służby specjalne a organy władzy państwowej - relacje

SŁUŻBY SPECJALNE A ORGANY WŁADZY PAŃSTWOWEJ RELACJE INSTYTUCJONALNE
Adam Rogala-Lewicki
FSAP 2011
1. PROBLEM KOORDYNACJI DZIAŁAŃ
Polityka bezpieczeństwa wszystkich organów państwowych ją realizujących musi być
spójna. Jest to podyktowane koniecznością utrzymania stałej, wysokiej efektywności w tej
sferze. Państwo nie może pozwolić sobie na ponoszenie poważnych konsekwencji tylko
z powodu terminowego braku przepływu odpowiedniej a może przede wszystkim,
uprzedzającej informacji. Co więcej organy zaangażowane nie mogą ze sobą rywalizować, co
jednak nie jest do końca prawdą. Rywalizacja i konkurencja są naturalnym zjawiskiem
i jedynym tak skutecznym, znanym środkiem racjonalizacji działań, podnoszenia kwalifikacji
i umiejętności. Nic tak każdego nie mobilizuję jak godny rywal. Jednak w odniesieniu do
służb specjalnych, rywalizacja powinna się urzeczywistniać tylko i wyłącznie w pierwszej
fazie działalności, czyli w pozyskiwaniu informacji. W momencie, w którym z informacji jest
robiony użytek, wszystkie organy wywiadowcze muszą stać po jednej stronie i pod jedną
banderą.
Celem dla twórców narodowych systemów bezpieczeństwa jest wykreowanie systemu
instytucji, które będą tworzyły, posługując się terminologia sportową, zgrany zespół. Temu
celowi muszą być podporządkowane mechanizmy koordynacji. „Kształtowanie funkcji
koordynacyjnych jest zatem zarówno procesem prawnym, jak i ( może nawet w większym
stopniu ) procesem informacyjnym” 1.Ustawodawca ma za zadanie, z jednej strony
przygotować odpowiednią platformę na, której będzie dochodziło do wymiany informacji
i oczekiwań pomiędzy instytucjami, z drugiej strony jednocześnie nakładając sankcjonowany
obowiązek współpracy.
Wobec zagrożeń współczesnego świata trzeba zagwarantować pełną koordynację
wszystkich instytucji państwowych, tak by żaden organ nie był wyłączony z obiegu
informacyjnego. „Obok wojska, policji, wywiadu, kontrwywiadu, służb celnych, skarbowych,
ochrony granic czy rządu, pojawia się szereg nowych instytucji i służb odpowiedzialnych za
zwalczanie korupcji, narkotyków, nielegalnej migracji, terroryzmu”2. Wszystkie one, bez
wyjątku będąc włączone do systemu instytucji odpowiedzialnych za politykę bezpieczeństwa
muszą mieć instrumenty, za pomocą których będą mogły ją razem realizować. Współcześnie
krystalizuje się tendencja do znoszenia barier odpowiedzialności pomiędzy różnymi
organami. Sytuacja międzynarodowa wymusza zmianę sposobu myślenia i działania.
1
2
S. Zalewski, Funkcja informacyjna służb specjalnych w systemie bezpieczeństwa RP, Warszawa 2005, s. 77.
Tamże, s. 73.
Instytucje, które dotychczas pracowały oddzielnie, wraz z pojawieniem się nowych wyzwań
przystosowują się do realizowania wspólnych przedsięwzięć.
Aby móc wdrażać w życie mechanizmy współpracy i koordynacji należy wcześniej
poznać jej naturę. Czym zatem jest koordynacja? Czy można ją skutecznie egzekwować nie
natrafiając na silny opór materii? Przyjrzyjmy się kilku poglądom.
„Koordynacja może być rozumiana, jako procedury wymiany informacji. W sensie
organizacyjnym koordynacja jest funkcją kierowania, mającą charakter ciągły acz nie
cykliczny, jak: planowanie, organizowanie i kontrolowanie. Oznacza to zatem, że występuje
na wszystkich etapach kierowania”3.
Koordynacja zatem, od której by strony nie spojrzeć, jest formą ogólnego
porozumienia, co do podejmowanych działań przez podmioty, biorące udział w tym
uzgodnieniu. Można porównać ją do umowy, w której strony zobowiązują się do
urzeczywistnienia uczciwego, rzetelnego i pełnego ( w stosunku do swojej najlepszej wiedzy
i zgromadzonych materiałów ) podejścia do siebie nawzajem w zakresie spraw, które
wspólnie muszą realizować. Jest to rodzaj braterstwa opartego na zaufaniu, współpracy
a przede wszystkim, tym samym celu.
Teoria organizacji wypracowała definicję koordynacji, określając ją mianem
”uzgodnienia wzajemnego działania różnych czynników, składających się na zorganizowane
współdziałanie”4.Na
przestrzeni
przemeblowywania
struktury
lat
można
dostrzec
wyraźnie
zarysowany
organizacyjnej
różnych
organizacji.
Hierarchia,
proces
jako
podstawowy czynnik, wokół którego zorganizowane były zamknięte grupy społeczne, stał się
mało efektywny. W nowym typie organizacji, „rezygnuje się z hierarchii na rzecz powiązań
komunikacyjnych, po czym nastąpić ma przejście od organizacji o strukturze pionowej do
organizacji o strukturze poziomej”5. Wydaje się, że pełny proces przesunięcia o 180 º modelu
organizacji, jest nierealny. Obserwowane są pewne nurty, wdrażane przede wszystkim przez
przedsiębiorstwa, których celem jest maksymalizacja efektywności pracy. Hierarchii nie da
się wyeliminować, bo jest ona naturalna. Ludzie posiadają wewnętrzna skłonność do
organizowania życia społecznego podług cech wartościujących. Zawsze będą występowały
podmioty o większym i mniejszym doświadczeniu, o lepszych i gorszych umiejętnościach.
Sztuka zatem polega na tym, aby tak skonstruować model organizacyjny by hierarchia nie
przeszkadzała w realizacji zadań; aby podmioty niżej usytuowane nie czuły się stłamszone, a
przełożeni nie popadali w marazm i bezczynność.
3
Tamże, s. 75.
M.J. Hatch, Teoria organizacji, Warszawa 2002, s. 155.
5
Tamże, s. 40.
4
S. Zalewski wyróżnił kilka możliwych barier, mogących w razie wystąpienia
uniemożliwiać skuteczną koordynację. M. in. można mówić o takich przeszkodach jak:
-
bariery tkwiące w sferze bezpieczeństwa wewnętrznego organizacji,
-
bariery funkcjonalne,
-
bariery kadrowe,
-
bariery prawne,
- bariery psychospołeczne6.
Ważnym
czynnikiem
wpływającym
negatywnie
na
wewnętrzną
spójność
i skuteczność systemu bezpieczeństwa narodowego, obok wymienionych barier, jest często
występujące, zjawisko autonomizacji służb specjalnych. Problem ten występuje powszechnie
i dotyka niemal wszystkie instytucje, posiadające specjalny status i miejsce pośród innych
instytucji państwowych. „W warunkach poszerzenia zarówno ustawowych uprawnień do
prowadzenia czynności operacyjno – rozpoznawczych, jak i zakresu zadań służb, może
dochodzić do przenikania obszarów działania, co jest szczególnie niekorzystne przy słabym,
centralnym ośrodku koordynacji”7.Ze względu na charakter obowiązków nałożonych na
organy wywiadowcze, muszą one być wyposażone w specjalny „system hydrauliczny”, który
uaktywni odporność na gwałtowne zwroty i zmiany na scenie politycznej. Zadaniem
niezwykle trudnym jest umiejętne wyważenie proporcji pomiędzy, niezależnością służb od
kaprysów i zachwiań politycznych a nadzorem i kontrolą, uniemożliwiającą „panoszenie się”
wśród innych instytucji. Służby specjalne muszą być traktowane wyjątkowo, ale nie może to
stać się powodem do wyłączania ich poza nawias demokratycznych zasad i obowiązków.
Przyjrzyjmy się problemowi koordynacji i rozwiązań prawnych w jego zakresie na
przykładzie polskim.
Do 1 października 1996 roku jedynym organem koordynującym działania Urzędu
Ochrony Państwa i Wojskowych Służb Informacyjnych, był Prezes Rady Ministrów, jako
bezpośredni zwierzchnik Ministerstw: Spraw Wewnętrznych oraz Obrony Narodowej. Po tej
dacie UOP został wyodrębniony z wewnętrznych struktur ministerstwa, nadając mu odrębny
status oraz podporządkowano go, poprzez szefa instytucji, w prostej linii premierowi.
Jednocześnie zadecydowano o utworzeniu pierwszego w historii III RP, organu
nadzorującego i koordynującego prace służb, wywodzącego się z władzy wykonawczej.
Powstanie Kolegium do Spraw Służb Specjalnych, jako organu opiniodawczo – doradczego
6
7
Zob. Tamże, s. 85 – 86.
S. Zalewski, Służby specjalne – programowanie, nadzór, koordynacja, Warszawa 2003 s. 23.
Rady Ministrów, było elementem większego przedsięwzięcia, uchodzącego za reformę
centrum administracyjnego.
„W skład Kolegium weszli: Prezes Rady Ministrów – jako przewodniczący oraz
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, Minister Spraw Zagranicznych, Minister
Obrony Narodowej, Szef Urzędu Ochrony Państwa, Sekretarz Komitetu Obrony Kraju,
przewodniczący stałego Komitetu Rady Ministrów, właściwego w sprawach zewnętrznego
i wewnętrznego bezpieczeństwa – jako członkowie”8.
Oprócz obowiązków programowania zadań i nadzoru, o których w dalszej części
pracy, Kolegium odpowiadało również za koordynacje działań Urzędu Ochrony Państwa
i Wojskowych Służb Informacyjnych, a także Policji, Straży Granicznej, Żandarmerii
Wojskowej ale tylko w ramach działań z zakresu bezpieczeństwa państwa.
Ciekawym zabiegiem w historii polskich służb specjalnych było ustanowienie, od
początku 1997 roku, stanowiska „ministra koordynatora służb specjalnych”. Prezes Rady
Ministrów utracił na jego rzecz kilka istotnych prerogatyw, związanych z nadzorem
i koordynacją działań służb. „Status prawny ministra koordynatora służb specjalnych
wywoływał pewne kontrowersje natury formalno – prawnej. Zakres działalności tego ministra
określono dość szeroko, przy jednoczesnym niedostatecznym wyposażeniu w prawne
instrumenty koordynacji i kontroli. Warto tu zaznaczyć, że wykonywanie roli koordynatora
nie mogło naruszać ustawowo określonej odpowiedzialność, którą, za działania UOP, ponosił
Prezes Rady Ministrów, za działalność WSI – Minister Obrony Narodowej (...) W tej sytuacji,
rola koordynatora służb specjalnych materializowała się głównie w wykonywaniu funkcji
Sekretarza Kolegium do Spraw Służb Specjalnych. Mimo, że stanowisko ministra – członka
Rady Ministrów, odpowiedzialnego za koordynacje służb specjalnych, nie okazało się
trwałym elementem w strukturze organów państwa i uległo likwidacji w 2001 roku, to jego
rola w pierwszym okresie działalności Kolegium sprzyjała wzrostowi znaczenia koordynacji
w systemie bezpieczeństwa państwa”9.
Kolejnym ważnym punktem na drodze do ulepszania systemu koordynacji była wielka
reforma polskich służb specjalnych z 2002 roku, w trakcie której zrezygnowano z modelu
współpracy służb, opartego na ministrze koordynatorze. Oprócz tego, że powołano Agencję
Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencję Wywiadu, udało się również wzmocnić współpracę
nowopowstałych organów. Podjęto kilka znaczących kroków. Po pierwsze rozszerzono zakres
8
Tamże, s. 12. W pracach Kolegium uczestniczył jego Sekretarz, powoływany i odwoływany przez Prezesa
Rady Ministrów, jak również, na zasadach określonych dla członków Kolegium – Szef Wojskowych Służb
Informacyjnych. Do udziału w posiedzeniach Kolegium swojego przedstawiciela delegował Prezydent
Rzeczypospolitej Polskiej. Tamże, s. 10 – 14.
9
Tamże, s. 13.
tematyczny kompetencji Kolegium do Spraw Służb Specjalnych. Koordynacją objęto takie
instytucje jak: Biuro Ochrony Rządu, organy celne, urzędy skarbowe, organy kontroli
skarbowej, organy informacji finansowych oraz organy rozpoznania Sił Zbrojnych i ich
współdziałania w dziedzinie ochrony i bezpieczeństwa państwa. Kolegium, po reformie, może
zabierać głos również w sprawach współpracy służb specjalnych z innymi organami
państwowymi oraz ze służbami specjalnymi innych państw.
Rozporządzenie z 2002 roku10 nałożyło na członków Kolegium obowiązek osobistego
uczestnictwa w posiedzeniach. W szczególnie uzasadnionych przypadkach, za zgodą
Przewodniczącego Kolegium, w posiedzeniu może brać udział osoba wskazana przez członka
Kolegium, zastępująca go w pełnieniu obowiązków na stanowisku, którego zajmowania
uprawnia do udziału w posiedzeniu Komisji. Warto zaznaczyć, że raport Najwyższej Izby
Kontroli z listopada 2005 roku11, stwierdza, że obowiązkowe uczestnictwo członków Komisji
było niepełne i niesumiennie przestrzegane.
Po drugie, „w ramach Kolegium powołano Zespół do spraw koordynacji działań
operacyjno – rozpoznawczych w zwalczaniu terroryzmu politycznego, którego zadaniem jest
ocena zagrożeń we wskazanym zakresie oraz doskonalenie współdziałania służb. Zespołowi
przewodniczy Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego”12.
Po trzecie, podjęto próbę, wzorem zachodnich systemów, zorganizowania „wspólnoty
informacyjnej rządu”, która obejmowałaby wszystkie organy administracyjne. Wyjątkowe
miejsce w tym systemie powierzono Szefowi Agencji Wywiadu, który jako przewodniczący,
organizuje i zarządza pracami tej wspólnoty. Organy administracji państwowej, niezwłocznie
po otrzymaniu istotnych, ze względów bezpieczeństwa państwa, informacji oraz w miarę
możliwości w treści i formie w jakiej je uzyskały, przekazują przewodniczącemu. Ten ma
obowiązek „przedstawia otrzymane informacje na najbliższym posiedzeniu Wspólnoty
Informacyjnej Rządu a następnie stosownie do ustaleń Wspólnoty Informacyjnej Rządu,
niezwłocznie przekazuje informacje, wraz ze stanowiskiem Wspólnoty właściwym
adresatom”13.
10
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2002 roku, w sprawie szczegółowego trybu i zasad
funkcjonowania Kolegium do Spraw Służb Specjalnych oraz zakresu czynności sekretarza tego Kolegium,
Dz. U. Nr. 103, poz. 929.
11
Zob., Informacja o wynikach kontroli organizacji służb specjalnych oraz nadzoru nad nimi, Najwyższa Izba
Kontroli, Warszawa 2005.
12
S. Zalewski, Służby specjalne – programowanie..., s. 25.
13
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 września 2002 roku w sprawie wymiany informacji
istotnych dla bezpieczeństwa zewnętrznego i międzynarodowej pozycji Rzeczypospolitej Polskiej,
Dz. U. z dnia 16 września 2002 roku.
Wspólnota Informacyjna Rządu została określona, jako podmiot docelowy, do którego
mają trafiać informacje od organów administracji w następujących sprawach:
1) zagrożeń zewnętrznych godzących w bezpieczeństwo, obronność, niepodległość oraz
integralność terytorialną i nienaruszalność granic Rzeczypospolitej Polskiej,
2) zagrożeń międzynarodowych sojuszy, układów politycznych i układów wojskowych,
których Rzeczpospolita Polska jest stroną,
3) międzynarodowego terroryzmu i ekstremizmu oraz międzynarodowych grup
przestępczości zorganizowanej,
4) międzynarodowego handlu bronią oraz towarami, technologiami i usługami
o strategicznym znaczeniu dla bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej oraz dla
utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa,
5) realizacji umów międzynarodowych dotyczących rozbrojenia oraz zagrożeń
związanych z rozprzestrzenianiem broni masowej zagłady oraz środków ich
przenoszenia,
6) zagrożeń występujących w rejonach konfliktów i kryzysów międzynarodowych,
7) zagrożeń realizacji celów polityki zagranicznej Rzeczypospolitej Polskiej,
8) zagrożeń interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej14.
Ponadto Wspólnota Informacyjna Rządu odpowiada za przygotowanie okresowych,
( nie rzadziej niż co kwartał ), analiz informacji poprzez sporządzenie Uzgodnionej Analizy
Wspólnoty Informacyjnej Rządu, w której zamieszcza się m. in. prognozę zagrożeń
bezpieczeństwa zewnętrznego i międzynarodowej pozycji państwa.
14
Tamże
Tabela 1.
Tryb wymiany informacji w ramach wspólnoty informacyjnej rządu
-
-
Szef Agencji Wywiadu:
zwołuje i przewodniczy posiedzeniom,
organizuje współdziałanie i wymianę informacji pomiędzy organami państwa,
przedstawia wyniki pracy wspólnoty informacyjnej odbiorcom,
przedstawia protokół posiedzenia do zatwierdzenia uczestnikom,
powołuje zespołu robocze.
↨
Przedstawiciele organów administracji rządowej:
zgłaszają wnioski dot. Treści posiedzenia,
mogą przedstawiać informacje o zagrożeniach dla bezpieczeństwa
zewnętrznego na posiedzeniach,
przygotowują na wniosek Szefa AW opinie, ekspertyzy i stanowiska.
↨
Formy stosowane w ramach wspólnoty informacyjnej rządu:
wymiana, opracowanie, analiza informacji,
uzgodnienie stanowiska,
wyrażenie stanowiska ( opinii ).
↨
„Produkty” wspólnoty informacyjnej rządu:
uzgodniona analiza wspólnoty informacyjnej rządu,
stanowisko wobec informacji o zagrożeniach o bezpieczeństwa państwa,
analizy i prognozy,
okresowa ocena działalności wspólnoty informacyjnej rządu,
dokumenty wewnętrzne ( protokoły, sprawozdania itp. )
↨
Odbiorcy „produktów” wspólnoty informacyjnej rządu:
Prezydent RP ( Uzgodniona Analiza WIR ),
Marszałkowie Sejmu i Senatu ( Uzgodniona Analiza WIR ),
Prezes Rady Ministrów ( Uzgodniona Analiza WIR, stanowisko wobec informacji
o zagrożeniach, dokumenty analityczne i prognozy oraz dokumenty wewnętrzne).
Źródło: S. Zalewski, Służby specjalne – programowanie..., s. 34.
Z uwagi na mechanizm koordynacji, ważnym dokumentem w polskich służbach było
również zarządzenie Prezesa Rady Ministrów z 2003 roku15, porządkujące funkcjonowanie
tych instytucji. Stwierdzono w nim, że współdziałanie AW, ABW i WSI, ma odbywać się na
zasadzie partnerstwa, wzajemności, niejawności, oraz koordynacji wspólnie prowadzonych
działań. Współdziałanie odbywa się za pomocą pisemnych lub bezpośrednich kontaktów na
wszystkich szczeblach organizacyjnych tych instytucji. Szefowie organizacji mogą
powoływać stałe lub doraźne zespoły w ramach, których ta współpraca będzie się
urzeczywistniać. Służby współdziałają ze sobą, w ramach zadań własnych, w zakresie
prowadzonej działalności:
1) wywiadowczej,
2) kontrwywiadowczej,
15
Zarządzenie Prezesa Rady Ministrów z 12 września 2003 roku, w sprawie zasad, zakresu i trybu
współdziałania oraz szczegółowego rozdziału kompetencji pomiędzy Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego,
Agencję Wywiadu i Wojskowe Służby Informacyjne, M. P. 03. 44. 656. z dnia 19 września 2003.
3) analitycznej i informacyjnej,
4) technicznej,
5) ewidencyjno – archiwalnej,
6) szkoleniowej16.
Do zaproponowanych sposobów kooperacji należy, w szczególności:
- wzajemne udostępnianie informacji pozwalających na ocenę problemów
wymagających podjęcia działań przez pozostałe służby specjalne,
-
konsultowanie
projektów
podstawowych
rozstrzygnięć
w
dziedzinach
dotyczących zadań ustawowych każdej ze służb specjalnych oraz projektowanych
przez nie działań,
- analizę stosowanych form współdziałania pod kątem efektywności realizacji
zadań ustawowych każdej ze służb specjalnych17.
Współdziałanie organów specjalnych, w ramach systemów bezpieczeństwa odbywa
się nie tylko na płaszczyźnie szerokich porozumień i w ramach koordynacji działań
ogólnopaństwowych ale również poprzez dwustronne umowy partnerskie, przewidujące np.
wspólne szkolenia funkcjonariuszy, zabezpieczenie obiektów, czy ochrona tajnych
dokumentów ( AW i ABW ). Współpracujące organy przeprowadzają razem również akcje
operacyjne i dochodzeniowo – śledcze.
Centralnym
organem,
koordynującym
działania
i
właściwym
w
kwestii
bezpieczeństwa zewnętrznego państwa jest Szef Agencji Wywiadu, natomiast instancją
rozstrzygającą w danych przypadkach, ostateczny podział kompetencji pomiędzy instytucjami
porządku publicznego a ABW, w zakresie czynności operacyjno – rozpoznawczych na
terytorium Polski, stał się Szef ABW.
Warto nadmienić, że obok ośrodków krajowych i wewnętrznych mechanizmów
koordynacji, spotyka się również ponadnarodowe. Występują w ramach międzynarodowych
sojuszy i zrzeszeń politycznych, obejmując oczywiście wyłącznie państwa członkowskie.
Obecnie polscy przedstawiciele biorą udział w spotkaniach międzyresortowych na szczeblu
ponadnarodowym w ramach wojskowych struktur NATO oraz cywilnej współpracy państw
Unii Europejskiej.
Koordynacja, współcześnie stała się jednym z najważniejszych elementów
funkcjonowania służb specjalnych. „W sytuacji zróżnicowania form instytucjonalnych
i organizacyjnych w sferze bezpieczeństwa, w warunkach zwiększenia liczby i uprawnień
16
17
Tamże
Tamże
państwowych podmiotów działających w tym obszarze, w dobie ich koniecznej specjalizacji,
na znaczeniu zyskują problemy koordynacji działań” 18. W obliczu współczesnych zagrożeń,
szczególnie instytucje kontrwywiadowcze muszą nawiązywać współpracę ze wszystkimi
organizacjami, mogącymi zaproponować pomoc informacyjną i operacyjną. Wszystkie służby
muszą zwierać szeregi by ich działanie stało się bardziej efektywne. Nie mogą one bowiem
pozwolić sobie na dopuszczenie do sytuacji, w której z powodu braku komunikacji i pomimo
dysponowania wystarczającym materiałem informacyjnym, dochodzi do tragedii. Ryzyko jest
zbyt
wielkie,
by
lekceważyć
nawet
najdrobniejsze
sygnały
o
potencjalnym
niebezpieczeństwie. Wydaje się, że w obliczu nowego typu zagrożeń, o zasięgu
ponadnarodowym, będziemy świadkami procesu zbliżania się i zacieśniania współpracy
organów wywiadowczych państw zachodnich. Podobnie jak w ekonomii, odpowiadając na
teraźniejsze wyzwania, firmy aby móc zaistnieć na rynku, łączą się w międzynarodowe
korporację o globalnym zasięgu. Podobnie służby specjalne zachodniego świata, by móc
skutecznie realizować swoją misję muszą szybko zmienić swoją postawę z rywalizacyjnej na
kooperującą.
2. CYWILNA KONTROLA, NADZÓR, PROGRAMOWANIE
We wszystkich systemach politycznych cywilna kontrola nad służbami specjalnymi
stanowi filar państwa demokratycznego. Usytuowanie służb specjalnych, w miejscu instytucji
odpowiedzialnych za bezpieczeństwo państwa, niemal natychmiast implikuje poddanie ich
kontroli. Cywilny charakter kontroli odnosi się zarówno do służb cywilnych jak
i wojskowych. Motywacją dla przewagi władz cywilnych nad wojskowymi jest fakt
posiadania przez te pierwsze legitymizacji społecznej, którą otrzymują w demokratycznie
przeprowadzonych wyborach. Kontrola w swoim założeniu musi być przeprowadzana przez
organy zewnętrzne, w stosunku do instytucji kontrolowanej. Tylko w takim wydaniu może
ona być skuteczną i w ogóle mieć sens. Aspekt cywilny tego mechanizmu, to nic innego jak
odzwierciedlenie idei demokratycznych i zasady praworządności. Każde działanie legalnie
powołanych organizacji państwowych, może się odbyć tylko w ramach prawa, poprzez prawo
i nigdy poza nim. Rzecz ma się nie inaczej w stosunku do służb specjalnych.
„Warto wskazać na istotny element towarzyszący cywilnej kontroli nad służbami
specjalnymi, jakim jest dominacja prawa nad działaniami politycznymi a także zasada
podziału władzy i jej równowagi. Należy pamiętać, że to władza, której źródłem jest przede
18
S. Zalewski, Służby specjalne – programowanie…, s. 36.
wszystkim porządek prawny, zobowiązuje cywilne i wojskowe służby do przestrzegania
zasady praworządności i podporządkowuje ich korzyści – korzyściom ogólnospołecznym” 19.
Społeczeństwo, wolności i prawa każdej jednostki są podstawowymi wartościami, które nie
mogą być naruszane ani ograniczane w wyniku działalności służb. Dopiero na dalszych
miejscach znajdują się takie cele, jak realizacja wyznaczonych zadań, przestrzeganie procedur
działania, efektywne kierowanie systemem bezpieczeństwa państwowego, czy wdrażanie
ustawowych uprawnień odwoławczych. Ochrona praw publicznych i praw jednostki jest
podstawową sferą, w której materializuję się swoiste, demokratyczne zabezpieczenie, jakimi
są nadzór i kontrola. Demokracja w swoim założeniu ma niwelować wszelkie próby tyranii,
czy nawet wyraźnej przewagi politycznej. Instytucje państwowe muszą się wzajemnie
uzupełniać ale i równoważyć. A contrario, brak kontroli równa się anarchizacji,
dezorganizacji i pociąga za sobą patologizację życia społecznego. Co więcej, natychmiast
rozpoczyna się zjawisko usamodzielnia organizacyjnego i rozprzestrzeniania zakresu
wpływów. Organizacja, aby przetrwać potrzebuję nowych sfer działania do zawładnięcia.
Szczególnie ten proces jest zarysowany w państwach niedemokratycznych.
N. Luhmann, G. Teubner i H. Wilke są autorami koncepcji systemów
autopojetycznych, którą przenieśli na grunt nauk społecznych. System autopojetyczny wg
nich to taki, który sam tworzy własne elementy i który sam steruje własnymi operacjami.
„Autopojetyzacja systemów społecznych polega zatem na tym, iż podsystemy społeczne
w wysoko rozwiniętych społeczeństwach wytwarzają samodzielnie i bez ingerencji
z zewnątrz własne struktury organizacyjne i wzory instytucjonalne, tworzą odpowiadające
swoim potrzebom mechanizmy regulacyjne i systemy norm”20. Przenosząc ten sposób
postrzegania systemów społecznych na grunt funkcjonowania służb specjalnych, ( które
niewątpliwie są małym systemem społecznym ) możemy założyć, że autopojetyzacja w tym
wypadku
oznacza,
zapożyczając
od
autorów
terminologię,
cenną
umiejętność
samoreprodukcji, samoodnoszenia, samoorganizacji i samoregulacji. O ile w świecie natury
faktycznie występują takie istoty, to jednak wydaję się, że w przypadku służb specjalnych nie
występuję organizacja zdolna do tego, by mogła się sama powołać i wykonywać operacje
w odnoszeniu tylko do własnych elementów. Zastanawiające są jednak dwa pozostałe
elementy. W obu przypadkach, w państwach demokratycznych, de facto to z jednej strony
parlament w akcie erekcji czy premier nadając statut organizują służby, a z drugiej to organy
19
A. Żebrowski, Kontrola cywilna nad służbami specjalnymi III Rzeczypospolitej ( 1989 – 1999 ). Zagadnienia
politologiczno – prawne, Kraków 2001, s. 132.
20
L. Morawski, Główne problemy współczesnej filozofii prawa. Prawo w toku przemian, Warszawa 2005,
s. 124 – 125.
nadzoru i kontroli, regulują pracę służb. Ale czy można w obu sytuacjach nie mieć
wątpliwości. Co prawda służby same nie mogą się powołać ale przecież w pracach komisji
organizujących struktury, zasiadają osoby bezpośrednio pracujące w tych organach lub
mające z nimi bezpośredni kontakt. Wreszcie po procedurze założycielskiej to wewnętrznie
przyjęty model pracy decyduje o tym, jaka organizacja pracy będzie obowiązująca, nie
wspominając już o tak banalnej rzeczy, jak sama natura organizacji, która jest paralelą ludzi,
którzy ją tworzą. Jeszcze większe wątpliwości rodzą się, gdy przyjrzymy się aspektowi
regulacji funkcjonowania służb. Ma ona się odbywać w ramach programowania zadań,
koordynacji działań, i skutecznej kontroli. Jednak efektywność tej ostatniej jest
odzwierciedleniem całej złożoności jakim jest państwo i jego kondycji. W państwie słabym
i źle zorganizowanym kontrola cywilna jest tylko mitem a organy stają się platformą na,
której urzeczywistniane są partykularne interesy. Jeszcze gorzej sytuacja przedstawia się
w państwach totalitarnych. Tam z kolei instytucje państwowe nie tyle nie są kontrolowane, co
same stanowią jeden wielki aparat kontroli, będąc instrumentem wdrażania i utrzymywania
porządku ideowego. Najniezbędniejsze do realizacji tego celu, organy mają nadany
wyjątkowy status, stając się z biegiem czasu niemal samowystarczającymi organizmami
( przykład KGB dobitnie o tym świadczy ). To ten element teorii autopojetycznej jest
najbliższy chorobom na które cierpią organy państwowe, jakim są służby specjalne. Dlatego
też dobrze zorganizowany system służb specjalnych to w dużej mierze prawidłowo
funkcjonująca kontrola cywilna. Warto zwrócić uwagę, że kontrola i nadzór, nie są
w terminologii prawniczej synonimami.
„O ile o kontroli służb specjalnych mówimy w sensie szerszym, obejmującym
oddziaływania polityczne i społeczne, o tyle nadzór nad służbami to instrument państwa
demokratycznego, wynikający z ich podporządkowania organom władzy cywilnej. Celem
nadzorcy jest zapewnienie efektywnego funkcjonowania służb w określonych warunkach
politycznych i prawnych tak, aby zapewniały wsparcie polityki państwa. Jest to zatem proces
tworzenia takich warunków, w których poszczególne służby, podległe różnym decydentom,
zostałyby objęte spójnym – odpowiadającym potrzebom bezpieczeństwa państwa – systemem
dyrektyw oraz weryfikacji ich realizacji ”21.
Cywilna kontrola obejmuję swoim zasięgiem również aspekt społeczny a nawet
psychologiczny. W tym rozumieniu kontrolą może być presja społeczna, zdanie opinii
publicznej, wypowiedzi cenionych autorytetów a nawet światowe tendencje w określonej
dziedzinie.
21
Tajność
służb
nie
wyklucza
w
społeczeństwach
S. Zalewski, Służby specjalne w państwie demokratycznym, Warszawa 2005, s. 204.
demokratycznych,
zainteresowania działalnością tych organów. Niezwykle ważne z tego punktu widzenia są
zabiegi odpowiednich organów, mające na celu utrzymanie dobrego imienia instytucji, bądź
w
odwrotnym
przypadku
naprawienie
wizerunku
organizacji.
W
warunkach
demokratycznych, żadnej instytucji nie stać na to, by mogła pozwolić sobie na zlekceważenie
tych aspektów działalności. Pozytywna opinia jest największym sprzymierzeńcem a nie ma
nic trudniejszego niż odbudowywanie, raz utraconego dobrego imienia. To media
decydują o odbiorze społecznym, kreując wizerunek instytucji publicznych. Fakt ten, nabiera
szczególnego wymiaru w odniesieniu do tak delikatnego zagadnienia, jakim są służby
specjalne.
Kontrola cywilna jest zatem pojęciem mającym wiele desygnatów, obejmującym
wszelkie sfery aktywności społecznej wywierającej, lub potencjalnie mogącym wywrzeć
wpływ na zamiary lub bieżącą aktywność organów, których kontrola dotyczy. Kontrola jest
pojęciem szerszym znaczeniowo niż nadzór i mającym więcej desygnatów, często nawet
bliżej niedookreślonych. Dlatego można ją identyfikować w szerszym i węższym kontekście.
W węższym znaczeniu kontrola demokratyczna i cywilna oznacza aktywność w tej sferze
organów przedstawicielskich, czyli parlamentu. „Parlament sprawuję kontrolę nad
działalnością innych organów państwowych bezpośrednio bądź też pośrednio poprzez
wskazane organy”22.
„W
warunkach
naszego
kraju,
cywilna,
demokratyczna
kontrola
została
usankcjonowana przez następujące zasady ustrojowe:
1) Rzeczpospolita
Polska
jest
demokratycznym
państwem
prawnym,
urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej,
2) Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa,
3) Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy
ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej”23.
Nadzór,
zawierając
się
w
szeroko
pojętej
kontroli,
obejmuję
działanie
wewnątrzadministracyjne, sprawowane przez władzę wykonawczą i sądowniczą w ramach
22
Z. Galicki, Kontrola parlamentarna nad działalnością służb specjalnych ( na przykładzie wybranych państw),
„Biuletyn – ekspertyzy i opinie prawne” 1991, nr 1, 14. Tamże, s. 14
23
A. Żebrowski, Kontrola cywilna nad służbami specjalnymi III Rzeczypospolitej ( 1989 – 1999 ). Zagadnienia
politologiczno – prawne, Kraków 2001, s. 132. Kontrola administracji publicznej, w tym cywilnych
i
wojskowych służb specjalnych dzieli się na dwa podstawowe rodzaje: kontrolę zewnętrzną ( realizowaną przez
Sejm, Najwyższą Izbę Kontroli, Rzecznika Praw Obywatelskich, Trybunał Stanu, Trybunał Konstytucyjny, Sąd)
oraz kontrolę wewnętrzną ( realizowaną przez samą administrację), zwaną również kontrolą
wewnątrzadministracyjną. Kontrola jest przeprowadzana z punktu widzenia legalności, gospodarności,
celowości i rzetelności. Tamże, s. 133
ich kompetencji. Zasadniczym celem nadzoru jest usuwanie nieprawidłowości w realizacji
programowanych zadań.
„Ze względu na szczególną specyfikę pracy służb, wszelka kontrola i nadzór nad nimi
winny być wykonywane w taki sposób, aby – po pierwsze – zagwarantować odpowiednie
działanie służb specjalnych w określonych ramach istniejącego porządku prawno –
ustrojowego, po drugie zaś – aby zapewnić tym służbom niezbędne warunki bezpiecznego
i skutecznego funkcjonowania”24.
„Forma nadzoru nad wywiadem lub służbami specjalnymi zależy od tradycji
prawnych państwa, jego systemu politycznego oraz czynników historycznych. Na przykład,
w niektórych państwach podlegających wpływom tradycji brytyjskiego common law,
występuje tendencja do podkreślania roli władzy sądowniczej. W kontynentalnych państwach
europejskich i w tych, które doświadczyły represyjnej władzy policji w najnowszej historii,
preferuje się raczej nadzór legislacyjny. W Stanach Zjednoczonych kontrolne mechanizmy
nadzoru funkcjonują we władzach: wykonawczej, ustawodawczej i sądowniczej”25.
W polskim systemie prawnym nadzór nad służbami specjalnym wykonuje Prezes Rady
Ministrów. Od października 1996 roku bezpośrednio sprawuję ten obowiązek nad Urzędem
Ochrony Państwa, ( obecnie nad Szefem Agencji Wywiadu i Szefem Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego ), oraz pośrednio, kierując działaniami Ministra Obrony Narodowej, jako
członka rządu, któremu podlegają wojskowe służby. Dodatkowo Prezes Rady Ministrów
sprawuję funkcję przewodniczącego Kolegium do Spraw Służb Specjalnych.
Warto w tym miejscu poświęcić trochę uwagi Kolegium, jako organu opiniodawczo –
doradczego. W ramach tego gremium, bowiem zapadają ważne postanowienia w zakresie
nadzoru, programowania i koordynacji służb specjalnych. Jest to sprawny i przydatny
mechanizm regulowania aktualnych spraw i problemów związanych z funkcjonowaniem
służb. Prezes Rady Ministrów, którego najważniejszym instrumentem nadzoru są coroczne
wytyczne do planowania działalności, przekazuje również doraźne instrukcje, wykorzystując
właśnie Kolegium, jako wygodną platformę komunikacji..
24
Z. Galicki, Kontrola parlamentarna nad działalnością służb..., s. 14
Parlamentarny nadzór nad sektorem bezpieczeństwa. Zasady, mechanizmy i
Międzyparlamentarna i Genewskie Centrum Demokratycznej Kontroli nad Siłami Zbrojnymi,
Warszawa 2004, s. 70
25
praktyki,
Unia
Tabela 2.
Kolegium do Spraw Służb Specjalnych po reformie 2002 roku
Kolegium do Spraw Służb Specjalnych
Zakres działania: sprawy programowania, nadzoru i koordynowania działań ABW, AW i WSI
(Wywiadu i Kontrwywiadu Wojskowego ) oraz podejmowanych dla ochrony bezpieczeństwa państwa
działań Policji, Straży Granicznej i Żandarmerii Wojskowej, Biura Ochrony Rządu, Inspekcji Celnej,
organów celnych urzędów skarbowych, organów kontroli skarbowej, organów informacji finansowej
oraz organów rozpoznania Sił Zbrojnych RP.
↕
Skład:
Prezes Rady Ministrów – przewodniczący
Członkowie:
Sekretarz Kolegium,
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji,
Minister Spraw Zagranicznych,
Minister Obrony Narodowej,
Minister Finansów,
Szef Biura Bezpieczeństwa Narodowego.
Uczestnicy posiedzeń:
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego,
Szef Agencji Wywiadu,
Szef Wojskowych Służb Informacyjnych ( Wywiadu i Kontrwywiadu Wojskowego ),
Przedstawiciel Prezydenta RP,
Przewodniczący Sejmowej Komisji do Spraw Służb Specjalnych.
↕
Zadania ( formułowanie ocen lub wyrażanie opinii w sprawach ):
-
-
-
powoływania i odwoływania Szefów ABW, AW oraz Wywiadu i Kontrwywiadu
Wojskowego,
kierunków i planów działania służb specjalnych,
szczegółowych projektów budżetów służb specjalnych przed ich rozpatrzeniem przez
Radę Ministrów,
projektów aktów normatywnych i innych dokumentów rządowych dotyczących służb,
wykonywania przez służby zadań zgodnie z kierunkami i planami,
rocznych sprawozdań przedstawianych przez Szefów służb,
koordynacji działań służb specjalnych z Żandarmerią Wojskową, Policją i Strażą
Graniczną, Biurem Ochrony Rządu, organami celnymi, urzędami skarbowymi,
organami kontroli skarbowej, organami informacji finansowej oraz organami
rozpoznania Sił Zbrojnych RP oraz ich współdziałania w dziedzinie ochrony
i
bezpieczeństwa państwa,
współdziałania organów państwowych i innych wskazanych w ustawie ze służbami
specjalnymi,
współdziałania służb specjalnych ze służbami specjalnymi innych państw,
organizacji wymiany informacji istotnych dla bezpieczeństwa i międzynarodowej
pozycji RP pomiędzy organami administracji rządowej,
ochrony informacji niejawnych.
Źródło: S. Zalewski, Służby specjalne – programowanie..., s. 30.
Nadzór, aby okazał się skutecznym hamulcem bezprawnych zapędów, musi być
konsekwentnie realizowany i przestrzegany. Jak się okazuję, w polskich warunkach, pomimo
stworzenia odpowiednich warunków do prowadzenia efektywnego nadzoru, wyniki nie są
zadawalające. Najwyższa Izba Kontroli, po przeprowadzeniu wnikliwej kontroli w 2005 roku,
nie pozostawiła na organach odpowiedzialnych za nadzór nad służbami specjalnymi suchej
nitki, jasno wystawiając w ogólnej opinii pokontrolnej, ”negatywną ocenę funkcjonowania
nadzoru nad służbami specjalnymi, i ich kontroli przez Prezesa Rady Ministrów i Ministra
Obrony Narodowej w zakresie realizacji przez nie ustawowych zadań” 26.
W tym świetle jeszcze lepiej widać jak istotną dla zachowania demokratycznych
standardów, okazuje się być kontrola wykonywana przez organy przedstawicielskie, będące
reprezentacją woli narodu. „To pozwala organowi przedstawicielskiemu stanowić
demokratyczną
przeciwwagę
władzy
wykonawczej.
Naród
bezpośrednio
lub
za
pośrednictwem swoich przedstawicieli ma prawo wpływać na kształt władzy wykonawczej
oraz kontrolować ją w zakresie realizowanych przez nią zadań” 27. Sejm w Polsce sprawuję
pieczę nad Radą ministrów wynikającą również z systemu politycznego. Decyduje
o powołaniu, bądź dymisji rządu a także poszczególnych ministrów, którzy wykonują
bezpośredni nadzór nad służbami. Cofając się o krok w hierarchii czasowej i instancyjnej, to
Sejm określa poprzez przyjęte ustawy, podstawy prawne i kształt całego systemu
bezpieczeństwa narodowego. Sejm wreszcie decyduję o wysokości przydzielonych środków
na określone organy państwowe, w ramach ustawy budżetowej, a także udziela absolutorium
z całokształtu jej wykonania.
W Polsce pierwszą samodzielną strukturą kontroli parlamentarnej nad służbami
specjalnymi, była opisywana już we wcześniej fazie pracy, Sejmowa Podkomisja do Spraw
Służb Specjalnych. Aż cztery lata musiały upłynąć aby posłowie, wyszli naprzeciw
oczekiwaniom i zadecydowali o powołaniu całkowicie odrębnej, stałej parlamentarnej
Komisji do Spraw Służb Specjalnych. „W latach 1995 – 2001 zmian przewodniczącego
dokonywano w oparciu o zasadę rotacji: raz – koalicja rządowa, raz – opozycja. Od 2001 roku
przewodniczący wybierany jest tylko spośród posłów opozycji” 28. „Zgodnie z Regulaminem
Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej zakres działania Komisji objął:
-
opiniowanie projektów ustaw i rozporządzeń dotyczących służb specjalnych,
-
ocena aktów normatywnych o charakterze ogólnym w sprawach działalności tych
służb,
-
opiniowanie kierunków pracy służb specjalnych w oparciu o informacje
przedstawiane przez szefów tych służb,
26
Informacja o wynikach kontroli organizacji służb specjalnych..., s. 5. Najwyższa Izba Kontroli negatywnie
oceniła brak wydania pięciu rozporządzeń w zakresie dotyczącym ABW oraz czterech dotyczących AW. Do
2005 roku nie udało się stworzyć pełnego systemu prawnego, dającego podstawy funkcjonowania obu Agencji.
Świadczy to dobitnie o niedostatecznym nadzorze Prezesa Rady Ministrów. Ponadto nie dokończono procesu
wewnętrznej organizacji i określania zakresów działania struktur służb. Kontrola i nadzór był niewystarczający.
Organy upoważnione nie prowadziły kontroli merytorycznej i funkcjonowania służb. Co więcej przekazywanie
przez Prezesa Rady Ministrów, Szefom Agencji części istotnych zadań do realizacji w formie ustnej, było
nierzetelnym wykonywaniem kompetencji organu państwa. Tamże
27
A. Żebrowski, Kontrola cywilna nad służbami..., s. 136.
28
S. Zalewski, Służby specjalne – programowanie..., s. 9.
-
rozpatrywanie corocznych sprawozdań szefów tych służb,
-
opiniowanie wniosków w sprawie powołania poszczególnych osób na stanowiska
szefów i zastępców szefów służb specjalnych,
-
opiniowanie projektu budżetu w zakresie dotyczącym służb specjalnych oraz
sprawozdania z jego wykonania,
-
ocenę współdziałania służb specjalnych z innymi służbami i jednostkami
wojskowymi nadzorowanymi przez ministra spraw wewnętrznych i administracji
oraz ministra obrony narodowej,
- ocenę współdziałania służb specjalnych z organami administracji państwowej
i organami ścigania oraz badanie skarg dotyczących działalności służb
specjalnych”.29
W innych państwach model kontroli parlamentarnej nad działalnością służb
specjalnych kształtował się przede wszystkim w oparciu o panującą tradycję polityczną,
a także systemy ustrojowe. W Stanach Zjednoczonych, jak łatwo przewidzieć,
zwierzchnikiem tych instytucji jest prezydent, który wykonuje swe prerogatywy przy pomocy
Rady Bezpieczeństwa Narodowego. Organ ten aktywnie uczestniczy w procesie
formułowania zadań dla określonych organów wywiadowczych. W tradycji amerykańskiego
systemu prezydenckiego, Rada Bezpieczeństwa Narodowego zajmuję niezwykle istotne
miejsce, będąc pierwszym oparciem dla prezydenta i wspierając go radami, bez których
prezydent miałby niezwykle utrudnione zadanie przy podejmowaniu decyzji. Prezydent
programuje polecenia dla służb, wykorzystując specyficzny instrument polityczny, jakim są
tak zwane ustalenia wykonawcze oraz dyrektywy wywiadowcze.
Oprócz prezydenta cywilna kontrolę nad służbami specjalnymi tak wojskowymi jak
i cywilnymi wykonuje Kongres. „W praktyce jednak jego członkowie nie byli i nie są
w
sposób dostateczny informowani przez prezydenta i Departament Obrony o sprawach
związanych z działalnością służb specjalnych. Niejednokrotnie byli oni informowani post
factum o posunięciach strategicznych, w których to zaangażowane były wyżej wymienione
służby”30.
„Zasadniczym dokumentem prawnym dotyczącym uprawnień Kongresu w stosunku
do służb specjalnych, jest Akt nadzoru nad wywiadem z 1988 roku ( Intelligence Oversight
Act ). W akcie tym określono kompetencję dwóch, utworzonych jeszcze w połowie lat
29
S. Zalewski, Służby specjalne w państwie..., s. 118.
A. Żebrowski, M. Żmigrodzki, J. Babula, Rola służb specjalnych w siłach zbrojnych, Kraków 1999, s. 193 –
194.
30
siedemdziesiątych, organów Kongresu wykonujących funkcje kontrolno – nadzorcze wobec
służb specjalnych. Są to:
a) Stały Komitet Izby Reprezentantów ds. Wywiadu ( House Permanent
Committee on Intelligence ),
b) Specjalny Komitet Senatu ds. Wywiadu ( Senate Select Committee on
Intelligence ).
Do kompetencji obu Komitetów należy:
a) zatwierdzanie nakładów finansowych na działalność wywiadu na podstawie
projektu budżetu federalnego,
b) zatwierdzanie kandydatów na wyższe stanowiska w CIA ( łącznie
z dyrektorem CIA ), z wyłączeniem jednakże stanowisk ściśle operacyjnych
( np. zastępcy dyrektora ds. wywiadu, zastępcy dyrektora ds. tajnych operacji
wywiadowczych),
c) analizowanie kierunków pracy wywiadowczej na podstawie przesłuchań
wyższych funkcjonariuszy CIA oraz otrzymanych materiałów,
d) opracowywanie ogólnych zaleceń dotyczących głównych kierunków pracy
wywiadowczej,
e) opracowywanie aktów prawnych dotyczących działalności wywiadu, naboru
kadr, ochrony tajemnicy itp.”31.
Działania amerykańskich służb nie są uzależnione od zgody tych komitetów, jednak
obu stronom zależy na dobrych relacjach. Nieprzychylnie nastawione komitety parlamentarne
nie maja możliwości storpedowania zamierzeń służb wywiadowczych ale mogą je
zdecydowanie utrudnić. Prezydent ma prawny obowiązek informowania komitetów
o aktualnych poczynaniach służb. Jednak ustawodawca przewidział specjalny tryb, w którym
można ominąć tę procedurę. „Prezydent może podjąć decyzję o przeprowadzeniu tzw.,
tajnych akcji pod przykryciem, a dostęp do dokumentów uzasadniających podjęcie takiej
decyzji może być przez niego ograniczony do przedstawienia ich tylko wybranym członkom
komitetów i w ograniczonym zakresie”32. System kontroli w amerykańskim wydaniu, to
model w epicentrum którego znajduję się Prezydent. Komitety parlamentarne, mimo
zagwarantowanych prerogatyw są jednak lekko wycofane, będąc niżej w hierarchii, czasami
uzależnione od woli prezydenta, czego wyrazem jest przede wszystkim możliwość pominięcia
ich udziału w procedurze informacyjno – decyzyjnej. Jednak to tylko zewnętrzne złudzenie, iż
31
32
Z. Galicki, Kontrola parlamentarna nad działalnością służb..., s. 15.
Tamże, s. 16.
prezydent Stanów Zjednoczonych jednoosobowa podejmuje decyzje i kontroluję służby.
Ciężar odpowiedzialności spada bowiem na doradców, skupionych przede wszystkim wokół
Rady Bezpieczeństwa Narodowego. Często wewnątrz tego gremium wytwarzają się dwa bądź
więcej obozy, nierzadko rywalizujące ze sobą, o różnych zapatrywaniach na daną kwestię.
Prezydentowi pozostaję rola ostatniej instancji decydującej o ostatecznym kierunku działań.
Warto również wspomnieć o ciekawej rzeczy, mianowicie za najlepiej poinformowana osobę
w Stanach Zjednoczonych nie uchodzi wcale prezydent lecz szef Centralnej Agencji
Wywiadowczej. Czasami to właśnie osoby sprawujące tę funkcje są najbardziej wpływowymi
personami w kraju, detronizując częściej zmieniających się prezydentów. Zdarzają się
sytuacje, tak jak w przypadku George’a Busha – seniora, że szef CIA zostaje następnie
prezydentem Stanów Zjednoczonych. Jedno jest jednak niezmienne
w amerykańskim
systemie. Służby specjalne posiadają bardzo silną pozycję, a kontrola nad nimi jest niezwykle
utrudniona, tym bardziej zważywszy na liczne powiązania personalne między nimi
a organami władzy. Można zaryzykować twierdzenie, że służby specjalne są najmniej
demokratyczną instytucją w Stanach Zjednoczonych. Jednak w tak spluralizowanym
i liberalnym społeczeństwie, jak amerykańskie, w którym panuję niemal pełna swoboda
wypowiedzi i myśli ( nie biorąc oczywiście pod uwagę takich zagadnień socjologiczno –
społecznych, jak „zniewolenie dyktatem większości”, „narzucony konsumencki model życia”
czy „samotność jednostki w społeczeństwie liberalnym” ), można zaobserwować pewne
przyzwolenie na ograniczenie swobód obywatelskich w imię zapewnienia skutecznej ochrony
i bezpieczeństwa publicznego. Reasumując, przykład amerykański jeszcze raz udowadnia,
jaką trudna sprawą pozostaję skuteczna kontrola nad służbami specjalnymi.
W Wielkiej Brytanii kontrolę na poczynaniami służb specjalnych sprawuję oczywiście
premier. W systemie tym dość wyraźnie rzuca się w oczy upośledzenie kontroli
parlamentarnej. W ramach Izby Gmin w zainteresowanej sprawie działają jedynie Komisja
Obrony i Komitet do Spraw Zasadności Wydatków. Co prawda premier jest zobowiązany do
przedstawiania sytuacji w służbach, jednak wyraźnie widać, że jest to zdecydowanie
niewystarczający mechanizm kontroli cywilnej. Security Service Act z 1989 roku, ten sam
który publicznie potwierdził istnienie brytyjskich służb, powołał urząd Wysokiego Komisarza
i Trybunał, które mogą artykułować swoje zastrzeżenia i wątpliwości co do funkcjonowania
służb. „Komisarz jest zobowiązany raz w roku przedłożyć premierowi raport ze swej
działalności. Raport ten przedstawiany jest następnie przez premiera na posiedzeniu Izby
Gmin, z pominięciem jednak fragmentów mających znaczenie dla bezpieczeństwa państwa”33.
33
Tamże, s. 18.
Fatalne położenie Izby Gmin w tym aspekcie dopełniają postanowienia Official Secret
Act, który wprowadza powszechny zakaz upowszechniania informacji dotyczących służb
specjalnych.
Odrobinę lepiej sytuacja rysuję się w Niemczech. Tam kontrola cywilna spoczywa na
barkach stałej, parlamentarnej komisji kontrolnej Bundestagu. „Rząd federalny zobowiązany
jest do informowania tej komisji o działalności służb, w tym również działaniach
o specjalnym znaczeniu. Zakres informacji przekazywanych komisji powinien jednak
uwzględniać konieczność ochrony metod działania i źródeł informacji”34. Parlamentarzyści,
indywidualnie mają prawo do kontrolowania służb poprzez tradycyjne interpelacje poselskie,
jednak
powszechnie
obowiązuje
tradycja
nie
prowadzenia
publicznych
debat
parlamentarnych, za wyjątkiem debat związanych z nieprawidłowościami i aferami
politycznymi, w których uczestniczą również służby specjalne. Bundestag ma możliwość
kontrolowania służb specjalnych poprzez nadzorowanie wydatków budżetowych. „Począwszy
od
1956
roku
funkcjonuje
trzyosobowa
podkomisja
kontroli
budżetu
złożona
z przedstawicieli największych frakcji parlamentarnych. Jednak jak twierdzą sami politycy
i ta kontrola jest mało efektywna z uwagi na ukrycie części budżetu służb specjalnych
w budżetach innych ministerstw”35.
W porównaniu, najgorzej wypada system kontroli cywilnej we Francji, gdzie nawet
nie funkcjonuje wyodrębniona, samodzielna komisja parlamentarna ds. służb specjalnych.
Kontrola parlamentarna odbywa się w ramach kilku innych komisji, ( obrony i sił zbrojnych,
spraw zagranicznych, finansów ) których kompetencje zahaczają przedmiotowo o organy
wywiadowcze. Nadzór oczywiście realizowany w ramach funkcji prezydenta republiki.
Patrząc na niedoskonałość modeli kontroli cywilnej w państwach zachodnich, łatwo
można sobie wyobrazić, jak funkcjonują one w państwach mniej demokratycznych. Czyżby
zatem przyczyna problemu autonomizacji służb specjalnych leżała w tym właśnie miejscu?
Trudno o taką diagnozę mając na uwadze wieloaspektowość funkcjonowania służb, nie mniej
z całą pewnością niedostatek kontroli cywilnej bezpośrednio wpływa na usamodzielnianie się
organizacji. Nie pozostaje chyba nic innego, jak zwykłe pogodzenie się z myślą, że służby
specjalne były i będą cieszyły się specjalnymi względami pośród innych instytucji
państwowych i zawszę będą mogły liczyć na specjalnie traktowanie. W tym miejscu
podejrzenie o niezwykle bliskich kontaktach organów władz ze służbami i wzajemnej
zależności, a dobitniej, nierozrywalności może mieć dużo prawdy. Ogólnie dostępna wiedza
34
35
Tamże, s. 17.
A. Żebrowski, M. Żmigrodzki, J. Babula, Rola służb specjalnych..., s. 204.
nie pozwala jednak na dokładne sprecyzowanie i zmierzenie bliskości organów
wywiadowczych i organów władzy. Nawet jednak w wypadku dostępności takowych
informacji nie byłoby to możliwe z powodu braku odpowiednich instrumentów. Zjawiska
społeczne w odróżnieniu, np. od geograficznych nie można zmierzyć termometrem, czy
barometrem. Zawierają one bowiem element nieprzewidywalności, wynikający z natury
człowieka. Nawet, jeżeli określona grupa społeczna we wszystkich dotychczasowych
przypadkach zachowywała się wg wzoru, to nie jest ostatecznie przesądzone, czy w kolejnym
razie postąpi podobnie.
Ważnym elementem kontroli parlamentarnej nad działalnością służb, jest ustalanie
budżetu i finansowanie działalności tych organów. Jednak w niektórych systemach
politycznych, co prawda to parlament uchwala budżet całościowo, ale środki na służby
specjalne są ujmowane w sposób bardzo ogólny, bez wskazywania konkretnych celów. Będąc
przy kosztach funkcjonowania służb należy stwierdzić, że nie są one aż tak znaczne jakby
można było przypuszczać. „Działalność wywiadowcza jest niedroga, gdy porówna się jej
koszty z utrzymaniem sił zbrojnych i policyjnych. Za cenę jednej fregaty czy w porównaniu
do kosztów wyposażenia i utrzymania jednostki policyjnej do zadań antyterrorystycznych
rząd może zyskać bardzo wiele. Twierdzi się obecnie, że rząd brytyjski wydaje na usługi
konsultingowe w firmach prywatnych mniej więcej tyle, ile na działalność wywiadowczą”36.
Niewątpliwie, w zakresie kontroli cywilnej jest jeszcze wiele do zrobienia, bez
względu na możliwość kształtowania budżetów organizacji wywiadowczych. Prawdziwy,
wydaję się pogląd, w którym zwraca się uwagę na pozytywna role, jaką może wnieść kontrola
do budowania społecznego wizerunku. Skuteczność kontroli na pewno podniesie
wiarygodność i zaufanie do instytucji wywiadowczych.
Unia Międzyparlamentarna i Genewskie Centrum Demokratycznej Kontroli
opracowało uniwersalną analizę, w której podjęto się próby opisania praktyk i mechanizmów
kształtujących udział parlamentów w realizacji kontroli i nadzoru nad sektorem
bezpieczeństwa. Zwrócono uwagę, że po wydarzeniach z 11 września w Nowym Jorku,
służby specjalne zostały wyposażone w dodatkowe uprawnienia kontrolowania niemal
wszystkich informacji przepływających przez różne środki komunikacji (co ciekawe nie
zauważono, że te metody były stosowane już wiele lat wcześniej i bez potrzeby posiadania
specjalnych uprawnień ). W tych warunkach rola parlamentarnej kontroli musi być
36
M. Herman, Potęga wywiadu, Warszawa 2002, s. 45. W 1994 roku podano oficjalnie, że wydatki na trzy
brytyjskie cywilne agencje GCHQ, SIS i Security Service wynoszą dziewięćset milionów funtów rocznie. Jeżeli
doda się do opublikowanych wydatków te na DIS, koszty utrzymania JARIC i inne elementy wywiadu szczebla
strategicznego, to roczny budżet sięga miliarda funtów. Tamże, s. 44 – 46.
niebagatelna, przy zachowaniu jednak najwyższych standardów ochrony informacji
niejawnych i metod pracy wywiadu. Dla potrzeb systemowych postarano się o stworzenie
wyciągu z wszystkich najlepszych praktyk komisji parlamentarnych, sprawujących kontrolę
nad służbami specjalnymi, z uwzględnieniem delikatności i ostrożności w obchodzeniu się
z dokumentami niejawnymi. Wypracowano w tym zakresie kilka punktów, mianowicie:
-
w razie konieczności komisje obradują przy drzwiach zamkniętych,
-
na sesjach plenarnych parlamentu komisje składają sprawozdania, które następnie
są przedmiotem publicznej dyskusji ( dotyczy to spraw nie mających charakteru
tajnego ),
-
komisje mogą żądać udostępnienia wszelkich informacji, które jednak nie
ujawniają informacji o prowadzonych operacjach oraz nazwisk funkcjonariuszy
służb wywiadu,
-
komisje mogą ujawniać wszelkie informacje, jeżeli uznają ( kwalifikowaną lub
zwykłą większością głosów ), że ich ujawnienie leży w interesie publicznym,
- komisje nie ograniczają się do informacji otrzymywanych na własne życzenie.
Minister lub ministrowie odpowiedzialni za służby wywiadowcze powinni
z własnej inicjatywy dostarczać informacji komisjom parlamentarnym, gdy mogą
one pomóc w pełnym zrozumieniu rozpatrywanych zagadnień37.
Przyglądając się jednak powyższemu opracowaniu, wypada stwierdzić, że wiele z tych
punktów pozostaje nadal w sferze pobożnych życzeń. Wynika to przede wszystkim z faktu, że
kontrola parlamentarna nad służbami specjalnymi, uchodzi za powszechną dopiero od
niedługiego czasu. Wcześniej bowiem mieściła się ona w ramach ogólnie sprawowanej
kontroli nad wszystkimi organami władzy wykonawczej. Dlatego też, na wszelki wypadek,
w ogólnym systemie kontroli swoje miejsce musiała znaleźć władza sądownicza. Rolę sądów
w tym aspekcie należy upatrywać jako strażnika porządku demokratycznego i prawnie
chronionych wolności obywatelskich. Obywatel w każdym momencie na pełne prawo do
sądowego dochodzenia, swoich praw, które wg niego zostały naruszone. W Polsce, jak
wiemy, w związku z pełnieniem przez służby specjalne również roli organów chroniących
informacje niejawne, ustawodawca przewidział dla obywateli również możliwość odwołania
się do sądu administracyjnego, w wypadku niekorzystnego wyniku procedury sprawdzającej.
Ten ostatni element, czyli zaangażowanie władzy sądowniczej w proces sprawowania
kontroli nad organami wywiadowczymi, wyczerpuje katalog możliwych mechanizmów
kontrolowania poczynań służb, znany w państwach demokratycznych.
37
Parlamentarny nadzór nad sektorem bezpieczeństwa..., s. 70.
3. UDZIAŁ SŁUŻB SPECJALNYCH W PROCESIE
DECYZYJNYM
Zaangażowanie służb specjalnych w efekcie finalnym, jakim jest decyzja polityczna,
jest oczywiście bezsprzeczne. W wielu miejscach, wcześniejszych etapów pracy już była
o tym mowa. Służby wywiadowcze przygotowują w ramach swoich obowiązków gotowy
produkt informacyjny, będący wynikiem kolejno: pozyskania informacji, jej odpowiedniego
zanalizowania, interpretacji wreszcie spreparowania. Wspomniane było również, że służby
pomimo swojego cennego wkładu nie decydują bezpośrednio o rozstrzygnięciach
politycznych, które pozostawione są w gestii prawnych mocodawców. Konstytucyjny podział
władzy nie przewidział ( słusznie zresztą ) żadnych uprawnień w zakresie wydawania aktów
władczych. W takim razie trzeba sobie odpowiedzieć na pytanie po co w ogóle zastanawiać
się nad udziałem organów wywiadowczych w procesach decyzyjnych. Odpowiedź nasuwa się
sama. Kto choć raz podejmował bardziej znaczącą decyzję, której efekt wywoływałby zmianę
pośród większej ilości osób niż jedna, zdaję sobie sprawę, jaka wiąże się z tym
odpowiedzialność, a tym bardziej jakie konsekwencje w wypadku błędnego rozstrzygnięcia.
Nawet przy mniej znaczących decyzjach staramy się zgromadzić taki zasób informacyjny by
efektywność podjętego kroku była maksymalna. To jest klucz do zagadnienia – eliminacja
ryzyka towarzyszącego każdemu rozstrzygnięciu. Oczywiście niepewności co do skutków nie
da się całkowicie wykluczyć, natomiast można ją ograniczać. Następująca proporcja wydaje
się być bliska prawdy: im większy jest zasób o wiedzy o czynnikach związanych z decyzją,
tym większe prawdopodobieństwo podjęcia słusznego rozstrzygnięcia. Teraz dobrze widać
usytuowanie i rolę służb specjalnych w procesie decyzyjnym. Urzeczywistnia się ona
dostarczaniu wystarczającego zaplecza informacyjnego dla rządzących, by mogli oni
podejmować decyzje w oparciu o świadomość czynników wpływu. Chodzi o to by władza
miała poczucie twardego gruntu pod nogami i nie działała z „zamkniętymi oczami”.
„Współcześnie panuje przekonanie, że wywiad stanowi nieodłączną część procesu
decyzyjnego w strukturach państwa (...) Każdy rząd wymaga od swoich struktur
wywiadowczych przede wszystkim dobrych, wiarygodnych informacji. Rząd, który chce
działać efektywnie, musi brać pod uwagę opinię i prognozy wywiadu; dotyczy to również
komercyjnych, prywatnych przedsiębiorstw, które płacą niekiedy duże pieniądze za oceny
ryzyka planowanych działań. Oczywiście zdarzyć się może, że opracowania i informacje
dostarczone przez wywiad okażą się niekompletne, niedokładne, czy nawet mylne. Jednak
decydentom, którzy wykorzystują je w sposób regularny i planowy, pozwalają one zawsze
lepiej zorientować się w sytuacji; podobnie jak dane dostarczone przez rządowe służby
statystyczne, które mimo wszystkich swych wad umożliwiają oparcie się na czymś więcej, niż
tylko na domysłach i pobożnych życzeniach”38.
Decyzje polityczne w nowoczesnych państwach kształtowane są w oparciu o raporty
służb wywiadowczych. Współcześnie cały proces, którego zwieńczeniem jest podjęcie
działania przez organy władzy, musi uwzględniać najnowsze osiągnięcia z zakresu takich
dziedzin jak: marketing polityczny, zarządzanie, ekonomia, psychologia społeczna itp..
W szybko zmieniającym się świecie, w którym żyjemy, każda błędna decyzja dla polityków
może oznaczać utratę poparcia społecznego, dymisję a nawet śmierć polityczną. Warunki
współczesnych czasów wymagają podejmowania szybkich ale i skutecznych rozstrzygnięć.
Rządzący nie mają do stracenia ani chwili. Kadencja przypomina maraton, w którym każdy
członek rządu próbuje jak najlepiej wypaść w oczach wyborców, by otrzymać w nagrodę
kolejną szansę. Cały aparat dostarczający informacji działa pod silna presja czasu;
terminowość jest warunkiem bezwzględnie wymaganym.
Prowadzenie państwa przypomina do złudzenia w tym aspekcie zarządzanie
przedsiębiorstwem. Decydenci, mają do dyspozycji wiele dróg i wiele możliwości działania.
Muszą uwzględnić reguły wolnego rynku i konkurencji a także niedobór czynników
produkcji. Nigdy nie maja pewności, jaki efekt i rezultat przyniosą ich działania. Czasami
decydują się na ryzykowne zagrywki inwestycyjne, nie mając pewności, co do opłacalności
przedsięwzięcia, tylko po to, by uzyskać przewagę nad innymi uczestnikami gry rynkowej.
Różnica polega tylko i aż na konsekwencjach. W najgorszym przypadku, nieumiejętne
kierowanie przedsiębiorstwem oznacza jego bankructwo. O następstwach nieudolnych decyzji
politycznych nie trzeba się rozpisywać. Przypatrzmy się jednak w teorii, jak radzą sobie
z procesami decyzyjnymi w świecie gospodarki.
„Po pierwsze, przedsiębiorstwa dążą do gromadzenia większej ilości informacji, niż to
wynika z potrzeb podejmowania decyzji. Decydenci ( zazwyczaj są to inne osoby niż te, które
zbierają informacje ) podejmują decyzje, dysponując zbiorem informacji z reguły nie
wystarczającym do zdobycia stuprocentowej pewności, że podjęta decyzja jest trafna.
Po podjęciu decyzji kontynuują oni poszukiwanie informacji, aby utwierdzić się
w przekonaniu, że postąpili właściwie lub – jeśli dokonany wybór oceniają jako zły –
38
M. Herman, op. cit., s. 145.
stworzyć uzasadnienie, że nie było dla niego żadnej racjonalnej alternatywy. Informacja
uzyskana po podjęciu decyzji stanowi w każdym przypadku nadmiar ( w relacji do potrzeb
decyzyjnych przedsiębiorstwa )39.
Spójrzmy teraz jakie drogi wyboru posiadają decydenci, działając w warunkach
zawsze występującego niedoboru informacyjnego i niepewności. Ich postawy można
sprowadzić do trzech możliwych wariantów postępowania:
-
działanie po omacku bez zbytniego oglądania się. Jest to postawa odważnego lub
nieświadomego innowatora,
-
imitowanie poczynań innych i zabezpieczanie się w ten sposób przed ryzykiem,
- podejmowanie prób rozjaśniania sytuacji, aby móc się poruszać szybciej niż
inni40.
Pakiet informacyjny dostarczany przez służby nie jest jednak jedynym motywem
i źródłem, który jest brany pod uwagę. Politycy często kierują się jedynie własnym
instynktem, lub wyczuciem w danej sprawie. Często racjonalne względu muszą ustąpić
miejsca zdrowemu rozsądkowi. Należy o tym wspomnieć, aby podkreślić raz jeszcze, że
mimo
niezwykle
istotnej
rangi,
znaczenia
wiedzy,
przygotowanej
przez
organy
wywiadowcze, wpływ ich na ostateczny werdykt decyzyjny jest tylko pośredni. Na sam akt
decyzji wpływa bowiem również mnóstwo innych, często nieracjonalnych czy nielogicznych
czynników. Zawsze dostarczane przez wywiad informacje będą odbierane przez
poszczególnych decydentów, przez pryzmat własnych subiektywnych odczuć, przeżytych
doświadczeń życiowych, wiedzy, a nawet fobii, czy uprzedzeń. „Oprócz informacji i prognoz
na decyzje wpływ maja ich własne sądy, zmysł polityczny, zdolności przywódcze
i zaangażowanie w realizacje wyznaczonych sobie celów (...) Nie da się określić precyzyjnie
związków między informacjami wywiadu a podejmowaniem określonych działań. Bywa, że
informacje wywiadu na przykład całkowicie się ignoruje. Rządy mogą również wyłączyć
całkowicie instytucje wywiadowcze z procesu decyzyjnego, gdy chodzi o sprawy poważne
i delikatne, do czego, jak się wydaje doszło w czasie inwazji izraelskiej na Liban w 1982
roku”41.
39
B. Martinet, Y. M. Marti, Wywiad gospodarczy. Pozyskiwanie i ochrona informacji, Warszawa 1999, s. 22.
Tamże, s. 11 – 12. Autorzy jako przykład działania po omacku opisują przypadek przedsiębiorstwa
kalifornijskiego, które opracowało w 1987 roku, ponosząc duże nakłady środków, telewizyjne urządzenie
dekodujące w formie unikalnego mikroprocesora. Kilka tygodni później rynek ten się zawalił, ponieważ sieci
telewizyjne postanowiły stosować własne systemy kodowania nadawanych programów. Odnośnie działań
rozjaśniających wskazuje się oczywiści japońskie koncerny, takie jak: Mitsubishi, Sumitomo, które powszechnie
korzystają z pomocy służb informacyjnych. Tamże s. 11 i nast.
41
M. Herman, op. cit., s. 147.
40
Najbardziej znamienną cechą całego postępowania towarzyszącego podjęciu decyzji
jest selektywność w doborze czynników wpływających na jej ostateczny kształt. Czasami
decydenci, o kierunku rozstrzygnięcia są już przekonani dużo wcześniej, a w dostarczonym
materiale próbują wyszukać tylko te elementy, które będą przemawiały na ich korzyść. Często
decydujące znaczenie mają również względy polityczno – partyjne. Jeżeli określone organy
wywiadowcze, będąc przecież aparatem państwowym, uchodzą za zdominowane przez
określoną frakcje partyjną, ( co w idealnym rozwiązaniu nie powinno mieć miejsca ) to
w sytuacji, gdy użytkownikiem jest przedstawiciel odmiennej frakcji, nie pozostaje to bez
oddźwięku.
„Tak więc wywiad i wyniki jego pracy są niejako na łasce nieprzewidywalnych
zupełnie czasami postaw różnych ludzi. Stara się on jednak, jako instytucja, przekonywać
i uzasadniać swoje racje, między innymi przez kontakty osobiste czy przez odpowiednią
formę i zakres przekazywanych informacji. Jednym z powodów przygotowywania
rutynowych, okresowych opracowań jest przyzwyczajenie użytkownika do korzystania
z informacji wywiadu oraz budowa własnej, jako instytucji wiarygodności. Nigdy wywiad nie
traktuje użytkownika, jako tabula rasa, gdzie dopiero umieszcza się informacje i idee według
własnego uznania i wyboru, ale stara się brać pod uwagę jego postawę i charakter. Ale nawet
wtedy użytkownik korzysta z dostarczonych mu informacji raczej selektywnie”42.
Pomału wyłania się już obraz rzeczywistego udziału efektów działalności służb
wywiadowczych na proces decyzyjny. Jest pewne, że jest on uzależniony od wielu
czynników. Najważniejszym wydaję się jednak sam użytkownik opracowań. To przede
wszystkim od niego zależy w jakiej mierze, selektywnie czy całościowo i do jakiego stopnia
będzie korzystał z podpowiedzi, które przygotowują służby. To z kolei będzie wynikiem
kondycji służb, stanu wzajemnych relacji, obdarzonego zaufania do tych instytucji a także
przyjętego modelu pracy. Do tego trzeba dodać wszystkie nieprzewidywalne elementy, które
zawsze towarzyszą w zjawiskach z udziałem człowieka.
G. Rydlewski wyróżnił kilka elementów charakteryzujących specyfikę rządowego
systemu decyzyjnego, mianowicie:
-
złożony charakter – jaki można przypisać procesowi decyzyjnemu, który
obejmuje etap generowania inicjatyw, ich analizy i selekcji, przekształcania
42
Tamże, s. 148. W niedługiej perspektywie czasu duża część informacji wywiadowczych nie skutkuje
podjęciem jakichkolwiek decyzji. Przyczyniają się one za to do zwiększenia wiedzy i świadomości decydentów.
Widać więc rolę wywiadu w procesie edukowania decydentów. Wiedza dostarczona, początkowo nie
wykorzystana może okazać się użyteczna i być podłożem decyzji w przyszłości. Takie kształcenie odbiorców
wpływa bezpośrednio na ich styl działania i zaopatrywania. Tamże, s. 149 – 150.
w projekty, wyjaśnianie i rozstrzyganie sporów, ocenę prawną, rozstrzygnięcia,
informowanie opinii publicznej o decyzjach oraz ich realizacja,
-
usytuowanie decydenta w systemie politycznym i prawnym,
- relacje z otoczeniem – decyzje podejmowane są w warunkach konkurencji celów
i programów, konfliktu interesów oraz niepewności43.
Decyzja polityczna nie jest z pewnością łatwą powinnością, szczególnie gdy
weźmiemy pod uwagę obszar i zasięg jej oddziaływania. Pomijając przypadki patologiczne
oraz ekstremalne ( np. groźba, przymus sytuacji ) każdy człowiek stara się wybierać dla siebie
i własnego otoczenia taką drogę działania by przynosiła ona pozytywne rezultaty.
Mandat, który otrzymują rządzący od narodu, upoważnia ich, w imieniu społeczeństwa, które
reprezentują do podejmowania decyzji o wymiarze ogólnospołecznym. Sama zaś motywacja
działania musi pozostać niezmienna ( co nadal jest rzeczą trudną do wyegzekwowania ).
Politycy muszą wyzbyć się partykularnego spojrzenia; ich troska i działania muszą przybrać
charakter globalny. Wieloaspektowość zjawisk społecznych i ograniczone zasoby
ekonomiczne i wielość adresatów, których decyzje obejmują, jednak uniemożliwiają
podejmowanie rozstrzygnięć, które mogłyby zadowalać i zaspokajać wszystkich. Politykom
niemal zawsze w procesie decyzyjnym pozostaje wybór mniejszego zła. Rola służb
specjalnych w tym ujęciu sprowadza się do tego by umożliwić decydentom zlokalizowanie
tego mniejszego zła. Warto jeszcze zaznaczyć, że rola służb wywiadowczych rośnie
proporcjonalnie do skali zagrożenia i przybiera najwięcej na sile podczas prowadzenia wojen.
Za podsumowanie niech posłużą słowa, wielokrotnie już w tej pracy cytowanego,
hrabiego de Marenches: „Wiele tarcz wywiadu przypomina samolot. W kokpicie ten, do
którego należą decyzje – pilot, szef państwa. Nie może się on obyć bez dokładnych
wskazówek. Jeśli ma złe służby, kierowane przez amatorów, głupców lub ludzi
niekompetentnych, odpowiedzialność spadnie na niego. Jego pozycja międzynarodowa
osłabnie, to oczywiste. Zabraknie mu elementów warunkujących decyzję.
Świat jest tak ukształtowany, że prezydent, na ogół, odbywa lot w trudnych
warunkach. Często pilotuje przy widoczności zerowej. Jeśli nie ma narzędzi w rodzaju
wysokościomierza czy radaru i nie wie, czego może oczekiwać, zmierza do katastrofy.
W żadnym momencie dziejów żaden kraj godny tego miana nie był pozbawiony służb
wywiadowczych. Jak mówił Sun Tzu: Wywiad to preludium zwycięstwa”44.
43
44
G. Rydlewski, Rządowy system decyzyjny w Polsce, Elipsa, Warszawa 2002, s. 32 – 33.
Ch. Ockrent, A. De Marenches, Sekrety szpiegów i książąt , Warszawa 1992, s. 117.