pobierz PDF

Opinia OPZZ do projektu ustawy o zdrowiu publicznym
Przedstawiony projekt ustawy, od dawna zapowiadany i oczekiwany przez większość
środowisk zawodowych zainteresowanych organizacją systemu opieki zdrowotnej, w tym
także organizacje związkowe zrzeszone w OPZZ, pomimo pozytywnej oceny samej idei
projektu ustawy, bardzo rozczarowuje swoją ogólnikowością i pomijaniem istotnych
obszarów związanych ze zdrowiem publicznym, o których szerzej w dalszej części opinii.
Taka opinia nasuwa się po kompleksowej i merytorycznej analizie treści projektu, który
nie reguluje jednoznacznie ani kompetencji, ani nie określa najważniejszych podmiotów
mających realizować w przyszłości zadania z zakresu zdrowia publicznego. Przedstawiona
regulacja jest raczej centralnym zbiorem intencji i zadań, które mają być (lub już są)
wykonywane
przez
poszczególnych
decydentów
zdrowia
publicznego,
choć
bez
jednoznacznego przypisania im zakresu tych zadań.
Akcentem pozytywnym w ustawie jest koordynacja współpracy wielu resortów w
zakresie zdrowia publicznego, tj. np. w zakresie szczepień, uzależnień, promocji zdrowego
trybu życia, diety, poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, o których nie sposób
rozstrzygać z pominięciem innych dziedzin życia – jednak nie jest to wystarczające dla
uregulowania tak znaczącego obszaru ochrony zdrowia jaki stanowi zdrowie publiczne.
W ocenie OPZZ najistotniejsze zastrzeżenia wobec zaprezentowanych rozwiązań
ustawowych dotyczą poniższych kwestii.
 nieuwzględnienie roli i miejsca Państwowej Inspekcji Sanitarnej w systemie zdrowia
publicznego
Z zadziwieniem przyjęliśmy pominięcie tak istotnego obszaru zdrowia publicznego i
jego zadań realizowanych obecnie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej
wszystkich szczebli. Regulacja nie tylko nie określa miejsca i znaczenia inspekcji sanitarnej w
systemie zdrowia publicznego, ale wskazując jako nowe zadania z zakresu zdrowia
publicznego wiele z nich powiela jako te, które już są realizowane przez inspekcję
sanitarną. Realizacja wielu zadań wyszczególnionych w projekcie stanowi obszar inwestycji
strategicznych dla zdrowia ludności, które jednoznacznie wiążą się z zakresem działania
Państwowej Inspekcji Sanitarnej – są to wielokrotnie wymienione: walka z otyłością,
uzależnieniami, aktywnością fizyczną, realizowane programy profilaktyczne („Trzymaj formę”
„Czyste powietrze wokół nas”, „AIDS” itp.).
Dowodem na brak znajomości przez projektodawcę zadań realizowanych przez
organy inspekcji jest choćby określenie zawarte w uzasadnieniu wskazujące, że zadania
wynikające z ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej regulują: „tylko wybrane kwestie i
ograniczają się w dużym stopniu do problemów zdrowotnych mających coraz mniejsze
OGÓLNOPOLSKIE POROZUMIENIE ZWIĄZKÓW ZAWODOWYCH
00-924 Warszawa, ul. Kopernika 36/40
tel.: 022 551 55 16, fax: 022 551 55 27
e-mail: [email protected], www: http://opzz.org.pl
znaczenie dla zdrowia publicznego np. higiena komunalna”. To zdanie jest dowodem
ewidentnej ignorancji.
Aż trudno w tym miejscu uzasadniać znaczenie i miejsce Państwowej Inspekcji
Sanitarnej w systemie ochrony zdrowia, także publicznego, ale jest to konieczne, bowiem rola
tej służby i jej pracowników jest bezdyskusyjna.
Celem nadrzędnym, dla którego powołano Państwową Inspekcję Sanitarną to
ochrona
zdrowia,
w
tym
zapobieganie
szkodliwemu
działaniu
czynników
środowiskowych, zapobieganie i zwalczanie chorób zakaźnych i zawodowych oraz
kształtowanie odpowiednich warunków życia i pracy przez udział Inspekcji w
opiniowaniu projektów inwestycyjnych, nadzór nad stanem sanitarnym kraju, a w
szczególności nad czystością powietrza, czystością wody do picia i potrzeb domowych,
nadzór nad żywnością i przedmiotami codziennego użytku.
To cele zawarte w zdecydowanej większości w zakresie regulowanym ustawą o
zdrowiu publicznym, stąd ze zdziwieniem i wielkim niepokojem odczytujemy intencję
projektodawcy, który poprzez pomijanie zadań i roli inspekcji sanitarnej w systemie zdrowia
publicznego doprowadza do systematycznej likwidacji tej służby. Dowodem takiego myślenia
ustawodawcy jest ograniczenie roli Państwowej Inspekcji Sanitarnej do współpracy Głównego
Inspektora Sanitarnego z Pełnomocnikiem Rządu do spraw Zdrowia Publicznego i udziału w
Radzie do spraw Zdrowia Publicznego.
Warto także w tym miejscu przypomnieć opinie wyrażane przez ekspertów WHO, Banku
Światowego misje UE i innych ekspertów, które w odniesieniu do Państwowej Inspekcji
Sanitarnej sprowadzają się do stwierdzeń: ,,Europa zazdrości Polsce takiej instytucji jak
Państwowa
publicznego,
Inspekcja
Sanitarna,
dysponującej
instytucji
potencjałem
obejmującej
laboratoryjnym
całość
i
problemów
oddziałami
zdrowia
terenowymi”
(Międzynarodowa Konferencja Naukowa, 7 - 8 listopada 2011r., Poznań. „Solidarność w
zdrowiu – zmniejszanie różnic w zdrowiu pomiędzy krajami Unii Europejskiej”, organizowana
przez Ministerstwo Zdrowia w ramach Prezydencji w Radzie UE).
 tworzenie nowych struktur w ramach zdrowia publicznego
Projekt wskazuje, że ma zostać utworzony się Fundusz Zdrowia Publicznego, Komitet
Sterujący Narodowego Programu Zdrowia i Rada do Spraw Zdrowia Publicznego.
O ile Rada do Spraw Zdrowia Publicznego wydaje się istotnym gremium, gdyż jako ciało
społeczne i doradcze – powinna wpływać realizację zadań i ich monitorowanie, o tyle
utworzenie kolejnego funduszu celowego coraz Komitetu Sterującego w naszej ocenie
są zbędne i generujące dodatkowe środki publiczne.
Dla realizacji celów ustawowych wystarczającą wydaje się zmiana Statutu Ministerstwa
Zdrowia i włączenie zadań z tego zakresu do funkcjonującego już od dawna w Ministerstwie
Zdrowia Departamentu Zdrowia Publicznego, przy jeśli będzie taka potrzeba wzmocnionej
obsadzie pracowników w liczbie do 10 etatów, o jakich wskazuje się w ustawie.
2
Argumenty w powyższej kwestii są następujące:

Rada do Spraw Zdrowia Publicznego
W składzie Rady pomija się przedstawicieli organizacji pracowników i ich reprezentacji związków zawodowych, którzy reprezentują zarówno kadry pracujące w ochronie zdrowia jak
i są beneficjentami systemu opieki zdrowotnej i znaczącym jego ogniwem. Dlatego
postulujemy, aby w składzie Rady uwzględniono po jednym przedstawicielu wskazanym
przez każdą z reprezentatywnych organizacji związkowych, w rozumieniu ustawy o
Trójstronnej Komisji ds. Społeczno Gospodarczych (obecnie funkcjonujące 3 centrale
związkowe).
Patrząc na zadania Rady do Spraw Zdrowia Publicznego są one w zasadzie
sprowadzone do opiniowania propozycji przedstawionych Pełnomocnika; brakuje kreatywnej
roli Rady, np. wyraźnego wskazania roli Rady w przygotowaniu Narodowego Programu
Zdrowia.

Komitet Sterujący Narodowego Programu Zdrowia
Patrząc na zadania zaplanowane w projekcie dla Komitetu jego powołanie jest niezrozumiałe.
Dla realizacji zadań głównie takich jak analizowanie, monitorowanie, zbieranie informacji
przekazywanych przez podmioty prowadzące prace między innymi z oceny stanu zdrowia,
wdrażania programów zdrowotnych czy edukacji zdrowotnej nie ma potrzeby powoływania
Komitetu. Koordynacja działań międzyresortowych z tego zakresu, bieżąca współpraca z
ministrami czy rozwiązywanie problemów związanych z realizacją Narodowego
Programu Zdrowia to rola Pełnomocnika, który zostaje niniejszą ustawą powołany. Nie
ma wiec potrzeby powoływania Komitetu jak i generowania na ten cel dodatkowych środków,
które są pokrywane z budżetu państwa z części pozostającej w dyspozycji ministra
właściwego do spraw zdrowia.
Ponadto należy się zastanowić nad usytuowaniem Pełnomocnika w strukturach
administracji rządowej, bowiem ustanowienie Pełnomocnika w Ministerstwa Zdrowia w
randze wiceministra praktycznie uniemożliwia mu pełnienie funkcji koordynatora działań
administracji rządowej w tym zakresie.
Uważamy także, że informacja o zadaniach związanych z realizacją Narodowego
Programu Zdrowia powinna być przedstawiana przez Pełnomocnika co roku, tak jak np.
obecnie sprawozdania przedstawiane przez Rzecznika Praw Pacjenta. Coroczne sprawozdanie
z zadań NPZ pozwoliłoby na korektę działań realizowanych w danym roku (obecnie projekt
ustawy wskazuje na obowiązek sporządzania takiej informacji co 2 lata).

finansowanie zadań z zakresu zdrowia publicznego i Fundusz Zdrowia Publicznego
Pomysł utworzenia nowego funduszu celowego: Funduszu Zdrowia Publicznego budzi
nasze wątpliwości, z uwagi m.in. na generowanie dodatkowych środków publicznych na jego
funkcjonowanie (Zarząd Funduszu, Rada, pracownicy, obsługa, postępowania konkursowe).
3
Odrębną kwestią jest ocena wydzielenia środków na realizację zadań zdrowia
publicznego w strukturze nakładów Funduszu, bo np. wskazanie, że np. 10 % środków
mającego powstać Funduszu Zdrowia Publicznego przeznacza się na monitorowanie,
identyfikację, analizę stanu zdrowia, przyczyn, wskaźników itp. – jest dyskusyjne.
W projekcie wskazano źródła przychodów finansowania zadań z zakresu zdrowia
publicznego w kwocie 1,5 mld zł przeznaczonych na profilaktykę w pierwszym roku
funkcjonowania ustawy. Pieniądze miałyby pochodzić m.in.: z NFZ (1% środków), ministerstw,
akcyzy na alkohol (1 %) , nikotynizmu (0,5%) czy ustawy hazardowej (3%).
Nie kwestionujemy wskazanych źródeł finansowania, choć nadal bardzo dyskusyjne
jest ,,zabieranie” ze struktury Narodowego Funduszu Zdrowia środków obecnie
przeznaczanych na profilaktykę czy promocję zdrowia (nawet znaczących bo ok. 1%).
Projekt nie wskazuje ponadto innych źródeł finansowania działań realizowanych
obecnie w ramach obszaru zdrowia publicznego. Należy uwzględnić źródła finansowania
np. z działalności statutowej rożnych instytucji powiatów, gmin, działających w powiatowych i
wojewódzkich stacjach sanitarno - epidemiologicznych w utworzonych w nich od lat sekcji
lub oddziałów Oświaty Zdrowotnej i Promocji Zdrowia, gdzie można prowadzić działania
oświatowe czy profilaktyczne. Ponadto brak precyzyjnego określenia co oznaczają ,,wpływy z
innych tytułów’.
Do argumentacji przedstawionej na wstępie opinii, odnoszącej się do braku wskazania
inspekcji sanitarnej w systemie zdrowia publicznego – warto dodać jeszcze jeden związany z
finansami:
w
budżetach
stacji
sanitarno-epidemiologicznych,
które są
jednostkami
realizującymi zadania z zakresu zdrowia publicznego nie ma wystarczających środków na
realizację tych statutowych zadań - tymczasem projekt przewiduje środki na programy dla
innych podmiotów.
 Narodowy Program Zdrowia Publicznego
Narodowy Program Zdrowia Publicznego zakłada bardzo szlachetne cele, z którymi nie
sposób się nie zgodzić: walkę z otyłością i cukrzycą, zmniejszenie odsetka palących i pijących
alkohol, aktywizację fizyczną wśród Polaków.
Program taki powinien być dokumentem strategicznym, a więc opracowywanym przez
podmioty będące uczestnikami z obszaru zdrowia publicznego, a nie ,,opartym na
współdziałaniu tych podmiotów”.
Warto było także sporządzać go na okres 3 letni, a nie jak wskazano w ustawie – 5 letni.
 zakres zagrożeń cywilizacyjnych w obszarze zdrowia publicznego
Za zasadne należy uznać wymienione w ustawie największe wyzwania, z jakimi system
zdrowia publicznego powinien się zmierzyć m.in. choroby układu krążenia i oddechowego,
nowotwory, otyłość, cukrzyca oraz determinanty je powodujące takie jak: nadmierne palenie
czy spożycie alkoholu, nieprawidłowe odżywianie i niewystarczającą aktywność fizyczną.
Zwraca jednak uwagę na brak zagrożeń psychospołecznych, z których stres jest
najczęstszą przyczyną absencji chorobowych czy pośrednią przyczyną wypadkowości
pracowników. Kwestie związane z zagrożeniami psychospołecznymi powinny być wpisane w
4
katalog obszarów związanych ze zdrowiem publicznym. Jest to również uzasadnione z racji
realizacji od lat rządowego Krajowego Programu Ochrony Zdrowia Psychicznego.
 brak wskazania głównych decydentów i zakresu zadań realizowanych w ramach
zdrowia publicznego
Projekt ogólnie wskazuje, że w realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego mogą
uczestniczyć między innymi podmioty, których statutowe cele odnoszą się do spraw z zakresu
zdrowia publicznego – nie ma jednak jednoznaczności zakresu tych zadań ani konkretnych
podmiotów. Nie taką była intencja od dawna zapowiadanej ustawy o zdrowiu publicznym –
miała ona właśnie określać podstawowe obszary zdrowia publicznego, z odpowiedzialnością
istotnych decydentów, ich zadaniami i finansowaniem.
Brakuje także systemowego spojrzenia na zadania władz publicznych w zakresie
zdrowia publicznego, nakładających na rząd czy wojewodów obowiązki w zakresie
organizacji opieki zdrowotnej, nie tylko w aspekcie profilaktyki ale medycyny naprawczej’;
 kadry zdrowia publicznego
Projekt kompletnie pomija tę kwestię, nie zawiera przepisów odnoszących się choćby
ogólnie do kadr zdrowia publicznego, a w sytuacji braku od lat zapowiadanej i
postulowanej przez nas ustawy o niektórych zawodach medycznych (regulującej kwestie
pragmatyki zawodowej większości grup zawodowych pracujących w ochronie zdrowia) –
niezrozumiałe jest nieuwzględnienie obszaru kadr medycznych, mających realizować zadania
z zakresu zdrowia publicznego. Jest to istotna kwestia w związku z tym, że dziedzina zdrowia
publicznego jest szeroka i interdyscyplinarna, dobrze byłoby zdefiniować o jakie kadry chodzi,
czy tylko medyczne i z zakresu nauk o zdrowiu, czy również pozostała kadra (np. ekonomiści,
socjologowie).
Należy także podkreślić, że w projekcie ustawy zostały także pominięte uczelnie
medyczne, a ich rola w dokonywaniu badań i analiz na potrzeby realizacji ustawy jest
bezdyskusyjna.
 brak jednoznacznego wskazania odpowiedzialnego koordynatora za kreowanie polityki
zdrowotnej w regionie
Wielokrotnie podkreślaliśmy, że dla skuteczności i efektywności koordynacji działań w
zakresie polityki zdrowotnej na poziomie regionalnym dobrze byłoby wskazać jeden
podmiot – koordynatora polityki zdrowotnej np. wojewodę.
To postulat naszej organizacji od wielu lat.
Tymczasem w projekcie ustawy wojewodzie przypisano rolę kompletującą, weryfikującą i
opiniującą realizację programów i celów NPZ oraz współpracy i koordynacji dla jednostek
samorządu terytorialnego.
 konkursy na realizację programów z zakresu zdrowia publicznego
Pojawiają się także wątpliwości związane z tym zagadnieniem – czy obszar realizacji zadań z
zakresu zdrowia publicznego ma być regulowany w drodze konkursowej?
5
Gdyby był jasny podział kompetencji poszczególnych organów władzy publicznej za
kreowanie zadań z zakresu zdrowia publicznego nie potrzeba byłoby takich
przeprowadzania takich postępowań.
Realnym i zasadnym wydaje się też
pytanie, w odniesieniu do wcześniej
przedstawianych wątpliwości związanych z rolą inspekcji sanitarnej w systemie zdrowia
publicznego – czy organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej jako jedynej obecnie instytucji
powołanej do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, będą również zobowiązane do
przystępowania do konkursu na realizację poszczególnych programów i czy otrzymają
dodatkowe środki na ich realizację? Jest to kompletnie niezrozumiałe i niezgodne z
obowiązującym prawem regulującym zadania inspekcji sanitarnej jako obligatoryjne.
Dodatkowe uwagi jako OPZZ będziemy zgłaszać w toku dalszego procesu
legislacyjnego nad projektowaną ustawą.
W ocenie OPZZ z uwagi na przedstawione wątpliwości natury systemowej, trudno
jest pozytywnie zaopiniować powyższy projekt ustawy, choć pomimo, jak na wstępie
wskazaliśmy – idea jest słuszna, a regulacja potrzebna. Wyrażamy oczekiwanie, iż Pani
Minister dopełni wszelkich starań na rzecz powstania projektu ustawy zgodnego z
oczekiwaniami większości środowisk społecznych, w tym OPZZ.
Z poważaniem
(-) Wiesława Taranowska
wiceprzewodnicząca OPZZ
Warszawa 27 kwietnia 2015r.
6