Istota planowania strategicznego rozwoju lokalnego i regionalnego

30
H. Gawroński, Istota planowania strategicznego rozwoju…
H. Gawroński, The fundamentals of strategic planning…
Istota planowania strategicznego rozwoju
lokalnego i regionalnego
Henryk Gawroński*
Słowa kluczowe: planowanie strategiczne, strategia rozwoju, efekt aglomeracji, polaryzacja rozwoju
lokalnego i regionalnego
Keywords: strategic planning, development planning, development strategic, agglomeration effect,
polarization of local and regional development
Synopsis: Celem artykułu jest określenie gospodarczych, przestrzennych i społecznych uwarunkowań
planowania strategicznego rozwoju lokalnego i regionalnego. Podstawą rozważań jest teza, że uwarunkowania te pozostają w dużej mierze poza obszarem przestrzeni terytorialnej, której planowanie
dotyczy, oraz że wymagają one zrozumienia i adaptacji na grunt oczekiwań społeczności lokalnej.
Planowanie strategiczne rozwoju lokalnego i regionalnego opiera się na spójności instrumentów
rozwojowych o zróżnicowanej intensywności interwencji publicznej, od działań regulacyjnych i
delimitacyjnych, poprzez akty prawa unijnego, krajowego i miejscowego, po działania aktywizujące i
animacyjne na podstawie rozpoznanych czynników endogennych. Planowanie takie ogranicza niepewność działania, ale tylko w warunkach zwiększania adaptacyjności gospodarki lokalnej, szybkiego
dostosowywania się do zmian w otoczeniu globalnym i wzrostu konkurencyjności.
Rozwój społeczno-gospodarczy określonego terytorium oznacza zmiany jakościowe zachodzące w strukturze gospodarki przedsiębiorstw, ale przede wszystkim w skali zasobów
ludzkich i rzeczowych oraz relacji występujących między nimi. Terytorium bowiem, jako
środowisko życia człowieka, pojmować należy jako system obejmujący cztery elementy
[Noworól, 2007a, s. 27]:
– środowisko przestrzenne, czyli materię ożywioną i nieożywioną,
– człowieka, a szerzej rozumując – kapitał ludzki z jego zdolnościami i wadami,
– kapitał organizacyjny, czyli związki pomiędzy ludźmi i ludźmi a środowiskiem,
– system zarządzania terytorium.
Podkreślić należy, że każdy z nich jest częścią środowiska jako większej całości. Daje to
podstawy do holistycznego pojmowania rozwoju terytorium lokalnego i regionalnego.
Dlatego też wobec planowania strategicznego rozwoju terytorium i samej strategii formułowane są konkretne oczekiwania, w szczególności w zakresie rozwiązywania nieuniknionych
w tym przypadku konfliktów interesów i niespójności. Oczekuje się, że strategia będzie
usystematyzowanym dialogiem o przyszłości terytorium, łączącym wszystkich interesariuszy. Wymienić tu można typowe konflikty wynikające z systemowej natury terytorium
[Noworól, 2007b, s. 150–154]:
– pomiędzy wzmacnianiem konkurencyjności a wzmacnianiem spójności społecznej,
– pomiędzy aspiracjami do podnoszenia standardów usług a możliwościami finansowymi ich spełnienia,
– pomiędzy aspiracjami wspólnoty a chłonnością środowiska przestrzennego,
-
-
-
-
Wstęp
-
*
Dr Henryk Gawroński, Elbląska Uczelnia Humanistyczno-Ekonomiczna
WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/2011
CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011
31
–
–
–
–
pomiędzy zakorzenieniem i tradycją a zdolnością do innowacji,
związane z nierównomierną alokacją środków na obszarze terytorium,
związane z ograniczaniem prawa własności ze względu na inwestycje publiczne,
wynikające z realnych bądź wyimaginowanych zjawisk: NIMBY – Not in my Backyard oraz LULU – Locally Unwanted Land Use,
– wynikające z różnych koncepcji rozwoju i różnych sposobów podejścia do planowania strategicznego,
– wynikające z mnogości wyborów, postaw, potrzeb i wyobrażeń przyszłości;
– wynikające z na ogół odrębnego, dwutorowego planowania: zagospodarowania przestrzennego i urbanistycznego oraz społeczno-gospodarczego,
– wynikające z nieciągłości aparatu urzędniczego i władzy opartej na kadencyjności.
Celem artykułu jest określenie gospodarczych, przestrzennych i społecznych uwarunkowań planowania strategicznego rozwoju lokalnego i regionalnego. Podstawą rozważań jest
teza, że planowanie to ma zapewnić spójność strategicznego rozwoju na wszystkich szczeblach zarządzania terytorium, a uwarunkowania tego planowania pozostają w dużej mierze
poza obszarem przestrzeni terytorialnej, której planowanie dotyczy, oraz że wymagają one
zrozumienia i adaptacji na grunt oczekiwań społeczności lokalnej.
Analizie zostały poddane problemy szczegółowe, takie jak:
– wpływ globalizacji i delokalizacji produkcji na planowanie rozwoju terytorialnego,
– Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 a rozwój regionalny,
– założenia Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2010–2020: regiony, miasta, obszary wiejskie,
– nowy paradygmat kierunków strategicznego rozwoju lokalnego i regionalnego,
– preferencje społeczności lokalnej w zakresie kierunków strategicznego rozwoju.
Autor w kontekście podjętego tematu dokonał analizy dostępnej literatury, źródeł prawa i
opracowań, m.in. raportu Banku Światowego: World Development Report 2009. Reshaping
Economic Geography oraz dokumentów krajowych o charakterze regulacyjnym i programowym. W zakresie preferencji kierunków strategicznego rozwoju lokalnego wykorzystane
zostały własne badania ankietowe autora przeprowadzone w czerwcu 2010 r. na próbie 308
mieszkańców subregionu elbląskiego oraz badania przeprowadzone w okresie wcześniejszym.
-
-
-
-
-
Wpływ globalizacji i delokalizacji produkcji na planowanie rozwoju
lokalnego i regionalnego
W raporcie Banku Światowego 2009 [WDR, 2009] zidentyfikowano trzy wymiary rozwoju społeczno-gospodarczego jednostek terytorialnych:
– nierówność terytorialną – która sprawia, że władze nie mogą równocześnie wspierać
aktywności gospodarczej i powodować, by była ona równomiernie rozlokowana;
– sprzężenie zwrotne – opisujące sytuację, w której siły rynkowe takie jak efekt aglomeracji, migracje i specjalizacja prowadzą w połączeniu z aktywną polityką władz do
koncentracji działalności gospodarczej i konwergencji poziomu życia;
– efekt sąsiedztwa – objawiający się tym, że bogate miasta nie pozwalają, by sąsiadujące z nim terytoria pozostawały pogrążone w ubóstwie, a prędzej czy później następuje efekt dyfuzji na sąsiadujące terytorium.
Akcentowanie przemian jakościowych związanych ze zmianami w kulturze organizacyjnej wiąże się z upowszechnianiem nowego paradygmatu rozwoju społeczno-gospodarczego,
zwanego w zależności od kontekstu badawczego „postfordyzmem”, „postindustrializmem”
„trzecią falą” albo „globalizacją trzeciej generacji” [Friedman, 2009, s. 57]. Paradygmat ten
cechuje ekonomia jakości, produkcja małoseryjna, wykorzystanie wiedzy, globalizacja na
-
-
-
-
-
32
H. Gawroński, Istota planowania strategicznego rozwoju…
H. Gawroński, The fundamentals of strategic planning…
poziomie osób oraz nieograniczona komunikacja, gdzie każdy może nadawać i odbierać
informacje.
Delokalizacja, z punktu widzenia ekonomii, jest naturalnym procesem towarzyszącym
globalizacji, integracji regionalnej i międzynarodowej. Swobodny przepływ kapitału i
wzmożona migracja w ramach UE, ale również poza nią sprzyja delokalizacji. Wynika to z
nierównomiernego rozwoju poszczególnych gospodarek i większej atrakcyjności inwestowania w regionach o niższych kosztach produkcji.
Procesy delokalizacji potęguje fakt, że wzrost gospodarczy i wzrost konkurencyjności
jest silnie determinowany rozwojem gospodarki opartej na wiedzy. Rozwój technologii
informatycznych w ramach tzw. trzeciej fali dał podstawy do kolejnego etapu globalizacji
gospodarczej, obejmującej sferę usług i osoby. „Trzecia fala” związana jest z powstaniem
nowych technologii. Dzięki komputerom można pracować we własnym domu w dogodnej
porze. Komunikacja na odległość zastępuje transport. Przeniesienie pracy do domu powoduje zmianę modelu rodziny oraz zacieśnienie więzi w społecznościach lokalnych. Podstawowym i to niewyczerpalnym surowcem jest wiedza i wyobraźnia [Toffler, 2006, s. 30–37].
Zmiany dokonujące się w aspekcie globalnym przekładają się na poziom lokalny. Przykładami nowatorskiego przesuwania pracy do innych krajów są indyjskie call center działające na potrzeby konsumentów amerykańskich czy studenci Kambodży digitalizujący archiwa amerykańskich czasopism. Indyjscy lekarze stawiają diagnozy lekarskie i analizują
zdjęcia rentgenowskie, a księgowi wypełniają deklaracje podatkowe amerykańskich podatników. Gospodarka amerykańska korzysta jednak na współpracy z tańszymi dostawcami i
usługodawcami. Skala utraty stanowisk pracy przez amerykańskich pracobiorców na rzecz
zagranicy wskutek delokalizacji pozostaje niewielka. Amerykański rynek pracy to miejsce
„twórczej destrukcji”, np. w 2006 r. ubytek 55,4 mln stanowisk zrekompensowało powstanie
59,4 mln nowych miejsc pracy. Przyrostowi zatrudnienia w zagranicznych filiach towarzyszy
również kreacja miejsc pracy w spółkach-matkach w USA. Zyski gospodarki z offshoringu
przewyższają straty związane z likwidacją miejsc pracy i pozwalają stworzyć bardziej
wydajne stanowiska [Moszyński, 2007, s. 40–41].
W raporcie powstałym na zlecenie Komisji Europejskiej podkreśla się niewielką skalę
procesu delokalizacji, stwierdzając, że rozmiary przenoszenia inwestycji w odniesieniu do
całokształtu procesów gospodarczych zachodzących w poszczególnych krajach nie są imponujące, np. udział miejsc pracy zlikwidowanych we Francji w wyniku delokalizacji w całkowitej liczbie utraconych etatów to zaledwie 4%, a udział krajów Europy Środkowej i
Wschodniej w skumulowanej wartości wypływających z 15 krajów tzw. starej UE bezpośrednich inwestycji zagranicznych oscyluje wokół 3%, przy czym mniej niż 1% inwestycji
jest rezultatem procesów delokalizacyjnych [European Restructuring Monitor, 2009].
Również w Polsce, wśród kilku tysięcy niemieckich inwestorów, część z nich może być
opisana jako delokalizacyjna, a część wręcz odwrotnie, przyczynia się do ekspansji firmy w
kraju macierzystym. Różnica między tymi dwiema kategoriami nie jest ostra, co przedstawiają dwa przykłady [Kalinowski, 2006, s. 56–58]:
– Volkswagen Polska – gdzie udział materiałów oraz kosztów pracy z Polski w łańcuchu tworzenia wartości dodanej wynosi 30–40%, co oznacza, że 60–70% udziału w
tym łańcuchu przypada głównie na Niemcy, a zwiększone w ten sposób o lokalizacje
w Polsce moce produkcyjne koncernu zwiększają zapotrzebowanie na elementy łańcucha tworzenia wartości dodanej generowane w Niemczech;
– Grupa Metro – dla której Polska jest jednym z jej najważniejszych rynków w tej części Europy, a dynamika sprzedaży grupy pozwala na zwiększenie zatrudnienia w
Niemczech w tych segmentach, które dostarczają towary do sieci Metro w Polsce.
W powyższych danych wynika wniosek, że skala procesów delokalizacyjnych jest wyolbrzymiana. Przenoszenie działalności gospodarczej z całą pewnością nie odgrywa dominują-
WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/2011
CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011
33
cej roli w przepływach inwestycji bezpośrednich. Demonizowanie tego zjawiska ma zatem
bardziej charakter polityczny niż ekonomiczny.
-
-
-
-
-
Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 a rozwój
lokalny i regionalny
Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej państwa, wyrażonej w koncepcji
przestrzennego zagospodarowania kraju, należy do zadań Rady Ministrów [ustawa z dnia 27
marca 2003 r.]. Aktualnie trwają prace nad nową Koncepcją Przestrzennego Zagospodarowania Kraju (KPZK) 2030. Jej projekt został przyjęty przez Radę Ministrów 18 maja 2010 r.
[Koncepcja…].
Prekursorski charakter KPZK 2030 polega na odejściu od idei rozwoju w pasmach, opartej na tezie zwornikowego położenia Polski w Europie, na rzecz wizji rozwoju sieci powiązań funkcjonalnych krajowych ośrodków wzrostu. Ośrodki te tworzą policentryczną metropolię sieciową, której głównym rdzeniem są najważniejsze polskie miasta wraz z dowiązanymi do nich subregionalnymi ośrodkami wzrostu oraz ośrodkami regionów peryferyjnych,
otwartą na oddziaływania sieci europejskich ośrodków metropolitalnych.
Model rozwoju przestrzennego KPZK 2030 jest osadzony w policentrycznej strukturze
systemu osadniczego Polski. Sieć dobrze powiązanych, współpracujących miast ma tworzyć
warunki dla dynamizowania rozwoju kraju poprzez umożliwienie pełniejszego wykorzystania potencjałów rozwojowych rozmieszczonych w różnych częściach kraju, co ma z kolei
sprzyjać spójności terytorialnej. KPZK 2030 włącza w główny nurt planowania rozwoju
również strefę morską. Dokument ten wyróżnia: obszary funkcjonalne, obszary koncentracji
problemów społeczno-gospodarczych, obszary peryferyjne. Takie podejście ma istotny
wpływ na zmianę koncepcji planowania rozwoju lokalnego i regionalnego na wszystkich
szczeblach samorządu.
W sferze wdrożeniowej KPZK 2030 łączy różne szczeble planowania w hierarchiczny
układ ukierunkowany na realizację zadań celu publicznego, wskazuje priorytety inwestycyjne i podmioty odpowiedzialne za ich realizację, nadaje polityce przestrzennej europejski
charakter służący koordynacji polityk sektorowych.
Ukształtowany historycznie policentryczny charakter struktury osadniczej kraju zostaje
utrzymany i wzmocniony. W KPZK 2030 stwierdza się że, już obecnie w granicach administracyjnych miast oraz w strefach położonych wokół dużych ośrodków mieszka 75–80%
ludności Polski i że proces urbanizacji będzie postępował. Koncentracja ludności będzie
następować przede wszystkim w dużych ośrodkach miejskich i w ich obszarach funkcjonalnych. Prawie cały przyrost ludności miejskiej będzie miał miejsce w ośrodkach metropolitarnych, a najbardziej widoczny będzie w miastach Polski wschodniej (Białystok, Lublin,
Rzeszów).
Wszystkie duże ośrodki miejskie Polski stanowią węzły metropolii sieciowej, połączone
funkcjonalnie (np. gospodarka, społeczeństwo, nauka) efektywną siecią transportową i
teleinformatyczną. W skład metropolii sieciowej wchodzą:
– główne węzły systemu osadniczego: Warszawa (miasto „lokomotywa Europy”) oraz
największe obszary metropolitalne: konurbacji górnośląskiej (Katowice wraz z 13
miastami wchodzącymi w skład Górnośląskiego Obszaru Metropolitalnego), Krakowa, Łodzi, Trójmiasta (Gdańsk – Sopot – Gdynia), Poznania, Wrocławia, Bydgoszczy i Torunia, Szczecina, Lublina, Białegostoku oraz Rzeszowa,
– dowiązane do nich obecne ośrodki regionalne, czyli pozostałe miasta wojewódzkie:
Kielce, Olsztyn, Opole, Zielona Góra, Gorzów Wielkopolski oraz następujące ośrodki
miejskie (wraz z obszarami funkcjonalnymi): Koszalin, Słupsk, Bielsko-Biała, Częstochowa, Radom oraz Rybnik.
Wymienioną listę ośrodków miejskich uzupełnia sieć ośrodków subregionalnych i lokal-
34
H. Gawroński, Istota planowania strategicznego rozwoju…
H. Gawroński, The fundamentals of strategic planning…
nych. Dowiązanie funkcjonalne tych ośrodków do rdzenia metropolii sieciowej wzmacnia
potencjał samej metropolii sieciowej i daje impuls rozwojowy obszarom słabszym ekonomicznie i społecznie, położonym peryferyjnie (Polska Wschodnia, Północno-Wschodnia,
Zachodnia, Pomorze Środkowe).
Mając powyższe na względzie, na potrzeby KPZK 2030 dokonano wyróżnienia:
– planowania wielkoprzestrzennego (na poziomie kraju i województw);
– planowania lokalnego,
– planowania funkcjonalnego – dla zidentyfikowanych obszarów funkcjonalnych, jak
obszary metropolitalne, wiejskie, morskie, strefa brzegowa itp.
Taka koncepcja wymaga koordynacji i współpracy poziomej na poziomie kraju, województwa i na poziomie lokalnym oraz koordynacji pionowej pomiędzy różnymi poziomami
administracji publicznej w odniesieniu do danego terytorium. Wymaga to zaangażowania
wszystkich podmiotów operujących na danym terytorium i zachowania zgodności z właściwą polityką na poziomie kraju.
-
-
-
-
-
Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010–2020: regiony,
miasta, obszary wiejskie
Główny cel strategiczny polityki regionalnej kraju określony w tytułowym dokumencie
brzmi: „Efektywne wykorzystywanie specyficznych regionalnych i innych terytorialnych
potencjałów rozwojowych dla osiągania celów rozwoju kraju – wzrostu, zatrudnienia i
spójności w horyzoncie długookresowym”. Tak sformułowany cel [KSRR, 2010, s. 86–87]:
– wskazuje jednoznacznie na terytorium jako podmiot polityki regionalnej, rozumiejąc
je w sposób funkcjonalny, a nie jako jednostkę administracyjną podziału kraju,
– przesądza o widzeniu polityki regionalnej jako działania ukierunkowanego na optymalne wykorzystanie zróżnicowanych przestrzennie potencjałów rozwojowych,
– wskazuje na konieczność integracji zasobów zewnętrznych i wewnętrznych,
– przydziela główną rolę rządowi i samorządom wojewódzkim w tym procesie;
– określa cele polityki regionalnej jako kreowanie warunków dla osiągania głównych
celów polityki rozwoju – wzrostu, zatrudnienia i spójności, określonych w Raporcie
Polska 2030 [Raport…].
W dokumencie tym przyjęto trzy główne cele polityki regionalnej do 2020 r.:
– cel 1 „konkurencyjność” – wspomaganie wzrostu konkurencyjności regionów,
– cel 2 „spójność” – budowanie spójności terytorialnej i przeciwdziałanie marginalizacji obszarów problemowych,
– cel 3 „sprawność” – tworzenie warunków dla skutecznej, efektywnej i partnerskiej
realizacji działań rozwojowych ukierunkowanych terytorialnie.
Kierunki działań polityki regionalnej w ramach celu 1 obejmują:
– wzmacnianie funkcji metropolitalnych ośrodków wojewódzkich i integracja ich obszarów funkcjonalnych, w tym Warszawy – stolicy państwa,
– tworzenie warunków dla rozprzestrzeniania procesów rozwojowych i zwiększania ich
absorpcji poza ośrodkami wojewódzkimi,
– budowę podstaw konkurencyjności województw – działania tematyczne,
– zwiększanie dostępności komunikacyjnej pomiędzy regionami i wewnątrz nich.
W ramach celu 2 zidentyfikowano następujące problemy rozwojowe:
– wzmacnianie spójności w układzie krajowym,
– wspieranie obszarów wiejskich o najniższym poziomie dostępu do dóbr i usług,
– restrukturyzacja i rewitalizacja miast i innych obszarów,
– przezwyciężanie niedogodności związanych z położeniem obszarów przygranicznych, szczególnie wzdłuż zewnętrznych granic UE,
WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/2011
CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011
35
– zwiększanie dostępności transportowej do ośrodków wojewódzkich.
Kierunki działań podejmowane w ramach celu 3 obejmują:
– wzmocnienie strategicznego wymiaru polityki regionalnej,
– jakość zarządzania i terytorialne ukierunkowanie polityk publicznych,
– przebudowę i wzmocnienie koordynacji w wieloszczeblowym zarządzaniu,
– wspomaganie budowy kapitału społecznego dla rozwoju regionalnego.
Do każdego celu KSRR opracowano miary sukcesu ich realizacji. Zidentyfikowano też
czynniki integrujące regiony w układzie: region – miasta – obszary wiejskie w ramach
każdego celu, w tym w szczególności w zakresie tworzenia warunków dla integracji funkcjonalnej obszarów wiejskich z miastami, poprzez absorpcję obszarów wiejskich, zwiększenie mobilności zawodowej i przestrzennej oraz wykorzystanie walorów środowiska przyrodniczego i dziedzictwa kulturowego.
Powyższe cele, zgodnie z zasadą subsydiarności i wieloszczeblowego zarządzania procesami rozwoju regionalnego, mają być realizowane przez wszystkie podmioty publiczne w
zgodzie z własnymi kompetencjami i miejscem w systemie zarządzania rozwojem w Polsce.
KSRR zakłada, co do zasady, wsparcie dla rozwoju wszystkich polskich regionów, bez
względu na stopień ich zamożności. Dzięki integrującemu podejściu wielosektorowemu
polityka regionalna stanowi uniwersalne narzędzie wykorzystania i wzmacniania regionalnych potencjałów rozwojowych.
Wprowadzony w KSRR kontrakt terytorialny jest najważniejszym instrumentem planistycznym, zapewniającym realizację polityk publicznych o oddziaływaniu terytorialnym w
sposób uwzględniający ich specyficzne uwarunkowania. Zawiera cele i zadania poszczególnych jego sygnatariuszy oraz określa instrumenty realizacji. Kontrakt terytorialny preferuje
podejście projektowe. Może być zawarty na okres nie krótszy niż trzy lata, co oznacza, iż w
ramach jednej perspektywy finansowej UE (obecnie siedmioletniej) mogą być zawarte dwa
kontrakty dla województwa. Jest to uzasadnione dynamiką zmian w otoczeniu i daje możliwość korygowania kierunku rozwoju stosownie do tej dynamiki. Przewiduje się też nową
generację wielofunduszowych programów wojewódzkich, niespotykanych do tej pory, a
przez to wymagających nowej interdyscyplinarnej wiedzy w celu ich przygotowania i realizacji.
Zakłada się, że suma środków wydatkowanych przez budżet UE, budżet państwa i samorządy terytorialne na realizację celów KSRR będzie wynosiła w 2013 r. nie mniej niż 3%
PKB. W wymiarze finansowym oznacza to średniorocznie ok. 34 mld zł, z czego ok. 24 mld
zł ma pochodzić ze środków UE, a resztę stanowić będzie udział krajowych podmiotów
publicznych i niepublicznych [KSRR, 2010, s. 191].
-
-
-
-
-
Nowy paradygmat kierunków strategicznego rozwoju
lokalnego i regionalnego
Tradycyjnymi wyznacznikami pozycji konkurencyjnej, a zarazem kluczowymi czynnikami rozwoju regionalnego są zasoby rzeczowe, kapitał trwały i finansowy, wiedza i innowacyjność oraz kapitał ludzki i społeczny (ich dostępność, alokacja i produktywność) oraz
czynniki instytucjonalne, na które składa się jakość i sprawność administracji publicznej, a
także zdolność instytucjonalna do zarządzania rozwojem [Kosiedowski, 2005, s. 64–65].
Natomiast tradycyjnie prowadzona polityka rozwoju regionalnego opieraja się na dwóch
różnych podejściach: teorii rozwoju endogennego, wewnętrznego, oddolnego oraz teorii
rozwoju egzogennego, zewnętrznego, odgórnego, indukowanego [Grosse, 2007, s. 27–49].
Nowa geografia ekonomiczna i teoria rozwoju gospodarczego jest kombinacją powyższych koncepcji i ukazuje istnienie obszarów rdzeni i peryferii, które są rezultatem naturalnych tendencji aglomeracyjnych, ogólnie postrzeganych jako dobre dla wzrostu i rozwoju ze
-
-
-
-
-
36
H. Gawroński, Istota planowania strategicznego rozwoju…
H. Gawroński, The fundamentals of strategic planning…
względu na geograficznie uprzywilejowane. Miasta istnieją bowiem dzięki korzyściom, jakie
daje lokalizowanie się w pobliżu wielu działalności gospodarczych, jednostek ludzkich,
rodzin oraz większych grup społeczności lokalnych. Korzyści te nazywane są efektem
aglomeracji i występują w trzech postaciach: jako korzyści skali, lokalizacji i urbanizacji
[Domański, 2005, s. 23].
Rozprzestrzenianie się aglomeracji prowadzi do powstawania metropolii i obszaru metropolitalnego, za który uznaje się ciągły przestrzennie, wielkomiejski układ osadniczy,
złożony z odrębnych administracyjnie jednostek, obejmujący duże miasto lub zwarty obszar
miejski – jako centrum układu oraz powiązaną z nim funkcjonalnie strefę zurbanizowaną
[Markowski, Marszał, 2005, s. 8]. W myśl Strategii Lizbońskiej, obszary metropolitalne
mają być kluczowymi obszarami rozwoju. XXI w. ma być wiekiem metropolitalnym [Europejskie Obszary…, 2007].
Nowy paradygmat określający mechanizmy rządzące rozwojem podkreśla korzyści z dużych, wysoko wyspecjalizowanych terytoriów korzystających z wysokiej technologii i
elastycznego rynku pracy. Objawia się to tym, że w przestrzeni metropolitalnej następuje
stały proces rozwijania wykorzystywanych technologii oraz przyciąganie wyspecjalizowanej
kadry, co jeszcze wzmacnia tendencje rozwojowe. Kluczowe czynniki sukcesu rozwoju
terytoriów opisuje triada: technologia – talent –tolerancja, zwana koncepcją 3T, według
której czynniki te przyciągają się wzajemnie, tworząc kreatywne centa – miasta otwarte i
różnorodne [Florida, 2005].
Odwołując się do endogenicznego modelu wzrostu można zauważyć, że w metropoliach
dochodzi do intensyfikacji związków między procesami tworzenia wiedzy i innowacji a
procesami ich asymilacji i uczenia się. Na koncentrację innowacyjnej działalności mają
wpływ sprzyjające warunki instytucjonalne, zwłaszcza w dziedzinach preferujących kontakty
bezpośrednie. Mechanizmy generujące korzyści aglomeracyjne obejmują bowiem wspólne
użytkowanie dóbr publicznych, jak uniwersytety czy laboratoria, oraz większą konkurencję
dostawców i odbiorców, co redukuje ryzyko rynkowe.
Powyższe rozważania prowadzą do sformułowania zasad nowego paradygmatu polityki
regionalnej, do których zaliczono [KSRR, 2010, s. 7]:
– przejście od tradycyjnej redystrybucji środków do podejścia zakładającego wzmacnianie i wykorzystanie endogenicznych potencjałów terytorialnych,
– odejście od podziału na polityki inter- i intraregionalną na rzecz wspólnej polityki,
określającej cele dla wszystkich podmiotów na danym terytorium;
– odejście od modelu krótkoterminowych, odgórnie dystrybuowanych dotacji „dla
najmniej uprzywilejowanych obszarów” do modelu długofalowych, zdecentralizowanych polityk rozwojowych adresowanych do wszystkich regionów,
– wielosektorowe (horyzontalne) podejście do działań rozwojowych, ukierunkowane
terytorialnie, czyli wprowadzenie systemu integracji i koordynacji polityk publicznych, mających istotny wpływ terytorialny,
– przejście od rozproszonej interwencji do bardziej selektywnych i skoncentrowanych
inwestycji w obszarach strategicznej interwencji,
– wzmocnienie partnerskiej wieloszczeblowej współpracy pomiędzy podmiotami zaangażowanymi w realizację polityki oraz dopasowanie odpowiedzialności za zadania do
najbardziej efektywnego poziomu zarządzania,
– zróżnicowane podejście do różnych typów terytoriów rozumianych funkcjonalnie i
prowadzenie polityki dostosowanej do uwarunkowań społecznych, gospodarczych i
środowiskowych występujących w poszczególnych obszarach.
Podstawą wyodrębnienia tych zasad jest założenie, że każde terytorium posiada własny,
często bardzo zróżnicowany zestaw cech składających się na potencjał rozwojowy. Wykorzystanie tych zasobów w efektywny sposób w procesach rozwojowych danego terytorium
WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/2011
CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011
37
należy traktować jako kluczowy czynnik wzrostu.
Szczególnie ważne jest określenie hierarchii celów strategicznych. Obok celów komplementarnych i neutralnych najwięcej uwagi wymaga analiza celów konkurencyjnych, które z
reguły prowadzą do konfliktów. Konflikty celów mogą być rozwiązane poprzez ich przewartościowanie albo przesunięcie w czasie ich realizacji. Pogodzenie różnych, niekiedy sprzecznych ze sobą interesów wymaga równoległego skonfrontowania wymogów różnych sfer
aktywności z roszczeniami i oczekiwaniami beneficjentów. Ta konfrontacja doprowadzić
powinna do identyfikacji sprzeczności, wskazania możliwych wartości „brzegowych”
poszukiwanego konsensusu, a w konsekwencji do konkretyzacji płaszczyzny porozumienia.
Uzupełnienie celów o elementy logistyczne może przyczynić się do maksymalizacji zadowolenia beneficjentów z oferty terytorium, a także do podniesienia jego konkurencyjności
[Kauf, 2009, s. 197].
Zdolność poszczególnych terytoriów do konkurowania na rynkach jest uzależniona od
zdolności do wykorzystania ich specyficznych potencjałów, tzn. od podjętych przez władze
publiczne działań, które muszą uwzględniać działalność innych interesariuszy, mających
także wpływ na procesy rozwojowe na danym terytorium. Tworzenie wartości dodanej w
przestrzeni terytorialnej może być zatem oparte o zidentyfikowane, unikalne zasoby danego
terytorium i jego przewagi lokalizacyjne, ale wymaga to redefiniowania sposobów wyznaczania celów, jak i określania mechanizmów wykonawczych polityki ukierunkowanej
terytorialnie.
-
-
-
-
-
Preferencje społeczności lokalnej w zakresie kierunków
strategicznego rozwoju lokalnego
Preferencje społeczności lokalnej w zakresie kierunków strategicznego rozwoju lokalnego zależą od percepcji lokalnego zarządzania strategicznego przez tę społeczność. Wyniki
badań dotyczących stanu wiedzy o strategiach rozwoju swoich gmin i postrzegania zarządzania strategicznego nie potwierdzają szerokiego zainteresowania mieszkańców gmin tą
problematyką. Ponad 21% badanych, a w gminach wiejskich prawie 33 % badanych, deklaruje, że nie wie, czy ich gmina posiada opracowaną strategię rozwoju. Tylko około 15%
badanych w gminach miejskich stwierdza, że zna podstawowe założenia strategii swojej
gminy, a 63,2% deklaruje nieznajomość nawet podstawowych jej założeń. Należy zatem
sądzić, że faktyczny odsetek osób z tą niewiedzą jest jeszcze wyższy. Jednocześnie około
45% badanych uznaje, że strategia jest formalnym dokumentem niezbędnym do pozyskania
środków unijnych, a tylko niespełna 40% widzi w niej zbiór świadomych celów rzeczywiście
realizowanych w praktyce [Gawroński, 2010, s. 238].
Zróżnicowanie poglądów w sprawach kluczowych dla społeczności lokalnej, a co za tym
idzie brak jednolitości co do projektowania celów strategicznego rozwoju lokalnego potwierdzają również badania ankietowe przeprowadzone na grupie 308 osób w subregionie
elbląskim, dotyczące proponowanych kierunków strategicznego rozwoju miejscowości
zamieszkania. Wyniki badania przedstawia tab. 1.
W badaniu tym większą wartość poznawczą ma analiza odpowiedzi na pytania ankietowe
uzyskane w poszczególnych grupach, w szczególności w grupach wyodrębnionych ze
względu na wielkość miejscowości zamieszkania. Według tego kryterium 143 osoby (47%)
zamieszkiwały w miastach powyżej 50 tys. mieszkańców, co w badanym przypadku oznacza
Elbląg, 90 osób (26%) zamieszkiwało w pozostałych miastach (Braniewo, Frombork, Pieniężno, Pasłęk, Młynary, Tolkmicko, Malbork, Nowy Staw, Krynica Morska, Nowy Dwór
Gdański, Dzierzgoń, Sztum), a 75 osób (24%) to mieszkańcy wsi. Jeśli chodzi o wiek, wśród
respondentów znalazło się 188 osób do 28 lat i 120 osób powyżej 28 lat. Respondenci mieli
możliwość wskazania nie więcej niż trzech kierunków rozwoju spośród zaproponowanych w
ankiecie.
38
H. Gawroński, Istota planowania strategicznego rozwoju…
H. Gawroński, The fundamentals of strategic planning…
Mieszkańcy Elbląga wyraźne preferują (53,1%) wizję miasta jako miejscowości usługowej, zapewniającej usługi życiowe dające komfort zamieszkania. Prawie 1/3 mieszkańców
wskazała na miasto jako samodzielną aglomerację – 31,5% i na miasto o możliwościach
turystycznych – 27,3%, a średnio co piąty mieszkaniec wskazał na szanse rozwoju przemysłu – 19,6% oraz na szanse Elbląga jako miasta transgranicznego – 18,2%. Na funkcje
przyrodnicze wskazało 9,8% respondentów.
Tab. 1. Proponowane kierunki strategicznego rozwoju miejscowości zamieszkania (The
proposed strategic directions of development of locality)
-
Proponowane kierunki rozwoju
(The proposed directions of developments)
Miejscowość usługowa, w tym usługi
życiowe dające komfort zamieszkania
(Services locality)
Miejscowość przemysłowa, oprócz
rolnictwa i rybactwa
(Industrial locality)
Miejscowość transgraniczna
(Cross-border locality)
Miejscowość nadmorska, w tym
rybactwo i przetwórstwo rybne
(Seaside locality)
Miejscowość turystyczna, agroturystyczna
(Tourist and agrotourism locality)
Miejscowość o funkcjach przyrodniczoagrarnych, w tym rolnictwo, leśnictwo,
rezerwaty
(Natural and agrarian village)
Miejscowość przetwórstwa rolniczego
(Agricultural processing locality)
Miejscowość pełniąca funkcje „sypialni” wobec pobliskiego miasta
(Locality serving as a bedroom area)
Miejscowość (miasto) pełniąca funkcje
satelitarne – sypialniane i usług
życiowych wobec metropolii, np.
Trójmiasta w promieniu 50–70 km
(Locality serving as a satellite)
Miasto – samodzielna aglomeracja
(Independent metropolitan city)
Wynik
ogólny
(Overall
result)
procent
39,6
Mieszkańcy miast/wsi
(Urban/village dwellers)
pow.
do
wieś
50 tys. 50 tys. (Vi(Abo(To
llage)
ve 50
50 th.)
th.)
53,1
36,7
17,3
Wiek
(Age)
do
pow.
28 l.
28 l.
(To
(Abo28 y.)
ve 28
y.)
43,1
34,1
15,2
19,6
15,5
6,7
17,0
12,5
15,9
18,2
23,3
2,7
11,2
23,3
6,8
7,0
5,5
8,0
7,4
5,8
39,3
27,3
51,1
48,0
37,8
41,7
21,8
9,8
17,8
49,3
22,3
20,8
13,0
2,1
11,1
36,0
14,9
10.0
14,6
12,6
11,1
22,7
14,9
14,2
16,6
23,1
15,5
5,3
18,1
14,2
17,5
31,5
10,0
0,0
13,8
23,5
-
-
-
-
Źródło: opracowanie własne na podstawie badań ankietowych mieszkańców subregionu
elbląskiego i Żuław Wiślanych.
Łącząc odpowiedzi dotyczące funkcji sypialnianej i satelitarnej wobec pobliskiego Trójmiasta, można stwierdzić, że ponad 1/3 mieszkańców (35,7%) postrzega Elbląg w przyszłości jako miasto powiązane z obszarem metropolitalnym Trójmiasta, co w obliczu analiz
przedstawionych w poprzednich punktach wydaje się przesądzone. Zestawienie tej preferencji z wizją miasta samodzielnego jest kłopotliwe dla władz miasta, zwłaszcza w obliczu
WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/2011
CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011
39
demokratycznych wyborów, gdyż powierzchowna analiza tych kierunków może skłaniać
wyborców do uznania, że są to koncepcje wykluczające się wzajemnie i odejście od koncepcji miasta jako samodzielnej aglomeracji może być źle przyjęte przez ok. 1/3 wyborców.
Przekonanie do słuszności koncepcji polaryzacyjnej wymaga dłuższego okresu niż okres
kampanii wyborczej i wymaga zastosowania wielu technik opartych na partycypacji i konsultacjach społecznych z wykorzystaniem elementów przywództwa lokalnego.
W miastach do 50 tys. mieszkańców preferencje szans rozwojowych skupiają się wokół
działań związanych z turystyką, agroturystyką i usługami zapewniającymi komfort życia.
Mieszkańcy wsi natomiast widzą szanse rozwoju swoich miejscowości w zasobach przyrodniczo-agrarnych, agroturystyce, przetwórstwie rolnym, ale postrzegają je również jako
miejsca dobre do zamieszkania dla osób pracujących w pobliskich miastach.
Ze względu na wiek respondentów stwierdzić można, że osoby powyżej 28. roku życia
preferowały już istniejące funkcje miejscowości (transgraniczność, turystyka i agroturystyka,
samodzielność miasta), a osoby młodsze odważniej wskazywały na funkcje wymagające
budowania i zmiany mentalności społeczności lokalnych, jak: jakość usług, przemysł,
przetwórstwo rolno-spożywcze, funkcje sypialniane i satelitarne.
-
-
-
-
-
Uwagi końcowe
Planowanie strategicznego rozwoju lokalnego i regionalnego jest częścią i jednocześnie
narzędziem polityki rozwoju, w której dominuje podejście terytorialne, a które ma na celu
integrację wzajemnie powiązanych działań podejmowanych i realizowanych przez wszystkie
podmioty publiczne w celu zapewnienia strategicznego, trwałego i zrównoważonego rozwoju całego kraju i jego terytorialnie wyodrębnionych jednostek w oparciu o zasadę spójności
społecznej, gospodarczej i przestrzennej oraz podnoszenia konkurencyjności i tworzenia
nowych miejsc pracy.
Zgodne z obecnymi światowymi tendencjami gospodarczego rozwoju terytorialnego za
naturalne uznaje się, iż rynki faworyzują jedne miejsca względem innych, a próba powstrzymania koncentracji aktywności gospodarczej jest równoznaczna z hamowaniem
rozwoju tych terytoriów. Władze powinny więc ułatwiać geograficzną koncentrację produkcji, a z drugiej strony muszą zapewnić infrastrukturę komunikacyjną (kolejową, drogową,
teletechniczną) w celu swobodniejszego przemieszczania się pracowników i przekazywania
efektów ich pracy. Wymaga to jednak uruchomienia potencjału tkwiącego w specyficznych
cechach terytorium i w siłach rynkowych z wykorzystaniem efektu aglomeracji.
Planowanie strategiczne rozwoju lokalnego i regionalnego ogranicza niepewność działania, ale tylko w warunkach zwiększania adaptacyjności gospodarki lokalnej, szybkiego
dostosowywania się do zmian w otoczeniu globalnym i wzrostu konkurencyjności. W tych
warunkach planowanie rozwoju regionalnego i lokalnego wymaga zastosowania koncepcji
elastycznego i zintegrowanego zarządzania wieloszczeblowego i funkcjonalnego, opartego
na transferze zaczerpniętego z sektora biznesowego wzorca zarządzania, zwanego „zarządzaniem zwinnym”, co jednocześnie wymaga odstąpienia od wielu utrwalonych praktyk
administracyjnych.
Planowanie rozwoju terytorium przez władze publiczne wszystkich szczebli winno skupiać się na tworzeniu technicznych i społecznych warunków do kreowania i absorpcji innowacji korzystnych dla danego obszaru, wspierania inicjatyw przedsiębiorców, rozbudowy
zdolności do reagowania na zmiany, redukowania destrukcyjnych opóźnień powodowanych
przez zawiłe procedury, skoncentrowanie się na obszarach, na których występuje dążenie do
zmian i otwarcie na te zmiany.
Z punktu widzenia instytucjonalnej organizacji zapewnienia coraz bardziej zindywidualizowanych potrzeb społecznych ciężar odpowiedzialności przesuwany jest ze szczebla krajowego na szczebel regionalny, lokalny bądź nawet na poziom przedsiębiorstwa w ramach jego
40
H. Gawroński, Istota planowania strategicznego rozwoju…
H. Gawroński, The fundamentals of strategic planning…
społecznej odpowiedzialności. Temu przesunięciu służyć mają prawne i ekonomiczne instrumenty deregulacji, której przejawami są: prywatyzacja, decentralizacja oraz dekoncentracja. Dyskusyjny jest natomiast poziom tych działań i ich społeczne skutki, gdyż nie
zawsze prowadzą one do samowystarczalności społeczeństwa.
Nie kwestionując światowych trendów rozwoju regionalnego i lokalnego w układzie metropolii, stwierdzić też należy, że model polaryzacyjno-dyfuzyjnego przyjęty w dokumentach
planistycznych w warunkach polskich wiąże się także z zagrożeniami, których siłę trudno
jest ocenić. Trudno jest bowiem jednoznacznie określić oddziaływanie metropolii i ośrodków
metropolitalnych na mniejsze ośrodki miejskie i na terytoria peryferyjne. Jako przykład
podać tu można województwo mazowieckie z koncentracją zasobów w Warszawie i ciągle
biednymi peryferiami województwa. Przykład ten może świadczyć o zjawisku zasysania
kapitału przez duże ośrodki miejskie z regionów rozwiniętych oraz migracji wykwalifikowanych pracowników z regionów peryferyjnych.
Brak jest też sprawdzonych narzędzi dyfuzyjnych, zapewniających, że innowacje będą
absorbowane nie tylko przez metropolie, ale również przez ośrodki regionalne, co może
prowadzić do zróżnicowania standardów infrastruktury i w konsekwencji zróżnicowania
standardów jakości życia w obszarach poza metropolitalnych.
Jako bariera racjonalnego planowania i realizacji inwestycji publicznych w niektórych
jednostkach terytorialnych jawi się zagrożenie depopulacją, starzeniem się społeczeństwa,
migracją i ujemnym przyrostem naturalnym. Racjonalizacja decyzji o inwestycjach celu
publicznego musi być bowiem oparta na prognozie możliwości utrzymania danej infrastruktury na danym terytorium w przyszłości.
Bibliografia
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
-
9.
-
10.
-
11.
12.
-
-
13.
Domański R., (2005), Geografia ekonomiczna. Ujęcie dynamiczne, PWN, Warszawa.
Europejskie obszary metropolitalne – konsekwencje społeczno-gospodarcze dla przyszłości
Europy, opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego nr 2007/C 168/02 z 25 kwietnia 2007 r., Dz. Urz. UE PL 20.7.2007 C 168/15.
Friedman T.L., (2009), Świat jest płaski. Krótka historia XXI wieku, Dom Wydawniczy Rebis,
Poznań.
Florida R., (2005), Cities and the Creative Class, New York–London.
Gawroński H., (2010), Zarządzanie strategiczne w samorządach lokalnych, Oficyna a Wolters
Kluwer business, Warszawa.
Grosse T.G., (2007), Wybrane koncepcje teoretyczne i doświadczenia praktyczne dotyczące
rozwoju regionów peryferyjnych, Instytut Spraw Publicznych, „Studia Regionalne i Lokalne” nr 1
(27), Warszawa.
Kalinowski T., (2006), Debata o delokalizacji w rozszerzonej UE. Perspektywa czterech wybranych państw członkowskich, [w:] Delokalizacja w rozszerzonej Unii Europejskiej. Perspektywa
wybranych państw UE. Wnioski dla Polski, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Uniwersytet Warszawski, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej Departament Analiz i Strategii, Warszawa.
Kauf S., (2009), Orientacja marketingowa i logistyczna w zarządzaniu regionem, Uniwersytet
Opolski.
Kosiedowski W. (red.), (2005), Samorząd terytorialny w procesie rozwoju regionalnego i lokalnego, TNOiK Dom Organizatora, Toruń.
Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010–2020: Regiony, miasta, obszary wiejskie
(KSRR), Rada Ministrów, 13 lipca 2010 r., Warszawa.
Markowski T., Marszał T., (2005), Funkcje i zarządzanie obszarami metropolitalnymi, „Samorząd
Terytorialny” nr 7–8, Warszawa.
Moszyński M., (2007), Procesy delokalizacji we współczesnej gospodarce światowej – szansa czy
zagrożenie dla polskiego rynku pracy, UMK, Toruń.
Noworól A., (2007a), Pojęcie rozwoju terytorialnego w kontekście nauk o zarządzaniu,
„Współczesne Zarządzanie” nr 2, Fundacja Współczesnego Zarządzania, Białystok.
WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/2011
CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011
41
14. Noworól A., (2007b), Planowanie rozwoju terytorialnego w skali regionalnej i lokalnej, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków.
15. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80,
poz.717.
16. Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach polityki rozwoju, Dz. U. Nr 227, poz. 1658.
Bibliografia elektroniczna
1.
2.
3.
4.
Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030, projekt z dnia 18 maja 2010 r., MRR,
Warszawa, [on line], www.mrr.gov.pl, [10.09.1010].
Raport Polska 2030, (2009), Zespół Doradców Strategicznych Prezesa Rady Ministrów, Warszawa, [on line], http://www.polska2030.pl/, [20.09.2010].
World Development Report 2009. Reshaping Economic Geography (Raport o rozwoju świata
2009. Przekształcając geografię gospodarczą), Waszyngton 2009,
[on line],
http://econ.worldbank.org, [10.08.2010].
Current macroeconomic trends and prospects, „European Restructuring Monitor” No. 4, Dublin,
www.eurofound.europa.eu/emcc/erm/templates/displaydoc.php?docID=54,
[on
line],
[05.03.2010].
The fundamentals of strategic planning in the local and regional
development
Summary
-
-
-
-
-
The aim of the article is to analyze the economic, spatial and social determinants of strategic planning in the local and regional development. The basis of the considerations is the
thesis that these determinants remain outside the territorial space, which relates to planning
and that they need understanding and adaptation of community expectations. Strategic
planning of local and regional development reduces the unreliability of the action, but only in
terms of increasing the adaptability of the local economy, quick adjustability to changes in
the global environment and increase of competitiveness. There analyzed the specific issues,
such as:
– impact of the relocation of production on the territorial development planning;
– The concept of National Spatial Planning 2030 of a local and regional development;
– Regional Development in the National Strategy 2010-2020: regions, cities, rural
areas;
– new paradigm for strategic development of regional and local;
– preferences of local communities in the scope of local strategic development.
The author analyzed the context of the topic, the available literature and studies, including World Bank report and the national documents. In the scope of preferences in the directions of local strategic development, there was used author`s survey conducted in June 2010
on a sample of 308 residents of the Elbląg subregion.