Nowe oblicze opłat drogowych

Nowe oblicze opłat
drogowych
Krzysztof Wojdyło
W Polsce trwają intensywne prace nad stworzeniem nowego powszechnego systemu poboru opłat za korzystanie z płatnych odcinków
dróg. Niezależnie od tego Polska przygotowuje
się właśnie do wprowadzenia przepisów, które
umożliwią stworzenie ogólnoeuropejskiego
elektronicznego systemu poboru opłat za korzystanie z dróg (EETS). W ciągu najbliższych
kilku miesięcy może więc powstać w Polsce
otoczenie prawne dla świadczenia nowych rodzajów usług związanych z pobieraniem i rozliczaniem opłat za korzystanie z dróg. To bardzo
dobra wiadomość dla każdego kierowcy, poruszanie się po płatnych odcinkach dróg może
stać się bowiem o wiele prostsze. Również
przedsiębiorcy powinni bliżej przyjrzeć się nowym przepisom, ponieważ implementacja EETS
to szansa na pozyskanie ciekawych zleceń związanych z tworzeniem infrastruktury systemu.
Prace nad stworzeniem nowego powszechnego elektronicznego systemu poboru opłat za przejazdy płatnymi odcinkami dróg zostały spowodowane niewydolnością systemu opartego na tradycyjnym sposobie pobierania opłat. Z kolei podstawę do stworzenia systemu europejskiej usługi opłaty elektronicznej („EETS”)
stanowi dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady
2004/52/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie interoperacyjności systemów elektronicznych opłat drogowych we Wspólnocie („dyrektywa”). Dyrektywa
ma już wprawdzie ponad 10 lat, jednak stworzenie
EETS stało się możliwe w praktyce dopiero po wydaniu
przez Komisję Europejską decyzji z dnia 6 października
2009 r. w sprawie definicji europejskiej usługi opłaty
elektronicznej oraz jej elementów technicznych („decyzja EETS”). Nowy powszechny system elektronicznego poboru opłat oraz system EETS to formalnie niezależne od siebie inicjatywy. W praktyce jednak nowy
system poboru opłat będzie zapewne częścią systemu
EETS, w związku z tym mają one wiele elementów
wspólnych.
Podstawowym celem EETS jest stworzenie uniwersalnego, elektronicznego systemu poboru opłat za przejazdy płatnymi odcinkami dróg w Unii Europejskiej.
System ten nie zakłada stworzenia nowego, jednego
paneuropejskiego systemu poboru opłat. Zakłada
on jedynie stworzenie rozwiązania, które umożliwi
integrację wielu systemów funkcjonujących niezależnie
w poszczególnych państwach członkowskich. W tym
sensie EETS jest niezależny od systemów poboru opłat
istniejących w poszczególnych państwach członkowskich. Z perspektywy kierowcy EETS docelowo będzie
bardzo atrakcyjny, ponieważ bez względu na to, w jakim kraju Unii Europejskiej kierowca korzysta z płatnych odcinków drogi i czy operatorem tej drogi jest
podmiot publiczny czy prywatny, kierowca będzie zobowiązany uiszczać opłatę jednemu podmiotowi,
z którym zawarł umowę dotyczącą EETS. Sama opłata
będzie natomiast naliczana zgodnie z zasadami i stawkami określonymi przez poszczególnych operatorów
dróg (EETS nie przewiduje zatem wprowadzenia ujednoliconej w całej Unii Europejskiej stawki za korzystanie z dróg).
Stworzenie EETS jest dużym wyzwaniem technicznym
oraz prawnym. W 2012 r. w 12 państwach członkowskich obowiązywał system opłat za przejazdy samochodami prywatnymi, a w 22 państwach członkowskich
system opłat dla pojazdów ciężarowych. Systemy te
funkcjonują w oparciu o różne systemy technologiczne.
W wielu przypadkach pobór opłat nadal nie odbywa się
w sposób zautomatyzowany. Ujednolicenie tak różnorodnych systemów stanowi więc duże wyzwanie. Jest
ono tym bardziej skomplikowane, że system elektronicznych opłat może być docelowo oparty na bardzo
różnych rozwiązaniach technologicznych. Wspomniana
powyżej dyrektywa wprowadza wprawdzie określone
ograniczenia technologiczne, nadal jednak dopuszcza
stosowanie różnych rozwiązań technicznych (pozycjonowanie satelitarne, rozwiązania oparte na łączności
ruchomej w standardzie GSM-GPRS oraz rozwiązania
oparte na technologii mikrofalowej 5,8 GHz). Zgodnie
z art. 2 dyrektywy nowe systemy elektronicznego poboru opłat, wprowadzane w państwach członkowskich
po 1 stycznia 2007 r. oraz wymagające instalacji urządzeń pokładowych, powinny być oparte na jednej
z powyższych technologii przewidzianych przez dyrektywę. Dotyczy to zatem również nowego polskiego
systemu poboru opłat, którego koncepcja jest w tej
chwili opracowywana (na tym etapie przewiduje się
oparcie tego systemu na technologii mikrofalowej 5,8
GHz oraz urządzeniach pokładowych). Warto w tym
kontekście zaznaczyć, że obowiązujący już w tej chwili
w Polsce system opłat elektronicznych viaTOLL jest
zgodny z wymogami przewidzianymi przez dyrektywę
(jest oparty na technologii mikrofalowej 5,8 GHz i wymaga posiadania odpowiednich urządzeń pokładowych).
Jego zastosowanie jest jednak nadal ograniczone zarówno geograficznie, jak i podmiotowo (obejmuje
w praktyce tylko pojazdy o masie pow. 3,5 t).
Z prawnego punktu widzenia EETS wiąże się z koniecznością stworzenia sieci powiązań kontraktowych,
które umożliwią sprawną realizację płatności za przejazdy, nie kreując jednocześnie nadmiernych utrudnień
dla kierowców. Przewidziana w dyrektywie oraz
w decyzji EETS struktura prawna dla EETS zakłada,
że kierowcy będą zawierać umowy o dostęp do systemu EETS z podmiotami określonymi jako dostawcy
EETS. Na podstawie tej umowy kierowca będzie mógł
korzystać ze wszystkich płatnych dróg uczestniczących
w systemie EETS, bez względu na to, w jakim państwie
członkowskim się znajdują (docelowo mają w nim
uczestniczyć wszystkie płatne drogi, w których wykorzystuje się elektroniczny system poboru opłat). Naliczanie opłat za przejazdy odbywa się elektronicznie,
natomiast ich rozliczenie następuje pomiędzy kierowcą
a dostawcą EETS, z którym kierowca zawarł umowę
o dostęp do systemu EETS. Nie ma więc potrzeby rozliczania przejazdów indywidualnie z każdym operatorem płatnej drogi. Za prawidłowe rozliczenie z operatorami odpowiada już wyłącznie dostawca EETS. To
niewątpliwie duże ułatwienie dla kierowców i podstawowa korzyść płynąca z EETS.
Technologia zastosowana w systemie EETS służy przede wszystkim do rejestracji przejazdów oraz automatycznego obliczania opłaty za przejazd. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast organizacja sposobu zapłaty.
Zarówno dyrektywa, jak i decyzja EETS pozostawiają
dostawcom EETS dowolność w zakresie ustalania zasad
dokonywania zapłaty. System może być zorganizowany
zarówno na zasadzie pre-paid, jak i post-paid. Można
sobie również wyobrazić rozwiązania przewidujące
dokonywanie płatności z wykorzystaniem technologii
NFC instalowanej w smartfonach oraz urządzeń pokładowych służących do ewidencjonowania przejazdów.
Rozwiązania takie sugeruje m.in. wydane w grudniu
2014 r. opracowanie Parlamentu Europejskiego
na temat barier rozwoju EETS w Europie 1.
W Polsce toczą się w tej chwili zaawansowane prace
nad projektem ustawy o zmianie ustawy o drogach
publicznych oraz autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, którego celem jest wdrożenie w Polsce postanowień dyrektywy oraz decyzji
EETS. Trudno na tym etapie przewidzieć, jaki będzie
ostateczny kształt regulacji, zwłaszcza że w toku prac
legislacyjnych zidentyfikowano przynajmniej jedną kontrowersję, bardzo istotną z perspektywy funkcjonowania przyszłego systemu. Pomiędzy poszczególnymi organami administracji zaangażowanymi w proces legislacyjny powstał spór dotyczący tego, czy na podstawie
decyzji EETS dostawca EETS ponosi względem operatora płatnej drogi odpowiedzialność za zapłatę opłat
przez użytkownika. Innymi słowy chodzi o to, czy do1
http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2014
/529058/IPOL_STUD(2014)529058_EN.pdf
stawca EETS będzie odpowiedzialny za zapłatę opłaty
za przejazd, nawet jeśli sam nie otrzyma jej od użytkownika. Powstały spór dowodzi, że decyzja EETS nie
jest w tym zakresie jednoznaczna. Ostateczny wybór
interpretacji decyzji EETS może mieć fundamentalne
znaczenie dla przyszłości EETS. Jest bowiem oczywiste,
że nałożenie na dostawcę EETS odpowiedzialności
o charakterze gwarancyjnym będzie miało zasadniczy
wpływ na kształt umów z użytkownikami, a przez to na
atrakcyjność usługi EETS. W najgorszym wypadku nałożenie takiej odpowiedzialności może wręcz spowodować brak zainteresowania świadczeniem usług w charakterze dostawcy EETS.
Abstrahując od powyższych wątpliwości, można przyjąć
z dużym prawdopodobieństwem, że wprowadzenie
w Polsce przepisów umożliwiających świadczenie usług
EETS w połączeniu z trwającymi pracami nad stworzeniem nowego systemu poboru opłat za korzystanie
dróg w Polsce przyczyni się do powstania nowego
i atrakcyjnego rynku usług zarówno dla dostawców
odpowiednich urządzeń niezbędnych do świadczenia
usługi poboru opłat (przede wszystkim urządzeń pokładowych oraz urządzeń wymagających zainstalowania
w pasie drogowym), jak i dostawców usług rozliczeniowych.