koszty, oszczêdnoœci oraz efekty zewnêtrzne zwi¥zane z

KOSZTY, OSZCZÊDNOŒCI ORAZ EFEKTY
ZEWNÊTRZNE ZWI¥ZANE
Z WPROWADZENIEM NOWEGO
SYSTEMU EMERYTALNEGO
Marek Góra
Autor dziękuje Agnieszce Chłoń oraz Annie Ruzik za uwagi i pomoc.
1. Wprowadzenie
Reformowanie systemów emerytalnych jest trudne. Dużo łatwiej jest – szczególnie w krajach bogatych – subsydiować je. Możliwe to jest jednak tylko
Pomimo różnych problemów polska gospodarka
w krótkim okresie. Nawet w najbogatszych krajach
pomyślnie przeszła przez okres transformacji. Wiele
nie da się subsydiować bez końca – szczególnie, że
kwestii pozostało do rozwiązania, ale są to już bar-
sytuacja finansowa systemów emerytalnych pogar-
dziej lub mniej typowe sprawy, z którymi borykają się
sza się z roku na rok ze względu na nasilanie się
gospodarki całego świata. Ważnym problemem
skutków obserwowanej trwałej zmiany demograficz-
współczesnych gospodarek jest miejsce i rola, jaką
nej. Podejmowane działania sprowadzają się jednak
odgrywają w nich wydatki społeczne. W większości
na ogół jedynie do prób racjonalizowania systemów.
krajów europejskich te wydatki stanowią bardzo dużą
Prędzej, czy później okazuje się, że to nie wystarcza
część PKB. Wciąż dominuje przy tym myślenie o po-
i rozwiązanie problemu wymaga głębokiej zmiany za-
lityce społecznej i jej kształtowanie w niejako imma-
sad, na których działa system emerytalny.
nentnym przeciwstawieniu do funkcjonowania gospo-
Zmiana zasad okazuje się jednak trudniejsza niż
darki. Nie można jednak ignorować faktu, że w wielu
można by tego oczekiwać. Istnieje bowiem daleko idące
przypadkach społeczny koszt wygenerowania środ-
zamieszanie pojęciowe utrudniające, a czasem wręcz
ków na cele społeczne jest większy niż społeczna ko-
uniemożliwiające merytoryczną dyskusję. Dochodzi do
rzyść z ich wydania. Można się spierać o to, jak mie-
tego podatność tematu emerytur na demagogię.
rzyć oba te efekty. Nie można jednak uciec od ko-
W ekonomii emerytalnej od lat 90. dominuje postu-
nieczności myślenia o efektywności ich obu. Przy
lat przekształcenia tradycyjnego systemu działające-
czym nie jest to jedynie klasyczny dylemat „efektyw-
go w oparciu o zasadę zdefiniowanego świadczenia,
ność czy równość”.
w którym składki mają ekonomiczny charakter podat-
Powszechnym problemem w krajach rozwiniętych
ku2, w system o zdefiniowanej składce, w którym
jest niewydolność finansowa systemów emerytalnych.
składki mają charakter oszczędności. Jednak w dys-
Jeśli weźmie się pod uwagę skalę wydatków na ten
kusji powstaje wiele nieporozumień, które utrudniają
cel, to jest to w gruncie rzeczy podstawowy problem
merytoryczną dyskusję i działania mające na celu
tych gospodarek. Bardzo niewiele krajów zdołało
unowocześnienie systemów emerytalnych. Te niepo-
wejść na drogę prowadzącą do uzdrowienia swoich
rozumienia dotyczą wykorzystywanej terminologii,
systemów emerytalnych i zapewnienia im długookre-
a w szczególności nadinterpretowania istoty istnieją-
sowej stabilności i wypłacalności, która nie będzie
cych dychotomii typu: kapitałowy – niekapitałowy, pry-
oparta jedynie na dodatkowym ”przepompowywaniu”
watny – publiczny, ubezpieczenia społeczne – indywi-
pieniędzy podatników przez system
emerytalny1.
dualne oszczędności. Do tego dochodzi nieprecyzyj-
7
na definicja pojęcia pay-as-you-go. Nie jest bowiem
chwili wymagają w ocenie społecznej wsparcia. Poza
jasne, czy ważniejsze w tym pojęciu jest jego odnie-
systemem pozostaje też gwarancja emerytury mini-
sienie do redystrybucji (repartycyjnego charakteru),
malnej. Taki system emerytalny jest korzystny spo-
do podatkowego charakteru finansowania, czy do
łecznie oraz sprawny ekonomicznie.
międzyokresowego rolowania długu.
Prezentowany tekst porusza wiele zagadnień
z obszaru ekonomii emerytalnej. Nie wszystkie oma-
2. 1. Konstrukcja systemu emerytalnego
wia dogłębnie, nie to jest bowiem jego celem. Jest
nim natomiast szerokie spojrzenie na problem, jakim
Nowy powszechny i obowiązkowy system emery-
jest poszukiwanie nowoczesnego sposobu finanso-
talny został wyodrębniony w całości z obowiązkowe-
wania konsumpcji emerytów. Zastąpienie tradycyjne-
go systemu ubezpieczeń społecznych. Dla osób uro-
go, nieefektywnego ekonomicznie i społecznie syste-
dzonych po 31 grudnia 1948 r. stary system przestał
mu emerytalnego przez nowy efektywny system jest
istnieć. Fakty te umykają czasem uwadze. Mają one
osią prezentowanego tekstu. Ideą przewodnią jest
jednak fundamentalne znaczenie, gdyż umożliwiają
neutralny ekonomicznie system emerytalny, którego
zastosowanie efektywnych narzędzi służących reali-
funkcjonowanie jednocześnie powoduje pozytywne
zacji społecznego celu istnienia obowiązkowego sy-
efekty zewnętrzne oraz minimalizuje niekorzystne
stemu emerytalnego, jakim jest dostarczenie ludziom
efekty zewnętrzne.
bezpiecznej i opłacalnej metody alokacji dochodu
w cyklu ich życia.
Nowy polski system emerytalny odgrywa w tym
Wyodrębniony system emerytalny w całości opar-
opracowaniu ważną rolę, ale nie jest jego tematem,
ty został na indywidualnych kontach i działa w nastę-
lecz służy jako ilustracja prezentowanych rozważań.
pujący sposób:
– składki emerytalne płacone są za konkretne
2. Nowy polski system emerytalny
osoby (19,52% podstawy wymiaru; połowę płacą pracownicy, połowę płaci pracodawca);
– składki zapłacone za te osoby są rozdzielane
Polska wprowadziła w 1999 roku nowy system
między dwa indywidualne konta (12,22% na
emerytalny. Jest on przejawem nowego myślenia
pierwsze konto, natomiast 7,3% na drugie);
w polityce społecznej i ekonomii traktowanych razem,
– zapłacone składki akumulują się na kontach
a nie przeciwstawianych sobie. Jasny i przejrzysty sy-
osób, za które zostały zapłacone i stanowią zo-
stem emerytalny działa według bardzo prostej zasady:
bowiązanie systemu wobec tych osób;
Wartość oczekiwana zdyskontowanej sumy wypłat
– dotychczas zapłacone składki zarabiają pro-
z systemu równa jest zdyskontowanej sumie wpłat
cent, który doliczany jest do ich sumy (stan
do systemu powiększonej o należny procent.
kont jest regularnie komunikowany uczestni-
Reszta jest jedynie techniczną otoczką. Ta otocz-
kom systemu);
ka, jak również generowane przez nią efekty zewnę-
– zakumulowane środki pozwalają uzyskać anuitet
trzne, ma ogromne znaczenie – nie jest jednak sa-
(emerytura dożywotnia) zależny od uskładanego
mym systemem emerytalnym. Nowy system jest na-
kapitału i od wieku przejścia na emeryturę (im wy-
rzędziem indywidualnej alokacji dochodu w cyklu ży-
ższy kapitał, tym wyższy anuitet; im późniejszy
cia. Może ona być korygowana na bieżąco, ale z ze-
wiek przejścia na emeryturę, tym wyższy anuitet);
wnątrz systemu. Przykładem jest płacenie składek za
– w systemie emerytalnym tworzone są rezerwy
kobiety wychowujące dzieci, osoby odbywające obo-
techniczne pozwalające wygładzać fluktuację
wiązkową służbę wojskową lub inne, które w danej
przychodów i wydatków systemu;
8
– osoby, które ze środków łącznie zgromadzonych
Wszystkie powyższe efekty sprzyjać będą trwałemu
na swoich obu kontach uzyskałyby dochód poni-
wzrostowi gospodarczemu oraz – dzięki zmniejszeniu
żej poziomu emerytury minimalnej otrzymają
klina podatkowego – trwałemu obniżeniu bezrobocia.
z budżetu wyrównanie do minimalnego poziomu.
System emerytalny samoczynnie dostosowuje do
siebie bieżącą zdyskontowaną wartość przychodów
2. 3. Polski system emerytalny
i wydatków dzisiaj oraz w przyszłości. Nie generuje
na tle innych reformowanych systemów
więc aktuarialnego deficytu i jest dzięki temu neutralny
wobec gospodarki. Może na dodatek generować pozy-
Wiele krajów podejmuje próby zreformowania
tywne efekty zewnętrzne, co prowadzi do tego, że za-
swoich systemów emerytalnych. Istnieje kilka sposo-
miast – jak stary system obciążać gospodarkę spowol-
bów stosowanych dla osiągnięcia tego celu. Polski
niając jej wzrost i generując bezrobocie – nowy system
system postrzegany jest często jako naśladujący roz-
sprzyja rozwojowi gospodarczemu i stwarza możliwo-
wiązania latynoamerykańskie oraz pozostający
ści ograniczenia bezrobocia. Przełamany w ten spo-
w nurcie nakreślonym przez „Averting the Old-Age
sób zostaje problem obciążania przez system emery-
Crisis”3. Jest to raczej nieporozumienie. Polski sy-
talny gospodarki i spowolniania jej rozwoju. System
stem rzeczywiście czerpie wiele doświadczeń z sy-
emerytalny nie tylko nie szkodzi już gospodarce, ale
stemów latynoamerykańskich, ale sprowadzają się
sprzyja wręcz jej rozwojowi. Efekt ten jest dodatkowo
one do czysto technicznych zagadnień. Ma on dużo
wzmacniany przez generowanie przez system emery-
silniejsze pokrewieństwo z wprowadzonym w życie
talny pozytywnych efektów zewnętrznych i minimalizo-
tego samego dnia, to znaczy 1 stycznia 1999 r., no-
wanie niekorzystnych efektów zewnętrznych.
wym szwedzkim systemem emerytalnym.
Typowa, najbardziej obecnie popularna metoda
reformowania systemów emerytalnych polega na
2. 2. Efekty zewnętrzne
ograniczeniu zakresu funkcjonowania dotychczasowego systemu, przy zachowaniu niezmienionego
a. Zmniejszenie przyszłych zobowiązań systemu
sposobu jego funkcjonowania, a w zwolnione dzię-
emerytalnego (dług przestał rosnąć, jego
ki temu miejsce wstawienie nowego systemu. Po-
zmniejszanie się będzie skutkiem ruchu natu-
wstaje w ten sposób mieszanka starego i nowego
ralnego ludności).
systemu. Oba działają całkowicie odmiennie i two-
b. Uchronienie przychodów z prywatyzacji przed
rzą tzw. filary.
„przejedzeniem” (stopa oszczędności w gospo-
W polskim przypadku nazwa filary także została
darce nie ulega ograniczeniu).
wykorzystana w komunikacji społecznej, ale treść, ja-
c. Ułatwienie porządkowania budżetu poprzez wy-
ka znalazła się pod tymi terminami jest odmienna od
pychanie z niego inflacjogennych pozycji.
ich typowego rozumienia w innych krajach. Podstawo-
d. Wyeliminowanie przywilejów emerytalnych.
we dla systemu jest funkcjonalne wydzielenie zadań.
e. Zmniejszenie istniejącej wcześniej w systemie
Te z nich, które są związane z ryzykiem (prawdopodo-
zachęty do jak najwcześniejszego przechodze-
bieństwo zaistnienia zdarzenia bliskie zeru) pozostają
nia na emeryturę.
w ubezpieczeniowej części systemu zabezpieczenia
f. Zmniejszenie zachęty do ukrywania dochodów,
społecznego, te natomiast, w których ryzyko odgrywa
czyli zwiększenie bazy składkowej.
drugorzędną rolę (prawdopodobieństwo zaistnienia
g. Rozwój rynków finansowych.
zdarzenia bliskie jedności) tworzą oszczędnościową
h. Przekształcenie składek emerytalnych z quasi-
część systemu. W drugim przypadku mamy do czy-
podatków w quasi-oszczędności.
nienia wyłącznie z systemem emerytalnym.
9
To dopiero system emerytalny dzielony jest na
i w opozycji do cech starego systemu. W tabeli, jak
dwie części – dzielona jest także składka, której jed-
również w dalszej części tekstu, określenie NDC
na część trafia na pierwsze konto emerytalne zwane
odnosi się do niefinansowych kont emerytalnych
popularnie pierwszym filarem, natomiast druga, na
zwanych pierwszym filarem, natomiast określenie
drugie konto, zwana popularnie drugim filarem. Za-
FDC odnosi się do finansowych kont, zwanych dru-
chowanie nazwy „filar” podyktowane było potrzebami
gim filarem. W tym ostatnim przypadku możemy
komunikacji społecznej. Nie oddaje ono jednak eko-
mieć do czynienia z rozwiązaniami bazującymi na
nomicznej treści konstrukcji polskiego systemu eme-
zakupie długu publicznego {FDC(GD)}, lub na in-
rytalnego. Tabela 1 skrótowo prezentuje oba podej-
westowaniu składek w nierządowe instrumenty fi-
ścia: typowe oraz zastosowane w „Bezpieczeństwie
nansowe {FDC(NGI)}.
dzięki
różnorodności”4.
Funkcjonowanie nowego polskiego systemu eme-
Tabela 2 ilustruje podział obowiązkowej składki
w systemie ubezpieczeń społecznych związany z wy-
rytalnego omawiane jest w końcowych sekcjach tego
tekstu.5
dzieleniem jego części emerytalnej i zastąpieniem jej
przez nowy system emerytalny.
3. Efektywny system emerytalny
Z kolei Tabela 3 zamieszczona w dalszej części
tego tekstu prezentuje wybrane cechy obu obowiązkowych części nowego systemu emerytalnego, które omawiane są w kolejnych sekcjach tego
Efektywny ekonomicznie system emerytalny to ta-
tekstu. Cechy porównywane są między sobą
ki, którego finansowanie jest neutralne wobec gospo-
Tabela 1. Reformowanie systemu emerytalnego
Typowy sposób reformowania systemu emerytalnego
1. Racjonalizacja starego systemu przy zachowaniu jego redystrybucyjnego charakteru (zasada zdefiniowanego
świadczenia) „pierwszy filar”
2. Stworzenie nowej części systemu opartej
na obowiązkowych funduszach emerytalnych (prywatne zarządzanie, zdefiniowana składka, generowanie stopy
zwrotu poprzez rynki finansowe; różne formy wypłaty emerytur) „drugi filar”
3. Podział składki między stary i nowy system
4. Sprzyjanie rozwojowi dodatkowych form oszczędzania, które są podobne do obowiązkowych, tyle że dobrowolne
(różnorodność form) „trzeci filar”
„Bezpieczeństwo dzięki różnorodności”
1.
Rozdzielenie emerytalnej i nieemerytalnej części systemu ubezpieczeń społecznych
2.
Likwidacja emerytalnej części starego systemu
3.
Stworzenie całkowicie nowego systemu emerytalnego opartego na zasadzie zdefiniowanej składki
– wyeliminowanie redystrybucji z obowiązkowego systemu emerytalnego
4.
Podział składki między dwa konta
5.
Pierwsze konto – publicznie zarządzane; stopa zwrotu zależna od wzrostu gospodarczego; wypłata emerytury
w formie anuitetu
6.
Drugie konto – prywatnie zarządzane; stopa zwrotu zależna od sytuacji na rynkach finansowych; wypłata emerytur
w formie anuitetu
7.
Sprzyjanie rozwojowi dodatkowych form oszczędzania, które są jakościowo różne od oszczędzania
w obowiązkowej części systemu
10
Tabela 2. Składki w starym i w nowym systemie
emerytalnym
Cała
składka
dzo zaawansowanym wieku jest szczególnie niebezpieczna. Prawdopodobieństwo popełnienia błędu nie-
Pierwsze
Drugie
Pozostałe
indywidu- indywidu- elementy
alne konto alne konto systemu
(„pierwszy („drugi
filar”)
filar”)
doszacowania indywidualnego okresu dalszego trwania życia jest szczególnie wysokie w przypadku osób
żyjących ponadprzeciętnie długo. Przekonać się o tym
można jednak dopiero ex post. Dlatego niezbędne
jest przekształcenie warunku (1) tak, aby uwzględniał
przed 1-01-1999
Obowiązkowa
składka
a
36.59
–
–
ubezpieczeniowy charakter wykorzystania zgroma-
36.59
dzonych oszczędności, czyli zakup anuitetu.
NPVt (ci ) = E NPVt (ai )
od 1-01-1999
a
Obowiązkowa
składka
emerytalna
19.52
Inne
obowiązkowe
składki
17.07
12.22
7.3
(2)
–
Anuitet wyznaczony jest według następującej formuły.
ai =
–
–
17.07
KiR
GR
K iR = NPV (ciR )
Ubruttowiony dawny procentowy wymiar składki wynoszący 45%
(3)
(4)
Realizacja takiej formy korzystania z własnych
oszczędności wymaga istnienia programu emerytal-
darki. Nie wymaga on subsydiowania, nie służy też
nego, przy czym GR w równaniu (3)7 jest wartością
jako źródło dodatkowych dochodów quasi-budżeto-
średniego dalszego trwania życia uczestników pro-
wych. Efektywny społecznie system zapewnia odpo-
gramu emerytalnego. W momencie przejścia na eme-
wiednią skalę alokacji dochodu w całym cyklu życia.
ryturę spełniona jest równość bieżącej zdyskontowa-
Rozumienie efektywności ekonomicznej i społecznej
nej wartości wpłaconych składek oraz wartości ocze-
wywiedzione jest poniżej.
kiwanej przyszłych wypłat emerytury. Wartość ocze-
Oszczędzanie na emeryturę w przypadku indywi-
kiwana dotyczy jedynie różnicy średniej oczekiwanej
dualnego oszczędzania musi spełniać następujący
dalszej długości życia w wieku przejścia tej osoby na
warunek:
emeryturę oraz faktycznie przez nią przeżytego okre-
NPVt (ci ) = NPVt (ai )
su po przejściu na emeryturę.
(1)
Wspólne oszczędzanie na emeryturę w ramach
systemu emerytalnego podnosi efektywność tego
Dla osoby i w momencie przejścia na emeryturę
oszczędzania. Redukuje się w ten sposób ryzyko oraz
(t = R) spełniona jest równość bieżącej zdyskontowa-
koszty zarządzania indywidualnymi oszczędnościami.
nej wartości (NPV) wpłaconych składek (c) i przy-
System emerytalny jest w części obowiązkowy,
szłych wypłat emerytury
(a).6
Innymi słowy po przej-
aby eliminować dwa zagrożenia jakie wynikają
ściu na emeryturę każdy dysponuje dochodem odpo-
z asymetrii informacyjnej. Po pierwsze chodzi
wiadającym zaoszczędzonej części wcześniejszego
o uniknięcie efektu krótkowzroczności (myopia) jed-
dochodu z pracy powiększonej o należny procent.
nostek prowadzącej do niedostatecznego poziomu
Oszczędzanie na emeryturę ma sens wtedy, gdy
oszczędzania na starość oraz nierównomiernego
eliminuje ryzyko wyczerpania się zaoszczędzonego
rozłożenia tego oszczędzania w czasie. Po drugie
dochodu w trakcie trwania życia. Taka sytuacja w bar-
chodzi o uniknięcie efektu życia na emeryturze na
11
cudzy rachunek (free riding) prowadzącego do nie-
dek i wypłacanych anuitetów. Musimy jednak dodać
dostatecznego poziomu oszczędzania na starość.
warunek mówiący, że system musi tworzyć rezerwę
Skutkiem istnienia obu efektów jest zwiększenie ob-
techniczną (TR), która służy zachowaniu płynności
ciążeń podatkowych, a więc także zniekształceń po-
niezależnie od bieżących fluktuacji przychodów (C)
datkowych przekładających się na spowolnienie
i wydatków (A); przy czym rezerwa techniczna (TR)
wzrostu gospodarczego.
jest utrzymywana na minimalnym poziomie zapew-
System emerytalny opisany równaniem (2) może
niającym realizację tego celu.
działać przy każdym poziomie składki oraz każdym indywidualnym momencie przejścia na emeryturę (R).
Wybór wartości tych parametrów ma jednak istotne
skutki społeczne. Wyznaczają one bowiem poziom
NPVt (C ) = NPVt ( A)
(7)
TR = minTR
(8)
przyszłych dochodów kolejnych pokoleń emerytów.
System opisany równaniami (7) i (8) jest efektyw-
c L < c < cU
(5)
R > Rmin
(6)
ny ekonomicznie. Spełnienie ponadto warunków (3),
(5) i (6) zapewnia efektywność społeczną.
W dojrzałym systemie emerytalnym i przy steady
state sytuacji demograficznej następuje przepływ
Gdy składka jest zbyt niska (c < cL), to nie gene-
środków od osób aktualnie pracujących i płacących
ruje odpowiednio wysokich dochodów na emeryturze
składki do emerytów, którzy osiągają w ten sposób
(niedostateczna alokacja dochodu w cyklu życia).
dochód, pomimo że nie pracują i nie zarabiają. Fluk-
Wtedy mamy do czynienia z sytuacją, w której syste-
tuacje przychodów i wydatków systemu emerytalne-
mu emerytalnego jak gdyby nie było. Wymienione wy-
go są wygładzane przy wykorzystaniu środków zgro-
żej zagrożenia nie są eliminowane. Gdy natomiast
madzonych w funduszu stanowiącym rezerwę tech-
składka jest zbyt wysoka (c > cU), mamy do czynie-
niczną. Środki te przenoszone są w czasie przy po-
nia z sytuacją, w której w s z y s c y ludzie są zmu-
mocy instrumentów finansowych. W przypadku braku
szani do oszczędzania ponad to, co jest niezbędne
fluktuacji TR byłaby równa zero.
dla eliminowania wymienionych zagrożeń. To nie ma
W przypadku występowania długookresowego
ani ekonomicznego, ani społecznego sensu. W indy-
trendu demograficznego oraz w okresie dojrzewania
widualnych przypadkach cel zwiększonej alokacji do-
systemu emerytalnego mamy do czynienia dodatko-
chodu może być zrealizowany dzięki udziałowi w do-
wo z efektami zewnętrznymi.
datkowych programach emerytalnych.
Istnienie minimalnego wieku emerytalnego (Rmin)
4. Przejście do efektywnego systemu
emerytalnego
jest narzędziem polityki przeciwdziałania ubóstwu.
Przy jego braku, pewna liczba osób mogłaby podjąć
decyzję o przejściu na emeryturę zbyt wcześnie i narazić się w ten sposób na życie w biedzie przez wiele
lat. Mogłyby także wystąpić oba wymienione wyżej
Postulat zastąpienia systemu finansującego kon-
efekty. Dodatkowo zbyt wczesne przechodzenie na
sumpcję emerytów poprzez podatki systemem finan-
gospodarczego8.
sującym ją poprzez oszczędności znajduje coraz
Uogólniając równość (2) na cały obowiązkowy sy-
większą liczbę zwolenników9. Stąd rosnąca liczba kra-
stem emerytalny możemy zrezygnować z uwzglę-
jów, w których wprowadza się go w życie. Okazuje się
dniania wartości oczekiwanej, która redukuje się
jednak, że jego pełne wprowadzenie napotyka na
w procesie agregowania strumieni wpłacanych skła-
przeszkodę w postaci kosztu takiej operacji. Dlatego
emeryturę spowalnia tempo wzrostu
12
kraje, które decydują się na taki krok, robią go w ogra-
cze, w drugim jest w całości, lub w części skutkiem
niczonym – czasem bardzo ograniczonym – zakresie.
decyzji. W tym drugim przypadku w praktyce mamy
Zdarza się wręcz, że odstępuje się od planów reformy
do czynienia z decyzją dotyczącą formuły emerytal-
przestraszywszy się skalą tego
kosztu10.
nej, która określa wysokość emerytur, a przez to we-
Podstawą omawianego problemu jest fakt wypła-
wnętrzną stopę zwrotu systemu. W tradycyjnych sy-
cania emerytur pierwszemu pokoleniu, które objęte
stemach emerytalnych jest ona kategorią wyłącznie
zostało systemem emerytalnym, bez konieczności
aktuarialną i nie jest właściwie znana uczestnikom
płacenia przez nie do tego systemu. Czyli w systemie
systemu. Jednak jej konkretna wartość (średnia dla
brakuje zawsze środków odpowiadających wypłacie
systemu) ma podstawowe znaczenie dla finansowej
dla jednego pokolenia. System roluje jednak ten dług
podtrzymywalności systemu emerytalnego.
i może dzięki temu wypłacać emerytury. Oczywiście
Dług systemu emerytalnego (D), tak jak każdy
„ostatnie” pokolenie nie dostanie nic. Tak długo jed-
dług, może być przedstawiony rekurencyjnie w nastę-
nak, jak nie przejmujemy się ostatnim pokoleniem sy-
pujący sposób:
stem może funkcjonować. Obserwowane obecnie
T
DT = ∑ (1 + ρ )t − 1 D1
problemy finansowe systemów emerytalnych nie bio-
t =1
rą się jednak z samej konstrukcji systemu, ale z nie-
(9)
spełnialności w obecnych i przewidywanych w przyszłości warunkach demograficznych wbudowanej
gdzie r jest wewnętrzną stopą zwrotu w systemie
w niego obietnicy wysokości emerytur.
emerytalnym.
Trwała zmiana demograficzna, która jest przyczy-
Tak długo, jak (1+ρ) ≤ (1+n)(1+g), gdzie n jest sto-
ną problemów finansowania tradycyjnych systemów
pą przyrostu podaży pracy, natomiast g jest stopą
emerytalnych, polega na praktycznym zaniku kształ-
przyrostu produktywności, system może działać, to
tu piramidy w rozkładzie populacji według wieku. Tu
znaczy bezkosztowo rolować dług z pokolenia na po-
dochodzimy do sedna sprawy.
kolenie. Gdy ta relacja trwale się odwróci, system
System jest zawsze formą transferu od pokolenia
skazany jest na bankructwo. Może być podtrzymywa-
pracującego i wytwarzającego dochód do pokolenia
ny finansowo jedynie przez zwiększanie składki, lub
emerytów, które nie pracuje i nie wytwarza dochodu,
niedotrzymywanie obietnicy wbudowanej w system,
lecz konsumuje jego część. System emerytalny jest
czyli zmianę formuły emerytalnej.
narzędziem dokonania tego transferu. Albo jest to
Zagrożenie niewypłacalnością grozi systemom
opodatkowanie pokolenia pracującego, albo odkupie-
emerytalnym, w których stopa zwrotu jest egzoge-
nie przez pokolenie pracujące aktywów, które zostały
niczna w stosunku do gospodarki. Natomiast w przy-
zakupione wcześniej przez pokolenie obecnych eme-
padku dobrze zaprojektowanych systemów o zdefi-
rytów za pośrednictwem systemu emerytalnego. Pła-
niowanej składce to zagrożenie jest niewielkie.
cąc podatki, albo odkupując aktywa pokolenie pracu-
Problemem tradycyjnych, systemów emerytalnych
jące jednocześnie spłaca dług systemu wobec poko-
(ubezpieczeń społecznych) jest to, że ich obietnica,
lenia emerytów oraz nabywa prawo do swojej własnej
czyli pośrednio wewnętrzna stopa zwrotu, jest nie tyl-
przyszłej emerytury. Podstawowym problemem jest,
ko egzogeniczna, ale zakłada także powielanie się
po jakiej cenie dochodzi do międzypokoleniowej
kształtu tzw. piramidy demograficznej, która umożliwia
transakcji. Jest nią stopa zwrotu generowana w sy-
finansowanie systemu. Okazało się jednak, że zmiana
stemie emerytalnym.
demograficzna, która się dokonała zniweczyła dawny
Stopa zwrotu w systemie emerytalnym może być
kształt piramidy demograficznej, a tym samym trady-
endogeniczna lub egzogeniczna. W pierwszym przy-
cyjny sposób finansowania długu ubezpieczeń spo-
padku jest ona generowana przez procesy gospodar-
łecznych. Obecnie nie da się już kosztu emerytur tanio
13
„przepchnąć” na kolejne okresy. Przypomina to – nie-
korzystania schematu piramidy finansowej (tzw.
przypadkowo – upadek każdej piramidy finansowej.
schemat Ponziego), który pozwalał spłacać rosnące
Tradycyjny europejski system emerytalny to pira-
należności systemu poprzez zaciąganie również ro-
mida finansowa ukryta za solidarnościowymi hasła-
snącego długu. Taka sytuacja nie może trwać wiecz-
mi. Zakłada się, że podstawa tej piramidy będzie za-
nie – dlatego też piramidy finansowe są wszędzie na
wsze rosła. Piramida– nawet w takiej nietypowej for-
świecie nielegalne. Kiedyś nadchodzi moment, gdy
mie – ma cechę, że jej podstawa nie może rosnąć
rosnące zobowiązania trafiają na barierę braku moż-
w nieskończoność. Gdy przestanie rosnąć w wystar-
liwości zwiększenia przychodów systemu. Każda pi-
czająco szybkim tempie, to oparty na niej system
ramida finansowa w tym momencie musi runąć. Moż-
emerytalny musi zbankrutować. W wersji systemu
na ją podtrzymywać jedynie poprzez podnoszenie
europejskiego piramida ta ma gwarancje państwa,
kosztu uczestnictwa – w tym przypadku składki.
czyli pozornie nie może zbankrutować. Pozornie, ponieważ przy życiu utrzymać ją mogą jedynie rosnące
5. Zdefiniowane świadczenie,
czy zdefiniowana składka?
dopłaty (rosnąca składka, subsydia). Innymi słowy,
jeżeli uczestnicy tej gry sobie dopłacą, to dostaną, to,
co im obiecano. Usługa polegająca na dokonaniu
przesunięcia dochodu z dziś (składki) na jutro (emerytura) jest przymusowo sprzedawana po coraz wy-
Podnoszenie składki nie może jednak uratować pi-
ższej cenie. Warto pamiętać, że prywatne organizo-
ramidy. Może jedynie ukryć na jakiś czas jej załama-
wanie piramidy finansowej jest nielegalne.
nie oraz opóźnić skutki społeczne tego załamania.
Trzy fazy istnienia systemu emerytalnego opar-
Podnoszenie składki ma jednak bardzo wysoką cenę.
Jest nią generowanie bezrobocia poprzez zwiększa-
tego na piramidzie finansowej:
1. Baza piramidy rośnie w wymaganym tempie.
nie tzw. klina podatkowego. To wielka i ze wszech miar
2. Baza piramidy rośnie zbyt wolno, ale lukę w środ-
społecznie niepożądana cena. W bardzo spektakular-
kach na wypłaty pokrywa się podnosząc składkę
ny sposób doświadczamy tego obecnie w Polsce.
lub subsydiując system (co na to samo wychodzi).
W samej idei systemu o zdefiniowanym świadczeniu
3. Możliwości podnoszenia składki oraz subsydiowa-
podnoszenie składki nigdy nie było jednak rozumiane ja-
nia wyczerpują się i następuje upadek systemu.
ko proces jednokierunkowy. Miało się ono przeplatać z jej
Bankructwo systemów emerytalnych finansowa-
zmniejszaniem. Podnoszenie składki nie było bowiem ro-
nych w oparciu o mechanizm piramidy finansowej da-
zumiane jako ratowanie systemu przed zawaleniem się,
wało się długo ukrywać. W wielu krajach, szczególnie
a jedynie jako łagodzenie skutków fluktuowania wielkości
bogatych, systemy emerytalne subsydiowane są na
pokolenia emerytów i pokolenia pracujących. Wierzono
skalę.11
To oczywiście nie byłoby niczym
bowiem w nieskończone samoczynne odtwarzanie się
złym, gdyby nie fakt, że jest to podniesienie kosztów
opisanej wyżej piramidy. Nawet jednak to pierwotne za-
ich finansowania. Jak ludzie dopłacą (zwiększone po-
kładane dostosowanie wielkości składki poprzez jej na-
datki lub zwiększone składki), emerytury będą wypła-
przemienne zwiększanie i zmniejszanie – jakkolwiek fi-
cone w obiecanej wysokości. Cierpią na tym jednak
nansowo skuteczne – miało jednak ukrytą w sobie głę-
inne wydatki, na które nie starcza środków lub zosta-
boką nieefektywność. Polegała ona na tym, że kolejne
je spowolniony wzrost gospodarczy i generowane
pokolenia były bardziej lub mniej obciążane kosztami sy-
jest bezrobocie.
stemu emerytalnego jedynie w zależności od swojej li-
ogromną
Systemy emerytalne o zdefiniowanym świadcze-
czebności. Jeśli ktoś miał szczęście i urodził się w rela-
niu funkcjonowały nieźle dopóki baza składkowa ro-
tywnie licznym pokoleniu następującym po relatywnie
sła w miarę stałym tempie. Dawało to możliwość wy-
mniej licznym pokoleniu, to płacił również relatywnie
14
mniejsze składki – resztę swoich dochodów konsumował
Takiego podejścia nie da się utrzymać w sytuacji,
sam. Jeśli jednak po tym licznym pokoleniu następowało
gdy zadłużenie systemów emerytalnych kilkakrotnie
z kolei mniej liczne pokolenie, to miało ono pecha. Mu-
przekracza zadłużenie wyemitowane na rynkach
siało więcej oddawać poprzedniemu pokoleniu, co
w postaci typowych instrumentów dłużnych. Sytuacja
zwiększało klin podatkowy, a co za tym idzie powodowa-
zmienia się i rynki finansowe zaczęły reagować na
ło bezrobocie i spowalniało wzrost gospodarczy.Tego nie
wielkość zadłużenia systemu emerytalnego.
można nazwać społecznie dobrym rozwiązaniem.
Poniższe równanie (10) opisuje wielkość całkowi-
Systemy emerytalne funkcjonujące w oparciu o zasa-
tego zadłużenia postrzeganego przez rynki finanso-
dę zdefiniowanej składki eliminują konieczność stosowa-
we (D*) jako sumę otwartego długu wyemitowanego
nia takiego manipulowania wielkością składki. System
w formie rządowych instrumentów dłużnych (D) oraz
dostosowuje się samoczynnie. Jest tak skonstruowany,
ukrytego długu systemu emerytalnego (HD). Symbol
że każde pokolenie płaci samo za swoją konsumpcję
a oznacza współczynnik.
w okresie starości. Powoduje to zmniejszenie skutków
D * = D + αHD
dla rynku pracy i ogólnie dla wzrostu gospodarczego.
α ∈ 0;1
(10)
Na koniec warto podkreślić, że systemy o zdefiniowanym świadczeniu były atrakcyjne, ponieważ dawały,
Tak długo, jak podstawa piramidy, na której opiera
chociażby pozorne, przekonanie o tym, że z góry okre-
się tradycyjny system emerytalny, rośnie w odpowie-
ślone jest ile z nich dostaniemy w formie emerytury.
dnim tempie, rolowanie długu emerytalnego nie po-
Przekonanie to legło niestety w gruzach. Nikt już dzi-
woduje kosztów finansowych. Rynki finansowe
siaj nie wierzy, że cokolwiek jest zdefiniowane w syste-
w ogóle ignorują informację dotyczącą wielkości tego
mie nazywanym systemem o zdefiniowanym świad-
długu. Nie ma to bowiem żadnego przełożenia na sy-
czeniu. Od lat bowiem dostosowuje się nie tylko wyso-
tuację na rynkach finansowych. Wartość współczyn-
kość składki, ale także wysokość świadczenia. Emery-
nika a jest równa zero. Dług całkowity odpowiada
ci – nie tylko w Polsce – doświadczyli tego na tyle, że
wielkości długu wyemitowanego w rządowych instru-
określenie zdefiniowany stało się jedynie żartem.
mentach dłużnych znajdujących się w portfelach sektora prywatnego.
Zachowanie rynków finansowych w stosunku do
6. Dług systemu emerytalnego
a rynki finansowe
długu systemu emerytalnego właściwie nie zmienia się
w momencie wejścia tego systemu w drugą fazę. Koszty subsydiowania systemu emerytalnego są bowiem
na początku małe i ukryte. Sytuacja jednak zmienia się
Rynki finansowe przez dziesięciolecia ignorowały
wraz ze wzrostem skali zadłużenia. Ten wzrost jest
w gruncie rzeczy funkcjonowanie obowiązkowych sy-
eksplozywny i przyjmuje znaczne rozmiary w krótkim
stemów emerytalnych. To zrozumiałe, ponieważ fi-
czasie. Chociaż skala zadłużenia znacznie przekracza
nansowanie tych systemów odbywało się bezkoszto-
poziom otwartego długu12, to nie jest jeszcze w pełni
wo poza rynkami finansowymi. Rynki finansowe sku-
internalizowana przez rynki finansowe. Wciąż wydaje
piały swoją uwagę na otwartym długu emitowanym
się, że to jest taki „miękki” dług, który można jakoś zre-
przez rządy. Poziom ukrytego długu systemów eme-
dukować metodami nie dotykającymi rynków finanso-
rytalnych nie był brany po uwagę. Znalazło to wyraz
wych. Jego niespłacenie nie wpływa na reputację rzą-
między innymi w sformułowaniu kryteriów Maastricht,
dów na rynkach finansowych. Ponadto zawsze można
które określają maksymalny poziom zadłużenia rzą-
częściowo spłacić ten dług podnosząc składki. Oczy-
dów, ale nie biorą pod uwagę zobowiązań rządów
wiście ma to bardzo negatywne skutki dla realnej go-
wobec systemów emerytalnych.
spodarki (spowolnienie wzrostu gospodarczego,
15
wzrost bezrobocia), ale nie od razu przenosi się na sy-
jest jednak dużo większy. Czy więc spełnienie kryte-
tuację na rynkach finansowych. Nie mogą już jednak
riów z Maastricht w zakresie otwartego długu jest wy-
całkowicie ignorować zadłużenia systemów emerytal-
starczającym warunkiem finansowej stabilności po-
nych. Wartość współczynnika a jest większa od zera,
szczególnych krajów posługujących się tym kryterium?
ale wciąż bliższa zeru niż jedności.
Wydaje się, że nie. Słaby wzrost gospodarczy w Unii
Pod wpływem opinii ekonomistów i demografów
Europejskiej, jak również utrzymujące się w większo-
rządy większości krajów, w których działają tradycyjne
ści krajów Unii wysokie bezrobocie są częściowo spo-
systemy emerytalne przystąpiły do walki mającej na
wodowane właśnie skalą zadłużenia tych krajów.
celu zredukowanie skali zadłużenia systemów emerytalnych. Racjonalizacja systemów emerytalnych jest
7. Finansowanie przejścia do nowego
systemu emerytalnego
sensowna i potrzebna. Jest ona jednak niewystarczająca, ponieważ skala zadłużenia jest już tak ogromna,
że należałoby dokonać bardzo daleko idących cięć.
Okazuje się jednak, że nawet bardzo nieśmiałe próby
racjonalizacji systemów emerytalnych wywołują zde-
Jak już zostało powiedziane wypłata emerytur jest
cydowany sprzeciw społeczny. Kilka rządów przypłaci-
zawsze transferem od aktualnie pracujących, a więc
ło próbę racjonalizacji systemu emerytalnego utratą
zarabiających i płacących składki, do emerytów, którzy
władzy. Dług systemu emerytalnego okazał się
co prawda nie zarabiają, ale konsumują część produk-
„twardszy”, niż przypuszczano. Trzeba go po prostu
tu wytworzonego przez pokolenie pracujące. W obo-
spłacić, a to wymaga subsydiowania systemu emery-
wiązkowym systemie może to odbywać się dzięki przy-
talnego zwiększonymi podatkami lub zwiększonym
musowemu opodatkowaniu dochodu wytwarzanego
długiem (nieemerytalnym), lub oszczędnościami bu-
przez pokolenie pracujące, albo dzięki przymusowemu
dżetowymi, lub kombinacją wymienionych rozwiązań.
odkupywaniu przez pokolenie pracujące za część wy-
Jednak ten dylemat niczym się nie różni od zwykłych
tworzonego dochodu aktywów posiadanych przez po-
problemów budżetowych rządów i jest dostrzegany
kolenie emerytów. Jeśli system emerytalny jest tak
przez rynki finansowe. Dług systemu emerytalnego
skonstruowany, że równomiernie obciąża i wynagra-
upodabnia się więc do otwartego długu. Wartość
dza kolejne pokolenia, to różnica w obu sposobach
współczynnika a co prawda jest mniejsza od jedności,
udostępniania konsumpcji emerytom sprowadza się
ale jest wyraźnie bliższa jedności niż zeru.
do efektów zewnętrznych występujących w każdym
Zgodnie z przewidywaniami ekspertów sytuacja
z tych przypadków. Dotyczy to różnicy w percepcji po-
demograficzna większości krajów będzie się nadal
datków i oszczędności. Efekty zewnętrzne są w obu
pogarszać. Łatwo przewidzieć, że dalszy wzrost za-
przypadkach silne, warto więc głębiej je rozważyć.
dłużenia systemów emerytalnych doprowadzi do
praktycznego utożsamienia tego długu z otwartym
długiem emitowanym przez rządy przy pomocy finan-
7. 1. Zmienne wykorzystywane
sowych instrumentów dłużnych. Wartość współczyn-
w rozważaniach poniżej
nika a stanie się równa, lub niemalże równa jeden
i dług, który postrzegany jest przez rynki finansowe
Ct
w okresie t
będzie równy sumie wyemitowanego otwartego długu i długu systemu emerytalnego.
Tu pojawia się zasadne pytanie dotyczące zastoso-
– suma składek wpłaconych do systemu
At
– suma wypłat emerytur z systemu w okresie t
StGD
– oszczędności w rządowych instrumentach
wania kryteriów z Maastricht. Odnoszą się one bo-
dłużnych w okresie t (związane z systemem
wiem wyłącznie do otwartego długu. Całkowity dług
emerytalnym)
16
StNGI – oszczędności w instrumentach nierządo-
tość dodatkowego długu, jak jest konieczna do obsłu-
wych w okresie t (związane z systemem
żenia systemu emerytalnego (endogeniczny poziom
emerytalnym)
zadłużenia).
DBt
– zmiana wielkości środków dostępnych w bu7. 3. 1. Moment pierwszy (t = 1)
dżecie (związana z systemem emerytalnym)
EXPt – wydatki budżetu (związane z systemem
C1 = S1GD
emerytalnym)
REVt – przychody budżetu (związane z systemem
emerytalnym)
GDt
(zakup przez system emerytalny GD za przychody
składkowe)
REV1 = S1GD
– stan zadłużenia (związany z systemem eme-
(11b)
(wpływy budżetu ze sprzedaży GD systemowi emery-
rytalnym)
rGD
– stopa procentowa na rządowym długu
rNGI
– stopa procentowa na nierządowych instru-
talnemu)
EXP1 = A1
mentach finansowych
g
(11a)
– tempo wzrostu gospodarczego (ekonomicz-
(11c)
(wydatki budżetu na finansowanie bieżących emerytur)
na stopa procentowa)
ρ
– wewnętrzna stopa zwrotu w starym systemie
DB1 = REV1 – EXP1 = S1GD – A1 = 0
(11d)
GD1 = S1GD
(11e)
emerytalnym
n
– tempo wzrostu bazy składkowej (zatrudnienia oraz produktywności)
Dług w całości znajduje się w portfelu systemu
emerytalnego.
7. 2. Sytuacja wyjściowa
7. 3. 2. Moment drugi (t = 2)
Dotychczasowy tradycyjny europejski system emerytalny, jest zastępowany przez nowy system oparty
C2 = S2GD
na kontach indywidualnych. Rozpatrujemy okres,
(zakup GD za przychody składkowe w okresie t=2)
(12a)
w którym działa system emerytalny. Jest to w przypadA2 = rGD S1GD
ku każdego jego klienta kilka dziesięcioleci. Z tych lat
wybieramy dwa momenty (powiedzmy lata), pierwszy
(12b
(wypłata emerytur ze zakumulowanych środków)
(t = 1) w okresie płacenia składek, drugi (t = 2) w okre-
Z tego, że C2 = (1+n)C1 oraz C1 = S1GD wynika, że
sie pobierania emerytury. System finansuje wydatki
emerytalne z bieżących przychodów składkowych,
C2 = (1+n)S1GD
(12c)
REV2 = (1+n)S1GD
(12d)
EXP2 = (1+rGD)S1GD
(12e)
czyli Ct = At. System nie tworzy deficytu, ani nadwyżki.
Zastępujemy system finansujący wydatki emerytalne z bieżących przychodów składkowych na system oparty na indywidualnych kontach.
DB2 = REV2 – EXP2 = (1+n)S1GD – (1+rGD)S1GD (12f)
7. 3. Przypadek pierwszy
Jeżeli rGD = n = g,
to DB = 0.
Portfele funduszy emerytalnych zawierają jedynie
rządowe instrumenty dłużne. Rząd emituje taką war-
17
GD2 = S2GD = (1 + rGD)S1GD
(13)
zwiększonego popytu na pieniądz – rosną sto-
Dług nadal w całości znajduje się w portfelach
py procentowe. Wydaje się wtedy rozsądne, by
funduszy emerytalnych.
Wzory przedstawione dla powyższych dwóch mo-
fundusze emerytalne nabywały więcej rządo-
mentów można uogólnić na kolejne okresy (t = 3). Je-
wych instrumentów dłużnych, daje to bowiem
dyna zmiana, jaka nastąpi to zmiana stanu długu sy-
ich klientom większe przyrosty stanu kont. Pro-
stemu, który w dowolnym momencie T określony jest
blem polega na tym, że zwiększony w ten spo-
wzorem (14).
sób dług publiczny wymaga zwiększenia opoT
(
GDT = ∑ 1 + r GD
t =1
)
t −1
S1GD
datkowania, co neutralizuje pozytywny efekt.
(14)
2. W tradycyjnym systemie emerytalnym sytuacja
była dość podobna. Wewnętrzna stopa zwrotu
Operacja zastąpienia tradycyjnego systemu eme-
przekraczała tempo wzrostu bazy składkowej
rytalnego systemem opartym na indywidualnych kon-
(ρ > g). Powodowało to narastanie długu i ko-
tach przebiega bezkosztowo tak długo, jak stopa pro-
nieczność podnoszenia składek (podatków).
centowa długu publicznego nie przekracza stopy eko-
W świetle powyższego zagrożenia należy rozwa-
nomicznej
(rGD
≤ g).
żyć dwa następujące warianty działania mające mu
Jedynym kosztem takiej operacji jest wynagrodze-
zapobiec. Pierwszym jest wyemitowanie dla systemu
nie zarządzających portfelem emerytalnym. Koszt ten
emerytalnego instrumentów dłużnych, których opro-
jest nieporównanie mniejszy od skali zaangażowanych
centowanie jest równe stopie ekonomicznej. Drugim
środków, które – jakkolwiek pojawiają się w zestawie-
jest zakaz trzymania w portfelach emerytalnych ja-
niach finansowych – nie stanowią kosztu w sensie
kichkolwiek rządowych instrumentów dłużnych.
ekonomicznym. Dług jaki pojawia się w systemie jest
Pierwszy postulat sprowadza się do zaprojektowa-
długiem nie powodującym zwiększenia presji inflacyj-
nia systemu emerytalnego w oparciu o tzw. obligacje
nej. Żadne dodatkowe środki nie pojawiają się na ryn-
Buchanana. Koncepcja ta, w zmodyfikowanej wersji
ku produktów. Na rynku finansowym dodatkowy wye-
funkcjonuje w Polsce od 1999 roku13 i obejmuje część
mitowany dług trafia na równy mu co do wielkości po-
(dokładnie 5/8) systemu emerytalnego. Najbardziej roz-
pyt na rządowe instrumenty dłużne. Nie występuje
powszechnionym określeniem tego typu systemu jest
więc oddziaływanie na stopy procentowe.
skrót NDC (notional defined contribution lub non-finan-
Problem pojawić się może dopiero wtedy, gdy sto-
cial defined contribution). Zaletą tego systemu są niskie
py procentowe są wyższe od stopy ekonomicznej
koszty oraz uniknięcie ryzyka generowania wysokich
(rGD
> g). Zdarza się to dość często na skutek nieod-
podatków w przyszłości, ponieważ stopa zwrotu jest tak
powiedzialnej polityki fiskalnej rządów. Wtedy opera-
skonstruowana, że w długim okresie jest równa stopie
cja zastąpienia jednego systemu przez drugi, nie
ekonomicznej (rNDC = g)14. Ekonomiczny sens stopy
podnosi stóp procentowych, ale przeprowadzana jest
zwrotu generowanej w NDC najlepiej przedstawić jako
przy zawyżonym poziomie oprocentowania rządowe-
stopę zwrotu typowego finansowego funduszu emery-
go długu. Wtedy pojawia się dodatkowy koszt, który
talnego (FDC), którego portfel zawiera instrumenty od-
trzeba pokryć w przyszłości podnosząc podatki,
powiadające wszystkim aktywom istniejącym w gospo-
zwiększając dług, lub tnąc wydatki budżetowe.
darce – także tym, które nie pojawiają się na rynkach finansowych. Oparcie NDC o gospodarkę realną, bez pośrednictwa rynków finansowych, eliminuje więc
7. 4. Komentarz:
nadmierne koszty i ryzyko zbyt wysokich stóp procentowych, ale stanowi jednak również wadę NDC przez to,
1. W okresach złej sytuacji budżetowej, gdy rządy
muszą poważnie się zadłużać – na skutek
że taki system nie powoduje efektu zewnętrznego w postaci przyspieszonego rozwoju rynków finansowych.
18
7. 5. 1. Moment pierwszy (t = 1)
Drugi postulat może wydać się w pierwszym momencie dziwny. W powszechnym mniemaniu rządowe
C1 = S1NGI
instrumenty dłużne są bowiem bezpieczne i przynoszą
(15a)
duży dochód. Bezpieczeństwo portfela zbudowanego
(zakup przez system emerytalny NGI za przychody
i opartego na odpowiednio zdywersyfikowanych nierzą-
składkowe)
dowych instrumentach finansowych jest w długim okreREV1 = S1GD
sie – a taki horyzont jest ważny w systemie emerytalnym – duże. Ryzyko związane z rynkami finansowymi
(15b)
(rząd zaciąga pożyczkę na rynku)
związane jest raczej z ich fluktuacjami niż trendem. Nie
EXP1 = A1
ma więc powodu uciekać od inwestycji do rządowych
instrumentów dłużnych, czyli rolowania długu.
(15c)
(wydatki budżetu na finansowanie bieżących emerytur)
Rolowanie długu jest tym, co jest dokonywane
przy pomocy NDC. Dublowanie tego samego działa-
DB1 = REV1 – EXP1 = S1GD – A1 = 0
(15d)
GD1 = S1GD
(15e)
nia przez FDC eliminuje korzyści płynące z dodatkowej dywersyfikacji portfela emerytalnego między NDC
i FDC. Można argumentować, że rząd też może inweDług w całości znajduje się w portfelach pozae-
stować, a więc zakup jego instrumentów dłużnych jest
finansowaniem inwestycji. To prawda, ale po pierwsze
merytalnego sektora prywatnego.
rządy raczej wydają pieniądze na nieinwestycyjne ce7. 5. 2. Moment drugi (t = 2)
le, a co ważniejsze nawet w przypadku inwestycji stopa zwrotu finansowana jest przez przyszłe podatki.
C2 = S2NGI
Ryzyko, jakie niesie uzyskiwanie wysokich docho-
(16a)
dów zostało już omówione wyżej. Zdecydowanie więc
(zakup przez system emerytalny NGI za przychody
proponuję realizację drugiego z wymienionych postu-
składkowe)
A2 = rNGI S1NGI
latów (pierwszy jest spełniony), jakim jest ogranicze-
(16b)
nie, a w przyszłości nawet całkowite wyeliminowanie
(wypłata emerytur ze środków zakumulowanych
rządowych instrumentów dłużnych z portfeli funduszy.
w funduszu)
Z tego, że C2 = (1+n)C1 oraz C1 = S1NGI wynika, że
Powyżej wykazaliśmy, że wariant przejścia do nowego systemu przy wykorzystaniu rządowego długu
nie powoduje kosztu. Koszt nie pojawia się także, gdy
C2 = (1+n)S1NGI
(16c)
REV2 = (1+n)S1GD
(16d)
system emerytalny inwestuje w nierządowe instrumenty finansowe. Pokazuje to poniższy wywód.
Oznaczenia są identyczne, jak w przypadku pierw-
(rząd zaciąga pożyczkę na rynku)
szym omówionym wcześniej.
EXP2 = (1+rGD)S1GD
(16e)
(rząd spłaca zadłużenie z okresu t = 1)
7. 5. Przypadek drugi
DB2 = REV2 – EXP2 = (1+n)S1GD – (1+rGD)S1GD (16f)
Portfele funduszy emerytalnych zawierają jedynie
nierządowe instrumenty finansowe. Rząd emituje ta-
Jeżeli rGD = n = g, to DB = 0.
ką wartość długu, jak jest konieczna dla normalnego
funkcjonowania budżetu (egzogeniczny poziom zadłużenia).
19
GD2 = S2GD = (1+rGD)S1GD
(17)
Dług znajduje się w portfelach pozaemerytalnego
sektora prywatnego.
także z drugiej strony. W gruncie rzeczy to nie reforma emerytalna potrzebuje przychodów z prywatyza-
Wzory przedstawione dla powyższych dwóch momentów można uogólnić na kolejne okresy (t = 3). Je-
cji, lecz proces prywatyzacji potrzebuje nowego systemu emerytalnego.
dyna zmiana, jaka nastąpi to zmiana stanu długu sy-
Przychody z prywatyzacji – w przypadku niereali-
stemu, który w dowolnym momencie T określony jest
zowania przejścia do nowego systemu emerytalnego
tak jak w pierwszym przypadku wzorem (14).
– zostałyby w znacznej części przeznaczone na fi-
Obie sytuacje są bardzo do siebie podobne. Nie
nansowanie konsumpcji. Znaczyłoby to, że oszczęd-
są one jednak identyczne. Różni je to, kto jest w po-
ności publiczne w procesie prywatyzacji zostałyby
siadaniu długu. W pierwszym przypadku był to sy-
przekształcone w konsumpcję. Zmniejszony zostałby
stem emerytalny, w drugim dług jest w posiadaniu ca-
więc w ten sposób ogólny poziom oszczędności
łego nieemerytalnego sektora prywatnego. Różnica
w gospodarce, a przez to spowolniony zostałby
bierze się z faktu, że stopy procentowe na rządowym
wzrost gospodarczy. W przypadku, gdy prywatyzacja
długu mogą – choć nie powinny – kształtować się
odbywa się równolegle z zastępowaniem starego sy-
rGD
= n = g powinno, ale
stemu emerytalnego przez nowy, oszczędności pu-
nie musi, być spełnione. Może pojawić się zwiększo-
bliczne przekształcane są w procesie prywatyzacji
ny koszt obsługi długu. Operacja przejścia do nowe-
w oszczędności prywatne. W ten sposób ogólny po-
go systemu emerytalnego może nie być więc bezko-
ziom oszczędności w gospodarce pozostaje niezmie-
sztowa. Nawet jeśli miałoby to miejsce, to koszt, o ja-
niony, co jest z korzyścią dla wzrostu gospodarczego.
kim może być mowa, jest jedynie drobnym ułamkiem
Z tego powodu – jak również z wielu innych oma-
tego, co bywa rozumiane jako koszt tego przejścia,
wianych już w tym tekście powodów – przejście do
czyli całej wartości długu (GD). Tylko ten dodatkowy
nowego systemu emerytalnego jest korzystne dla go-
koszt może powodować efekty inflacyjne. Reszta dłu-
spodarki. Przejście do NDC ma swoje własne auto-
gu pozostaje bezinflacyjna.
matyczne finansowanie. Finansowanie przejścia do
dość swobodnie. Założenie
Istnienie tego bezinflacyjnego długu daje szansę
FDC nie jest automatyczne i tu właśnie związek
dokonania porządkowania budżetu poprzez wypy-
z prywatyzacją ma fundamentalne znaczenie dla pry-
chanie z niego szczególnie niepożądanych innych
watyzacji. Paradoksalnie więc im więcej osób podzie-
wydatków. W ten sposób dokonuje się zmniejszenia
liło swoje składki emerytalne między NDC i FDC, tym
presji inflacyjnej w gospodarce.
lepiej dla gospodarki.
Pomimo pewnego zagrożenia wzrostem kosztu
obsługi długu publicznego warto promować jak naj-
8. Nowy system emerytalny i prywatyzacja
większy udział NGI w portfelach funduszy. W gospodarce dynamicznie efektywnej – a taką z pewnością
jest polska gospodarka – zwiększenie oszczędności
Wprowadzenie nowego systemu emerytalnego
finansujących inwestycje15 przyspiesza wzrost go-
jest ułatwione w przypadku dostępności przychodów
spodarczy. Tak więc zwiększonemu zadłużeniu pu-
z prywatyzacji lub innych dodatkowych, nie przewi-
blicznemu odpowiada zwiększona baza podatkowa.
dzianych w długim okresie, np. odkrycie łatwo do-
To efekt, który nie występuje w przypadku portfeli
stępnych złóż ropy. Jest to rzeczywiście ułatwienie,
emerytalnych opartych wyłącznie na GD.
jak również możliwość finansowania tej części zadłu-
W praktyce w portfelach emerytalnych znajduje się
żenia, która nie ma automatycznego finansowania
zarówno GD, jak i NGI. Mamy więc do czynienia z wa-
poprzez zakup obligacji przez system emerytalny.
riantem pośrednim między obu omówionymi przypad-
Warto jednak spojrzeć na to ostatnie zagadnienie
kami. Z wyraźną satysfakcją można podkreślić, że
20
udział NGI w portfelach polskich funduszy emerytal-
Rzecz sprowadza się więc głównie do tego, aby
nych jest relatywnie wysoki w porównaniu z innymi
zwiększała się liczba projektów inwestycyjnych finan-
krajami mającymi podobne rozwiązania w systemie
sowanych poprzez rynki finansowe. Polski rynek ka-
emerytalnym. Powoduje to, że polski system emery-
pitałowy wciąż nie jest wystarczająco rozwinięty i po-
talny jest bliższy temu, co jest treścią określenia „ka-
trzebuje instytucjonalnych działań, które ułatwiłyby je-
pitałowy”. W przypadku portfeli zbudowanych na GD
go poszerzenie. Miałoby to niewątpliwie pozytywny
bardziej właściwe jest określenie „budżetowy”.
skutek dla wszystkich zaangażowanych stron, a więc
Oba przypadki opisane powyżej, tzn. portfel eme-
dla firm, dla rozwoju rynków instytucjonalnych, dla
rytalny budowany wyłącznie na rządowych instru-
rozwoju gospodarczego oraz dla budżetu i dla syste-
mentach dłużnych oraz portfel emerytalny budowany
mu emerytalnego.
wyłącznie na nierządowych instrumentach finanso-
Dalej zajmiemy się jedynie wpływem na budżet
wych, można w pewnym uproszczeniu przedstawić
i system emerytalny. Zwiększona sekurytyzacja go-
w następujący sposób.
spodarki, w tym finansowanie inwestycji infrastruktu-
Przejście do nowego systemu emerytalnego pole-
ralnych poprzez emisję instrumentów finansowych
ga na wcześniejszym wypłaceniu odpowiednio
przez firmy prowadzące te inwestycje, prowadzić mo-
zdyskontowanych przyszłych emerytur. Nie są
że do przejęcia finansowania tych inwestycji przez
one jednak wypłacane „do kieszeni”, lecz na kon-
fundusze emerytalne. Wracamy tu do wniosku
to emerytalne, z którego trafią do zainteresowa-
mówiącego, że w przypadku znacznego udziału NGI
nych dopiero wtedy, gdy będą na emeryturze.
w portfelach funduszy, na skutek wzrostu stóp procentowych, mogą wzrosnąć koszty obsługi długu pu-
9. Inwestycje infrastrukturalne
blicznego. Zwiększona sekurytyzacja i finansowanie
inwestycji infrastrukturalnych przez rynki finansowe
ma dokładnie odwrotny skutek. Inwestycje finanso-
System emerytalny z racji swego bezwzględnie
wane są z prywatnych środków akumulowanych
długookresowego charakteru oraz realizacji celów
w systemie emerytalnym, co powoduje, że mniejsza
zabezpieczenia społecznego musi być oddzielony od
jest potrzeba finansowania ich z budżetu, a więc wca-
doraźnych działań gospodarczych. Ta specyfika nie
le nie trzeba emitować nowego długu (patrz sekcja
pozwala na bezpośrednie wykorzystanie środków
7). W ten sposób unika się z jednej strony kosztów
gromadzonych w systemie emerytalnym na cele typu
dla budżetu, z drugiej natomiast – funkcjonowania
inwestycji infrastrukturalnych. Z drugiej jednak strony
z nazwy kapitałowego systemu emerytalnego jako
polska gospodarka bardzo potrzebuje tego typu in-
drogiego systemu budżetowego.
westycji. Nie jest to sprzeczność bez wyjścia. Prze-
Finansowanie inwestycji infrastrukturalnych po-
ciwnie, można ją rozwiązać z korzyścią tak dla syste-
przez zakup odpowiednich instrumentów przez sy-
mu emerytalnego, jak i potrzeb rozwojowych kraju.
stem emerytalny wydaje się najlepszym rozwiąza-
Realizacja tego celu wymaga zwiększenia sekury-
niem także z innych powodów. Inwestycje takie mogą
tyzacji polskiej gospodarki. Więcej projektów inwesty-
być finansowane z pieniędzy sektora prywatnego tra-
cyjnych powinno być finansowanych poprzez rynki fi-
fiających do budżetu, mogą być finansowane przez
nansowe. Tak bowiem jak niedopuszczalne jest bez-
sektor prywatny bezpośrednio (tu dla porównania sy-
pośrednie zaangażowanie pieniędzy emerytalnych
tuacji załóżmy obniżenie podatków) lub za pośrednic-
w finansowanie projektów inwestycyjnych, tak nie tyl-
twem funduszy emerytalnych. W pierwszym przypad-
ko dopuszczalne, ale wręcz pożądane jest włączenie
ku powstaje kilka rodzajów ryzyka, a mianowicie:
instrumentów finansowych emitowanych przez firmy
zwiększone ryzyko korupcji, ryzyko niedofinansowa-
projekty te realizujące do portfeli emerytalnych.
nia (pieniądze na cele w szerokim rozumieniu poli-
21
tyczne oraz na konsumpcję), ryzyko nietrafionych in-
W takiej sytuacji zastąpienie starego systemu
westycji. W przypadku pozostawienia finansowania
emerytalnego nowym było nie tylko zmianą sposobu
inwestycji infrastrukturalnych po prostu sektorowi
finansowania, ale przede wszystkim przywróceniem
prywatnemu, również powstaje kilka rodzajów ryzy-
równowagi systemu, czyli
ka, a mianowicie: ryzyko niedocenienia przez sektor
NPV(C) = NPV(A)
prywatny efektów zewnętrznych inwestycji infrastruk-
(19)
turalnych, ryzyko krótszego horyzontu czasowego
sektora prywatnego, również ryzyko niedofinansowa-
Zmiana systemu ma kolosalne skutki makroekono-
nia na skutek wysokiej skłonności do konsumpcji. Fi-
miczne. Dzięki niej bardzo istotnie został zredukowa-
nansowanie inwestycji infrastrukturalnych przez sy-
ny dług systemu emerytalnego. Są to kwoty, których
stem emerytalny minimalizuje wszystkie typy ryzyka
bieżąca zdyskontowana wartość jest rzędu polskiego
występujące w obu powyższych przypadkach. Sy-
PKB. Policzyć to można jako różnicę bieżącej zdys-
stem emerytalny ma bowiem z definicji najdłuższy
kontowanej wartości wypłat emerytur (A) i bieżącej
spotykany w gospodarce horyzont czasowy oraz –
zdyskontowanej wartości wpłat składek (C).
w okresie dojrzewania tego systemu – najpierw
Redukcja d³ugu = NPV(A) – NPV(C) = (r – g)NPV(C) (20)
w ogóle nie wydaje na konsumpcję, a po kilku dziesięcioleciach wydaje wciąż mniej niż akumuluje. Jest
Redukcja długu systemu emerytalnego, przy war-
to kilkadziesiąt lat, w których Polska musi nadgonić
tości współczynnika postrzegania tego długu przez
niedorozwój infrastrukturalny.
„Młody” system emerytalny jest potencjalnie
rynki finansowe (α) bliskiej jedności (patrz równanie
wspaniałym narzędziem rozwoju gospodarczego, ze
10), to możliwość przyspieszenia wzrostu gospodar-
szczególnym uwzględnieniem infrastruktury. Realiza-
czego oraz redukcji bezrobocia. Pierwszy cel osiąga
cja tego celu wymaga jednak szybkiego przekształ-
się dzięki obniżeniu stóp procentowych oraz zmniej-
cenia sposobu finansowania inwestycji.
szeniu zniekształceń podatkowych, drugi dzięki
zmniejszeniu klina podatkowego. Skalę redukcji długu systemu emerytalnego ilustruje rysunek 1.
10. Redukcja długu
Rysunek 1. Ograniczenie długu systemu emerytalnego
Wprowadzenie nowego systemu emerytalnego
w Polsce odbyło się jednak w sytuacji głębokiego aktuarialnego deficytu. Równania opisujące to przejście, a przedstawione wcześniej, wymagają więc
istotnego zmodyfikowania. Były one bowiem sformułowane przy założeniu, że tak dziś (t = 1), jak i jutro
(t = 2) stary system emerytalny finansowany jest jedynie z bieżących składek. Aktuarialny deficyt polega
na tym, że bieżąca zdyskontowana wartość składek
jest mniejsza od bieżącej zdyskontowanej wartości
wypłat emerytur, czyli
NPV(C) < NPV(A)
Wznosząca się linia prosta reprezentuje przychody systemu emerytalnego, które są wyznaczone
(18)
przez tempo wzrostu bazy składkowej. Linia rosnąca
wykładniczo reprezentuje wydatki starego systemu
emerytalnego. Obszar między liniami reprezentuje
22
dług, który nie ma źródła finansowania w ramach sy-
sjach merytorycznych i wystąpieniach publicznych.
stemu emerytalnego. W momencie t0 stary system
Po pierwsze chodzi o obniżenie stopy zastąpienia,
emerytalny zostaje zatrzymany i zastąpiony przez
czyli relacji emerytury do wcześniejszych zarobków,
nowy system. Stary dług nie spada od razu do swojej
a nie samego poziomu emerytur. Po drugie nawet
„naturalnej” wielkości (d1). Wartość kapitału począt-
w przypadku stopy zastąpienia zarzut jej obniżenia
kowego (d2) odpowiada bowiem wartości długu sta-
nie znajduje ekonomicznego uzasadnienia.
rego systemu wobec osób, które objęte zostały no-
Przeciwnie, stopa zastąpienia w systemie o zdefi-
wym systemem. Redukcja długu polega na tym, że
niowanej składce nie będzie niższa niż w systemie
jego tworzenie nie jest kontynuowane począwszy od
o zdefiniowanym świadczeniu. Niektórzy utrzymują,
momentu t0. Obszar zacieniowany reprezentuje ten
że system o zdefiniowanej składce da ludziom niższe
właśnie dług, który nie zostanie wygenerowany przez
stopy zastąpienia. Czasem wręcz mówi się o niż-
system i nie będzie musiał być w związku z tym spła-
szych emeryturach, ale to już czysta demagogia. Zaj-
cany. Strona przychodów systemu pozostaje nie-
mijmy się więc stopami zastąpienia.
zmieniona. System powracał będzie do pełnej neu-
Porównywanie tych stóp w odniesieniu do obu za-
tralności, czyli sytuacji, w której NPV(C) = NPV(A) na
sad, czyli zdefiniowanej składki i zdefiniowanego
przestrzeni wielu dziesięcioleci.
świadczenia, jest metodologicznym nieporozumie-
Rysunek 1 pomóc może w dyskusji o tym, kiedy
niem. Porównuje się bowiem stopę zastąpienia wyni-
należy wprowadzić nowy system w miejsce starego.
kającą z realnych możliwości systemu emerytalnego
Odpowiedź jest jednoznaczna. Im szybciej, tym więk-
(zdefiniowana składka) z obietnicą nie biorącą pod
sza redukcja długu, a więc szybszy i silniejszy pozy-
uwagę tych możliwości (zdefiniowane świadczenie).
tywny efekt dla wzrostu gospodarczego i obniżenia
Takie porównanie jest nieporozumieniem. Można
bezrobocia. Opóźnienie i przeprowadzenie tej opera-
obiecać przecież jeszcze dwa razy więcej, można też
cji w momencie t1 powoduje zmniejszenie redukcji
obietnicy nie dotrzymać. Przykładów nam nie brak.
długu systemu w skali odpowiadającej polu między
W rzeczywistości system o zdefiniowanym
dwoma liniami ilustrującymi redukcję długu przy zało-
świadczeniu nie może dać więcej niż system o zde-
żeniu startu systemu w momencie t0 oraz t1.
finiowanej składce, ponieważ nie ma na to pienię-
Rysunek przedstawia uproszczoną sytuację, czyli
dzy. Więcej mógłby on dać jedynie w przypadku uzy-
pomija na przykład fluktuację tak po stronie przycho-
skania dodatkowych dochodów, co oznacza subsy-
dów, jak i wydatków systemu. Rysunek ilustruje przy-
diowanie, lub podniesienie składki. W zasadzie obie
padek, w którym zastąpienie starego systemu no-
te możliwości są praktycznie tym samym. Jeśli
wym następuje w jednym momencie dla całej pracu-
w przypadku systemu o zdefiniowanym świadczeniu
jącej populacji. W rzeczywistości operacja taka jest
założymy subsydiowanie, możemy to samo założe-
przeprowadzana stopniowo.
nie zastosować do systemu o zdefiniowanej składce. Wyjdzie na to samo. Nie ma bowiem możliwości,
aby system o zdefiniowanym świadczeniu dał sam
11. Czy grozi nam „obniżenie emerytur”?
z siebie większą stopę zastąpienia niż system
o zdefiniowanej składce.
Oba sposoby określania wysokości emerytury
Nietrudno się domyślić, że tego typu przywrócenie
sprowadzić się dają do tego samego. Aktuarialnie
równowagi oznacza po prostu redukcję NPV(A). Moż-
zbilansowany system o zdefiniowanym świadczeniu
na się więc narazić na zarzut, że jest to obniżenie
i system o zdefiniowanej składce (ten jest automa-
emerytur. Zarzut jest chybiony, ale wymaga dokład-
tycznie zbilansowany) są teoretycznie tożsame.
nego rozważenia, ponieważ pojawia się on w dysku-
W praktyce pojawia się jednak różnica między nimi.
23
System o zdefiniowanym świadczeniu powoduje nie-
Wnioski:
korzystne efekty zewnętrzne. Są to:
– podatność na polityczne manipulacje,
Jedynym czynnikiem realnie mogącym różnico-
– podatność na hazard moralny,
wać emerytury generowane poprzez wzrost gospo-
– stopniowe przekonanie uczestników o tym, że
darczy i poprzez stopy zwrotu z rynków finansowych
jest g i r. Według tzw. złotej reguły w długim okresie
składka jest podatkiem.
Dwa pierwsze efekty powodują, że w praktyce nie
(na ścieżce zrównoważonego wzrostu) obie te wiel-
udaje się uniknąć naruszenia aktuarialnej stabilności
kości są sobie równe. Doświadczenia ostatnich dzie-
systemu. Powoduje to niekontrolowane narastanie
sięcioleci wskazują, że na ogół jednak r>g.16 Stąd
długu systemu, a co za tym idzie konieczność podno-
najbardziej prawdopodobne jest, że sre.gosp ≤ sryn.fin.
szenia składki, co powoduje bezrobocie oraz spowal-
Dodatkowo często systemy finansowane przez
nia wzrost gospodarczy. Dwa pierwsze efekty powo-
wzrost realnej gospodarki działają według zasady
dują również, że składki stają się podatkami nie tylko
tzw. zdefiniowanego świadczenia, podczas gdy sy-
w percepcji uczestników systemu, ale także w rze-
stemy kapitałowe w oparciu o zasadę zdefiniowa-
czywistości. To z kolei wzmacnia poprzednio wymie-
nej składki. Pogarsza to jeszcze stopę zastąpienia
nione efekty. To sprzężenie jest bardzo silne i dopro-
jaką bez subsydiów zaoferować może taki system.
wadza systemy emerytalne działające w oparciu
Nasilają się w nim bowiem efekty takie, jak zachę-
o zasadę zdefiniowanego świadczenia do poważnych
ta do wcześniejszego przechodzenia na emerytu-
kłopotów.
rę, zachęta do ukrywania dochodów. Najważniejsza jest jednak utrata aktuarialnego zbilansowa-
Rysunek 2. Stopa zastąpienia w przypadku różnych
sposobów finansowania emerytur
nia, przejrzystości oraz przekształcenie składki
w podatek ze wszystkimi złymi tego skutkami. Spowodowane tym spowolnienie wzrostu gospodarczego powoduje, że system emerytalny z kolei jest
w stanie sfinansować niższe emerytury w porównaniu z systemem działającym w oparciu o zdefiniowaną składkę.
Powszechne w tradycyjnych systemach ich subsydiowanie wymaga pozyskania dodatkowych
środków, co sprowadza się do podniesienia podat-
Oznaczenia na rysunku:
s1, s2
ków. To zmniejsza dochody netto pracowników,
– stopa zastąpienia w obu okresach
a przez mechanizm ustalonej stopy zastąpienia
w1, w2 – płaca (podstawa wymiaru składki) w obu
także emerytury.
okresach
Zastąpienie starego systemu nowym odbywa się
L1, L2
– liczba emerytów w obu okresach
więc bez powodowania kosztu społecznego. Zredu-
g
– tempo wzrostu gospodarczego (zakłada-
kowane zostaje tylko to, co i tak nie miałoby szansy
my, że tempo wzrostu płac jest równe tem-
na sfinansowanie. Redukuje się koszt obietnic bez
pu wzrostu gospodarczego)
pokrycia. Oczywiście w idealnej sytuacji potrzebne
r
– stopa zwrotu uzyskiwana na rynkach finansowych
pieniądze „skądś by się pojawiły”. Niestety nie pojawią się. Zamiast tworzenia złudzeń, nowy system
c
– stopa składki
stawia sprawę jasno: to, co jest w systemie, trzeba
REV
– przychody ze składek
jak najlepiej wykorzystać i przekazać emerytom
EXP
– wydatki na emerytury
w przyszłości.
24
12. System „solidarnościowy”
– co znaczy to określenie?
wspólnego z jakąkolwiek „solidarnością”. W sferze realnej natomiast oba systemy – tak repartycyjny, jak
i kapitałowy – są solidarnościowe. Niezależnie bowiem od tego jak wygenerowane są środki dla poko-
Określanie systemu repartycyjnego mianem sy-
lenia emerytów, dobra, które oni konsumują muszą
stemu „solidarnościowego” jest dość rozpowszech-
być wytworzone przez pokolenie pracujące. Emeryci
nione wśród tradycyjnie myślących specjalistów zaj-
mają jedynie należności, które spłaca się albo opo-
mujących się systemami emerytalnymi. Ten „solidar-
datkowując kolejne pokolenie, albo zmuszając je do
nościowy” charakter systemu repartycyjnego prze-
zakupu aktywów posiadanych przez emerytów. Zobo-
ciwstawiany jest myśleniu w kategoriach kapitało-
wiązania systemu wobec emerytów służą jedynie do
wych opartych na zasadzie zdefiniowanej składki.
określenia jaka część bieżącego PKB powinna być
Wysuwa się wobec niego czasem zarzut aspołeczno-
przeznaczona na ich konsumpcję, a jaka pozostaje
ści i indywidualizmu.
w dyspozycji pokolenia pracującego.
Takie podejście do problematyki systemów emerytalnych wydaje się niesłuszne. Żaden obowiązkowy
13. System emerytalny i bezrobocie
system emerytalny nie jest solidarnościowy. Z solidarnością mamy do czynienia wtedy, gdy ktoś z własnej woli dzieli się z innym, który tego potrzebuje. To
piękne i potrzebne podejście do współżycia społecz-
Wysokie i długotrwałe bezrobocie jest jednym
nego nie realizuje się jednak poprzez obowiązkowy
z podstawowych problemów, z którymi boryka się bar-
system emerytalny. Nie realizuje się ani w systemie
dzo wiele gospodarek. Dotyczy to szczególnie gospo-
repartycyjnym, ani kapitałowym. Określenie to uży-
darek europejskich, tak będących częścią Unii Euro-
wane w odniesieniu do któregokolwiek z tych syste-
pejskiej, jak i pozostających poza nią. Wymienia się
mów jest nadużyciem.
wiele przyczyn tego stanu rzeczy. Wciąż jednak rzad-
Oba systemy są obowiązkowe i różnią się jedynie
ko wymienia się wśród nich istnienie nieefektywnego
sposobem generowania środków na przyszłe emery-
systemu ubezpieczeń społecznych, w tym systemu
tury. W obu przypadkach mamy do czynienia ze zmu-
emerytalnego. Tymczasem tradycyjny system ubez-
szeniem ludzi do określonego zachowania. W syste-
pieczeń społecznych walnie przyczynia się do tego,
mie repartycyjnym ludzie zmuszeni są do płacenia
że zjawisko bezrobocia ma tak znaczne rozmiary.
składek-podatków, z których pochodzą środki na wy-
Obowiązkowe systemy ubezpieczeń społecz-
płaty emerytur. W systemie kapitałowym ludzie zmu-
nych nie są na ogół aktuarialnie zbilansowane, co
szeni są do odkupienia od poprzedniego pokolenia
oznacza, że dług jaki generują, rośnie w niekontro-
aktywów, które tamto pokolenie obowiązkowo kupiło
lowany sposób w tempie przekraczającym tempo
w okresie swojej aktywności zawodowej. Bez tego
wzrostu bazy składkowej. Powoduje to konieczność
emeryci mogliby pozostać bez środków do życia. Aby
podnoszenia składek, podatków lub subsydiowania
mieli te środki, ktoś musi odkupić od nich papiery,
systemu ubezpieczeń społecznych – co na jedno
które stanowią ich aktywa emerytalne. Tak więc
wychodzi. Z ekonomicznego punktu widzenia skład-
w obowiązkowym systemie emerytalnym poruszamy
ki te są po prostu podatkami, które obciążają istnie-
się w obrębie różnych form zmuszania ludzi do udzia-
jące miejsca pracy. W ciągu ostatnich kilku dziesię-
łu w systemie.
cioleci składki dramatycznie wzrosły w bardzo wielu
To, czy zmuszamy ludzi do płacenia podatków
krajach. Spowodowało to ogromny wzrost wielkości
(system repartycyjny), czy też do odkupywania akty-
tzw. klina podatkowego, a co za tym idzie poziomu
wów jest kwestią czysto techniczną i nie ma nic
bezrobocia.
25
Paradoksalnie ułatwianie, zachęcanie, lub wręcz
kie jednostkowe koszty pracy i bezrobocie. Dokładna
wypychanie pracowników na wcześniejszą emeryturę
ocena skutków tego zjawiska jest trudna do oceny,
było w wielu przypadkach traktowane jako metoda
ale jest to wiele milionów miejsc pracy utraconych
walki z bezrobociem. Spodziewano się, że jeśli starsi
w legalnej gospodarce.
pracownicy odejdą na emeryturę, to zwolnią miejsca
Wszystko razem stawia stary system emerytalny
pracy dla młodszych, przez co zmniejszy się bezro-
na pierwszym miejscu wśród przyczyn wysokiego
bocie. Takie rozumowanie zakłada, że finansowanie
bezrobocia w wielu krajach.
emerytur nie powoduje kosztów. W rzeczywistości ko-
Oparcie nowego systemu emerytalnego na indy-
szty powstają, a ich skala jest bardzo duża. Koszty te
widualnych kontach spowoduje odwrócenie wymie-
obciążają istniejące miejsca pracy, przez co niektóre
nionych na wstępie zależności generujących wysokie
z nich zanikają, lub po prostu nie powstają. Młodzi,
bezrobocie. Stanie się tak, ponieważ:
dla których spodziewano się większej liczby miejsc
a. Nowy system emerytalny jest aktuarialnie zbi-
pracy tym bardziej pracy znaleźć nie mogą. Jest ona
lansowany, czyli nie generuje długu przekracza-
bowiem coraz droższa. Skutki takiej polityki okazały
jącego to, co może być finansowanie bez ko-
się dokładnie odwrotne do zamierzonych. Wcześniej-
nieczności podnoszenia składek i/lub podat-
sze emerytury okazały się – przez swój koszt – zabój-
ków. W ten sposób nowy system emerytalny
cze dla rynku pracy.
przyczynia się do poprawy możliwości długo-
W wielu krajach systemy emerytalne stwarzają
okresowego wzrostu gospodarczego, a więc
możliwości i zachęcają wręcz do wczesnego prze-
także wzrostu zatrudnienia.
chodzenia na emeryturę. Z indywidualnego punktu
b. W nowym systemie emerytalnym indywidualna
widzenia jak najwcześniejsze przejście na emerytu-
decyzja o przejściu na emeryturę staje się neu-
rę jest w takiej sytuacji w pełni racjonalne. Pracowni-
tralna dla systemu. Eliminuje to ogromną część
cy chętnie przechodzą więc na emeryturę w naj-
obciążenia systemu emerytalnego. Do tego wy-
wcześniejszym możliwym momencie. Płacą składki
eliminowanie wcześniejszych emerytur powo-
odpowiednio krócej, otrzymują natomiast emerytury
duje ogromne oszczędności w okresie przecho-
odpowiednio dłużej. Oba efekty powodują, że koszt
dzenia na emeryturę pierwszych roczników ob-
wczesnych emerytur jest ogromny. Spadają przycho-
jętych nowym systemem.
dy systemu i rosną jednocześnie jego wydatki. Po-
c. Na koniec rzecz najważniejsza. W nowym sy-
wstaje ogromne dodatkowe obciążenie systemu
stemie emerytalnym cała składka emerytalna
emerytalnego dodające się do istniejącego już klina
przestaje mieć charakter podatku. Dla osób, za
podatkowego.
które składka jest płacona staje się ona –
Tradycyjny, podatkowy w swym charakterze sy-
w części przez nich finansowanej – elementem
stem zachęca do ukrywania dochodów. W wielu przy-
ich oszczędności. Znaczy to, że składka ta nie
padkach pozwala wręcz na łatwe legalne omijanie
jest już elementem klina podatkowego. Jego
konieczności płacenia składek. Możliwość ta jest wy-
wartość jest w ten sposób bardzo silnie reduko-
korzystywana na tyle, na ile pozwala na to sytuacja.
wana, a co za tym idzie istotnie zmniejsza się
Zawsze jednak istnieje motywacja do takiego działa-
oddziaływanie najsilniejszego czynnika generu-
nia, co zmniejsza bazę składkową a tym samym po-
jącego bezrobocie.
woduje konieczność podnoszenia stopy składki. To
Można zaprzeczyć temu, co mówi punkt (c), pod-
z kolei zwiększa jeszcze motywację do uciekania od
kreślając, że obowiązkowe składki zawsze mają cha-
płacenia składek. Rośnie wielkość klina podatkowe-
rakter podatku. Gdyby wpłacane obowiązkowo składki
go. Składka płacona od mniejszej bazy składkowej, to
pozostały w indywidualnej dyspozycji, to ludzie mogli-
konieczność wyższej stopy składki, a to z kolei wyso-
by środki te przeznaczyć na bieżącą konsumpcję, albo
26
na indywidualne oszczędności. W tym drugim przy-
wicie różnią się od tych, według których działał sy-
padku stopy zwrotu okazałyby się prawdopodobnie
stem poprzedni.
wyższe od osiąganych w obowiązkowym systemie.
Tak więc każdy urodzony po 31 grudnia 1948 r.
Takie rozumowanie jest jednak jedynie częściowo
może po prostu zsumować zapłacone za niego skład-
słuszne. W starym systemie całość składki była po-
ki emerytalne – 19,52% tzw. podstawy wymiaru
strzegana jako podatek. Znaczy to, że cała indywidu-
składki, czyli po prostu naszych zarobków objętych
alna stopa dyskontowa (b) traktowana jest jako strata
oskładkowaniem, dodać zarobiony procent i otrzyma
wynikająca z obowiązkowego udziału w systemie
w ten sposób stan swoich oszczędności emerytal-
emerytalnym. W przypadku nowego – oszczędno-
nych uskładanych od 1 stycznia 1999 r., czyli od po-
ściowego – systemu za stratę uważana być może
czątku funkcjonowania nowego systemu. Do tej kwo-
najwyżej różnica między indywidualną stopą dyskon-
ty należy dodać wartość kapitału początkowego, czy-
tową i stopą zwrotu uzyskiwaną w systemie emerytal-
li wyrażonego w pieniądzach zobowiązania starego
nym (r). Ta różnica (b – r) jest o wiele mniejsza od in-
systemu ubezpieczeń społecznych wobec osób,
dywidualnej stopy dyskontowej. W związku z tym po-
które były nim objęte. Kwota kapitału początkowego
datkowy charakter obowiązkowego systemu jest po-
odpowiada wielkości zobowiązania na 31 grudnia
mijalnie mały w porównaniu z jego charakterem
1998 r., czyli na moment zamknięcia emerytalnej
oszczędnościowym.
części starego systemu. Po tej dacie stary system
funkcjonuje wyłącznie dla osób urodzonych przed
1 stycznia 1949 r. Istnieje program komputerowy,
który te obliczenia czyni jeszcze łatwiejszymi17.
14. Nowy system emerytalny
w początkowym okresie
funkcjonowania
Otrzymane wyniki są orientacyjne. Faktyczne wartości mogą się nieznacznie od nich różnić.
Podkreślić należy rzecz bardzo ważną: to właśnie
Od początku 1999 roku działa w Polsce nowy sy-
zapłacenie składki rodzi zobowiązanie systemu, a nie
stem emerytalny. Wiadomo, że z jego działaniem są
jakieś przekazanie jej „przez kogoś”, „skądś dokądś”.
poważne problemy, aczkolwiek dotyczą one raczej
W nowym systemie interesy członków są nadrzędne
funkcjonowania ZUS niż samego systemu. Pamiętać
i nie jest tak, że gdy ZUS nie zrobi czegoś ze skład-
należy, iż – przeciwnie do tego, z czym mieliśmy do
kami, to problem mają osoby ubezpieczone. Jest to
czynienia przez poprzednie dziesięciolecia – ZUS to
głównie zmartwienie ZUS, towarzystw emerytalnych,
nie system emerytalny.
budżetu. Osób ubezpieczonych dotyczy ono w dużo
W nowym systemie emerytalnym – w obu jego
mniejszym stopniu. Zapłacone składki to ich pienią-
obowiązkowych częściach (filarach) wpłacane skład-
dze i będą musiały być uwzględnione na należących
ki są gromadzone na indywidualnych kontach na
do nich indywidualnych kontach.
emerytury osób, które ten system obejmuje. Kłopoty
ZUS z uruchomieniem systemu komputerowego bar-
15. Składki w nowym systemie
emerytalnym
dzo utrudniają sprawdzenie, ile pieniędzy pojawiło się
na kontach uczestników systemu. Co nie znaczy, że
uniemożliwiają. Każdy może obliczyć stan swoich
oszczędności emerytalnych, jak również dokonać
oszacowania wysokości swojej przyszłej emerytury,
Nowy system emerytalny jest w całości oparty na
którą dzięki tym oszczędnościom uzyska. Nie jest to
indywidualnych kontach, na które trafiają składki pła-
trudne, gdy zna się zasady, na których działa nowy
cone za osoby objęte tym systemem (urodzeni po
system emerytalny. Są one bardzo proste, ale całko-
31 grudnia 1948 r.). Poniżej przedstawione są pod-
27
Tabela 3. Porównanie typów systemu finansowania konsumpcji emerytów
Typ
systemu
Rodzaj
Koszt
finansowania zarządzania
Pozytywne efekty
zewnętrzne
Negatywne efekty
zewnętrzne
Krótkookresowa
stopa zwrotu
Długookresowa
stopa zwrotu
Zagrożenie
niewypłacalnością
DB
Podatki
Niski
Brak
Zniekształcenia podatkowe
(wolniejszy wzrost PKB,
wyższe bezrobocie)
Decyzja
(projekcja)
Wzrost PKB
Istotne
NDC
Dług
Niski
Opóźnianie przechodzenia
na emeryturę
Brak
Tempo wzrostu
bazy składkowej
Wzrost PKB
Nie istnieje
Ryzyko zawyżania
przyszłych podatków
Rynkowa stopa
na rządowym
długu
Wzrost PKB
Nie istnieje
Brak
Stopa zwrotu
z inwestycji
Wzrost PKB
Nie istnieje
Mniejsza skala ukrywania
dochodów
FDC(GD)
Dług
Wysoki
Opóźnianie przechodzenia
na emeryturę
Mniejsza skala ukrywania
dochodów
28
Rozwój rynków
finansowych
FDC(NGI)
Inwestycje
Wysoki
Opóźnianie przechodzenia
na emeryturę
Mniejsza skala ukrywania
dochodów
Rozwój rynków
finansowych
Zwiększanie oszczędności
stawowe informacje dotyczące tego, co dzieje się
w przyszłości koszt ten jednoznacznie zdefi-
z tymi składkami w systemie emerytalnym.
niować i pokrywać ze środków obsługiwa-
1. Nie ma już dawnej „składki na ZUS”.
nych osób.
2. Spośród wszystkich składek obciążających na-
8. Koszty obsługi drugiego konta są pokrywane
sze płace wydzielona została składka emerytal-
bezpośrednio ze środków obsługiwanych osób.
na. Wynosi ona 19,52% podstawy, czyli na-
Stan kont jest więc odpowiednio pomniejszany.
szych zarobków podlegających oskładkowaniu.
9. Środki zgromadzone na każdym z kont prze-
3. Składka emerytalna w całości trafia na nasze
znaczane są na sfinansowanie anuitetu w wy-
konta emerytalne. Każdy (docelowo) ma dwa
sokości zależnej jedynie od stanu konta i wieku
konta emerytalne. Składka rozdzielana jest mię-
przejścia na emeryturę. Organizacja instytucji
dzy dwa konta w ten sposób, że na pierwsze tra-
wypłacających anuitety nie jest jeszcze zdecy-
fia 12,22 punkty procentowe, a na drugie konto
dowana. Racjonalnym kierunkiem jest w tym
7,3 punktu procentowego całej składki (19,52%).
przypadku łączenie ryzyka wszystkich osób ob-
4. Pieniądze trafiające na pierwsze konto obsługi-
jętych systemem przy jednoczesnej decentrali-
wane są przez jedną instytucję (obecnie jest to
zacji zarządzania ich pieniędzmi.
ZUS, ale w przyszłości może to być inna insty-
10. Gwarancja minimalnej emerytury polega na do-
tucja). Z ekonomicznego punktu widzenia prze-
płacie z budżetu – a więc spoza systemu eme-
kazanie składek na pierwsze konto ma charak-
rytalnego – do indywidualnego anuitetu w przy-
ter zakupu obligacji skarbowej. Nie podlega ona
padku, gdy indywidualnie uzyskany anuitet (su-
obrotowi na rynkach finansowych, nie musi
ma anuitetów uzyskanych dzięki środkom zaku-
więc też być fizycznie emitowana. Stopa zwro-
mulowanym na obu kontach) jest niższy od
tu, którą otrzymujemy z takiej obligacji jest
kwoty gwarantowanej.
mniej więcej równa tempu wzrostu gospodar-
11. W systemie emerytalnym nie ma redystrybucji
czego (dokładnie jest to 75% tempa wzrostu
(poza częściową redystrybucją od mężczyzn do
funduszu płac w gospodarce). Stopa zwrotu
kobiet). Realizacja polityki społecznej może
jest parametrem ekonomicznym i nie jest
i powinna odbywać się poprzez wpłaty dodatko-
przedmiotem czyjejkolwiek decyzji.
wych składek za te kategorie osób, które uzna-
5. Pieniądze trafiające na drugie konto obsługiwa-
ne zostaną za wymagające tego. Musi to być
ne są przez wybrane przez nas PTE. Pieniądze
jednak przepływ realnych pieniędzy, a nie wy-
wydawane są na zakup różnych instrumentów
łącznie obietnica.
finansowych. Instrumenty te podlegają obrotowi
na rynkach finansowych. Stopa zwrotu jest pa-
16. Kilka wyjaśnień dotyczących nowego
systemu emerytalnego
rametrem finansowym i nie jest przedmiotem
czyjejkolwiek decyzji.
6. Ingerencja państwa w wyniki oszczędzania na
każdym z dwóch kont może mieć jedynie charakter podatkowy. (Stopy zwrotu uzyskane
Wokół nowego systemu emerytalnego powstało
w przypadku pierwszego konta są opodatkowa-
wiele nieporozumień, utrudniających zrozumienie je-
ne w wysokości 25% realnej stopy zwrotu).
go mechanizmu, a zwłaszcza najistotniejszego faktu,
7. Koszty obsługi pierwszego konta ukryte są
w ogólnych podatkach oraz innych skład-
że system obraca pieniędzmi należącymi do ubezpieczonych osób. Przypomnijmy zatem:
kach. Koszty te nie obciążają więc stanu
1. Dla osób urodzonych po 31 grudnia 1948 r.
kont. Dla przejrzystości systemu należałoby
stary system został zlikwidowany 31 grudnia
29
1998 r. Należności z tego systemu zamienio-
jedynie wyborem jednej z dwu opcji w ra-
ne na kapitał (tzw. kapitał początkowy) prze-
mach nowego systemu.
szły na indywidualne konta osób w nowym
6. Na żadnym koncie – nie tylko emerytalnym –
systemie. Wyliczenie wartości tego kapitału
pieniądze nie leżą, ponieważ pieniędzmi nale-
zajmie ZUS kilka lat. Mimo to już obecnie ka-
ży obracać. Tylko wtedy mogą one procento-
pitał ten jest własnością osób ubezpieczo-
wać. Stan konta informuje natomiast o wyso-
nych i zarabia procenty na rzecz swego wła-
kości zobowiązania wobec właściciela tego
ściciela. Wsteczne uzupełnienie konta jest je-
konta. Oszczędnościami „drugofilarowymi” za-
dynie czynnością techniczną.
rządzają wyspecjalizowane prywatne instytu-
2. Istota nowych rozwiązań polega na oddziele-
cje finansowe (powszechne towarzystwa eme-
niu od siebie części emerytalnej oraz nie-
rytalne). W tym przypadku pieniądze trafiają
emerytalnych części systemu ubezpieczeń
na rynki finansowe i tam zarabiają stopę zwro-
społecznych (system rentowy, zasiłki choro-
tu. Oszczędnościami „pierwszofilarowymi” zarządza ZUS. Dla systemu emerytalnego nie
bowe, zasiłki wypadkowe). Tak zwane filary to
miałoby jednak wielkiego znaczenia, gdyby
po prostu indywidualne konta emerytalne.
zarządzanie było w rękach innej wyspecjalizo-
Nieemerytalne części systemu ubezpieczeń
wanej instytucji. Mogłaby to być wręcz instytu-
społecznych nie są objęte żadnymi filarami.
cja prywatna. Nie ma to znaczenia dla uzyski-
3. Podział na konta-filary jest również istotny,
wanej stopy zwrotu, ponieważ pieniądze tak
lecz wtórny w stosunku do najważniejszego
czy inaczej nie trafiają na rynki finansowe,
podziału na część emerytalną i nieemerytal-
a stopa zwrotu generowana jest przez wzrost
ną. Tak zwany pierwszy filar nie jest starym
gospodarczy.
systemem, to nie ZUS. Pierwszy filar jest tak
7. Powszechnie znane problemy ZUS biorą się
samo nowy jak drugi. Oba filary można po-
głównie z tego, że realizowany dla niego sy-
równać do dwujajowych bliźniaków, bardzo
stem informatyczny został zaprojektowany
podobnych, choć nieidentycznych.
przed zaprojektowaniem samego systemu
4. Docelowo każdy ma w nowym systemie dwa
indywidualne
konta
emerytalne
emerytalnego. System informatyczny odpowia-
zwane
da więc swoją strukturą staremu systemowi
umownie pierwszym i drugim filarem. Konta
ubezpieczeń społecznych. W związku z tym
te działają w podobny sposób. Różni je nato-
zbiera i przetwarza zbyt wiele danych.
miast sposób finansowania procentu (stopy
zwrotu), jaki zarabiają trafiające na te konta
Dla systemu emerytalnego potrzebne są jedynie
trzy informacje:
pieniądze. Wielkość zarabianego procentu
– za kogo składka jest płacona (identyfikator);
może być raz większa na pierwszym koncie,
– w jakiej wysokości składka jest płacona (kwota);
raz na drugim. W długim okresie będzie ona
– kiedy składka jest płacona (data).
podobna.
Technicznie wymagana jest jeszcze jedynie infor-
5. W 1999 r. przejściowo istniała w nowym sy-
macja o podstawie wymiaru składki potrzebna dla
stemie opcja pozwalająca osobom starszym,
kontroli uczestnictwa w obowiązkowym systemie.
objętym tym systemem wybrać wariant doce-
Wszystkie inne informacje – być może potrzebne
lowy (dwa konta) lub wariant przejściowy
ZUS – są całkowicie zbędne z punktu widzenia syste-
(jedno konto). Ta druga możliwość nie ozna-
mu emerytalnego. Nie należy więc utożsamiać pro-
czała żadnego „pozostania w starym syste-
blemów systemu komputerowego w ZUS z wprowa-
mie”, czy też „pozostania w ZUS”. Była ona
dzeniem nowego systemu emerytalnego.
30
17. Skala redukcji zobowiązań systemu
emerytalnego
18. Skutki funkcjonowania nowego
systemu dla bezrobocia w Polsce
W sekcji 9 tego opracowania prezentowany jest
Niezależnie od bieżących fluktuacji, bezrobocie
rysunek 1 dotyczący redukcji długu na skutek zastą-
w Polsce ustaliło się na wysokim poziomie na począt-
pienia starego systemu
emerytalnego18
przez nowy.
ku lat 90. i pozostaje na nim do dziś. Zanotowany w la-
Poniżej przedstawiam oszacowanie skali efektu ilu-
tach 2000–2001 wzrost stopy bezrobocia o 3–4 punk-
strowanego na tym rysunku. Oszacowanie było moż-
ty procentowe byłby o wiele mniejszym problemem,
liwe przy pomocy modelu: Chłoń and Tinder (2000).
gdyby dokonał się z poziomu 5–6%, a nie, jak to fak-
Oszacowanie dotyczy okresu 2000–2050.
tycznie miało miejsce, z poziomu 10–12%. A do tych
Skumulowane zobowiązania w starym systemie
właśnie 10-12% doprowadziło działanie czynników
– 462% PKB
niezwiązanych z przebiegiem cyklu koniunkturalnego,
Skumulowane zobowiązania w nowym systemie
– 194% PKB
a w tym przede wszystkim nieefektywne działanie starego systemu.
Redukcja zobowiązań – 268% PKB, co odpowiada prawie 2 bilionom zł (w cenach 2001 r.)
Dodajmy od razu, że skutki działania tradycyjnych
systemów ubezpieczeń społecznych, tak wysoko
Skumulowane zobowiązania starego systemu wo-
podnoszące poziom bezrobocia, nie są jedynie pol-
bec osób urodzonych po 31 grudnia 1948 r., które
ską specyfiką. Przeciwnie, jest to zjawisko typowe
stanowią ich kapitał początkowy w nowym systemie,
w odniesieniu do generalnie wysokiego bezrobocia
wynoszą około 150% PKB.
w Europie. Wynika to z faktu, że większość europej-
Od początku 1999 r. składki emerytalne trafiają
skich systemów emerytalnych jest w bardzo złym,
na konta emerytalne obu typów (przez pierwsze 3
często wręcz tragicznym stanie i generuje ogromne
miesiące 1999 r. całość składek emerytalnych trafia-
koszty, których pokrywanie zwiększa wielkość klina
ła na pierwsze konto emerytalne). Zobowiązania sy-
podatkowego. Warto dostrzec, że nawet tak bogate
stemu wobec osób objętych nim to suma stanu kont.
kraje, jak chociażby Niemcy nie mogą już dalej
Pełna obsługa tych kont nie jest jednak jeszcze za-
zwiększać wielkości klina podatkowego. Znaczy to
pewniona, więc aby poznać stan zobowiązań trzeba
również, że nie mogą w nieskończoność zwiększać
dokonać szacunku. Otrzymana wartość zobowiązań
skali subsydiowania swojego systemu emerytalnego,
jest więc przybliżona. Jest to również projekcja na
który już teraz 20% swoich wydatków pokrywać musi
koniec 2001 roku.
z różnego rodzaju dotacji (część tzw. eko-tax, 1 punkt
Ogólny stan zobowiązań systemu (suma stanu
procentowy VAT i inne).
kont obu typów) ≈ 100 mld zł
Działania podejmowane w Polsce w celu przeciw-
Z tego na kontach obsługiwanych przez PTE znajdzie się ≈ 19 mld zł
działania bezrobociu nie były w dekadzie lat 90. imponujące. Pod koniec tego okresu udało się jednak
Długookresowa proporcja sumy stanu obu kont
przedsięwzięcie nadzwyczaj trudne: głęboko przebu-
będzie taka sama jak proporcja podziału składki
dowany został system emerytalny. Dodajmy – cały
emerytalnej, czyli 5/8 do 3/8. Obecny mniejszy udział
system emerytalny, ponieważ nie ogranicza się to je-
środków na kontach obsługiwanych przez fundusze
dynie do tzw. drugiego filara. Nowy system w całości
emerytalne wynika z późniejszego rozpoczęcia wpła-
opiera się bowiem na kontach indywidualnych. To po-
cania składek na te konta oraz decyzji o niedzieleniu
woduje, że skutki wprowadzenia nowego systemu
składek emerytalnych między dwa konta podjętej
emerytalnego będą odpowiednio silniejsze. Zmiana
przez część osób objętych nowym systemem.
ekonomicznego charakteru składek emerytalnych
31
z podatku na oszczędności jest głównym efektem za-
miast bardzo istotnie wartość wpłacanej składki. Na
stąpienia starego systemu emerytalnego nowym,
początku stan kont to praktycznie tylko wpłacone
wprowadzonym w 1999 roku. Wpływ tej zmiany bę-
składki, natomiast efekt pomnażania ich wartości jest
dzie bardzo silny, ale jego ujawnienie wymaga czasu.
niewielki. Z czasem rośnie zakumulowany kapitał. Ro-
Na bieżąco zaś wszyscy muszą dostawać regularne
śnie więc także efekt pomnażania zgromadzonych
i poprawne wyciągi ze swoich dwóch kont.
środków, podczas gdy efekt opłaty od składki pozo-
Na ogół doraźne problemy udaje się załatwić rela-
staje na wyjściowym poziomie – a więc relatywnie sta-
tywnie łatwiej i szybciej niż kwestie strategiczne.
je się mniej ważny. Ilustruje to przykładowe wylicze-
W przypadku polskiego rynku pracy paradoksalnie
nie, którego wyniki przedstawiono w tabeli 4 i na wy-
mamy do czynienia z odwrotną sytuacją. Kwestie dłu-
kresach 1 i 1a. (Pod tabelą znajduje się opis założeń).
gookresowe zostały w dużej mierze załatwione. Per-
Przedstawione wyliczenia pokazują, że przy sta-
spektywy są dobre. Pozostaje jednak doraźne wy-
łych wynikach finansowych funduszy rośnie tempo
zwanie pokonania wysokiego bezrobocia.
przyrostu stanu kont emerytalnych. Wyniki finansowe
funduszy trzeba analizować w horyzoncie czasowym
celu, dla jakiego one funkcjonują. Analizowanie wyni-
19. Wyniki finansowe funduszy
emerytalnych
ków wyłącznie w horyzoncie kilku lat wprowadza
w błąd. Dobrze byłoby oczywiście, gdyby wyniki finansowe były jeszcze lepsze, ale to już zupełnie inna historia. Wymaga ona obszerniejszego przedstawienia.
Wyniki finansowe funduszy emerytalnych, tak jak
Tu podkreślę jedynie, że jest to możliwe do osiągnię-
kłopoty ZUS z opanowaniem informacji i prawidło-
cia. Potrzebne jest do tego wydłużenie horyzontu in-
wym funkcjonowaniem systemu informatycznego,
westowania funduszy, co umożliwi osiąganie więk-
powodują pojawianie się wątpliwości dotyczących
szych zysków. Potrzebne jest również stworzenie wa-
funkcjonowania nowego systemu emerytalnego
runków sprzyjających możliwości obniżenia opłat. Do
w ogóle. W części jest to nieporozumieniem wynika-
osiągnięcia tego celu potrzebna jest konsolidacja ryn-
jącym z patrzenia na system emerytalny tak, jakby
ku funduszy, co jak wiadomo było i jest blokowane.
był systemem oszczędzania z dziś na jutro. Analiza
Fundusze, które słabiej sobie dają radę nie obniżają
funkcjonowania funduszy wymaga przyjęcia do wia-
opłat, ponieważ utrudniłoby im to łączenie się z inny-
domości, że system emerytalny, którego elementem
mi funduszami, pozostałe fundusze nie obniżają opłat,
są fundusze jest przedsięwzięciem długookresowym
ponieważ zamrożony rynek tego od nich nie wymaga.
(dziesięciolecia). Nie znaczy to, że należy czekać
Poniższe przykładowe wykresy 1 i 1a ilustrują ten
z jakąkolwiek oceną 10 lat. Znaczy natomiast, że wy-
sam przypadek. Jest on jednak analizowany w dwóch
niki te trzeba umieć czytać.
różnych ujęciach. Wykres 1 prezentuje wyniki uzy-
Ocena wyników finansowych wymaga wzięcia pod
skane w krótkim okresie. Nie wyglądają one dobrze.
uwagę struktury opłat pobieranych za usługi funduszy.
Stan kont najpierw jest wręcz niższy niż suma wpła-
Jest to opłata pobierana przy wpłacaniu składki oraz
conych składek, po kilku latach zaczyna ją dopiero
opłata za zarządzanie. Zaprojektowana struktura
nieznacznie przekraczać. Można mieć wrażenie, że
opłat – część pieniędzy płacona „z góry” (opłata od
takie oszczędzanie na emeryturę jest mało opłacal-
składki), część „z dołu” po wykonaniu usługi (opłata za
ne. Nasuwa się wręcz stwierdzenie, że system źle
zarządzanie) – ma wiele zalet i dobrze wyważa inte-
działa. System emerytalny nie służy jednak oszczę-
resy członków funduszy i zarządzających funduszami.
dzaniu w krótkim okresie, lecz w długim. Po kilku la-
W początkowym okresie opłata od aktywów jest
tach nikt nie może wypłacić sobie uskładanych środ-
pomijalnie mała. Opłata od składki pomniejsza nato-
ków. System nie po to służy. Ważne więc jest ile środ-
32
ków będzie na koncie po czasie oszczędzania obejmującym cały okres aktywności zawodowej. Ten sam
fundusz, osiągający dokładnie takie same wyniki finansowe w dłuższym okresie bardzo dobrze pomnaża włożone do niego pieniądze. Wynika to z nieliniowych zależności wbudowanych w strukturę opłat. Powtórzmy: dla przyszłych emerytów ważny jest stan
konta na dzień przejścia na emeryturę, a nie na wiele lat przed tym dniem. Śledzenie stanu kont daje
możliwość porównywania wyników finansowych różnych funduszy. Wyciąganie wniosków dotyczących
przyszłośęsi wymaga odpowiednich obliczeń. Prosta
liniowa ekstrapolacja nie wystarczy. Jej wyniki wprowadzają wręcz w błąd.
Wykres 1. Przykładowe wyniki finansowe w krótkim
okresie
Wykres 1a. Przykładowe wyniki finansowe
obserwowane w długim okresie
33
Tabela 4. Przykładowe dane ilustrujące wyniki finansowe funduszy w długim okresie
34
Rok
Podstawa
Składka
(19,52%)
Składka
minus opłata
Suma wpłat
na konto
Stan konta
minus opłata
Suma
składek
1
48000,00
3504,00
3188,64
3188,64
3169,51
3504,00
2
49440,00
3609,12
3284,30
6632,37
6592,58
7113,12
3
50923,20
3717,39
3382,83
10346,82
10284,74
10830,51
4
52450,90
3828,92
3484,31
14348,47
14262,38
14659,43
5
54024,42
3943,78
3588,84
18654,74
18542,81
18603,21
6
55645,16
4062,10
3696,51
23283,98
23144,28
22665,31
7
57314,51
4183,96
3807,40
28255,58
28086,05
26849,27
8
59033,95
4309,48
3921,63
33589,99
33388,45
31158,75
9
60804,96
4438,76
4039,27
39308,76
39072,91
35597,51
10
62629,11
4571,93
4160,45
45434,65
45162,04
40169,43
11
64507,99
4709.08
4285,27
51991,65
51679,70
44878,52
12
66443,23
4850,36
4413,82
59005,06
58651,03
49728,87
13
68436,52
4995,87
4546,24
66501,55
66102,54
54724,74
14
70489,62
5145,74
4682,63
74509,25
74062,19
59870,48
15
72604,31
5300,11
4823,10
83057,82
82559,47
65170,59
16
74782,44
5459,12
4967,80
92178,50
91625,43
70629,71
17
77025,91
5622,89
5116,83
101904,26
101292,84
76252,60
18
79336,69
5791,58
5270,34
112269,81
111596,19
82044,18
19
81716,79
5965,33
5428,45
123311,75
122571,88
88009,51
20
84168,29
6144,29
5591,30
135068,63
134258,22
94153,79
21
86693,34
6328,61
5759,04
147581,10
146695,62
100482,41
22
89294,14
6518,47
5931,81
160891,97
159926,62
107000,88
35
23
91972,96
6714,03
6109,76
175046,33
173996,05
113714,90
24
94732,15
6915,45
6293,06
190091,70
188951,15
120630,35
25
97574,12
7122,91
6481,85
206078,14
204841,67
127753,26
26
100501,34
7336,60
6676,30
223058,35
221720,00
135089,86
27
103516,38
7556,70
6876,59
241087,86
239641,33
142646,56
28
106621,87
7783,40
7082,89
260225,14
258663,79
150429,95
29
109820,53
8016,90
7295,38
280531,78
278848,59
158446,85
30
113115,14
8257,41
7514,24
302072,61
300260,17
166704,26
31
116508,60
8505,13
7739,67
324915,90
322966,41
175209,38
32
120003,86
8760,28
7971,86
349133,55
347038,75
183969,67
33
123603,97
9023,09
8211,01
374801,24
372552,44
192992,76
34
127312,09
9293,78
8457,34
401998,65
399586,66
202286,54
35
131131,45
9572,60
8711,06
430809,64
428224,79
211859,13
36
135065,40
9859,77
8972,39
461322,52
458554,58
221718,91
37
139117,36
10155,57
9241,57
493630,21
490668,43
231874,48
38
143290,88
10460,23
9518,81
527830,54
524663,55
242334,71
39
147589,61
10774,04
9804,38
564026,44
560642,28
253108,75
40
152017,30
11097,26
10098,51
602326,27
598712,31
264206,01
41
156577,81
11430,18
10401,46
642844,05
638986,98
275636,19
42
161275,15
11773,09
10713,51
685699,76
681585,56
287409,28
43
166113,40
12126,28
11034,91
731019,66
726633,54
299535,56
44
171096,80
12490,07
11365,96
778936,60
774262,98
312025,63
45
176229,71
12864,77
11706,94
829590,37
824612,83
324890,39
Założenia:
Zarobki miesięczne w pierwszym roku
Opłata od składki
Opłata za zarządzanie (rocznie)
4000 zł
9,0%
0,6%
Stopa zwrotu
Wzrost płac
Inflacja
5,0%
3,0%
0%
Bibliografia
Przypisy
1
Ciekawym przykładem jest niemiecki system emerytalny.
Stan jego finansów jest bardzo trudny, a podjęte dotychczas działania mogą zatrzymać na jakiś czas narastanie problemu, raczej
go jednak nie rozwiążą (patrz Góra (2001b))
2
Nawet jeśli składki te nie są w pełni podatkiem, to są mimo
to postrzegane jako podatki, co generuje niekorzystne efekty zewnętrzne takie, jak występują w przypadku podatków.
3
World Bank (1994).
4
„Bezpieczeństwo dzięki różnorodności” jest nazwą zrealizowanego projektu polskiej reformy emerytalnej.
5
Dokładny opis polskiego systemu emerytalnego można znaleźć w Chlon at al. (1999) oraz w Góra (2001).
6
Faktycznie równość ta powinna być spełniona w dowolnym
momencie czasu. Tu dla uproszczenia skupiam się na momencie
przejścia na emeryturę.
7
Równanie to zapisane jest w uproszczeniu, bez uwzględnienia możliwości zaoferowania wyższego anuitetu w wyniku oprocentowania kapitału wpłaconego w zamian za anuitet.
8
Mechanizm tego zjawiska jest następujący. Wczesne przechodzenie na emeryturę ogranicza podaży pracy. To prowadzi do
zmniejszenia zatrudnienia, a więc zatrudnienia pracy w procesie
produkcji. Ponadto mniejsza podaż pracy przekłada się na większą
presję płacową, a ta z kolei na presję inflacyjną, co w konsekwencji
również przyczynia się do spowolnienia wzrostu gospodarczego.
9
Istnieje bogata literatura prezentująca takie podejście. Zobacz na przykład Holzmann (2000), a także OECD(2000).
10
Przykładem jest Słowenia.
Chłoń, A. and G. Tidner (2000). „Polish pension simulation model” (mimeo).
Chlon, A., Góra, M. and Rutkowski, M. (1999). „Shaping Pension Reform in Poland: Security through Diversity”, Pension Reform Primer, SP Discussion Paper No. 9923, The World Bank,
Washington, D.C.
Fondazione Rodolfo Debenedetti (2000). An Appeal to President Prodi »European citizens should be informed about the
long-term sustainability of their pension systems«”, Milan.
Góra, M. (2001). „Polish Approach to Pension Reform”, OECD
Private Pension Systems, No. 3, pp.227-246, OECD Paris [Polska (rozszerzona wersja: „Polski sposób na reformę emerytalną”, Izba Gospodarcza Towarzystw Emerytalnych, Warszawa.]
Góra, M. (2001). The German Pension Reform Plan from a Polish Perspective, International Institute for Applied Systems
Analysis, Vienna oraz World Bank, Washington (mimeo) [w druku jako DIW Discussion Paper, Berlin]
Holzmann, R. (2000). „The World Bank approach to pension reform”, International Social Security Review, 53, No.1, 11–34.
OECD (2000). Reforms for an Ageing Society, OECD, Paris
Roseveare, D., W. Leibfritz, D. Fore and E. Wurzel (1996). „Ageing Populations, Pension Systems and Government Budgets:
Simulations for 20 OECD Countries”, Economics Department
Working Papers No. 168, OECD, Paris.
World Bank (1994). Averting the Old-Age Crisis, The World
Bank, Washington, D.C.
11
W Niemczech system emerytalny jest obecnie na bieżąco
w 20% subsydiowany.
12
Oszacowanie skali tego długu dla większości krajów OECD
można znaleźć w Roseveare et al. (1996).
13
Podobne rozwiązanie zostało wprowadzone w Szwecji, we
Włoszech i na Łotwie.
14
W krótkim okresie stopa ta jest równa tempu wzrostu bazy
składkowej (faktycznie zapłacone składki).
15
To podkreślenie związane jest z tym, że zakup NGI zwiększa zasób kapitału, natomiast zakup GD nie, lub jeśli jednak tak,
to tylko w niewielkim stopniu.
16
Wynika to z faktu, że na rynkach finansowych pojawiają się
najlepsze (najbardziej zyskowne) przedsięwzięcia, podczas gdy
tempo wzrostu gospodarczego wynika ze wszystkich działań gospodarczych – także tych, które przynoszą niskie zyski.
17
Kalkulator dostępny jest w portalu Gazety Wyborczej
[http://www.gazeta.pl/alfa/home.jsp].
18
System ten nie był jednoznacznie wyłączony z całości systemu ubezpieczeń społecznych. Oszacowanie zakładającego wyłączenie przy założeniu podziału składki przyjętego w 1999 roku.
Autor jest profesorem Szkoły Głównej Handlowej, współpracownikiem CASE, współautorem nowego systemu emerytalnego
36