infrastruktura drogowa i elektroniczny system
Transkrypt
infrastruktura drogowa i elektroniczny system
INFRASTRUKTURA DROGOWA I ELEKTRONICZNY SYSTEM POBORU OPŁAT ZA KORZYSTANIE Z DRÓG KRAJOWYCH Warszawa, grudzień 2011 r. Wstęp Warunkiem sine qua non dynamicznego rozwoju gospodarczego jest odpowiednio rozwinięta infrastruktura komunikacyjna i to na wielu obszarach. W ostatnich latach dynamicznie rośnie znaczenie infrastruktury telekomunikacyjnej – to od jej stanu zależy bowiem możliwość podejmowania aktywności na innowacyjnych polach, bez których trudno wyobrazić sobie funkcjonowanie rozwiniętej gospodarki, czego doskonałym przykładem jest cyfryzacja obiegu dokumentów. Zdecydowaną część korespondencji papierowej można przenieść na elektroniczne nośniki informacji. Aby taki system mógł zostać wdrożony, konieczny jest jednak powszechny dostęp do szybkiego i bezawaryjnego Internetu. Oczywiście nadal największe znaczenie ma infrastruktura komunikacyjna – transportowa. Obrót gospodarczy to przecież nic innego jak kupowanie i sprzedawanie towarów i usług. Żeby transakcje mogły dochodzić do skutku, obie strony muszą się spotkać i ustalić warunki umowy. Kolejnym krokiem jest dostarczenie towarów w ustalone miejsce. I tu często zaczynają się schody. Oczywistym jest, że wraz z poprawą przepustowości kanałów transportowych rośnie potencjał wzrostu gospodarczego – możliwe jest po prostu przewiezienie większej ilości towarów, więcej klientów może dotrzeć do punktu wykonywania usług. Pomijamy tu efekty towarzyszące – sama infrastruktura jest bowiem obudowana punktami usługowymi (stacje paliw, miejsca noclegowe, gastronomia itd.) także mającymi wpływ na PKB. Problem trzeba rozpatrywać w ujęciu tak krajowym, jak i międzynarodowym. Nowoczesna, wysoko rozwinięta gospodarka musi być w znaczącej mierze oparta na eksporcie – miejsca pracy (generujące popyt wewnętrzny i wpływy podatkowe) i zyski zostają w kraju, a towary wyjeżdżają za granicę. Spełnienie tego postulatu będzie możliwe tylko wtedy, gdy wytwarzane w Polsce produkty będą mogły być szybko i tanio dostarczane zagranicznym odbiorcom. To jeden z ważniejszych elementów oferty konkurencyjnej w coraz mocniej zglobalizowanej gospodarce. Możemy wybierać spośród czterech gałęzi transportu: drogowego, kolejowego, morskiego i lotniczego. Strona | 2 Należy zaznaczyć, że jeszcze przez wiele lat drogi będą odgrywać w tym zakresie główną rolę, tym bardziej że, aby załadować towar na statek czy do samolotu, trzeba go tam najpierw dowieźć. Pociąg nie dotrze wszędzie. Polska szukając przewag konkurencyjnych musi szybko nadrobić wieloletnie zaległości w inwestycjach drogowych. Pracodawcy RP jako najstarsza i największa organizacja pracodawców w Polsce dostrzega ten problem, stąd idea przygotowania niniejszego raportu. Jego celem jest zdiagnozowanie głównych czynników hamujących rozwój infrastruktury drogowej, metod ich rozwiązania oraz roli infrastruktury drogowej dla rozwoju gospodarczego. Przedstawione opracowanie składa się z następujących bloków tematycznych: I. Stan infrastruktury drogowej i jej znaczenie dla rozwoju gospodarczego II. Główne bariery hamujące inwestycje drogowe III. Finansowanie inwestycji drogowych IV. Elektroniczny system poboru opłat za korzystanie z dróg krajowych V. Podsumowanie i wnioski Już na wstępie trzeba zaznaczyć, że z naszej analizy wynika, że: • kłopotem Polski nie jest fakt, że jesteśmy wyposażeni w sieć dróg o za małej liczbie kilometrów, • problemem jest ich jakość, • poprawę tego stanu rzeczy blokuje nie dość przejrzyste prawo, • wprowadzenie elektronicznego systemu poboru opłat było dobrą decyzją, system winietowy był po prostu nieefektywny, • realizowanych jest wiele inwestycji drogowych, a państwo nie skąpi na ten cel pieniędzy, • stan naszych finansów publicznych nakazuje liczyć się z ewentualnością zmiany tego stanu rzeczy. Raport zostanie poddany publicznej debacie, a wnioski z niego płynące przekazane decydentom. Naszym celem nie jest zlikwidowanie prawnych barier związanych z rozwojem infrastruktury – temu tematowi trzeba by poświęcić oddzielne opracowanie - lecz wskazanie najczęściej zgłaszanych przez przedsiębiorców problemów w tym zakresie. Niniejsze opracowanie jest pierwszym z serii raportów dotyczących rozwoju infrastruktury transportowej, które będą cyklicznie publikowane przez Pracodawców RP. Strona | 3 I. Infrastruktura drogowa i jej znaczenie dla rozwoju gospodarczego Polski. Stan infrastruktury drogowej Obecnie w Polsce istnieje 664 km autostrad oraz 340 km dróg ekspresowych. Jednocześnie ocenia się, że ok. 45% dróg krajowych wymaga remontu. Dla porównania - sieć drogowa Czech liczy ok. 850 km autostrad i dróg ekspresowych, Słowacji 480 km, Węgier ponad 700 km. Musimy przy tym pamiętać, że są to kraje znacznie mniejsze niż Polska. W Niemczech sieć autostrad liczy ponad 10 tys. km. Te dane pokazują, jak wiele pracy mamy do wykonania. Strona | 4 Aktualnie w budowie i przebudowie jest 1363 km dróg krajowych. Trwają prace przy budowie kolejnych tras, w tym 640 km autostrad, 609 km dróg ekspresowych i 93 km obwodnic. W budowie jest 28 odcinków autostrad, 42 odcinki dróg ekspresowych oraz 13 obwodnic na drogach krajowych. Od 16 listopada 2007 r. do 14 października 2011 r. podpisano umowy na budowę 1950 km dróg krajowych, w tym na 783 km autostrad oraz 1167 km dróg ekspresowych, obwodnic i dużych przebudów dróg. Podpisano umowy na budowę 615 km autostrad w systemie tradycyjnym oraz 168 km w systemie Partnerstwa PublicznoPrywatnego. Od 16 listopada 2007 r. oddano do ruchu 1422 km dróg krajowych, w tym 298 km autostrad, 431 km dróg ekspresowych, 146 km obwodnic oraz 547 km dróg po przebudowie. Problemem Polski nie jest gęstość sieci drogowej. Co prawda lepsi pod tym względem są zarówno Czesi jak i Węgrzy (Belgowie i Holendrzy są od nas lepsi odpowiednio 3- i 2-krotnie), ale część państw UE ma krótszą sieć dróg w stosunku do swojej powierzchni (np. Hiszpania, Słowacja). Nasz kłopot to jakość dróg. Znaczenie infrastruktury drogowej dla rozwoju gospodarczego Na rozwój gospodarczy wpływa szereg czynników, m. in. liczba pracujących osób, wydajność pracy, efektywność inwestycji kapitałowych, stopień obciążeń administracyjnych i podatkowych. Z większością z nich związana jest infrastruktura drogowa. Wyobraźmy sobie przykładowego Pana X, który prowadzi firmę (pamiętając, że to funkcjonowanie przedsiębiorstw jest podstawą rozwoju gospodarczego i ogólnej poprawy warunków życia). Przedmiotem jego działalności jest produkcja mebli. Dla prawidłowego funkcjonowania firmy potrzebuje 10 pracowników. Żeby mogli wykonywać swoje obowiązki, muszą dostać się do pracy wygodnie (wydajność pracy) i punktualnie (czas pracy). Do tego potrzebna jest po prostu odpowiednia droga – firma musi być dobrze skomunikowana z siedliskami ludzkimi. Wyprodukowane już meble trzeba dostarczyć odbiorcom. Im krótsza (czyli sensownie zaprojektowana i zbudowana) oraz wygodniejsza (o większej przepustowości) droga, tym transport będzie tańszy (koszty paliwa, koszty osobowe). Poza tym nie bez znaczenia jest zaoszczędzony czas. Samochody dostawcze będąc krócej w trasie mogą obsłużyć większą liczbę odbiorców w tym samym czasie. Pan X do produkcji swoich mebli potrzebuje oczywiście stosownych komponentów. Odpowiedni stan infrastruktury drogowej niweluje ryzyko, że nie otrzyma ich od swoich dostawców na czas. Dzięki temu nie musi ponosić kosztów utrzymywania zapasów. Ten bardzo uproszczony przykład obrazuje wpływ stanu infrastruktury drogowej na funkcjonowanie gospodarki. Oczywiście współzależności jest więcej. Przedsiębiorstwo otoczone właściwą infrastrukturą transportową może myśleć o ekspansji rynkowej. Właściciel firmy jest pewny, że dowiezie towary na czas, że otrzyma potrzebne do swojej produkcji komponenty. Tylko przy spełnieniu tych warunków rozwijanie (terytorialne) działalności ma sens. Ponadto trzeba pamiętać, że im bliżej (komunikacyjnie) do kontrahenta, tym kooperacja jest tańsza. Generalnie w warunkach postępującej konkurencji konieczne jest stałe udoskonalanie swojej oferty. Jest to możliwe tylko wtedy, gdy dana firma ma do wyboru szeroki krąg dostawców usług, komponentów itd. Dzięki temu może optymalnie skonstruować własną ofertę. Nie możemy także zapominać o znaczeniu infrastruktury drogowej w ujęciu międzynarodowym. Import jest często jedyną szansą dla przedsiębiorstw na korzystanie z innowacyjnych, a więc bardziej konkurencyjnych, rozwiązań. Oczywiście z punktu widzenia rozwoju gospodarczego kraju najkorzystniejsze byłoby, abyśmy byli kreatorami, a nie importerami innowacji, jednak wskutek barier systemowych wydaje się, że co najmniej w ciągu najbliższych kilku lat tego stanu nie osiągniemy. Ponadto, dobra infrastruktura transgraniczna jest niezbędna, by więcej przedsiębiorstw eksportowało swoje towary. Jest to szczególnie ważne w kontekście naszego permanentnego deficytu w handlu zagranicznym. Działanie na rynku międzynarodowym wymaga sprostania wyższej konkurencji i tu wracamy do zagadnienia możliwości importu technologii, lepszych komponentów itp. Infrastruktura drogowa ma również niebagatelne znaczenie dla rynku pracy. Ułatwia migrowanie do ośrodków przemysłowych z miejsc o mniejszym poziomie urbanizacji, niższy koszt dotarcia do miejsca pracy zachęca do jej podejmowania (nie można też zapominać, że spadają koszty samego poszukiwania pracy). Mamy tu do czynienia z efektem synergii - pracodawcy mają do „wyboru” większą liczbę potencjalnych pracowników I tym samym mogą zatrudniać ludzi o wyższych kwalifikacjach przy Strona | 5 niższych kosztach. Z drugiej strony pracownicy mogą pracować bliżej miejsca zamieszkania, dzięki czemu rośnie ich zadowolenie z pracy i wydajność. Musimy jednak pamiętać, że budowa infrastruktury nie może być sztuką dla sztuki. Aby inwestycje w infrastrukturę były opłacalne (ze stricte gospodarczego punktu widzenia), muszą być spełnione dwa warunki: • Muszą być one dokonywane w tych regionach kraju, gdzie przełożą się na zdynamizowanie wymiany handlowej • Kraj, który je podejmuje, musi znajdować się na takim poziomie rozwoju, by koszty Strona | 6 budowy dróg nie przewyższały zwrotu z tych inwestycji. Ponadto raz wybudowana droga staje się kosztem stałym jej właściciela (administracja, remonty). Autostrady wyglądają efektownie po ich otwarciu, ale nieremontowana (z braku środków) szeroka droga będzie mniej korzystna z punktu widzenia gospodarki, niż droga lokalna w dobrym stanie. Bardzo ważne w tym kontekście jest źródło finansowania inwestycji drogowych. Podsumowując należy stwierdzić, że inwestycje w dobrze rozwiniętą infrastrukturę drogową są koniecznością. Ma ona niebagatelny wpływ na konkurencyjność gospodarki. Jest to szczególnie ważne dla kraju na takim etapie rozwoju, na jakim jest Polska – nadal musimy zmniejszać dystans, jaki dzieli nas od krajów starej Unii pod względem rozwoju gospodarczego, a nie cieszyć się ze stanu obecnego. II. Główne bariery hamujące inwestycje drogowe Bariery hamujące rozwój infrastruktury drogowej możemy podzielić na formalnobiurokratyczne i inne (finansowe, techniczne, społeczne). Bariery formalno-biurokratyczne to wszelkiego rodzaju procedury biurokratyczne, które muszą zostać spełnione, aby inwestycja drogowa została rozpoczęta, a po zakończeniu procesu budowy odebrana. Prawo zamówień publicznych Ustawa z 29 stycznia 2004 roku Prawo zamówień publicznych należy do najważniejszych, ale i najczęściej nowelizowanych aktów prawnych w Polsce. Tylko w ciągu pierwszych pięciu lat od jej uchwalenia była zmieniana aż 13 razy. Niestabilne prawo nie sprzyja podejmowaniu inwestycji każdego rodzaju, w tym także drogowych. Ustawa od początku obowiązywania budzi liczne zastrzeżenia, także ekspertów od spraw inwestycji, bowiem zapisy ustawy nie tylko nie przyczyniają się do skrócenia procesu inwestycyjnego, ale dają uczestnikom procesu liczne narzędzia do wydłużania procedury. Tymczasem muszą one być możliwie krótkie, a proces odwoławczy transparentny, by przeciwdziałać blokowaniu rozpoczynania realizacji inwestycji. Obecnie głównym kryterium wyboru wykonawcy jest cena, co negatywnie odbija się na jakości inwestycji. Problem rażąco niskiej ceny wymaga odpowiedniego uregulowania. Niedawne przykłady dużych publicznych inwestycji budowlanych i infrastrukturalnych pokazały, iż posługiwanie się przez zamawiających wyłącznie kryterium ceny nie jest najkorzystniejszym rozwiązaniem. Najniższa cena nie oznacza bowiem wcale tego, iż oferta jest najlepsza. Gdyby wziąć pod uwagę także inne kryteria, chociażby jakościowe, funkcjonalne bądź koszty eksploatacji lub serwisu, taka oferta najpewniej nie okazałaby się zwycięska, bowiem koszty użytkowania i utrzymania, w tym przypadku infrastruktury bądź budynku, będą wyższe. Trudno spodziewać się przecież po najtańszej ofercie nowoczesnych rozwiązań i naprawdę wysokiej jakości. Postulując zmiany trzeba pamiętać, że ciężar dowodu w kwestii rażąco niskiej ceny nie może leżeć po stronie wykonawcy, bo stanowiłoby to istotne obciążenie dla uczestników postępowania, prowadzące także do sporów na tle wykazania, iż cena w danym przypadku nie jest rażąco niska. W tym miejscu należy nadmienić, iż w niektórych orzeczeniach Krajowa Izba Odwoławcza już wcześniej przychylała się do tego kierunku interpretacji, np. w wyroku 246/11 z 16 lutego 2011 roku Izba stwierdziła: „Zamawiający nie musi dysponować wiedzą znaną tylko wykonawcy, które elementy konstrukcyjne ceny oferty, w taki czy inny sposób skalkulowano, które z nich podlegały obniżeniu i jaka była ku temu przyczyna. To wykonawca posiada stosowną wiedzę w tym zakresie. Nadto wskazania w tym miejscu wymaga, że z momentem wezwania na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, na wezwanym wykonawcy spoczywa ciężar wykazania, że zaoferowana przez niego cena nie ma charakteru rażąco niskiej. Skutkiem powyższego jest wniosek, że niezależnie od szczegółowości wezwania, inicjatywa dowodowa, zakres informacji, jakie zostaną złożone w odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie należą do wezwanego wykonawcy, bowiem to jego zadaniem jest wykazanie, że cena nie jest rażąco niska”. Nie jest jasne, czy zapisy ustawy Prawo zamówień publicznych dopuszczają stosowanie przez zamawiającego umowy wzorowanej na warunkach kontraktu FIDIC, a przewidującej stosowane na rynku budowlanym rozliczenie obmiarowe i powykonawcze. Wątpliwości wywołuje art. 31 ustawy, który stanowi, iż Zamawiający opisuje przedmiot zamówienia na roboty budowlane za Strona | 7 pomocą dokumentacji projektowej oraz specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych. Zakres wspomnianej dokumentacji jest określony w rozporządzeniu ministra właściwego ds. transportu z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego. W powszechnej opinii praktyków stosujących powyższe przepisy przy rozliczeniach obmiarowych i powykonawczych nie jest możliwe wyczerpujące określenie przedmiotu zamówienia wyłącznie przy pomocy dokumentacji projektowej oraz specyfikacji technicznych. Strona | 8 Ustawy środowiskowe Kolejne akty prawne, które dają skuteczne narzędzie osobom i podmiotom chcącym blokować inwestycje drogowe (i inne inwestycje infrastrukturalne) to ustawa z 27 stycznia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska i Ustawa z 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody. Wspólnym mianownikiem dla zapisów obu tych aktów jest wydłużenie procesów inwestycyjnych, nie mówiąc już o zwiększeniu kosztów. Nowelizacja pierwszej z ustaw, dokonana w 2005 r., nałożyła na już realizowane projekty dodatkowe wymagania, co , oczywiście wydłużyło wiele inwestycji i zwiększyło koszty ich wykonania. Należy pamiętać także o innych przeszkodach wynikających z ustaw środowiskowych, m.in. dająca duże pole do interpretacji przez urzędników i – prawdziwych lub rzekomych – obrońców środowiska naturalnego niedookreśloność wielu zapisów oraz możliwość przewlekania terminów uzgadniania i wydawania decyzji środowiskowych. Inne bariery Stan dróg w momencie zmiany ustrojowej był fatalny. Na początku lat 90. na 97,4 tys. km dróg o twardej nawierzchni, ulepszonych - pokrytych betonem, kostką lub asfaltem - było jedynie 22 tys. km. Główną barierą w tym okresie były oczywiście kwestie finansowe. Sytuację zmieniła dopiero integracja Polski z Unią Europejską. Dzięki funduszom strukturalnym (Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko - ponad 11,2 mld EUR na infrastrukturę drogową, Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej - ponad 0,65 mld EUR, 16 Regionalnych Programów Operacyjnych, przygotowanych w odpowiedzi na lokalne potrzeby oraz dostosowanych do indywidualnej specyfiki województwa - razem prawie 2,9 mld) tylko do końca 2008 r. zbudowano i wyremontowano 4968 km dróg. Tyle tylko, że boom budowlany w latach 2006 – 2008 wywindował ceny artykułów budowlanych, co zwiększyło także koszty inwestycji drogowych. Z kolei przed naszą integracją z UE mieliśmy do czynienia z kryzysem na rynku budowlanym. Jego efektem było zmniejszenie konkurencji, co też było czynnikiem zwiększającym koszty. III. Finansowanie inwestycji drogowych Poniższe dane dowodzą, że wydatki przeznaczane na budowę dróg stale rosną. Problem niedostatecznej wielkości środków przeznaczanych na inwestycje drogowe powinien się więc zmniejszać, tym bardziej że do przedstawionego zestawienia należy dodać wydatki jednostek samorządu terytorialnego, czy też środki strukturalne. Co ważne, wydatki przeznaczane na Strona | 9 inwestycje drogowe rosną nie tylko kwotowo, ale także w stosunku do PKB. Z drugiej strony trzeba pamiętać, że gdy wydatki na omawiany cel rosną dużo wyraźniej, widać bariery biurokratyczno-prawne (nałożenie wydatków na tempo budowy dróg). Często zapomina się, że tak samo ważne jak wydatki na nowe drogi, są ich remonty. Im szybciej poprawi się istniejące usterki, tym mniejszy będzie koszt remontu (większa degradacja drogi = większy koszt). Wydatki GDDKiA w mln zł Rok Wykonanie % rok do roku 1995 1009,00 100,00 1996 1347,00 133,50 1997 1782,00 132,20 1998 2510,00 140,90 1999 2556,00 101,80 2000 2956,00 115,60 2001 2986,00 149,30 2002 3208,00 107,20 2003 4085,00 127,30 2004 5523,00 135,20 2005 6624,00 119,90 2006 7797,00 117,70 2007 10069,00 129,10 2008 13618,00 135,20 2009 18371,00 134,90 2010 19985,00 108,79 2011 27000,00 Strona | 10 Nie można pomijać faktu, że samorządy wydają na drogi dużo mniejsze środki niż GDDKiA. Tymczasem mają w swoim „władaniu” więcej kilometrów, mocno obciążonych ruchem dróg i to w gorszym stanie. Tymczasem bardzo popularny program budowy i modernizacji dróg lokalnych (tzw. „schetynówki”) załamał się. W tegorocznym naborze o dofinansowanie na ten cel gminy i powiaty złożyły prawie połowę mniej wniosków niż przed rokiem. Główną przyczyną jest brak środków na sfinansowanie 70 proc. wkładu własnego. Do tej pory gminy i powiaty otrzymywały dotację z budżetu państwa w wysokości 50 proc. inwestycji, a od 2012 r. będą musiały wyłożyć 70 proc. środków własnych. W poprzedniej edycji programu (2008-11) samorządy zmodernizowały lub zbudowały od podstaw ponad 6 tys. km dróg. Przyspieszenie tempa budowy dróg będzie możliwe tylko wtedy, gdy powstanie właściwy system finansowania inwestycji i zostanie on zasilony odpowiednią pulą pieniędzy. Dotychczasowa praktyka wygląda najczęściej w ten sposób, że środki unijne uzupełnia się budżetowymi i w ten sposób finansuje się inwestycje. Mimo nowej, pozytywnie ocenianej, ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym, ta instytucja nie jest wykorzystywana. Wydaje się, że główną przeszkodą jest nadal niechęć administracji do ścisłej współpracy z biznesem w obawie przed ewentualnymi oskarżeniami o np. korupcję. Tymczasem im większy udział sektora prywatnego w finansowaniu i realizacji inwestycji, tym lepiej. Sektor prywatny potrafi po prostu bardziej efektywnie gospodarować środkami finansowymi. Wynika to przede wszystkim z faktu, że własną złotówkę wydaje się z dużo większą dbałością niż państwową. Doświadczenia krajów zachodnich pokazują, że partnerstwo publiczno-prywatne pozwala realizować inwestycje szybciej, taniej i na wyższym poziomie jakości. Potencjalnych źródeł finansowania inwestycji drogowych jest kilka. Oprócz wspomnianych już środków unijnych i budżetowych oraz instytucji PPP, można także emitować obligacje drogowe, finansować inwestycję kredytami komercyjnymi - krajowymi lub międzynarodowymi. Na obecnym etapie rozwoju gospodarczego naszego kraju wydaje się, że w średnim okresie niemożliwe będzie, zapewnienie dopływu do systemu takiej ilości środków finansowych, aby proces budowy dróg postępował w tempie pozwalającym na szybkie odrobienie wieloletnich zapóźnień w tym obszarze. Opłaty za korzystanie z autostrad Istnieje jeszcze jeden sposób pozyskiwania pieniędzy na inwestycje drogowe - pobieranie opłat za korzystanie z dróg krajowych i autostrad. W pierwszym rzędzie zajmiemy się autostradami. Podstawą prawną jest tu ustawa z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Przejazdy autostradami są płatne. Opłaty za przejazd autostradą pobiera spółka, która zawarła umowę o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady na warunkach określonych w umowie. Opłaty za przejazd autostradą pobrane przez spółkę stanowią jej przychód (warunki i zakres podziału zysku pomiędzy spółką a Funduszem określa umowa). W przypadku finansowania budowy autostrady środkami z obligacji przychodowych wyemitowanych przez spółkę, część przychodów z opłat za przejazd autostradą określona w umowie o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady, stanowi przychód spółki przeznaczony wyłącznie na pokrycie zobowiązań wobec obligatariuszy z tytułu tych obligacji. Umowa o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady może stanowić, że opłaty za przejazd autostradą stanowią przychód Funduszu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad może pobierać opłaty za przejazd autostradą w okresie nieobjętym umową pod warunkiem przystosowania autostrady do poboru tych opłat. Opłaty za przejazd autostradą pobrane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad stanowią przychód Funduszu. Opłatę za przejazd autostradą ustala się jako iloczyn liczby kilometrów przejazdu i stawki opłaty za kilometr dla danej kategorii pojazdu. Istnieją następujące kategorie pojazdów w celu określenia stawek opłat za przejazd autostradą: • kategoria 1 - motocykle; • kategoria 2 - pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony; • kategoria 3 - pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony i poniżej 12 ton; Strona | 11 • kategoria 4 - pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej co najmniej 12 ton; • kategoria 5 - autobusy. Stawki opłat, warunki ich zmian oraz sposób ich wprowadzenia ustala umowa o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady. Nie mogą być one wyższe niż stawki obliczone zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 13ha ust. 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (zagadnienie to zostanie przedstawione poniżej). Spółka administrująca autostradą jest zobowiązana do ogłaszania w prasie o zasięgu lokalnym i Strona | 12 ogólnokrajowym oraz w punktach poboru opłat informację o wysokości opłat za przejazd autostradą lub ich zmianie, w terminie co najmniej czternastu dni przed dniem rozpoczęcia pobierania tych opłat. Przychodem Krajowego Funduszu Drogowego jest także kwota stanowiąca 80% opłaty paliwowej (20% wpływów trafia do Funduszu Kolejowego). Podlega jej wprowadzanie na rynek krajowy paliw silnikowych oraz gazu, z wyłączeniem biokomponentów w rozumieniu przepisów ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach, stanowiących samoistne paliwa, wykorzystywanych do napędu pojazdów. Przez wprowadzenie na rynek krajowy paliw silnikowych oraz gazu, o których mowa rozumie się czynności podlegające opodatkowaniu podatkiem akcyzowym, których przedmiotem są te paliwa silnikowe oraz gaz. Stawki opłaty paliwowej w 2011 roku: • 95,19 zł za 1 000 l benzyn silnikowych o kodach: CN 2710 11 45 i CN 2710 11 49; • 239,84 zł za 1 000 l olejów napędowych, o kodzie CN 2710 19 41 • 122,82 zł za 1 000 kg gazu ziemnego (mokrego) i pozostałych węglowodorów gazowych oraz gazowych węglowodorów alifatycznych skroplonych i w stanie gazowym, przeznaczonych do napędu pojazdów samochodowych, o kodach: CN 2711 i CN 2901; • wyrobów innych niż wyżej wymienione, przeznaczonych do użycia, oferowanych na sprzedaż lub używanych do napędu silników spalinowych, z wyłączeniem stanowiących samoistne paliwa biokomponentów w rozumieniu przepisów ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych bez względu na kod CN. Elektroniczny system poboru opłat – ujęcie prawne Kwestię elektronicznego systemu poboru opłat reguluje ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za m.in. przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Opłata ta jest pobierana w formie elektronicznej dla pojazdów samochodowych oraz zespołów pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony oraz autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej (samochody osobowe nadal mogą ją uiszczać w formie manualnej) i ustala się ją jako iloczyn liczby kilometrów przejazdu i stawki tej opłaty za kilometr dla danej kategorii pojazdu: • kategoria 1 - pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony i poniżej 12 ton; • kategoria 2 - pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej co najmniej 12 ton; • kategoria 3 - autobusy. Opłatę elektroniczną pobiera Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, stanowi ona przychód Krajowego Funduszu Drogowego. Szczegółową metodę obliczania maksymalnej stawki opłaty za przejazd 1 kilometra drogi krajowej określa rozporządzenie Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. w sprawie obliczania maksymalnej stawki opłaty elektronicznej. Wysokość maksymalnej stawki opłaty elektronicznej oblicza się na podstawie kosztów: • budowy drogi krajowej; • finansowych; • utrzymania drogi krajowej; • remontów drogi krajowej; • ochrony oraz zarządzania drogą krajową; • poboru opłaty elektronicznej. Strona | 13 Wysokość maksymalnej stawki opłaty elektronicznej oblicza się według następującego wzoru: gdzie: • Tmax - maksymalna stawka opłaty elektronicznej, • K(i) - koszty budowy lub koszty budowy i remontów drogi krajowej, na której pobiera się opłatę elektroniczną oraz koszty związane z przygotowaniem, wdrożeniem i Strona | 14 budową systemu poboru opłaty elektronicznej, • G - środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej wypłacone lub przewidywane do wypłacenia w związku z budową lub przebudową drogi krajowej, na której pobiera się opłatę elektroniczną, • A - okres amortyzacji drogi krajowej, na której pobiera się opłatę elektroniczną, • K(u) - roczne koszty utrzymania drogi krajowej, na której pobiera się opłatę elektroniczną, • K(ue) - roczne koszty ochrony oraz zarządzania drogą krajową, na której pobiera się opłatę elektroniczną oraz koszty eksploatacji systemu poboru opłaty elektronicznej, • K(f) - roczne koszty finansowe, • U(c) - udział pojazdów samochodowych, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy, w ruchu ogółem na drodze krajowej, na której pobiera się opłatę elektroniczną, skorygowany wskaźnikami równoważnymi, • P(p) - roczna praca przewozowa pojazdów samochodowych, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, w przewidywanym okresie użytkowania drogi krajowej (pojazdokilometry). Maksymalna stawka obliczana jest odrębnie dla następujących klas dróg krajowych lub ich odcinków: • A (autostrada) i S (drogi ekspresowe); • GP (drogi główne ruchu przyspieszonego) i G (drogi główne). Aktualna wysokość stawek opłaty elektronicznej dla dróg krajowych klasy A i S lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną Stawka opłaty elektronicznej za przejazd 1 km drogi krajowej (w zł) Kategoria pojazdu Klasy pojazdów w EURO w zależności od limitów emisji spalin (1) max. EURO 2 EURO 3 EURO 4 min. EURO 5 1 2 3 4 5 0,40 0,35 0,28 0,20 0,53 0,46 0,37 0,27 0,40 0,35 0,28 0,20 Pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej (2) powyżej 3,5 t i poniżej 12 t Pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej (2) co najmniej 12 t Autobusy niezależnie od dopuszczalnej masy całkowitej Aktualna wysokość stawek opłaty elektronicznej dla dróg krajowych klasy GP i G lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną Stawka opłaty elektronicznej za przejazd 1 km drogi krajowej (w zł) Kategoria pojazdu Klasy pojazdów w EURO w zależności od limitów emisji spalin (1) max. EURO 2 EURO 3 EURO 4 min. EURO 5 1 2 3 4 5 0,32 0,28 0,22 0,16 0,42 0,37 0,29 0,21 Pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej (2) powyżej 3,5 t i poniżej 12 t Pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej (2) co najmniej 12 t Autobusy niezależnie od dopuszczalnej masy 0,32 całkowitej 0,28 0,22 0,16 Strona | 15 Wykaz dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, został zawarty w rozporządzeniu Rady Ministrów z 22 marca 2011 roku w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (obecnie ponad 1500 km dróg). IV. Elektroniczny system poboru opłat za korzystanie z dróg krajowych System winietowy Do 1 lipca 2011 roku w Polsce obowiązywał system winietowy, który został wprowadzony na Strona | 16 mocy ustawy o warunkach wykonania międzynarodowego transportu drogowego z 2 sierpnia 1997 r. Pierwotnie objęte nim zostały jedynie pojazdy zarejestrowane w innych niż Polska krajach. W 2002 roku na mocy ustawy o transporcie drogowym z 6 września 2001 roku, opłatą winietową objęty został także transport krajowy. Tym samym obowiązywała opłata zryczałtowana – winietowa oraz opłata dodatkowa za przejazd pojazdów ciężarowych po autostradach płatnych, zgodnie z ustawą o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Ta podwójna oplata została zakwestionowana przez Komisję Europejską, jako że podwójne obciążenie opłatami jest niezgodne z Dyrektywą 1999/62/WE. W wyniku interwencji Komisji Europejskiej dokonano zmiany w ustawie o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym i od 2005 roku możliwe było korzystanie z płatnych odcinków za okazaniem winiety i bez dopłat. Jednocześnie nowe przepisy doprowadziły do sytuacji, w której państwo pokrywało straty, które z tego powodu ponosili zarządcy autostrad, a rekompensaty były pokrywane ze środków zgromadzonych w Krajowym Funduszu Drogowym. Przykładowo, w 2008 r. przychody z winiet i rekompensaty dla koncesjonariuszy wyrównały się. W tym samym roku, na mocy ustawy o drogach publicznych (zmiana ustawy 7 listopada 2008), ustalono datę wprowadzenia elektronicznego systemu poboru w Polsce na 1 lipca 2011 roku. Decyzja ta wynikała z obowiązku dostosowania się do wymogów Dyrektywy 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe (znowelizowanej Dyrektywą 2006/2008/WE Parlamentu Europejskiego i Rady Europejskiej z 17 maja 2006 roku) z 17 czerwca 1999 roku. Ocenia się, że z ekonomicznego punktu widzenia system winietowy był mało efektywny nie tylko dlatego, że ciężarówki mogły jeździć po płatnych autostradach za darmo, jeśli wykupiły winiety, co generowało straty dla budżetu państwa. Winietę trzeba było wykupić nawet jeśli planowało się przejechać kilka kilometrów. Ponadto korzystając z systemu winietowego jedni maksymalnie eksploatowali drogi jeżdżąc bardzo często, podczas gdy inni korzystali z nich stosunkowo rzadko. Dlatego ponoszone z tytułu winiet koszty małych i średnich przedsiębiorstw transportowych były relatywnie wysokie. System winietowy był także mało skuteczny i nieefektywny w zakresie kontroli, podczas gdy jego elektroniczny odpowiednik gwarantuje zwiększenie ściągalności opłat. Biorąc pod uwagę powyżej przedstawione wady systemu winietowego, racjonalną była decyzja o jego zastąpieniu nowym rozwiązaniem. Poza wypełnieniem obowiązków wynikających z dyrektyw unijnych, należy zauważyć, że wprowadzenie go jest kluczowe przede wszystkim ze względu na konieczność zracjonalizowania wpływów z tytułu opłat drogowych. Zakładając, że Polska dąży do posiadania dobrze rozwiniętej infrastruktury drogowej, zapewnienie odpowiedniego źródła finansowania i obciążanie tych, którzy z tej infrastruktury korzystają, było koniecznością. Nie jesteśmy tu zresztą pionierem. Podobny system opłat do polskiego emyta działa już m. in. w Niemczech, Austrii, Czechach, we Włoszech i Francji oraz na Słowacji. Przewoźnicy w tych krajach odbierają wprowadzoną opłatę neutralnie. Co prawda w niektórych przypadkach wzrosły koszty operacyjne średnich i większych przewoźników, jednak powszechność zjawiska spowodowała, że opłata nie zachwiała równowagą na rynku. Elektroniczny system poboru opłat Podstawowe informacje Pobór opłat w postaci elektronicznej, czyli system viaTOLL (tzw. e-myto) ruszył 3 lipca 2011 r. i pozwala kierowcom elektronicznie wnosić opłaty za korzystanie z sieci płatnych dróg krajowych, co zastąpiło system winietowy. Aby korzystać z systemu, konieczna jest rejestracja (była możliwa od 2 maja 2011r.), możliwa w 17 Punktach Dystrybucji zlokalizowanych w pobliżu dużych przejść granicznych oraz 16 Punktach Obsługi Klienta (POK). Dwa miesiące przed uruchomieniem systemu działanie rozpoczęła pełna sieć dystrybucji, obejmująca 16 POK, 17 Granicznych Punktów Dystrybucji i ponad 180 Punktów Dystrybucji zlokalizowanych na stacjach benzynowych w pobliżu sieci dróg płatnych. W punktach tych po podpisaniu umowy oraz wniesieniu kaucji w wysokości 120 zł można odebrać urządzenie pokładowe viaBOX. Istnieją dwa rodzaje kont: przedpłacone (pre-pay) i z odroczoną płatnością (post-pay). Użytkownicy kont przedpłaconych przed faktycznym skorzystaniem z drogi płatnej powinni mieć odpowiednią ilość środków pieniężnych na swoich kontach. Opłaty naliczane za przejazd przypisanych do konta użytkownika pojazdów po odcinkach sieci dróg płatnych obniżają poziom środków pieniężnych na koncie użytkownika. Z kolei w przypadku konta z odroczoną Strona | 17 płatnością saldo konta obejmuje sumę należności, jakie należy uregulować za wszystkie pojazdy zarejestrowane w ramach konta przed upływem terminu wskazanego w nocie obciążającej za dany okres rozliczeniowy. Kontrowersje wokół viaTOLL W pierwszych dniach funkcjonowania systemu kierowcy musieli czekać w kolejkach aby zarejestrować się w systemie . Jednak sami przedsiębiorcy podkreślają, że w głównej mierze był to wynik zwlekania przez wielu z nich z rejestracją w systemie i wyposażaniem się w potrzebne urządzenia do ostatniej chwili. Sporadycznie zdarzały się sytuacje , , w których bramki naliczały kilkakrotnie opłaty danemu pojazdowi podczas jednego przejazdu. Zadziałał jednak mechanizm kontrolny systemu e-myta i nienależnie pobrane opłaty zostały przewoźnikom zwrócone wraz z odsetkami. Zważywszy naskalę działania e-myta, problem można oceniać jako marginalny (na 37 mln operacji przeprowadzanych przez system miesięcznie, reklamacje finansowe dotyczą tylko 0,0001 % transakcji ). Taki stan rzeczy może wynikać z faktu, że system był wdrażany w rekordowo krótkim czasie (jego uruchomienie 1 lipca było koniecznością ze względu na zapisanie tej daty w ustawie), co skutkowało też skróceniem fazy testów przed jego uruchomieniem. Nasuwa się pytanie, dlaczego od 7 listopada 2008 roku, czyli od momentu zmiany ustawy o drogach publicznych, z pierwszymi rozporządzeniami dotyczącymi implementacji systemu czekano do końca marca 2011 roku. Ten okres „zawieszenia” praktycznie uniemożliwiał testy. Oczekiwanie na upublicznienie stawek lub przynajmniej ich struktury, które były uzależnione od rozporządzenia o maksymalnej stawce opłaty elektronicznej, było szczególnie problematyczne dla przewoźników. Opłaty za korzystanie z elektronicznego poboru opłat są uzależnione m.in. od poziomu emisji spalin według kategorii EURO 0-2, 3, 4 oraz 5. Nie znając struktury stawek, przedsiębiorcy w dużej mierze nie mogli planować kosztów, co jest podstawą ich działalności gospodarczej, nie mogli podjąć także decyzji o zmianie taboru, tak by ich działalność w obliczu nowej sytuacji rynkowej była bardziej konkurencyjna. Kolejną kwestią, która budziła i nadal budzi kontrowersje oraz jest główną przyczyna ucieczki samochodów ciężarowych z autostrad i rozjeżdżania przez nie dróg lokalnych, było nieuregulowanie kwestii związanych z objęciem e-mytem koncesjonowanych odcinków autostrad. Strona | 18 Dodatkowej analizy wymaga również fakt wpływu systemu na miejskich przewoźników, bowiem autobusy komunikacji miejskiej były zwolnione z konieczności kupowania winiet. Np. komunikację gdyńską w przyszłym roku będzie to kosztować 22 tys. zł, sam koszt zakupu potrzebnych urządzeń to 11 tys. Stracą na tym pasażerowie, ponieważ te koszty siłą rzeczy zostaną przeniesione na pasażerów. Rozwiązanie tych kwestii leży jednak po stronie państwa. ViaTOLL orodzi określone konsekwencje dla koncesjonariuszy, bo w porównaniu do systemu ogólnopolskiego, przejazd odcinkami koncesjonowanymi jest droższy.. Kłopot mają także kierowcy, bo zamiast jednego ogólnokrajowego systemu mają do czynienia z trzema różnymi. To kolejna kwestia, której rozwiązanie nie powinno cierpieć zwłoki. Jednym ze sposobów mogłoby być włączenie przez państwo koncesjonariuszy w system viaTOLL i zezwolenie im na narzucanie własnych opłat za przejazd. Po wprowadzeniu systemu e-myta ciężarówki zaczęły uciekać z płatnych dróg, a tam, gdzie już uciekać nie mogą, wybierają zwykłe drogi krajowe zamiast autostrad prywatnych koncesjonariuszy. Jeżeli już muszą płacić, wolą to robić przez viaTOLL, niż wykładać większe pieniądze, które sobie liczą koncesjonariusze autostrad (znany problem rozjeżdżanej przez tiry drogi nr 92, równoległej do autostrady A2 zarządzanej przez spółkę Autostrada Wielkopolska). Niezbędne jest w tym kontekście systemowe podejście do kwestii maksymalnego ograniczenia ruchu pojazdów o masie całkowitej powyżej 12 ton na drogach lokalnych. Wymaga to nie tylko jak najszybszego osiągnięcia przez viaTOLL pełnej efektywności, sprawnej kontroli, ale i koordynacji odpowiednich ograniczeń ruchu na szczeblu centralnym. Pożądana jest współpraca w tym zakresie przedstawicieli Ministerstwa Infrastruktury i GDDKiA, z samorządami lokalnymi. Samorządowcy już w pierwszych tygodniach funkcjonowania systemu viaTOLL zwrócili uwagę na problem ucieczki ciężarówek z dróg objętych e-mytem na drogi lokalne. W kolejnych miesiącach trend ten uległ wyhamowaniu (podobnie jak to miało miejsce w innych europejskich krajach, które wprowadziły e-myto) – niemniej zasadniczym celem powinno być doprowadzenie do sytuacji, w której tranzytowy ruch po drogach lokalnych będzie zjawiskiem wyjątkowym. Pozytywne przykłady współdziałania samorządów z GDDKiA pokazują, że możliwe jest punktowe rozwiązanie problemów – potrzeba jednak rozwiązania systemowego. Jeszcze w lipcu władze gminy Golina w Wielkopolsce przekonały urzędników Generalnej Strona | 19 Dyrekcji do ustawienia przy zjeździe z autostrady znaków zakazu ruchu pojazdów o masie powyżej 18 ton. Ograniczenia wprowadziły również największe miasta, m.in. Kraków i Wrocław. Same zakazy bez ich egzekwowania mogą się jednak okazać bezskuteczne. Przykładem jest obowiązujący jedynie na papierze zakaz ruchu samochodów ciężarowych przez Warszawę w godzinach szczytu. Urzędnicy i funkcjonariusze przyznają, że wyegzekwowanie tego zakazu w stołecznych realiach jest niemożliwe, m.in. z powodu braku ludzi i odpowiednich miejsc do kontroli. Oczywiście zasadniczym powodem takiego stanu rzeczy jest brak odpowiedniej infrastruktury drogowej, dzięki której byłoby możliwe „wypchnięcie” ciężarówek poza miasto. Strona | 20 Absolutnie konieczne jest także wyłączenie z systemu przewoźników realizujących usługi publiczne (komunikacja miejska, podmiejska), bowiem nie prowadzą oni działalności dla zysku, lecz realizują misję publiczną. Kolejną pilną kwestią jest rozwiązanie problemu koncesjonariuszy autostrad płatnych.. Zapewne i tym razem rząd podszedł do sprawy na zasadzie „jakoś to będzie”. Nieoficjalnie mówi się, że rząd na razie chce testować system na innych drogach, a gdy już obejmie on autostrady płatne, to opłaty będą wyższe niż dla dróg dziś objętych systemem. Wpływy z systemu Po pięciu miesiącach funkcjonowania systemu wpływy z tytułu e-myta wyniosły ok. 320 mln zł, a zatem są zgodne z prognozami (do końca 2011 r. mają one wynieść ok. 400 mln zł). Dla porównania, jeszcze w lipcu br. zysk budżetu państwa z tytułu elektronicznego systemu poboru opłat viaTOLL (34,7 mln zł) był o ponad 40 proc. niższy od założeń, jednak – zgodnie z kontraktem – niższe wpływy spowodowane niepełną funkcjonalnością systemu pokrywał operator. Już w październiku viaTOLL uzyskał pełną funkcjonalność, a liczba transakcji realizowanych w ciągu miesiąca wynosi dzisiaj ok. 37 mln. Dla utrzymania odpowiedniego poziomu dochodów z funkcjonowania systemu większy nacisk powinien być położony na część administracyjną. Wykonawca systemu dostarczył narzędzia systemowe, pozwalające na sprawną obsługę użytkowników systemu i ich efektywne kontrolowanie. Aby kontrola była skuteczna, strona rządowa powinna oddelegować do tego zadania ponad 500 inspektorów ITD, którzy w trybie całodobowym, korzystając z ok. 100 pojazdów, mogliby sprawdzać prawidłowość wnoszenia opłat przez użytkowników sieci dróg płatnych. Zgodnie z założeniami Ministerstwa Infrastruktury, koszt uruchomienia e-myta powinien się zwrócić do końca 2012 r., czyli w ciągu półtora roku od uruchomienia systemu. Dla porównania, w Republice Czeskiej ten okres wynosił dwa lata. Zakładane wpływy to ok. 2 mld zł rocznie, a koszt budowy całego systemu wg kontraktu to 4,9 mld zł. Dla porównania system elektronicznego systemu poboru opłat w Czechach: • Sieć dróg: 1300 km (autostrady, drogi ekspresowe i drogi I klasy); • pojazdy podlegające opłatom: o DMC powyżej 3,5 t opłaty zróżnicowane w zależności od liczby osi, klasy emisji spalin, typu drogi, dnia i godziny; • kaucja za urządzenie pokładowe: 1550 CZK (ponad 250 zł); • średnia stawka za km: na autostradzie: 5 CZK (ponad 80 gr), na pozostałych drogach: 2,5 CZK (ponad 40 gr); • obecna efektywność: ponad 99%, ściągalność opłat: 99,7% • wpływy (w przeliczeniu na PLN): 2007 - 0,91 mld, 2008 - 1 mld, 2009 - 0,91 mld, 2010 1,07 mld, 5 mies. 2011- 0,55 mld; • wdrożono zintegrowany system zarządzania ruchem. Mimo pewnych technicznych problemów, będących głównie wynikiem krótkiego czasu na wdrożenie, decyzja o wprowadzeniu elektronicznego systemu poboru opłat jest słuszna. Po pierwsze zastąpił on nieefektywny system winietowy. Jest wygodny i tani w obsłudze. Funkcjonuje dopiero kilka miesięcy i techniczne aspekty z pewnością zostaną poprawione – trudno wyobrazić sobie, aby tak nie było. Jednak przede wszystkim trzeba podkreślić, że dzięki elektronicznemu systemowi poboru opłat środki zebrane od rzeczywistych beneficjentów infrastruktury drogowej, czyli tych użytkowników dróg, którzy z poruszania się po nich czerpią największe korzyści, trafiają bezpośrednio do Krajowego Funduszu Drogowego i jedynym sposobem ich wydatkowania może być przeznaczenie na rozbudowę i utrzymanie infrastruktury drogowej. Pozostaje jedynie rekomendować aby system elektronicznego poboru opłat, w który został zainwestowanych znaczny kapitał, został jak najszybciej uszczelniony, a właściwie jeszcze bardziej rozszerzony tak, aby stał się całościowym i efektywnym systemem zbierania opłat, które umożliwią finansowanie budowy i utrzymania dróg w długiej perspektywie czasu. Strona | 21 V. Podsumowanie i wnioski Rola odpowiednio rozbudowanej i utrzymywanej we właściwym stanie infrastruktury drogowej jest nie do przecenienia z punktu widzenia warunków prowadzenia działalności gospodarczej. Oczywiście stopień tego wpływu jest różny w odniesieniu do poszczególnych branż i rodzajów działalności. Niemniej jednak stan infrastruktury transportowej jest ważną determinantą warunków rozwoju gospodarczego kraju. Przedstawione opracowanie pozwala przedstawić następujące wnioski: • Przyczynami dotychczasowych zaniedbań w zakresie inwestycji w infrastrukturę drogową są m.in. wady poszczególnych regulacji kształtujących formalno- Strona | 22 biurokratyczne przygotowanie inwestycji drogowych oraz niedostateczne ich finansowanie. • Środki przeznaczane na inwestycje drogowe stale rosną, niemniej jednak trzeba pamiętać, że to w braku środków finansowych leżą główne bariery rozwoju polskich dróg. • W tym kontekście państwo powinno podchodzić z większą otwartością do budowy dróg w systemie partnerstwa publiczno-prywatnego, tym bardziej że stan finansów publicznych rodzi obawę o dalsze finansowanie inwestycji drogowych. • System winietowy obowiązujący do końca czerwca 2011 roku okazał się na tyle wadliwy, że musiał zostać zastąpiony innym rozwiązaniem. W założeniu miał być jednym ze źródeł finansowania modernizacji polskiej sieci drogowej, jednak w ostatnim okresie jego obowiązywania niemal 100% wpływów z tego tytułu było przeznaczane na rekompensaty dla koncesjonariuszy autostrad płatnych. • Przygotowując się do wdrożenia systemu e-myta, administracja publiczna podeszła jednak zbyt optymistycznie do terminów realizacji poszczególnych etapów (nasuwa się analogia do dróg na EURO 2012). Zastanawia także czas, jaki minął od daty zmiany ustawy o drogach publicznych, czyli 7 listopada 2008 roku do wydania pierwszego rozporządzenia dot. wdrożenia e-myta 22 marca 2011 roku. • Należy ocenić, że GDDKiA ogłaszając dokładnie w ostatnich dnia 2009 roku przetarg na budowę systemu e-myta musiała mieć świadomość, że zakończenie implementacji systemu do 1 lipca 20011 roku będzie niezwykle trudne. Założenie, że skomplikowane, wieloetapowe postępowanie przetargowe zostanie ukończone w ciągu 6 miesięcy jest w polskich realiach niewykonalne. • Urzędnicy musieli być świadomi tego, że opóźnienie rozstrzygnięcia przetargu, jeszcze bardziej zmniejsza szanse uruchomienie systemu w ustawowym terminie. Dla przykładu w Austrii, gdzie funkcjonuje analogiczny system naziemny, jego wdrożenie trwało półtora roku. • Opłaty za korzystanie z dróg mają na celu pozyskanie środków na ich budowę i modernizację. Po stronie państwa leży obowiązek zagwarantowania pełnej szczelności Strona | 23 systemu. W tym kontekście jako zaniedbanie należy ocenić fakt, że start systemu nie był skoordynowany z przyznaniem Inspekcji Transportu Drogowego środków na dodatkowe etaty dla kontrolerów. • Zapewnienie optymalnego pokrycia kraju systemem elektronicznego poboru opłat, wysokiego poziomu kontroli i maksymalnej szczelności systemu, a także ostateczne uregulowanie kwestii z koncesjonariuszami są konieczne, by uzyskać zadowalające wpływy do budżetu państwa z tytułu funkcjonowania systemu i móc traktować go jako stałe źródło finansowania budowy, modernizacji i utrzymania polskiej sieci drogowej. Wokół tych zagadnień powinna toczyć się dyskusja dotycząca rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce. Zapraszamy do niej wszystkie osoby i środowiska, którym zależy na poprawie sytuacji w omawianym obszarze. Jednocześnie podkreślamy, że należy przeprowadzić osobny audyt przepisów kształtujących przebieg formalno-prawnego przygotowywania inwestycji. Powyższe wnioski przekażemy także decydentom, od których zależy przyszłość infrastruktury drogowej.