Rozstrzygnięcie nadzorcze Nr NK-N.4131.123.1.2016.FZ z dnia 28

DZIENNIK URZĘDOWY
WOJEWÓDZTWA DOLNOŚLĄSKIEGO
Wrocław, dnia 9 lutego 2016 r.
Elektronicznie podpisany przez:
Agnieszka Augustynowicz
Poz. 658
Data: 2016-02-09 15:26:03
ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR NK-N.4131.123.1.2016.FZ
WOJEWODY DOLNOŚLĄSKIEGO
z dnia 28 stycznia 2016 r.
Na podstawie art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U
z 2015 r. poz. 1515 ze zm.)
stwierdzam nieważność
Ustępu 5 w punktach „dewastacji urządzeń zabawowo-rekreacyjnych, zaśmiecania terenu, zakłócania
spokoju i porządku publicznego, spożywania napojów alkoholowych lub innych środków odurzających”
oraz ust. 6 i 7 Załącznika Nr 1, ust. 5 pkt 2 we fragmencie „niszczenia urządzeń sportowych i podłoża
boiska”, pkt 4, 5 i 6 oraz ust. 7 i 8 Załącznika Nr 2 do uchwały Nr IX/77/15 Rady Gminy Stare
Bogaczowice z dnia 18 grudnia 2015 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu korzystania z placów zabaw oraz
Regulaminu korzystania z boisk sportowych stanowiących własność Gminy Stare Bogaczowice.
Uzasadnienie
Rada Gminy Stare Bogaczowice na sesji dnia 18 grudnia 2015 r. podjęła uchwałę Nr IX/77/15 w sprawie
przyjęcia Regulaminu korzystania z placów zabaw oraz Regulaminu korzystania z boisk sportowych
stanowiących własność Gminy Stare Bogaczowice. Przedmiotowa uchwała została przesłana pismem z dnia
29 grudnia 2015 r. Nr RG 0150/IX/2015 i wpłynęła do organu nadzoru 4 stycznia 2016 r.
W toku badania legalności uchwały organ nadzoru stwierdził podjęcie:
- Ustępu 5 Załącznika Nr 1 we fragmencie „dewastacji urządzeń zabawowo-rekreacyjnych”, oraz ust.
5 pkt 2 Załącznika Nr 2 do uchwały Nr IX/77/15 we fragmencie „niszczenia urządzeń sportowych
i podłoża boiska” z istotnym naruszeniem art. 124 ustawy z dnia 20 maja 1971 roku Kodeks wykroczeń
(tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1094 ze zm.) oraz art. 288 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.
U. z 1997 r., Nr 99, poz. 553 ze zm.),
- Ustępu 5 Załącznika Nr 1 do uchwały Nr IX/77/15 we fragmencie „zaśmiecania terenu” oraz ust.
5 pkt 5 Załącznika Nr 2 do uchwały Nr IX/77/15 z istotnym naruszeniem art. 145 Kodeksu wykroczeń,
- Ustępu 5 Załącznika Nr 1 do uchwały Nr IX/77/15 we fragmencie „zakłócania spokoju i porządku
publicznego” z istotnym naruszeniem art. 51 Kodeksu wykroczeń,
- Ustępu 5 pkt 6 Załącznika Nr 2 do uchwały Nr IX/77/15 z istotnym naruszeniem art. 60 3 i art. 63a
Kodeksu wykroczeń,
- Ustępu 5 Załącznika Nr 1 do uchwały Nr IX/77/15 we fragmencie „spożywania napojów
alkoholowych lub innych środków odurzających” oraz ust. 5 pkt 4 Załącznika Nr 2 do uchwały Nr
IX/77/15 z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7
Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego
–2–
Poz. 658
i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78 poz.
583 ze zm.),
- Ustępu 6 Załącznika Nr 1 do uchwały Nr IX/77/15 oraz ust. 7 Załącznika Nr 2 z istotnym
naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym,
- Ustępu 7 Załącznika Nr 1 do uchwały Nr IX/77/15 oraz ust. 8 Załącznika Nr 2 z istotnym
naruszeniem art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym.
Artykuł 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym będący podstawą prawną do wydania uchwały,
upoważnia organ stanowiący gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zasady i tryb
korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Możliwość stanowienia prawa w tym
zakresie nie oznacza jednak swobody rady w tworzeniu aktów normatywnych. Stanowienie przez radę
gminy aktu prawa miejscowego na podstawie tej ogólnej normy kompetencyjnej możliwe jest tylko w jej
granicach i w związku z realizacją nałożonych na gminę zadań publicznych. Zasady ustanowione przez radę
gminy nie mogą zatem wykraczać poza istotę korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej,
zwłaszcza wtedy, gdy takie przekroczenie wiąże się z wkroczeniem w materię regulowaną aktami
znajdującymi się ponad aktem prawa miejscowego w hierarchii źródeł prawa.
Pojęcie „zasady i tryb korzystania” zawiera w sobie upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do
formułowania w stosunku do obiektów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego
postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania
się, ale wyłącznie w związku z korzystaniem z obiektu lub urządzenia. Należy podkreślić, że każde
działanie organu władzy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Każda norma kompetencyjna
powinna być tak realizowana, aby nie naruszała przepisów znajdujących się w aktach hierarchicznie
wyższych. Zakres upoważnienia należy ustalać przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego,
działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Naczelną
zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być
interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej
przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.
Przedmiotową uchwałą Rada ustanowiła Regulamin korzystania z gminnych placów zabaw na terenie
Gminy Stare Bogaczowice (załącznik Nr 1 do uchwały) oraz Regulamin korzystania z gminnych boisk
sportowych zlokalizowanych na terenie Gminy Stare Bogaczowice (załącznik Nr 2 do uchwały).
W ust. 5 Załącznika Nr 1 określono zakazy obowiązujące na terenie placu zabaw. Na ich katalog składają
się następujące zakazy: dewastacji urządzeń zabawowo-rekreacyjnych, zaśmiecania terenu, zakłócania
spokoju i porządku publicznego, wprowadzania zwierząt, spożywania napojów alkoholowych lub innych
środków odurzających, wprowadzania i użytkowania sprzętu innego niż zgodnego z przeznaczeniem placu
zabaw (np. rowerów, motorowerów, deskorolek, rolek, quadów, pojazdów mechanicznych i wolnobieżnych
itp.). Podobną treść zawarto w ust. 5 Załącznika Nr 2, który stanowiąc zasady korzystania z gminnych boisk
sportowych zakazuje: wprowadzania i użytkowania sprzętu innego niż zgodnego z przeznaczeniem boiska
(np. rowerów, motorowerów, deskorolek, rolek, quadów, pojazdów mechanicznych i wolnobieżnych itp.)
(pkt 1), niszczenia urządzeń sportowych i podłoża boiska, samowolnego przemieszczania urządzeń
stanowiących wyposażenie boisk sportowych (pkt 2), wchodzenia na ogrodzenie i urządzenia sportowe (pkt
3), przebywania osób, których stan wskazuje na spożycie alkoholu lub zażycie środków odurzających (pkt
4), zaśmiecania terenu boiska (pkt 5), prowadzenia działalności handlowej i umieszczania reklam bez
pozwolenia administratora boiska (pkt 6), wprowadzania zwierząt (pkt 7).
Wskazać należy, że zakazy „dewastacji urządzeń zabawowo-rekreacyjnych”, „zaśmiecania terenu” oraz
„zakłócania spokoju i porządku publicznego” określone w ust. 5 Załącznika Nr 1 oraz zakazy, o których
mowa w ust. 5 pkt 2 we fragmencie „niszczenia urzadzeń sportowych i podłoża boiska” oraz w pkt 5 i 6
Załącznika Nr 2 stanowią powielenie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1971 roku Kodeks wykroczeń
(tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1094 ze zm.). Zgodnie z Kodeksem wykroczeń karze podlega ten, kto cudzą rzecz
umyślnie niszczy, uszkadza lub czyni niezdatną do użytku, jeżeli szkoda nie przekracza 1/4 minimalnego
wynagrodzenia (art. 124), krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek
publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym (art. 51), zanieczyszcza lub
zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub
zieleniec (art. 145), umieszcza w miejscu publicznym do tego nieprzeznaczonym ogłoszenie, plakat, afisz,
Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego
–3–
Poz. 658
apel, ulotkę, napis lub rysunek albo wystawia je na widok publiczny w innym miejscu bez zgody
zarządzającego tym miejscem (art. 63a), prowadzi sprzedaż na terenie należącym do gminy lub będącym
w jej zarządzie poza miejscem do tego wyznaczonym przez właściwe organy gminy (art. 603). Ponadto,
w przypadku zniszczenia rzeczy, gdy szkoda przekracza ¼ minimalnego wynagrodzenia (wyżej
przytoczony art. 124 kodeksu wykroczeń) zastosowanie znajduje art. 288 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r.
Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r., Nr 99, poz. 553 ze zm.). Powyższe oznacza, że czyny zakazane w uchwale
są już kwalifikowane przez prawo na poziomie ustawowym, a zachowania sprzeczne z regulacjami
ustawowymi stanowią wykroczenie lub przestępstwo. Regulacje zawarte w uchwale nie są jednobrzmiące
z ustawowymi, a zatem modyfikują przepisy ustawowe. Nie ulega wątpliwości, że organ stanowiący gminy
nie może powielać istniejących zakazów ustawowych w stanowionym przez siebie akcie prawa
miejscowego. Modyfikowanie regulacji ustawowych (a nawet ich powtarzanie i uzupełnienie) przez
przepisy uchwały jest zaś wadliwe i dezinformujące, bowiem prowadzić może do odmiennej czy sprzecznej
z intencjami ustawodawcy interpretacji przepisów. Trzeba liczyć się z tym, że zmodyfikowany przepis
będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej
lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W takim kontekście, zjawisko modyfikacji i powtarzania
w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za
niedopuszczalne. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że modyfikacja
przepisów ustawowych stanowi istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 r., II SA
99/92, LEX nr 10348; wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98, LEX nr 39509; wyrok
NSA z dnia 25 marca 2003 r., II SA/Wr 2572/02, LEX nr 166989; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2010 r., II
OSK 1966/09, LEX nr 591998).
Wśród określonych w ust. 5 Załącznika Nr 1 zakazów, znalazł się zakaz spożywania napojów
alkoholowych lub innych środków odurzających. W Załączniku Nr 2 ustanowiono zakaz o nieco innym
charakterze mianowicie zakaz „przebywania osób, których stan wskazuje na spożycie alkoholu lub zażycie
środków odurzających”. Aktywności zakazywanej w kwestionowanych regulacjach uchwały nie sposób
traktować w kategoriach korzystania (użytkowania) z miejsc przeznaczonych do użytku publicznego. Nie
jest to bowiem ich podstawowe przeznaczenie. Place zabaw i boiska sportowe nie są miejscem mającym
zaspokajać potrzebę spożywania napojów alkoholowych. Regulaminy określające zasady korzystania
z obiektów użyteczności publicznej muszą odnosić się bezpośrednio do funkcji realizowanej przez dany
obiekt. Mają określać zasady korzystania z danego miejsca, a nie regulować materię, która jest już
regulowana przepisami ustawowymi albo stanowi przedmiot delegacji ustawowej do wydania rozporządzeń
lub wykonawczych aktów prawa miejscowego. Nie można regulować danej materii w drodze aktu prawa
miejscowego wykonawczego statutowego, jeśli istnieje delegacja ustawowa do jej uregulowania w akcie
prawa miejscowego wykonawczego sensu stricte. Artykuł 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym
ma charakter normy ogólnej i znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy nie istnieją przepisy
szczególne odrębnie regulujące określoną dziedzinę (porównaj: wyrok WSA z dnia 27 kwietnia 2005 r.,
II SA/Po 66/05, CBOSA). Z tego powodu brak jest podstaw do wprowadzania w drodze regulaminu
korzystania z gminnego obiektu użyteczności publicznej unormowania określającego zakaz spożywania
alkoholu. Zgodnie z ustawą z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu
alkoholizmowi (Dz. U. z 2015 r., poz. 1286 ze zm.), rada gminy ma możliwość określenia miejsc (obszarów
gminy), gdzie obowiązuje zakaz spożywania napojów alkoholowych. Nie oznacza to jednak, że organ ten
może w reakcji na te same zjawiska „zamiennie” korzystać z kompetencji przyznanych ustawą
o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawą o samorządzie gminnym. Tylko
pierwsza z wyżej wymienionych ustaw wskazuje jakie formy może przybrać ograniczenie dostępności
napojów alkoholowych (w tym zakaz ich spożywania) i na jakich zasadach może wprowadzić je rada gminy
(art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi). Nie można zatem
w formie aktów wydanych na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym wprowadzać
prohibicji na danym terenie gminy. Wprowadzanie tych zakazów w drodze aktu prawa miejscowego
statutowego stanowi istotnie naruszenie konstytucyjnej zasady działania organu administracji publicznej na
podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), zgodnie z którą organy administracji publicznej mogą
czynić wyłącznie to, na co obowiązujące prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. Organy
stanowiące gminy powinny za każdym razem „treść swoich regulacji dostosować do zakresu przyznanego
im upoważnienia i przysługujących im kompetencji” (wyrok NSA z dnia 26 maja 1992 r., SA/Wr 310/92,
CBOSA). Stanowi to realizację zasady określonej w art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym, akty prawa
miejscowego powinny być wydawane „na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie”.
Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego
–4–
Poz. 658
Regulacją ustawową objęte są także sprzedaż, posiadanie i zażywanie środków odurzających i substancji
psychotropowych, stanowiące przedmiot regulacji ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu
narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124 ze zm.), która zawiera zakazy dotyczące udostępniania i posiadania
takich środków i substancji, a także penalizuje zachowania polegające m.in. na ich posiadaniu wbrew
przepisom ustawy. Należy jednak mieć na uwadze, że wśród produktów leczniczych dopuszczonych
do obrotu znajdują się także te, które wydawane są z przepisu lekarza, a zawierają środki odurzające lub
substancje psychotropowe (art. 23a ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. Prawo
farmaceutyczne; Dz. U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271 ze zm.). Posiadanie i zażywanie takich produktów
leczniczych nie może być zakazywane przez prawodawcę miejscowego. Prawodawca ten nie ma
kompetencji ani do tego, aby dopuszczać sprzedaż, posiadanie, czy zażywanie omawianych środków
i substancji wbrew ustawie, ani zakazywać takich działań w sytuacjach, w których ustawa je dopuszcza.
Wszelkie tego typu ustalenia są dokonywane poza zakresem upoważnienia ustawowego, a zatem są
nieważne. Odnosząc się do wprowadzonego w ust. 5 pkt 4 załącznika Nr 2 zakazu przebywania na terenie
gminnych boisk sportowych obejmującego osoby „których stan wskazuje na spożycie alkoholu lub zażycie
środków odurzających” wskazać należy, że stanowi on o okolicznościach, których wystąpienia nie będzie
można zweryfikować. Normy ustawowe nie dają podstawy do poddania osób korzystających z gminnego
obiektu użyteczności publicznej kontroli mającej na celu wykrycie, czy pozostają one pod wpływem wyżej
wymienionych substancji, a zatem wykazanie zaistnienia okoliczności objętych zakazem będzie
niemożliwe. Wskazana kwestia nie mieści się w normie kompetencyjnej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy
o samorządzie gminnym, nie istnieje również żaden przepis szczególny legitymujący Radę Gminy Stare
Bogaczowice do podjęcia regulacji w tym zakresie. Organ nadzoru podkreśla równocześnie, że jak już
wyżej wskazano, w świetle ustawy Prawo farmaceutyczne przedmiotowy zakaz obejmowałby również
osoby pozostające pod wpływem przepisanych przez lekarza produktów leczniczych. Rada stanowiąc
o zasadach i trybie korzystania z obiektu użyteczności publicznej nie ma swobody w ich kształtowaniu.
W opisywanym przypadku oznacza to, że niemożność przebywania na terenie gminnych placów zabaw oraz
boisk sportowych nie może zależeć od czynników, które są na podstawie prawa powszechnie
obowiązującego nieweryfikowalne. Przedmiotowa regulacja ma właśnie taki charakter, a co za tym idzie
narusza prawo w sposób istotny, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.
Ustęp 6 Załącznika Nr 1 stanowi, że „osoby niszczące sprzęt na placu zabaw bądź ich opiekunowie
prawni ponoszą pełną odpowiedzialność materialną za uszkodzone mienie”. Organ nadzoru wskazuje, że
określenie zasad odpowiedzialności materialnej za uszkodzone mienie, nie mieści się w zakresie
upoważnienia Rady do stanowienia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności
publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym). Wskazana regulacja odnosi się do materii
uregulowanej przez ustawodawcę. W przekonaniu Organu Nadzoru rada gminy, określając regulamin
korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (hale sportowe, boiska, place zabaw,
itp.) nie posiada upoważnienia do zamieszczania w akcie prawa miejscowego regulacji dotyczących zakresu
odpowiedzialności cywilnej, zarówno kontraktowej, jak i deliktowej. Pojęcie "zasady i tryb korzystania"
zawiera w sobie upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów
i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących
reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji
kompetencję rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się
podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy
o samorządzie gminnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 grudnia
2013 r., sygn. akt III SA/Kr 731/13). Powyższe nie obejmuje upoważnienia do wprowadzenia do aktu prawa
miejscowego przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną lub
poniesioną w związku z korzystaniem z wymienionych obiektów. Na podstawie art. 7 Konstytucji RP rada
gminy, jako organ władzy publicznej, zobligowana jest do działania na podstawie i w granicach prawa.
Żaden zaś przepis prawa nie upoważnia rady gminy do stanowienia o zakresie i rodzaju odpowiedzialności
właściciela obiektów użyteczności publicznej bądź podmiotu zarządzającego tymi obiektami, jak i osób
korzystających z tego rodzaju obiektów. Zdaniem Organu Nadzoru, akt prawa miejscowego – akt
o charakterze powszechnie obowiązującym – nie może zawierać regulacji dotyczących podstaw i zakresu
odpowiedzialności zarówno gminy, jak i innych podmiotów prawa. Tego rodzaju kwestie mogą być
przedmiotem jedynie regulacji umownej, z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania
(art. 471 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 121
ze zm.), bądź ustawowej z tytułu czynu niedozwolonego (art. 415, art. 429, art. 430 Kodeksu cywilnego).
Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego
–5–
Poz. 658
Za niedopuszczalne należy uznać określenie w sposób wiążący, w drodze aktu prawa miejscowego, przez
organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odpowiedzialności materialnej za uszkodzone mienie.
Wynika to zarówno z braku odpowiedniego upoważnienia rady, jak i objęcia tej materii zakresem regulacji
ustawowej. Artykuł 415 Kodeksu cywilnego stanowi, że „Kto z winy swej wyrządził drugiemu szkodę,
obowiązany jest do jej naprawienia”. Przepis ten należy interpretować wraz z art. 416-449 Kodeksu
cywilnego, które w określonych przypadkach (np. art. 422 i 424) modyfikują zakres odpowiedzialności
określonej w tej ogólnej regule odpowiedzialności. Podsumowując należy stwierdzić, że kwestionowana
regulacja wykracza poza przyznaną Radzie kompetencję do wydania aktu regulującego zasady i tryb
korzystania z gminnego obiektu użyteczności publicznej, modyfikując jednocześnie określone w Kodeksie
cywilnym zasady odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych (odpowiedzialności deliktowej).
Powyższe uzasadnia stwierdzenie nieważności przedmiotowego ustępu.
W ust. 7 Załącznika Nr 2 określono, że użytkownicy korzystają z boiska na własną odpowiedzialność.
Organ nadzoru wskazuje, że użytkownikiem, w świetle art. 252-265 Kodeksu cywilnego jest strona umowy
użytkowania, która dysponuje ograniczonym prawem rzeczowym, uprawniającym ją do używania
i pobierania pożytków z rzeczy. W świetle § 2 pkt 1 i 2 uchwały należy uznać, ze słowo użytkownik należy
rozumieć potocznie i określono nim każdą osobę korzystającą z gminnego boiska sportowego. Określenie
zasad odpowiedzialności nie mieści się w zakresie normy kompetencyjnej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy
o samorządzie gminnym. Zakres odpowiedzialności i podmioty odpowiedzialne zostały określone w ustawie
kodeks cywilny, a jak już wyżej wskazano żaden przepis prawa nie upoważnia rady gminy do stanowienia
o zakresie i rodzaju odpowiedzialności właściciela obiektów użyteczności publicznej bądź podmiotu
zarządzającego tymi obiektami, jak i osób korzystających z tego rodzaju obiektów. Normodawca lokalny
nie może zmienić reguł odpowiedzialności określonych w aktach stojących wyżej od uchwały w hierarchii
źródeł prawa powszechnie obowiązującego np. nie może wyłączyć odpowiedzialności z tytułu wyrządzenia
szkody, określonej w art. 415 Kodeksu cywilnego. W związku z powyższym, organ nadzoru stwierdził, że
wskazany ustęp istotnie narusza art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, co uzasadnia
stwierdzenie jego nieważności.
Do kwestii związanej z podmiotem pełniącym rolę administratora obiektu odniesiono się w tożsamych
treściowo ust. 7 Załącznika Nr 1 i ust. 8 Załącznika Nr 2, które stanowią, że „Wszelkie uszkodzenia należy
niezwłocznie zgłaszać administratorowi obiektu – Urząd Gminy w Starych Bogaczowicach, ul. Główna 132,
58-312 Stare Bogaczowice, Tel (74) 845-22-20”. Analizując powyższe zapisy należy podkreślić, że zgodnie
z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym to do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem
komunalnym. W przedmiotowym przypadku jedynie Wójt Gminy Stare Bogaczowice jest władny do
określenia podmiotu pełniącego funkcję administratora gminnego obiektu użyteczności publicznej.
Stanowisko organu nadzoru wielokrotnie znajdowało potwierdzenie w orzecznictwie m.in. w wydanym
w podobnej sprawie wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 630/12,
w którym Sąd stwierdził, że „w świetle dyspozycji art. 30 ust. 2 pkt 3 przywołanej już wcześniej ustawy
o samorządzie gminnym do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem gminnym. Rada
gminy nie może w związku z tym przejmować zadań związanych z gospodarowaniem mieniem
komunalnym, w szczególności określać administratora terenów parków miejskich, co ma miejsce
w niniejszej sprawie. Już choćby z tego zatem powodu należy przyjąć, iż postanowienie § 1 ust. 2
załącznika do uchwały kontrolowanej obecnie przez skład orzekający, wedle którego administratorem
terenów parków miejskich jest Urząd Miasta P., narusza w sposób istotny wspomniany art. 30 ust. 2 pkt 3
u.s.g. Formułując takie zastrzeżenie, Rada Gminy wkroczyła bowiem - w sposób nieuprawniony - w zakres
kompetencji organu wykonawczego Gminy. Dodatkowo trzeba niezwłocznie zauważyć (za NSA), że urzędy
gmin nie są organami gmin. W szczególności nie można urzędu gminy utożsamiać z burmistrzem. Urząd
jest wyłącznie aparatem pomocniczym, służącym do merytorycznej i technicznej obsługi organu
wykonawczego gminy jako jednostki samorządu terytorialnego. Nie jest natomiast organem administracji
publicznej i dlatego nie może być administratorem terenów parków, których dotyczy uchwała, której
fragmenty stanowiły przedmiot zaskarżenia przez organ nadzoru.” Jak już wskazano we wcześniejszej
części uzasadnienia akty prawa miejscowego powinny być wydawane „na podstawie i w granicach
upoważnień zawartych w ustawie”. Rada Gminy Stare Bogaczowice nie może podejmować regulacji
w zakresie wykraczającym poza jej ustawowe kompetencje, a w szczególności nie może podejmować
działań prawotwórczych w obszarze, który został przez ustawodawcę zarezerwowany dla organu
Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego
–6–
Poz. 658
wykonawczego gminy. Stanowiąc ust. 7 Załącznika Nr 1 oraz ust. 8 Załącznika Nr 2 Rada podjęła tego
rodzaju działanie, co skutkować musi stwierdzeniem nieważności wskazanych ustępów.
Organ nadzoru wskazuje, że ust. 8 Załącznika Nr 1 oraz ust. 8 Załącznika Nr 2, w identycznych
fragmentach „Korzystanie z placu jest równoznaczne z zapoznaniem się z niniejszym regulaminem” mają
charakter przepisów pustych, nie zawierających żadnej treści normatywnej. Taka regulacja jest nie do
pogodzenia z zasadami obowiązywania prawa w demokratycznym państwie prawnym, a zatem narusza art.
2 Konstytucji RP. Prawodawca lokalny nie powinien przewidywać, że korzystanie z obiektu jest
równoznaczne z zapoznaniem się z jego regulaminem, bowiem z faktu, że dany podmiot zapoznał się (lub
nie) z powszechnie obowiązującym aktem prawnym nie wynikają żadne konsekwencje. Z istoty
obowiązywania prawa wynika bowiem konieczność jego przestrzegania (executio est finis et fuctus legis).
Dotyczy to każdego adresata normy, który znajdzie się w sytuacji opisanej w jej hipotezie. Prawo
obowiązuje przez fakt jego prawidłowego ustanowienia przez kompetentny podmiot i właściwego
wprowadzenia do obrotu prawnego (tj. nabrania przez normy prawne mocy obowiązującej). Do tak
ustanowionego prawa odnosi się art. 83 Konstytucji RP, stanowiący, że każdy ma obowiązek przestrzegania
prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Obowiązek przestrzegania ustanowionych przedmiotową uchwałą
regulaminów jest zatem niezależny od tego, czy podmiot korzystający z gminnego placu zabaw lub
gminnego boiska sportowego zapoznał się z ich treścią.
Organ Nadzoru odwołuje się w tym miejscu do zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 8 ust. 3
Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz.
607). Zgodnie z tą zasadą kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana
z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów,
które ma on chronić. Przy uwzględnieniu powołanej zasady proporcjonalności i okoliczności faktycznych
uznać należy, że ust. 8 Załącznika Nr 1 oraz ust. 8 załącznika Nr 2 nie naruszają prawa w sposób istotny.
Jak wskazuje Paweł Chmielnicki w Komentarzu do art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, Kisiel Wiesław,
Płażek Stefan, Chmielnicki Paweł (red.), Dobosz Piotr, Mączyński Marek, Kryczko Paweł, Bandarzewski
Kazimierz, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, LexPolonica, „(…) nie każde
naruszenie prawa, jakiego dopuścił się organ gminy stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności, ale
tylko takie, które organ nadzoru uzna za istotne. „Nieistotność” naruszenia prawa uchwałą zatem stanowi
negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy i pozytywną
przesłankę wskazania, iż uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Pojęcia „nieistotne naruszenie
prawa” nie można sprecyzować stosując odpowiednie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego,
gdyż przepisy dotyczące przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie mogą znaleźć
zastosowania do stwierdzenia nieważności aktu organu gminy. Nieistotne naruszenie prawa jest przykładem
zwrotu nieostrego. Kategoria nieistotnych naruszeń prawa obejmuje naruszenia drobne, mało znaczące,
niedotyczące istoty zagadnienia (Z. Kmieciak: W sprawie..., s. 30-31). Za nieistotne naruszenie prawa
należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak:
nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść będącego przedmiotem
rozstrzygnięcia nadzorczego aktu organu gminy (B. Adamiak: Wyroki..., s. 30)”. Wskutek wyżej
przedstawionych spostrzeżeń organ nadzoru wskazuje, że ust. 8 Załącznika Nr 1 oraz ust. 8 załącznika Nr 2
zostały podjęte z naruszeniem art. 2 Konstytucji.
Ze względu na powyższe postanawia się, jak w sentencji.
Od niniejszego rozstrzygnięcia przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we
Wrocławiu w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Skargę należy wnieść za pośrednictwem Organu
Nadzoru czyli Wojewody Dolnośląskiego.
Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności
uchwały organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem
nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
Wojewoda Dolnośląski:
P. Hreniak