Wydatki budżetu państwa polskiego w latach 2010

*)
*)-grafika pobrana z serwisu otwartybudzet.pl/
COLLEGIUM MAZOVIA INNOWACYJNA SZKOŁA WYŻSZA
WYDZIAŁ NAUK STOSOWANYCH
Kierunek: Finanse i rachunkowość
Wydatki budżetu państwa polskiego
w latach 2010-2012
Praca napisana
w Katedrze Finansów i Rachunkowości
przez:
Agnieszkę Kowalczyk
Alicję Chróściel
Anitę Olszewską
Roberta Bąkowskiego
pod kierunkiem
mgr Anny Kurowskiej
Siedlce 2013
1
Spis treści
Spis treści ............................................................................................................................. 2
1. Wstęp ............................................................................................................................ 3
2. Podstawowe pojęcia ...................................................................................................... 3
2.1. Klasyfikacja wydatków budżetowych ................................................................ 4
3. Analiza wydatków budżetowych ................................................................................... 5
3.1. Wydatki rodzajowe ............................................................................................ 6
3.2. Wydatki według działów (kryterium przedmiotowe) .......................................... 8
4. Wpływ wydatków 2010-2012 na saldo budżetu państwa ............................................. 13
5. Prognoza wydatków budżetowych ............................................................................... 15
6. Zakończenie ................................................................................................................ 16
2
1. Wstęp
O wydatkach publicznych, za prof. Januszem Ostaszewskim należy powiedzieć, że „są ważnym instrumentem polityki finansowej państwa, a ich realizacja następuje zawsze w określonych
warunkach społeczno-gospodarczych. Do podstawowych czynników obiektywnych warunkujących
rozmiary i strukturę wydatków publicznych należy poziom rozwoju gospodarczego kraju”1.
W pracy tej przedstawiono zmiany struktury wydatków budżetu państwa, poczynając od roku 2010, a kończąc na roku 2012. Prezentując wydatki wg kryterium przedmiotowego uwzględniono te działy gospodarki, które są uznawane za najistotniejsze i są odzwierciedleniem polityki budżetowej rządów RP.
Uwzględniono również zmiany budżetu na rok 2013 oraz opublikowany dnia 30 września
2013 roku „Projekt ustawy budżetowej na rok 2014”, mając oczywiście na uwadze, że te informacje
nie są ostateczne i ulegają ciągłym zmianom. W związku z tym analiza wydatków budżetowych w
latach 2013-2014 została ograniczona do prezentacji ogólnych wartości liczbowych.
Analiza oparta została w głównej mierze na obserwacji zmian wartości wydatków w w/w
okresie, dokonano porównania ich rzędu wielkości między sobą, jak również na tle wydatków ogółem dochodu budżetu i udziału w PKB.
2. Podstawowe pojęcia
Budżet państwa - plan finansowy obejmujący dochody i wydatki oraz przychody i rozchody państwa na okres jednego roku budżetowego, którym w przypadku Polski jest rok kalendarzowy.
„Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych w art. 110 określa konstrukcję
budżetu państwa. Główne składowe to podatkowe i niepodatkowe dochody budżetu państwa,
planowane wydatki budżetu państwa, planowany deficyt budżetu państwa wraz z informacją
dotyczącą źródeł jego pokrycia. Od 2010 roku oddzielnie prezentowane są także prognozowane dochody oraz planowane wydatki budżetu środków europejskich, jak również wynik budżetu środków europejskich”2.
Dług publiczny - zobowiązania sektora publicznego względem podmiotów gospodarczych i osób
prywatnych oraz zagranicy.
Deficyt budżetu państwa - nadwyżka wydatków budżetu państwa nad jego dochodami. Utrzymywanie się deficytu budżetu państwa powoduje powiększanie się długu publicznego.
Dotacja - dofinansowanie z kasy państwa wydatków podmiotów innych niż państwowe jednostki
budżetowe oraz ich zadań.
Subwencje - środki przekazane z budżetu państwa na finansowanie jednostek samorządu terytorialnego bez wskazania celu, na jaki mają zostać przeznaczone.
Wydatki elastyczne - wydatki, których wysokość może być regulowana przez rząd3.
Wydatki zdeterminowane (sztywne) - wydatki, które budżet państwa musi ponieść, ze względu na
obowiązujące prawo, rząd natomiast nie może dowolnie regulować ich wysokości4.
1
Finanse. Wydanie 6 zmienione i rozszerzone, J. Ostaszewski (red.), Difin, Warszawa 2013, s. 127 i nast.
Uzasadnienie „Ustawy Budżetowej na rok 2014”; wydane wraz z „Rządowym projektem ustawy budżetowej na rok
2014.” z dnia 30.09.2013 roku opublikowanego na stronie internetowej Sejmu RP
http://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/druk.xsp?documentId=5EFD0297862DF0DEC1257BF6005D46D1 pod pozycją 1779, s. 37
3
www.mf.gov.pl
4
www.mf.gov.pl
2
3
2.1. Klasyfikacja wydatków budżetowych
Teoria finansów i literatura przedmiotu ujmuje wydatki publiczne w wielu różnych aspektach. Kryteria te mimo, że są różnorodne wzajemnie się uzupełniają 5.
Wyróżnia się następujące kryteria:
podmiotowe
przedmiotowe
rodzajowe.
Kryterium podmiotowe - polega na grupowaniu wydatków budżetu według podmiotów
odpowiedzialnych za wykonywanie tego planu. Wydatki budżetowe dzieli się według części odpowiadających:
poszczególnym organom władzy państwowej (kancelaria sejmu, kancelaria prezydenta, itp.)
oraz administracji państwowej kierującym poszczególnymi resortami (poszczególne ministerstwa).
Oprócz tego wyodrębnia się części, które obejmują przepływy budżetowe nieprzypisane
wymienionym wyżej podmiotom, np. rezerwy, subwencje dla gmin, obsługa deficytu budżetowego.
Kryterium przedmiotowe - dzieli wydatki budżetowe ujęte w układzie podmiotowym według przedmiotów finansowania. Podział ten jest wyrazem zadań realizowanych przez poszczególne
podmioty systemu budżetowego. Jest to podział według działów gospodarki, takich jak: budownictwo, rolnictwo, oświata, ochrona zdrowia, obrona narodowa, itd.
Kryterium rodzajowe - polega na wyodrębnieniu poszczególnych rodzajów wydatków budżetowych. Wewnątrz poszczególnych działów dokonuje się szczegółowego podziału wydatków
budżetowych na rozdziały. Obejmują one wydatki odnoszące się:
do poszczególnych typów jednostek organizacyjnych (np. szkoły podstawowe i szpitale)
lub zadań budżetowych (rodzaje działalności).
W obrębie rozdziałów występuje szczegółowy podział na paragrafy. Układ paragrafowy
tego zestawienia uwzględnia rodzaje wydatków (np. wynagrodzenia osobowe, stypendia dla
uczniów, usługi materialne, spłaty kredytów zagranicznych tytułu gwarancji i pożyczek). Układowi
rodzajowemu towarzyszy podział na tzw. pozycje typu: nadwyżki budżetowe, niedobory budżetowe, wpływy ze sprzedaży obligacji.
Za Stanisławem Owsiakiem wydatki budżetowe można podzielić również na:
„wydatki bieżące (subwencje dla jednostek samorządu terytorialnego, dotacje, wynagrodzenia, wydatki na zakup towarów i usług);
wydatki majątkowe (wydatki inwestycyjne na realizację inwestycji centralnych, wydatki związane z objęciem akcji, udziałów);
wydatki na obsługę długu skarbu państwa (związane z płaconymi odsetkami od zaciągniętych
kredytów, dyskonta od papierów skarbowych, realizacja wydatków z tytułu udzielonych gwarancji i poręczeń)”6.
W pracy dokonano analizy wydatków uwzględniając kryterium rodzajowe i przedmiotowe,
które uznano za najbardziej obrazowe i przejrzyste.
5
6
Finanse. Wydanie 6 … op.cit., s. 129 i nast.
S. Owsiak Finanse Publiczne. Teoria i praktyka. wyd. PWN, Warszawa 2000, s. 325
4
3. Analiza wydatków budżetowych
W analizowanym okresie wydatki budżetowe kształtowały się średnio na poziomie
310 mld zł. W celu przedstawienia pełniejszego obrazu wydatków budżetowych w analizie
uwzględniono także prognozy wydatków budżetowych na lata 2013 i 2014.
„Do głównych czynników mających wpływ na poziom i strukturę wydatków finansowanych z
budżetu państwa należy zaliczyć:
zakres finansowania przez państwo zadań publicznych;
zakres finansowania przez państwo usług społecznych;
skalę ingerencji państwa w procesy gospodarcze;
wydajność fiskalną państwa, mierzoną stopniem redystrybucji dochodów”7.
Na wykresie 1 przedstawiono wysokość wydatków budżetowych w analizowanym okresie.
*
Wykres 1: Wysokość wydatków budżetowych państwa w latach 2010-2014 (w mld zł)
Wysokość wydatków budżetowych w mld zł
327,3
330,0
324,6
325,0
318,0
W MLD ZŁ
320,0
315,0
310,0
302,7
305,0
300,0
294,9
295,0
290,0
2010
2011
2012
2013
2014
LATA
*- prognoza wydatków na 2014 według „Rządowego projektu ustawy budżetowej na rok 2014.”
Źródło: Opracowanie własne8
Wydatki budżetowe państwa w rozpatrywanym okresie rosły i nadal rosną sukcesywnie.
W roku 2012 suma wydatków osiągnęła pułap 318 mld zł, co wskazywało na 8% wzrost w stosunku do roku 2010. W 2013 roku zauważa się wzrost wydatków o blisko 3% w stosunku do roku poprzedniego (pierwotnie zakładano wydatki w kwocie ponad 334 mld zł, czyli wyższe o kolejne 2%),
7
P. Russel, Wydatki budżetowe w Polsce, Studia Biura Analiz Sejmowych Nr3 (23), s. 115-140, publikacja na
www.bas.sejm.gov.pl, s. 117
8
na podstawie danych zawartych w: Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres od 01 stycznia do 31 grudnia
2010r. - Omówienie, Rada Ministrów, Warszawa 2011; Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres od 01
stycznia do 31 grudnia 2011r. - Omówienie, Rada Ministrów, Warszawa 2012; Sprawozdanie z wykonania budżetu
państwa za okres od 01 stycznia do 31 grudnia 2012r. - Omówienie, Rada Ministrów, Warszawa 2013. Wartości dla
roku 2013 pochodzą z „Projektu ustawy o zmianie ustawy budżetowej na rok 2013 uchwalonego przez Radę Ministrów
w dniu 20 sierpnia 2013r.”, opublikowanego na stronie internetowej Ministerstwa Finansów www.mf.gov.pl. Wartości
dla roku 2014 pochodzą z „Rządowego projektu ustawy budżetowej na rok 2014.” z dnia 30.09.2013 roku opublikowanego vide przypis 2
5
a o 11% w stosunku do 2010 roku. W założeniach na rok 2014 wydatki budżetu państwa powinny
być niższe o 1% w stosunku do 2012 roku, a o 10% wyższe w stosunku do 2010 roku.
3.1. Wydatki rodzajowe
Wydatki publiczne są finansowym odzwierciedleniem zadań publicznych realizowanych
przez władzę publiczną: państwową i samorządową. Zadania te w głównej mierze wynikają z regulacji ustawowych, niektóre gwarantowane są konstytucyjnie np. równy dostęp obywateli do opieki
zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, jak również powszechny i równy dostęp do wykształcenia.
Tabela 1 zawiera charakterystykę wydatków wg grup ekonomicznych.
Tabela 1: Struktura wydatków wg grup ekonomicznych w latach 2010-2012
Wysokość poniesionych
wydatków / w mld zł/
LP WYDATKI BUDŻETU PAŃSTWA
1
2
1 OGÓŁEM
2
Dotacje i subw encje
4
Św iadczenia na rzecz osób fizycznych
5
Wydatki bieżące jednostek budżetow ych
6
Wydatki majątkow e
7
Wydatki na obsługę długu Skarbu Państw a
8
Środki w łasne Unii Europejskiej
9
Współfinansow anie projektów z udziałem Unii Europejskiej
Źródło: Opracowanie własne
2010
2011
2012
3
4
5
Zmiana
Zmiana
Procentowy dział wydatków
procentow a procentow a
wybranych działów w
w ydatków
w ydatków
wydatkach budżetu
2010
2011
2012
4:3
5:4
6
7
8
9
10
294,9
302,7
318,0
100%
100%
100%
3%
5%
145,2
148,5
155,4
49,24%
49,06%
48,87%
2%
5%
20,9
21,9
23,0
7,09%
7,23%
7,23%
5%
5%
54,0
55,3
57,2
18,31%
18,27%
17,99%
2%
3%
15,4
15,0
13,6
5,22%
4,96%
4,28%
-3%
-9%
34,1
36,0
42,1
11,56%
11,89%
13,24%
6%
17%
14,3
14,7
15,9
4,85%
4,86%
5,00%
3%
8%
10,9
11,4
10,8
3,70%
3,77%
3,40%
5%
-5%
9
Wskaźniki przedstawione w tabeli 1 wyraźnie uwypuklają charakterystyczną sztywność
struktur wydatków publicznych w Polsce. Znaczna ich część ma niestety charakter obligatoryjny,
regulowany ustawowo, trudny do zmiany, a ich zaniechanie grozi utratą wiarygodności finansowej
państwa. Do takich wydatków należą: obsługa długu publicznego (13,24% ogółu wydatków budżetowych w 2012 roku), wypłaty świadczeń emerytalnych i rentowych, wydatki socjalne (48,87%
ogółu wydatków budżetowych w 2012 roku). Wydatki te należą do tzw. wydatków sztywnych, czyli „są to wydatki, które muszą być sfinansowane, ponieważ wynikają z przepisów ustawowych lub
wcześniej podjętych zobowiązań ujętych w ramy prawne”10.
Procentowy udział wydatków rodzajowych w budżecie państwa w 2012 roku przedstawia
rysunek 1.
9
vide przypis 8
M.Markiewicz, J. Siwińska, Wydatki sztywne budżetu państwa, Studia i Analizy, CASE – Centrum Analiz SpołecznoEkonomicznych, Warszawa 2003, s. 6.
10
6
Rysunek 1: Udział wydatków rodzajowych w budżecie państwa w roku 2012 (w %)
5,00% 3,40%
13,24%
4,28%
48,87%
17,99%
7,23%
Dotacje i subwencje
Świadczenia na rzecz osób fizycznych
Wydatki bieżące jednostek budżetowych
Wydatki majątkowe
Wydatki na obsługę długu Skarbu Państwa
Środki własne Unii Europejskiej
Współfinansowanie projektów z udziałem Unii Europejskiej
Źródło: Opracowania własne na podstawie Tabeli 1.
Alokacja wydatków budżetowych państwa w poszczególne grupy ekonomiczne w widoczny
sposób odzwierciedlają nam kierunki i zakres kumulacji działań na poszczególnych obszarach polityki finansowej państwa.
W budżecie państwa największy udział (ok. 49%) stanowią wydatki związane z dotacjami
i subwencjami. Wydatki jednostek budżetowych oraz obsługa długu publicznego to udział odpowiednio 18% i ponad 13%. Wydatki związane ze współfinansowaniem projektów unijnych stanowią najmniejszą część ogółu – nieco ponad 3%.
Wykres 2 zawiera dane dotyczące dynamiki poszczególnych wydatków rodzajowych w budżecie państwa.
7
Wykres 2: Dynamika poszczególnych wydatków rodzajowych w budżecie państwa w latach 2012-2010
Źródło: Opracowania własne na podstawie Tabeli nr 1
Niepokojem napawa fakt spadku rok do roku wydatków majątkowych inaczej zwanych kapitałowymi. Na koniec roku 2012 odnotowały one spadek na poziomie 9% do roku ubiegłego, a na
przestrzeni trzech lat obniżenie wydatków na ten cel sięgnęło 12% (dane ujęte niżej w Wykresie 2).
Udział tych wydatków w wydatkach ogółem jest o tyle ważny, że państwo za ich pośrednictwem
może oddziaływać na rozwój regionów, ograniczanie bezrobocia czy też procesy restrukturyzacji
poszczególnych branż. Mały udział wydatków majątkowych w strukturze wydatków przy jednoczesnym wzroście o 7% wydatków na dotacje i subwencje oraz aż o 6% w okresie trzyletnim na wydatki bieżące jednostek budżetowych (m.in. koszty administracji publicznej). Różnice w proporcjach między wydatkami majątkowymi, a typowo socjalnymi (dotacje, subwencje) świadczy o tym,
w jakim stopniu jesteśmy państwem tzw. opiekuńczym. Jest to bardzo niekorzystne zjawisko dla
prawidłowego rozwoju gospodarki kraju, determinuje ją i spowalnia tempo wzrostu.
Największą tendencję wzrostową możemy zauważyć w obciążeniu systemu finansów publicznych kosztami obsługi zadłużenia. Wartość ta rok do roku wzrasta o kolejne miliardy złotych
i związana jest bezpośrednio z rosnącym deficytem budżetowym państwa. Obsługa długu publicznego na koniec roku 2012 osiągnęła wzrost na poziomie 23% w stosunku do poniesionych wydatków na ten cel w roku 2010. W budżecie 2012 roku przeznaczono na ten cel ponad 42 mld zł.
Niestety taki rozkład wydatków i obciążeń budżetu państwa powoduje spowolnienie możliwego do uzyskania tempa wzrostu PKB. Przeprowadzona przez nas analiza wydatków rodzajowych
z budżetu państwa w latach 2010-2012 daje powody by sądzić, iż polityka fiskalna w Polsce pozostawia wiele do życzenia oraz nie napawa optymizmem i nadzieją na lepszą kondycję finansów publicznych w kolejnych latach.
3.2.
Wydatki według działów (kryterium przedmiotowe)
Skąd wziąć fundusze na wydatki budżetowe? Jak zaspokoić oczekiwania społeczne? Te pytania od dawna nurtują wszystkich ekonomistów, finansistów, a przede wszystkim Ministra Finansów.
Za J. Ostaszewskim zauważa się, że „oczekiwania społeczne wobec państwa z reguły przewyższają zakres świadczeń publicznych. To, w jakim stopniu państwo wyjdzie na przeciw tym ocze8
kiwaniom zależy od woli politycznej, ale także rozsądku ekonomicznego - uwzględnienia realiów
gospodarczych - ugrupowań sprawujących władzę”11. Na obecny kształt budżetu naszego kraju
wpływ mają reformy z 1998 roku, wstąpienie Polski do UE w 2004 roku oraz kryzys finansowogospodarczy z 2007 roku. Nie bez znaczenia są również zmiany demograficzne w polskim społeczeństwie, a co się z tym wiąże, coraz większe wydatki związane z Funduszem Ubezpieczeń Społecznych oraz z Otwartymi Funduszami Emerytalnymi.
11
Finanse. Wydanie 6… op.cit.,, s. 127
9
Wydatki budżetowe według działów w latach 2010-2012 przedstawiono w tabeli 2
i kształtowały się następująco:
Tabela 2: Wydatki budżetu państwa w latach 2010-2012 zestawienie zbiorcze wg działów
DZIAŁ WYDATKÓW BUDŻETU
LP
1
2
Zestawienie zbiorcze wydatków według
działów / w tyś zł/
Procentowy dział wydatków wybranych działów
w wydatkach budżetu
państwa ogółem
Zmiana
w%
2010
2011
2012
2010
2011
2012
2012 vs
2010
3
4
5
6
7
8
9
1
OGÓŁEM
294 893 878
302 681 609
318 001 861
100%
100%
100%
8%
2
Obowiązkowe ubezpieczenia społeczne
71 786 818
72 351 615
75 958 919
24,34%
23,90%
23,89%
6%
3
Różne rozliczenia
63 169 394
64 752 374
68 418 786
21,42%
21,39%
21,52%
8%
4
Obsługa długu publicznego
34 143 019
35 956 196
42 108 822
11,58%
11,88%
13,24%
23%
5
Obrona narodowa
18 549 069
19 171 994
20 085 935
6,29%
6,33%
6,32%
8%
6
Pomoc społeczna
14 157 365
13 514 719
13 926 821
4,80%
4,46%
4,38%
-2%
7
Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa
12 921 632
12 928 135
13 079 598
4,38%
4,27%
4,11%
1%
8
Szkolnictwo wyższe
11 722 438
12 009 224
12 402 048
3,98%
3,97%
3,90%
6%
9
Administracja publiczna
11 544 560
12 540 619
12 378 672
3,91%
4,14%
3,89%
7%
10
Rolnictwo i łowiectwo
10 279 154
10 826 950
10 438 071
3,49%
3,58%
3,28%
2%
11
Wymiar sprawiedliwości
9 701 567
9 916 027
10 133 484
3,29%
3,28%
3,19%
4%
12
Transport i łączność
9 081 902
9 275 513
9 669 092
3,08%
3,06%
3,04%
6%
13
Ochrona zdrowia
6 864 327
7 492 358
7 241 984
2,33%
2,48%
2,28%
6%
14
Nauka
4 200 345
4 757 039
4 849 533
1,42%
1,57%
1,53%
15%
15
Pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej
2 936 233
3 079 125
3 479 898
1,00%
1,02%
1,09%
19%
16
Gospodarka mieszkaniowa
1 442 672
2 380 055
2 571 151
0,49%
0,79%
0,81%
78%
17
Urzędy naczelnych organów władzy państwowej, kontroli i
ochrony prawa oraz sądownictwa
2 111 600
2 073 311
1 938 680
0,72%
0,68%
0,61%
-8%
18
Oświata i wychowanie
1 621 432
1 697 175
1 846 816
0,55%
0,56%
0,58%
14%
19
Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego
1 448 147
1 493 687
1 716 955
0,49%
0,49%
0,54%
19%
20
Działalność usługowa
880 512
922 691
1 135 420
0,30%
0,30%
0,36%
29%
21
Przetwórstwo przemysłowe
825 821
977 399
1 043 089
0,28%
0,32%
0,33%
26%
22
Kultura fizyczna i sport
1 774 419
1 023 962
781 975
0,60%
0,34%
0,25%
-56%
23
Handel
1 072 183
948 301
650 360
0,36%
0,31%
0,20%
-39%
24
Górnictwo i kopalnictwo
875 902
542 088
551 851
0,30%
0,18%
0,17%
-37%
25
Edukacyjna opieka wychowawcza
522 496
502 875
509 031
0,18%
0,17%
0,16%
-3%
26
Gospodarka komunalna i ochrona środowiska
459 631
540 868
480 339
0,16%
0,18%
0,15%
5%
27
Rybołówstwo i rybactwo
152 361
246 978
236 599
0,05%
0,08%
0,07%
55%
28
Informatyka
196 750
187 814
187 450
0,07%
0,06%
0,06%
-5%
29
Ogrody botaniczne i zoologiczne oraz naturalne obszary i
obiekty chronionej przyrody
98 448
181 919
97 219
0,03%
0,06%
0,03%
-1%
30
Turystyka
42 983
43 033
44 866
0,01%
0,01%
0,01%
4%
31
Hotele i restauracje
20 906
20 205
20 607
0,01%
0,01%
0,01%
-1%
32
Leśnictwo
8 172
10 600
11 513
0,00%
0,00%
0,00%
41%
33
Dochody od osób prawnych, od osób fizycznych i od innych
jednostek nieposiadających osobowości prawnej oraz wydatki
związane z ich poborem
281 022
315 897
4 898
0,10%
0,10%
0,00%
-98%
34
Wytwarzanie i zaopatrywanie w energię elektryczną, gaz i wodę
598
863
1 379
0,00%
0,00%
0,00%
131%
12
Źródło: opracowanie własne
12
na podstawie analiz Najwyższej Izby Kontroli wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej za lata 2010,
2011, 2012 - www.nik.gov.pl
10
Z powyższej tabeli wynika, że wydatki budżetu państwa w 2012 roku wynosiły 318 mld zł
i były wyższe o 8% w porównaniu z wydatkami w roku 2010. Analizując powyższe zestawienie
wydatków budżetowych w latach 2010-2012 można ponownie łatwo zdefiniować trzy działy budżetu pochłaniające największe nakłady finansowe. Należą do nich obowiązkowe ubezpieczenia społeczne, obsługa długu publicznego, rozliczenia różne, do których należą m.in. subwencje ogólne dla
jednostek samorządu terytorialnego czy składka do budżetu UE.
Obowiązkowe ubezpieczenia społeczne to od lat największa, kwotowo i procentowo, grupa
wydatków budżetu państwa. Wydatkowana w 2012 roku kwota stanowiła 23,89% kwoty ogólnej
wydatków budżetu. W porównaniu z rokiem 2010 kwota wydatków wzrosła o 6% przy 0,45%
spadku tych wydatków w stosunku do wydatków ogółem z 24,34% (w 2010 roku) na 23,89%
(w 2012 roku).
Udział kwoty rozliczeń różnych w ogólnej kwocie wydatków budżetowych w analizowanym okresie utrzymywały się na podobnym poziomie, w 2010 roku na poziomie 21,42%, 2011 roku
to 21,39% i w 2012 roku to 21,52%, zaznaczyć należy, że od 2010 roku do 2012 roku kwota wydatków wzrosła o 8%.
Obsługa długu publicznego w 2012 roku stanowiła 13,24% wydatków budżetu państwa.
W porównaniu z rokiem 2010 nastąpił wzrost kwoty wydatków aż o 23%. Wydatki te z roku na rok
stają się coraz większym obciążeniem budżetowym.
Do najwyższych wydatków budżetu państwa w latach 2010-2012 również zaliczyć należy:
obronę narodową (6,32% w 2012r.), kwota wydatków rokrocznie w niewielkim stopniu rosła
i utrzymywana była na tym samym procentowym poziomie wydatków łącznych budżetu, wydatki wzrosły od 2010 roku o 8%;
pomoc społeczną (4,38% w 2012r.), które odnotowało 2% spadek wydatków w stosunku do
roku 2010.
bezpieczeństwo publiczne i ochronę (4,11% w 2012r.), obserwując w tym dziale wyjątkową
kwotową stabilność nakładów finansowych, w stosunku do 2010 roku wzrost o 1%.
Z kolei wydatki na kulturę fizyczną i sport (0,25% w 2012r.), gospodarka komunalna
i ochrona środowiska (0,15% w 2012r.) oraz turystyka (0,01% w 2012r.) były wydatkami, które
stanowiły niewielkie, a wręcz znikome obciążenie dla budżetu państwa.
Zadziwiającą jest sytuacja wydatków na kulturę fizyczną i sport, które w 2012 roku były
niższe aż o 56% w stosunku do wydatków poniesionych w roku 2010.
11
Na rysunku 2 przedstawiono podział wydatków na poszczególne działy budżetu w 2012 roku.
Rysunek 2: Udział wydatków wybranych działów w wydatkach budżetu państwa w roku 2012
Źródło: Opracowania własne na podstawie Tabeli 2.
Analizując lata wcześniejsze zauważyć można kontynuację, w polskich finansach publicznych, tendencji do znacznego udziału transferów socjalnych. Pomimo, że stanowią one blisko ¼
ogółu wydatków budżetowych, to takie ukształtowanie wydatków Państwa jest bezdyskusyjne, bo
uzależnione od obowiązujących przepisów prawnych. Stałe, ustawowo narzucone wydatki, które
rokrocznie zwiększają swą wartość nominalną, zabezpieczane są w budżetach niejako a priori. Najczęściej wydatkami tymi są:
środki przekazywane m.in. do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (emerytury, renty, zasiłki chorobowe, alimenty);
środki na obsługę długu publicznego;
środki stanowiące dotacje samorządów czy też składkę do budżetu europejskiego;
wydatki związane z bezpieczeństwem publicznym, itp.;
W obecnej sytuacji prawnej inne ukształtowanie budżetu, a w szczególności części dotyczącej wydatków, nie może mieć miejsca, gdyż nie zależy od partii politycznych, składu Rady Ministrów czy Sejmu lub Senatu. W związku z tym zmiany tzw. „ekip rządzących” nie przynoszą i nie
przyniosą poprawy sytuacji finansowej państwa. Pole manewru rządu i Ministra Finansów, w tym
zakresie, jest bardzo mocno ograniczone, co odbiera naszej gospodarce możliwość szybszego niż
dotąd rozwoju. Ewentualne zmiany w strukturze wydatków budżetowych należy zaczynać u podstaw ich funkcjonowania - dokonując stosownych zmian w prawie.
Finalnie zderzamy się z sytuacją, gdzie w obecnym okresie stagnacji gospodarczej, wydatki
sztywne uniemożliwiają wprowadzenie zmian i oszczędności. W efekcie ogranicza się wydatki tam
gdzie nie powinno, czyli np. na wspomnianą wcześniej pomoc społeczną czy kulturę fizyczną
i sport.
12
4. Wpływ wydatków 2010-2012 na saldo budżetu państwa
W poprzednich rozdziałach dokonano analizy wysokości wydatków budżetowych w różnych aspektach ich zaszeregowania, przeznaczenia, efektywności etc. W naszej opinii dopełnieniem
analizy będzie przedstawienie poziomu wydatków budżetowych, jako ich udziału na tle budżetu
państwa. W wyniku takiego porównania ujawni nam się saldo budżetu w poszczególnych latach.
Definicja formalno-prawna określa saldo budżetu, jako wynik różnicy pomiędzy dochodami i wydatkami. Przepisy ustawy o finansach publicznych definiują nadwyżkę budżetu państwa
oraz deficyt budżetu państwa.
Nadwyżką budżetu państwa jest dodatnia różnica między dochodami a wydatkami budżetu
państwa, deficytem budżetowym zaś ujemna różnica tych wartości. Do deficytu albo nadwyżki budżetu państwa, jak wynika z ustawy, nie mogą być wliczane: deficyt budżetu środków europejskich
albo nadwyżka środków europejskich. Oznacza to, iż saldo budżetu państwa nie może być korygowane o wynik budżetu środków europejskich13.
Relację wydatków ogółem do dochodu ogółem, które charakteryzują omawiane zagadnienie, przedstawia rysunek 3.
Rysunek 3: Relacja wydatków ogółem do dochodu ogółem latach 2010-2012
Źródło: Opracowania własne14
Z zaprezentowanego rysunku, a w kontekście wskazanych definicji jasno wynika, iż od lat
wydatki przewyższają znacznie dochody budżetu państwa, co oznacza, że budżet ten charakteryzuje się permanentnym deficytem budżetowym. Wyraźnie rysuje się wyższy udział wydatków budżetowych od relatywnie niskiej skali wpływów, czyli dochodów budżetu, co przedstawiono na wykresie 3.
13
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), art. 113 oraz art. 118.
na podstawie danych rocznych wskaźników makroekonomicznych ogłoszonych przez GUS. www.stat.gov.pl
/aktualizacja 27.05.2013/
14
13
Wykres 3: Deficyt budżetowy w Polsce w latach 2010-2014
Deficyt budżetu
51 565,00
55 000,00
50 000,00
47 725,10
44 591,00
w mln zł
45 000,00
40 000,00
30 460,80
35 000,00
25 124,40
30 000,00
25 000,00
20 000,00
15 000,00
2010
2011
2012
2013
2014
Lata
Źródło: Opracowania własne15
Z danych zawartych na wykresie wynika, że zarówno w czasie dobrej koniunktury gospodarczej, jak również w okresie spowolnienia wzrostu gospodarczego, wydatki budżetowe są ciągle
o wiele za wysokie niż osiągane dochody. Przekłada się to na deficyt całego sektora finansów publicznych, a tym samym na wzrost długu publicznego i kosztów związanych z jego obsługą.
Tabela 3: Wzajemny stosunek deficytu budżetu państwa z lat 2010-2014 w %
LATA
2010
2011
2012
2013
2014
w mln zł
44 591,00
25 124,40
30 460,80
51 565,00
47 725,10
Źródło: Opracowania własne
2010
44 591,00
0,00%
77,48%
46,39%
-13,52%
-6,57%
2011
25 124,40
-43,66%
0,00%
-17,52%
-51,28%
-47,36%
2012
30 460,80
-31,69%
21,24%
0,00%
-40,93%
-36,17%
2013
51 565,00
15,64%
105,24%
69,28%
0,00%
8,05%
2014
47 725,10
7,03%
89,96%
56,68%
-7,45%
0,00%
15
Z danych zawartych w wykresie 3 jak i w tabeli 3 wynika, że deficyt budżetu charakteryzuje
się dużą amplitudą, a w związku z tym jest mało przewidywalny. Deficyt roku 2013 w stosunku do
roku 2012 to wzrost o niemal 70%, a w stosunku do roku 2011 to ponad 100% wzrost deficytu.
W tabeli 4 przedstawiono udział deficytu budżetu państwa w PKB.
15
na podstawie danych rocznych wskaźników makroekonomicznych ogłoszonych w komunikacie przez GUS.
www.stat.gov.pl / aktualizacja 25.07.2013 roku/ oraz „Projektu ustawy o zmianie ustawy budżetowej na rok 2013
uchwalonego przez Radę Ministrów w dniu 20 sierpnia 2013r.”, opublikowanego vide przypis 8 i „Rządowego projektu
ustawy budżetowej na rok 2014.” z dnia 30.09.2013 roku, opublikowanego vide przypis 2
14
Tabela 4: Deficyt budżetu państwa na tle PKB w latach 2010-2014 (w mln zł)
Wyszczególnienie
2010
PKB (ceny bieżące)
2012
2013
2014
1 416 585 1 528 127 1 595 225 1 642 900 1 721 500
Deficyt budżetu państwa
Deficyt budżetu państwa w % PKB
Źródło: Opracowania własne
2011
44 591
25 124,4
30 406,8
51 565,0
47 725,1
3,15%
1,64%
1,91%
3,14%
2,77%
16
W analizowanym okresie PKB i dochody budżetu rokrocznie notują niewielkie wzrosty,
więc cała gospodarka wydaje się być stabilną, opiera się negatywnym wpływom światowego kryzysu oraz ogromnym skokom deficytu budżetu. Jednocześnie należy zauważyć, że deficyt wzrasta
niewspółmiernie w stosunku do wzrostu PKB, jak i wzrostu dochodów. Analizowany okres 20102012, to czas wciąż trwającego światowego kryzysu z 2007 roku, więc tak gwałtowny wzrost wydatków budżetu sugerowałby kilkukrotne interwencje państwa na rynku finansowym w celu ustabilizowania sytuacji upadających banków, powstrzymywania inflacji lub też próby wyrównania strat
instytucji finansowych. Niestety, jak już wspomniano wcześniej, wzrost wydatków budżetu, a wraz
z nim deficytu, spowodowany był i jest potężnymi kosztami obsługi długu publicznego oraz wzrastającymi wydatkami związanymi z ubezpieczeniami społecznymi.
5. Prognoza wydatków budżetowych
W tej części analizy wydatków budżetu państwa dokonano porównania wydatków z lat
2012-2013 z przypuszczalnymi wydatkami budżetowymi na rok 2014 zawartymi w „Rządowym
projekcie ustawy budżetowej na rok 2014”.
Tabela 5 zawiera charakterystykę wydatków ze względu na grupy ekonomiczne.
Tabela 5: Struktura wydatków wg grup ekonomicznych w latach 2012-2014
Wydatki Budżetu Państwa
Wysokość poniesionych
wydatków (w mld zł)
2012
Ogółem
Dotacje i subwencje
Świadczenia na rzecz osób fizycznych
Wydatki bieżące jednostek budżetowych
Wydatki majątkowe
Wydatki na obsługę długu Skarbu Państwa
Środki własne Unii Europejskiej
Współfinansowanie projektów z udziałem
środków Unii Europejskiej
2013
2014
Procentowy udział wydatków
działów w wydatkach budżetu
2012
318,0
327,3
324,6
155,4
156,3
153,5
48,87%
23,0
24,1
25,1
57,2
60,5
13,6
2013
100,00% 100,00%
2014
Procentowa zmiana w
stosunku do roku
poprzedniego
2012/2013 2013/2014
100,00%
3%
-1%
47,76%
47,27%
1%
-2%
7,23%
7,38%
7,72%
5%
4%
65,6
17,99%
18,48%
20,21%
5%
8%
12,5
14,3
4,28%
3,83%
4,39%
-9%
12%
42,1
42,7
36,2
13,24%
13,05%
11,14%
1%
-18%
15,9
18,2
17,8
5,00%
5,55%
5,47%
13%
-2%
10,8
12,9
12,3
3,40%
3,96%
3,79%
17%
-5%
Źródło: Opracowanie własne 17
16
na podstawie danych rocznych wskaźników makroekonomicznych ogłoszonych w komunikacie przez GUS.
www.stat.gov.pl / aktualizacja 01.10.2013/ oraz Uzasadnienie „Ustawy Budżetowej na rok 2014”, opublikowane vide
przypis 2, s. 38
17
Wartości dla roku 2013 pochodzą z „Projektu ustawy o zmianie ustawy budżetowej na rok 2013 uchwalonego przez
Radę Ministrów w dniu 20 sierpnia 2013r.”, opublikowanego vide przypis 14. Wartości dla roku 2014 pochodzą z
„Rządowego projektu ustawy budżetowej na rok 2014.” z dnia 30.09.2013 roku opublikowanego vide przypis 2
15
Z danych zawartych w tabeli wynika, że w porównaniu do roku 2013 największy wzrost
wydatków dotyczy środków przeznaczonych na:
wydatki bieżące jednostek budżetowych – o 5.111.921 tys. zł – główną przyczyną wzrostu
wydatków w tej grupie jest:
- wzrost składek na ubezpieczenia społeczne finansowane z budżetu państwa za osoby przebywające na urlopach wychowawczych, za osoby pobierające zasiłek macierzyński oraz za
osoby zatrudnione jako nianie o 2.004.817 tys. zł;
zwiększenie nakładów na obronę narodową o 1.483.839 tys. zł, przede wszystkim na zabezpieczenie wojsk oraz centralne wsparcie.
Natomiast w porównaniu do roku 2013 największy spadek wydatków dotyczy środków
przeznaczonych na obsługę długu Skarbu Państwa - o 6.534.902 tys. zł. Przyjęty poziom wydatków
uwzględnia wprowadzenie zmian w systemie emerytalnym, w szczególności umorzenie obligacji
będących w posiadaniu otwartych funduszy emerytalnych18.
Operacja umorzenia części obligacji Skarbu Państwa po przesunięciu ich z OFE do ZUS w
celu zredukowania kosztów obsługi długu Skarbu Państwa jest operacją, która nie przyniesie długotrwałych efektów. Jak widać w poniższej tabeli 6 już w roku 2017 przewidywane wydatki na obsługę długu Skarbu Państwa ponownie kształtować się będą na poziomie roku 2012.
Tabela 6: Dług publiczny i koszty jego obsługi – podsumowanie prognoz Strategii
Źródło: Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych 19
Podobnie z wydatkami dotyczącymi długu publicznego, jako całości oraz długu sektora general government (rządowego i samorządowego), które po jednorocznych spadkach, w następnych
latach rosną do poziomów dotąd nienotowanych.
Przyszłe wydatki budżetu nie są sztywno związane z PKB, w związku z tym przyjęty udział
w produkcie krajowym jest tylko mocno optymistycznym założeniem. Wartość PKB jest wypadkową wielu zmiennych, a ostateczna jego wartość szacowana jest po zakończeniu roku kalendarzowego. Natomiast wydatki budżetu państwa stanowią wartość realną określoną w pieniądzu, którą
należy wydatkować, aby pokryć finansowe zobowiązania państwa. W związku z tym zakładanie
wydatkowania większych sum pieniężnych w oparciu tylko o wskaźnik wzrostu PKB nie jest najlepszym posunięciem. Wydaje się, że obecne i przyszłe ruchy Ministra Finansów podyktowane są
tylko i wyłącznie koniecznością szybkiego, wręcz natychmiastowego, obniżenia długu sektora publicznego i utrzymywanie jego poziomu poniżej 60% 20 PKB, zgodnie z Traktatem z Maastricht i z
art. 216 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
18
Uzasadnienie „Ustawy Budżetowej na rok 2014”, opublikowane vide przypis 2, s. 40
Tabela 6 w całości pobrana została z dokumentu Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych; dokument wydany wraz z „Rządowym projektem ustawy budżetowej na rok 2014.”, opublikowany vide przypis 2, s.4
20
Por. Ibidem s. 4 i s. 43
19
16
6. Zakończenie
Z przedstawionej analizy wynika, że wydatki budżetu państwa polskiego w latach 20102012 kształtowały się nieregularnie i miały charakter wzrostowy. Porównując strukturę wydatków
budżetowych z roku 2010 do roku 2012, można jednoznacznie stwierdzić, iż udział wydatków na
tak ważne dziedziny jak nauka i oświata, infrastruktura czy informatyka zmniejszył się lub jest na
skrajnie niskim poziomie. Z kolei udział wydatków na dotacje i subwencje wzrósł wraz ze wzrostem wydatków bieżących jednostek budżetowych, pomimo niewielkiego udziału wydatków majątkowych.
Do tego bardzo wysoki udział wydatków prawnie zdeterminowanych, który sprawia, że polityka fiskalna21 nie może być prowadzona w sposób elastyczny. Powinno to dziś i chyba na najbliższe lata stanowić poważne wyzwanie dla władz naszego kraju. Powinniśmy zacząć od odważnych zmian legislacyjnych ograniczających ten typ wydatków. Konieczne są ustawy poprawiające
sytuację w finansach publicznych. Bezwzględnie należy zwiększyć efektywność zarządzania i wydatkowania pieniędzy pochodzących z budżetu państwa.
Za J. Ostaszewskim należy podkreślić, że „znaczący udział wydatków sztywnych w wydatkach ogółem stanowi przysłowiową kulę u nogi, odbierając naszej gospodarce możliwość szybszego
niż dotąd rozwoju. A przecież większa dynamika wzrostu PKB, zwłaszcza PKB per capita, decydować będzie o przyszłym bogactwie Polski”22.
Naprawę finansów publicznych należałoby rozpocząć np. od zmiany ordynacji podatkowej
wprowadzając prostsze rozwiązania fiskalne; restrukturyzację zasad wynagradzania w spółkach z
udziałem Skarbu Państwa; ujednolicenie stawki podatku VAT i zasad jego rozliczania; czy też
sprywatyzowanie samorządowych publicznych zakładów opieki zdrowotnej i poważnie rozważyć
współudział zakładów (towarzystw) ubezpieczeń w tym procesie.
Należy jednak pamiętać o dochodach budżetu i stworzyć im solidne podstawy, aby móc w
przyszłości korzystać ze stabilnych wpływów do budżetu. Rezygnacja z wielu przepisów ograniczających polskich przedsiębiorców, uproszczenie zasad prowadzenia i rozliczania działalności gospodarczej w zakresie podatków, ograniczenie bezpośredniego wpływu administracji państwowej (samorządowej) na decyzje przedsiębiorców pozwoli zwiększyć wpływy do budżetu państwa, gdyż
brak ograniczeń pozwoli rozwinąć skrzydła przedsiębiorcom mającym pomysły i chęci do pomnażania majątku własnego, a tym samym zwiększania majątku państwa.
W obecnej sytuacji społeczno-politycznej niezbędne reformy wymagają (po raz kolejny) porozumienia ponad podziałami, gdyż do wprowadzenia niektórych rozwiązań koniecznymi mogą być
zmiany w ustawie zasadniczej, których można dokonywać tylko większością 2/3 głosów w obecności nie mniej, niż połowy ustawowej liczby posłów 23.
Zreformować należy cały system finansów państwa, nie tylko wydatki.
Reasumując, „zwiększenie wydatków publicznych w Polsce następuje w obszarach, które nie
mają istotnego wpływu na długofalowy wzrost gospodarczy. Zwiększają jedynie siłę nabywczą społeczeństwa (transfery społeczne), czyli zwiększają popyt na rynku krajowym”24.
Po raz kolejny władza za pieniądze społeczeństwa kupuje sobie jego spokój.
21
Polityka budżetowa (fiskalna) oznacza dobór: źrodeł i metod gromadzenia dochodów publicznych, jak też kierunków i
sposobów realizacji wydatków publicznych dla osiągnięcia celów społecznych i gospodarczych, ustalonych przez właściwe organy publiczne, por. Z. Fedorowicz, Polityka fiskalna, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań
22
Finanse. Wydanie 6 … op. cit., s. 213
23
Art. 235 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483 ze zm.)
24
Finanse. Wydanie 6 … op. cit., s. 259
17