoważnieniu przez normę ustawową do
podjęcia działania, do podjęcia działania w określonej formie oraz do podjęcia działania w
określonych warunkach.2 Podkreśla się także, że wszystkie działania organów władzy
publicznej muszą mieścić się w granicach prawa co oznacza, że ilekroć upoważnienie dane
przez normę ustawową dopuszcza pewien zakres samodzielności organu władzy publicznej,
to władza publiczna może z tej samodzielności korzystać wyłącznie w granicach prawa, a
zatem jest to samodzielność „związana” zawsze normami prawa, zasadami prawa oraz
wartościami prawa.
Taka interpretacja, i powoływanie się wprost na art. 7 Konstytucji, skłania do
konkluzji, że jeśli przepis ustawy wymaga do podjęcia działań przez instytucję pomocy
społecznej zgody osoby, której ta pomoc powinna być udzielona (albo która decyduje o
udzieleniu pomocy jako przedstawiciel osoby wymagającej pomocy) - brak zgody
uniemożliwia podejmowanie jakichkolwiek działań.
Rozważając przesłanki podejmowania działań przez instytucje pomocy społecznej
należy jednakże mieć także – a może przede wszystkim - na uwadze zaakcentowaną w
Konstytucji RP godność, jako podstawowe prawo i źródło wolności i praw człowieka i
obywatela.
Na godność człowieka jako szczególną wartość, którą powinni respektować wszyscy
stosujący Konstytucję, wskazał ustrojodawca w Preambule Konstytucji . Ale dopiero w art. 30
godność wskazana została jako szczególna wartość, determinująca proces wykładni i
2
Por. J.Boć ( red.): Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., Warszawa 1998,
s.27-28.
3
stosowania całej Konstytucji oraz wyznaczająca system i zakres szczegółowych praw i
wolności oraz formułująca podmiotowe prawo jednostki o odrębnej treści prawnej3.
Art. 30 Konstytucji stanowi bowiem, iż godność człowieka jest „przyrodzona”,
„niezbywalna”, stanowi „ źródło wolności i praw człowieka” oraz jest „nienaruszalna”, a jej
poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych 4.
Oznaczanie godności jako „przyrodzonej” wynika z samego faktu bycia człowiekiem
i przysługuje każdemu, bez wyjątku i bez różnic. Godność jest „niezbywalna”, co oznacza, że
jest przypisana każdemu człowiekowi przez całe jego życie, a jej rozporządzanie nie leży w
możliwościach zarówno człowieka , jak tez organów władzy. Godność stanowi „źródło
wolności i praw człowieka” , co stanowi odwołanie do praw naturalnych i oznacza, ze
nabywając godność , człowieka nabywa jednocześnie wolności i prawa, przy czym godność
ta, a z nią również wolności i prawa, jest przyrodzona i niezbywalna. Inaczej mówiąc –
wolności i prawa wynikają z godności człowieka. Wreszcie – godność człowieka jest
„nienaruszalna” , co oznacza, że nikt nie może nikogo pozbawiać godności, ograniczać jej lub
czasowo zawieszać, nawet w sytuacjach nadzwyczajnych 5, a posiadaczami godności są także
osoby pozbawione praw publicznych czy ubezwłasnowolnione całkowicie6.
Wreszcie – zgodnie z art. 30 - „poszanowanie i ochrona godności jest obowiązkiem
władz publicznych” z czego wynika zobowiązanie dla wszystkich organów władzy publicznej
nie tylko poszanowania godności, ale również do jej ochrony i co oznacza również – jak
podkreśla się w literaturze – że organy władzy publicznej musza reagować w każdym
przypadku, kiedy jest naruszana lub łamana godność człowieka, a nawet, kiedy jest ona
ograniczana, a brak takiej reakcji może stać się podstawą do
ingerencji właściwych
podmiotów ( np. organów wyższego stopnia czy Rzecznika Praw Obywatelskich; może także
stać się podstawą złożenia skargi na Rzeczypospolitą do Trybunału Praw Człowieka w
Strasburgu7.
Zasada godności człowieka stała się
fundamentalną normą przyjmowaną jako
wzorzec w orzecznictwie trybunałów konstytucyjnych, w tym w orzecznictwie Trybunału
3
L.Garlicki: komentarz do art. 30 Konstytucji (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz,
Warszawa 2003, s.9;
4
Art. 30 brzmi: „Przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stan owi źródło wolności i praw człowieka i
obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych”.
5
M.Chmaj ( red): Wolności i prawa człowieka w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2006, s. 44 i
n.
6
R. Sobański: Normatywność godności człowieka (w:) Godność człowieka a prawa ekonomiczne i socjalne.
Księga jubileuszowa wydana w piętnastą rocznicę ustanowienia Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa
2003, s. 24.
7
Por. B. Banaszak: Prawa człowieka i Obywatela w nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Przegląd
Sejmowy 1997, Nr 5, s. 59
4
polskiego. Problematyka godności podnoszona była w orzecznictwie
TK jeszcze przed
przyjęciem nowej Konstytucji z 1997 r, potem wielokrotnie przywoływana w orzeczeniach,
w tym dotyczących spraw socjalnych , np. sprawach dotyczących eksmisji z mieszkań 8.
3. Odpowiadając na postawione na wstępie pytanie : czy
instytucje pomocy
społecznej ( pracownicy socjalni) są zobowiązane do podejmowania działań wbrew zgodzie
osoby, której ta pomoc powinna być udzielona, a zatem wbrew realizowanemu przez nią
prawu do samostanowienia, należałoby odpowiedzieć , że z uwagi na konstytucyjną normę
gwarantującą prawo do godności człowieka i wynikający z niej obowiązek władz publicznych
poszanowania i ochrony godności , działania takie powinny być podjęte.
A zatem zawsze, gdy godność człowieka jest zagrożona np. przez brak środków
finansowych albo niedostatecznych środków, bądź w przypadku braku innych form
zabezpieczenia
egzystencji człowieka, służby socjalne ( pracownicy socjalni) powinni
podejmować działania zmierzające do udzielenia pomocy. Nawet, gdyby było to związane z
przekroczeniem przepisów prawa , wprost uzależniających udzielenie pomocy od zgody
zainteresowanych.
4.
Na gruncie tak sformułowanej odpowiedzi na pytanie postawione na wstępie
powstaje
kolejne, dotyczące obowiązku działania organów publicznych w ramach i na
podstawie przepisów prawa , co statuuje art. 7 Konstytucji RP.
Z obowiązkiem tym łączy się odpowiedzialność funkcjonariuszy publicznych, do
których zaliczają się osoby prowadzące merytoryczne działanie w instytucjach pomocy
społecznej, za działania polegające na przekroczeniu uprawnień lub niedopełnieniu
obowiązków określonych w przepisach prawa, stanowiących podstawę działania organów
publicznych i funkcjonariuszy publicznych ( art. 231 k.k.). Nie można jednak uznać za takie
przekroczenie uprawnień działanie wbrew woli osoby , której sytuacja – w ocenie pracownika
socjalnego – wymaga podjęcia określonych decyzji, bowiem warunkiem odpowiedzialności
jest działanie „ na szkodę interesu publicznego lub jednostki” . Trudno uznać, że wejście do
mieszkania osoby , która ewidentnie wymaga pomocy ( np. „zbieracza”, osoby z
zaburzeniami psychicznymi) w celu udzielenia jej pomocy, nawet wbrew jej woli, będzie
działaniem na szkodę interesu prywatnego zwłaszcza jeśli będzie podejmowane dla ochrony
prawa do godnego życia tej osoby.
8
Sprawa SK 6/02, OTK-A 2002, nr 5, poz. 65.
5
Jednakże, żeby świadomość ewentualnej odpowiedzialności nie ograniczała swobody
działania pracowników socjalnych , a także nie stanowiła pretekstu do niepodejmowania
działań, należałoby rozważyć celowość umieszczenia w ustawie o pomocy społecznej
przepisu wprost wyłączającego art. 231 k.k., jeżeli działanie podejmowane jest przez
pracownika socjalnego w interesie osoby wymagającej wsparcia Zawsze bowiem pomoc
człowiekowi jest ( i powinna być ) wsparciem w zachowaniu przez niego przysługującej mu
godności . Taka jest bowiem istota działania instytucji pomocy społecznej.
6