Relacje pragmatyk służbowych i kodeksu pracy

Relacje pragmatyk służbowych
i kodeksu pracy
dr Mariusz Piotrowski
Zasady zatrudniania
w administracji publicznej
Metody zatrudniania pracowników
• stanowiska związane przede wszystkim z wypełnianiem zadań
politycznych
– są obsadzane w drodze wyborów (osoby pełniące funkcje organów) lub
patronażu (dyskrecjonalnej decyzji organu)
– można tu w skrócie mówić o personelu politycznym administracji
publicznej
• stanowiska urzędnicze, związane ze stosowaniem prawa,
w tym tworzonego przez organy administracji publicznej jako
akty wykonawcze do ustaw
ich obsadzenie jest zazwyczaj obarczane wymogiem apolityczności,
w związku z tym najczęściej chodzi o osoby, które na podstawie kryteriów
merytorycznych w trybie konkurencyjnym zostały przyjęte do służby
publicznej (służby cywilnej)
doskonalenie się w ramach tej służby zapewnia urzędniczy awans
ten sposób zatrudnienia gwarantuje dużą stabilność (czasami wręcz
dożywotniość)
eliminacja z tej służby wbrew woli urzędnika jest najczęściej ograniczona
koniecznością przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego lub jest
związana ze szczególnymi zdarzeniami
charakterystyczną dla urzędników podstawą zatrudnienia, po okresie
początkowym, jest mianowanie
personel taki można nazwać urzędniczym
• kierownicze stanowiska pracy obsadzane w trybie menedżerskim
(najczęściej w usługach społecznych i w zarządzaniu majątkiem
publicznym)
zatrudnia się osoby dla celów bardziej doraźnych, które nie muszą
mieć poparcia politycznego ani przygotowania urzędniczego, ale za
to oczekuje się od nich doświadczenia biznesowego, także z kręgu
sektora prywatnego
można tu mówić o personelu menedżerskim
• pracownicy, którzy obsługują pracę organów i urzędników, zatrudnieni
w oparciu o prawo pracy, na ogólnych zasadach – personel obsługi
• swoistą rolę niekiedy odgrywają wolontariusze
Regulacje zatrudnienia
w administracji
publicznej w Polsce
• zatrudnienie pracowników administracji publicznej jest w Polsce
regulowane szeregiem ustaw i aktów wykonawczych do ustaw;
regulacje te są dość chaotyczne i nieprzejrzyste, co wynika z braku
systemowej koncepcji zatrudnienia w administracji publicznej
i niekonsekwencji, wynikających po części z nowelizacji o charakterze
fragmentarycznym i doraźnym
• główne znaczenie mają trzy ustawy, które będą bliżej analizowane:
1) ustawa z 16.9.1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (UoPUP)
2) ustawa z 21.11.2008 r. o służbie cywilnej (UoSC)
3) ustawa z 21.11.2008 r. o pracownikach samorządowych (UoPS)
UoPUP i UoSC regulują zatrudnienie w administracji państwowej,
natomiast UoPS zatrudnienie w administracji samorządowej
Kategorie pracowników składających się
na administrację publiczną
UoPUP
• urzędnicy państwowi i inni pracownicy
• pośród urzędników państwowych wyróżniono osoby pełniące funkcje
organów administracji państwowej oraz osoby pełniące funkcje
kierownicze
• jeżeli chodzi o pozostałych pracowników, wymieniono pracowników
administracji, pomocniczych, technicznych i obsługi
UoSC
• stanowiska urzędnicze, tj. pracownicy służby cywilnej i urzędnicy służby
cywilnej
• pośród stanowisk urzędniczych wyróżnia wyższe stanowiska urzędnicze
• ustawa ta nie obejmuje innych pracowników (administracyjnych,
pomocniczych, technicznych i obsługi czy personelu politycznego),
dlatego o nich nie wspomina
UoPS
• wskazuje na pracowników i urzędników
• w grupie pracowników wymienia szereg stanowisk, w tym pracowników
pomocniczych i obsługi
• sytuuje także personel polityczny (organy, zastępcy, organów, asystenci
i doradcy)
Wszystkie wspomniane ustawy wyodrębniają
•
•
•
•
•
grupę stanowisk związanych z pełnieniem funkcji organu administracji (na podstawie
wyboru lub powołania), czyli związanych z pełnieniem funkcji politycznej i ustrojowej
grupę pracowników będących wsparciem osób pełniących funkcję organu administracji
publicznej (asystenci, doradcy, pracownicy gabinetów politycznych) – zatrudnionych
na podstawie umowy o pracę, ale tylko na czas pełnienia funkcji przez osoby pełniące
funkcję organu, które ich potrzebują
grupę fachowych zastępców osób pełniących funkcję organu, zatrudnionych
na podstawie powołania (w administracji samorządowej)
grupę stanowisk urzędniczych, pośród których wyodrębniono:
niższe stanowiska urzędnicze, na których zatrudnienie następuje w oparciu
o umowę o pracę,
wyższe (lub kierownicze) stanowiska urzędnicze, na których zatrudnienie następuje
na podstawie mianowania (w administracji państwowej), czy umowy o pracę
(w administracji samorządowej)
grupę pracowników pomocy i obsługi (łącznie z pracownikami administracji
i technicznymi), zatrudnionych na podstawie umowy o pracę
• osobną kwestią jest to, że do dzisiaj nie stworzono reguł ewentualnego
stosowania w administracji publicznej zatrudnienia typu
menedżerskiego
• nieuregulowane jest też zastosowanie wolontariatu w administracji
publicznej
Tymczasowa obsada stanowisk
w administracji publicznej
• w omawianych tu pragmatykach ma miejsce odwoływanie się do działań
związanych
z tymczasową obsadą stanowisk
• chodzi o takie rozwiązania, jak:
powierzenie pełnienia obowiązków
czasowe powierzenie wykonania innej pracy
Oddelegowanie
zatrudnienie na zastępstwo
• rozwiązania te są stosowane niekonsekwentnie, a zarazem te instytucje
prawne nie są wyraźnie zdefiniowane; analiza przepisów doprowadza do
wniosku, że powierzenie pełnienia obowiązków, czasowe powierzenie
wykonania innej pracy i oddelegowanie dotyczą osób już zatrudnionych
w administracji publicznej, natomiast zatrudnienie na zastępstwo umożliwia
tymczasowe zatrudnienie osób z zewnątrz
Problem powierzania pełnienia obowiązków
•
•
•
w administracji publicznej obserwuje się zjawisko czasowego obsadzania
niektórych stanowisk w drodze powierzenia pełnienia obowiązków (p.o.),
co często służy omijaniu przepisów o konkurencyjnym naborze na
określone stanowiska, w szczególności godzi w procedury konkursowe
(instytucja powierzenia pełnienia obowiązków jest w gruncie rzeczy
prawnie nieuregulowana, ani w pragmatykach tu omawianych, ani w
kodeksie pracy)
jedynie w UoSC (art. 54 ust. 6) i UoPS (art. 5 ust. 1B) sformułowano zakaz
zastosowania tej instytucji prawnej, ale w odniesieniu do niektórych tylko
stanowisk – w gruncie rzeczy więc wspomniane zakazy ustawowe nie są
doprecyzowane, gdyż nie wiadomo dokładnie co jest zakazywane
nie jest też przeprowadzona wyraźna granica między powierzeniem
pełnienia obowiązków a oddelegowaniem
Oddelegowanie
• w omawianych pragmatykach o oddelegowaniu jest mowa w UoSC
w odniesieniu do obsady wyższych stanowisk w służbie cywilnej
(art. 54 ust. 4 i 5 UoSC), nie ma jednak sprecyzowania zakresu tej
instytucji prawnej
• wiadomo jedynie, że na gruncie tej ustawy odróżnia się oddelegowanie
od powierzenia pełnienia obowiązków, którego się dla obsady wyższych
stanowisk zabrania (art. 54 ust. 6 UoSC)
Czasowe powierzenie wykonania innej pracy
Czasowe powierzenie wykonywania innej pracy jest dobrze znaną
instytucją prawa pracy. Jej zastosowanie nie budzi większych wątpliwości
poza sytuacjami, gdy osobie, której takie prace się powierza, brak
odpowiedniego przygotowania do wykonywania nowych zajęć. Nie ma
jednak jasnego odgraniczenia tej instytucji prawnej od powierzenia
pełnienia obowiązków czy oddelegowania poza tym, że także powierzenie
wykonania innej pracy jest ograniczone w czasie
(do 3 miesięcy w roku kalendarzowym).
Zatrudnienie na zastępstwo
Umowa o pracę na czas określony na zastępstwo pojawiła się niedawno
w polskim prawie pracy (wpierw w Kodeksie pracy). Choć wprost tego
nie powiedziano, chodzi o zatrudnienie osób, które nie były dotąd
pracownikami danego pracodawcy (osoby z zewnątrz), skoro w szczególny
sposób uregulowano rozwiązanie stosunku pracy z takimi osobami.
Ta podstawa zatrudnienia szybko przyjęła się na gruncie UoPS, gdzie
przewidziano, że zatrudnienie na zastępstwo (choć może trwać niekiedy
nawet dłuższy czas) „nie wymaga przeprowadzenia naboru”
(art. 12 ust. 2 UoPS). Jest to rozwiązanie dyskusyjne, tym bardziej że
dotyczy osób do tej pory w tych strukturach niezatrudnionych.
• dość niejednolicie przedstawia się sprawa przyczyn ustania
zatrudnienia personelu urzędniczego
• trzeba zdecydowanie krytycznie wypowiedzieć się o stosowaniu
powołania jako podstawy prawnej zatrudnienia w administracji
publicznej
• wszystkie pragmatyki odsyłają w zakresie nimi nieuregulowanym do
kodeksu pracy, co należy uznać za słuszne
• na ile regulacje pragmatyk mają być kompleksowe? na to pytanie jest
trudno odpowiedzieć z racji takiego, a nie innego stanu regulacji
zatrudnienia w administracji publicznej
Wnioski
1.
W Polsce powinno się stworzyć kompleksową regulację zatrudnienia
w administracji publicznej, wyodrębniając klarownie poszczególne grupy stanowisk
pracy (polityczne, urzędnicze, pomocnicze itp.) i ujednolicając podstawy prawne tego
zatrudnienia, w tym eliminując powołanie jako podstawę nawiązania stosunku pracy.
2.
W sposób jednolity dla całej administracji publicznej powinno się uregulować
zatrudnienie na stanowiskach urzędniczych, przez poszerzenie korpusu służby cywilnej.
3.
Należy przyjąć reguły wskazujące, na jakich stanowiskach i na jakich warunkach jest
możliwe zatrudnienie w administracji publicznej na zasadach menedżerskich.
4.
Trzeba zakreślić granice stosowania wolontariatu w administracji publicznej.
5.
Trzeba uporządkować zasady tymczasowej obsady stanowisk urzędniczych w
administracji publicznej.
6.
Trzeba się opowiedzieć za ujednoliceniem zasad ustania stosunku pracy personelu
urzędniczego.
7.
Należy postulować kompleksowe uregulowanie zatrudnienia przynajmniej personelu
urzędniczego w odrębnej ustawie, z czytelnymi i nielicznymi (ewentualnymi)
odesłaniami do kodeksu pracy.
Podobieństwa rozwiązań przyjętych
w ustawach regulujących zatrudnienie
w administracji publicznej jako argument
za unifikacją rozwiązań prawnych
• UoPUP, UoPS i UoSC wyodrębniają grupę pracowników wykonujących
zadania w zakresie administracji publicznej
• cele tego wyodrębnienia są, w dominującym zakresie, te same
(zawodowe, rzetelne i bezstronne wykonywanie zadań publicznych)
• istotna różnica zachodzi co do apolityczności pracowników – członkowie
korpusu SC mają być z założenia apolityczni, podczas gdy w odniesieniu
do pracowników ST tego wymogu się nie stawia (poza sekretarzem)
• jeszcze inaczej jest na gruncie UoPUP
• podobne są podstawowe przesłanki zatrudnienia pracowników:
polskie obywatelstwo (z wyjątkami)
korzystanie z pełni praw publicznych
posiadanie niezbędnych kwalifikacji
• dalej pojawiają się już rozbieżności co do wymagań stawianych
zatrudnianym
• różnice są nieduże, a ponadto niezbyt uzasadnione
UoPUP
UoSC
UoPS
niekaralność dotyczy
urzędników
państwowych
mianowanych
niekaralność (dotyczy
wszystkich członków
korpusu SC)
niekaralność jest
wymagana od wszystkich
pracowników,
za wyjątkiem osób
zatrudnionych
na stanowiskach
pomocniczych i obsługi
wymaga się pełnej
zdolności do czynności
prawnych
nie stawia się wprost
wymogu pełnej
zdolności
do czynności prawnych
wszystkim pracownikom
stawia się wymóg pełnej
zdolności do czynności
prawnych
wymóg nieskazitelnego
charakteru
wymagana
nieposzlakowana opinia
wymagana
nieposzlakowana opinia
•
nabór na stanowiska urzędnicze jest otwarty i konkurencyjny,
a informacja o wolnych stanowiskach tego rodzaju jest
upowszechniana (nie reguluje tego UoPUP)
•
konstrukcja treści ogłoszenia o naborze jest na gruncie UoSC i UoPS
nieomal identyczna.
•
wyłanianie kandydatów do zatrudnienia na stanowiskach urzędniczych jest
komisyjne, a wyłania się nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów,
uwzględniając szczególny status kandydatów niepełnosprawnych
•
nabór jest protokołowany, a informacja o wynikach naboru jest
upowszechniana
•
pracownicy nowo zatrudnieni bez odpowiedniego doświadczenia podlegają
służbie przygotowawczej i egzaminowi
•
zatrudnieni podlegają ocenom okresowym
Podobnie uregulowano też takie kwestie, jak:
• zastosowanie w pierwszej fazie zatrudnienia umów o pracę na czas
określony
• możliwość przeniesienia do innej jednostki organizacyjnej lub na inne
stanowisko
• skutki reorganizacji lub likwidacji jednostki
• podstawowe obowiązki pracownicze
• obowiązek wykonywania poleceń służbowych
• zakaz nepotyzmu
• ograniczenie aktywności pozasłużbowej
• zawieszenie w wykonywaniu obowiązków
Ograniczając się do stanowisk urzędniczych, można wyłonić
pewne istotne różnice między wspomnianymi ustawami:
• urzędnicy administracji państwowej są mianowani, a urzędnicy
samorządowi są zatrudniani na podstawie umowy o pracę
• urzędnicy administracji państwowej muszą być apolityczni, podczas gdy
takiego wymogu nie stawia się urzędnikom samorządowym
• urzędnicy administracji państwowej podlegają odpowiedzialności
dyscyplinarnej, co nie dotyczy pracowników samorządowych
• urzędnicy samorządowi składają oświadczenie o prowadzeniu działalności
gospodarczej, co nie dotyczy urzędników administracji państwowej
• urzędnicy samorządowi i urzędnicy państwowi zatrudnieni na podstawie
UoPUP we wskazanych sytuacjach muszą złożyć oświadczenia o stanie
majątku, co nie dotyczy urzędników SC
Wnioski
1.
2.
3.
4.
Rozwiązania prawne dotyczące zasad zatrudnienia na stanowiskach
urzędniczych w administracji publicznej są bardzo zbliżone, zarówno jeżeli
chodzi o administrację państwową, jak i samorządową.
Występujące różnice nie mają zasadniczej doniosłości i są raczej wynikiem
niespójnych działań legislacyjnych niż jakiegoś istotnego zamysłu
merytorycznego.
Nie widać przeszkód, ale raczej widać duży pożytek z ujednolicania zasad
zatrudniania na stanowiskach urzędniczych w administracji publicznej.
Trzeba postulować stworzenie jednolitego korpusu urzędników
administracji publicznej, który byłby zasobem fachowych, apolitycznych
kadr urzędniczych, wskazać jednolitą ścieżkę kariery zawodowej
i kształtować podobne, co do zasady, warunki zatrudnienia.
5.
Istotną sprawą jest ustalanie zasad wynagradzania pracowników
administracji publicznej. W szczególności trzeba odmiennie ukształtować
wynagrodzenia urzędników oraz personelu politycznego i personelu
menedżerskiego. Należy też rozważyć zasadność stosowania świadczeń
motywacyjnych (premie, nagrody za wykrycie nieprawidłowości, itp.).
Trzeba też pamiętać o relacjach płac w sektorze publicznym i prywatnym,
co może mieć szersze skutki społeczne i ekonomiczne dla kraju.
6.
W przypadku stanowisk urzędniczych trzeba wzmocnić rolę ocen
okresowych dla przebiegu pracy zawodowej urzędnika.
7.
Należy przemyśleć zasadność i rolę odpowiedzialności dyscyplinarnej
urzędników w kontekście usuwania ze stanowisk urzędniczych.
Dziękuję za uwagę