Pozwolenie zintegrowane jako przykład europeizacji

dr Mariusz Baran
Katedra Prawa Ochrony Środowiska
Uniwersytet Jagielloński
Pozwolenie zintegrowane jako przykład europeizacji reglamentowanego
korzystania ze środowiska
Konspekt referatu
1. Regulacje prawych form korzystania ze środowiska (ustawa – Prawo ochrony
środowiska):
a) powszechny obowiązek dbałości o stan środowiska i ponoszenia odpowiedzialności za
jego pogorszenie na zasadach określonych w ustawie spoczywa na każdym (art. 86
Konstytucji RP);
b) w związku z tym ustawa – Prawo ochrony środowiska przewiduje następujące formy
reglamentacji korzystania ze środowiska jako „dobra wspólnego”:
1) powszechne korzystanie
2) zwykłe korzystanie
3) korzystanie reglamentowane
c) ustawa – Prawo ochrony środowiska rozróżnia pojęcia: „emisja” i „zanieczyszczenie”
(ma to znaczenie dla ochrony jakości środowiska i ustaleniu podstaw dopuszczalnych
działań polegających na odprowadzaniu do środowiska substancji i energii):
1) emisja (art. 3 pkt 1 p.o.ś.) jest odprowadzaniem dozwolonym (legalnym);
2) zanieczyszczenie (art. 3 pkt 49 p.o.ś.) to kwalifikowana emisja, powodująca
negatywne konsekwencje i która w związku z tym nie powinna mieć miejsca (jest
niedozwolona – nielegalna).
2. Instytucja administracyjnej zgody na prowadzenie działalności mogącej powodować
negatywne skutku w środowisku:
a) ruch „instalacji” (art. 3 pkt 6 p.o.s.) powoduje wprowadzanie (uwolnienie) substancji i
energii;
b) administracyjna zgoda (uprzednia) określająca zakres i warunki korzystania ze
środowiska (reglamentacji emisji) ma postać decyzji administracyjnej (pozwolenie
emisyjne) (przepisy działu IV ustawy – Prawo ochrony środowiska zawierają ogólne
regulacje dotyczące wydawania tego rodzaju decyzji).
3. Koncepcja zintegrowanej ochrony środowiska:
a) koncepcje ochrony zintegrowanej (kompleksowej) postrzegać należy jako dążenie do
usunięcia niedoskonałości „sektorowego” podejścia do ochrony środowiska;
b) pierwotnie unijne (wspólnotowe) prawo ochrony środowiska miało w zasadzie
strukturę „sektorową”, jakkolwiek przecież z istoty środowisko stanowi pewną
„złożoną całość” (por. A. Wasilewski, Koncepcja zintegrowanej ochrony środowiska
w prawie Wspólnoty Europejskiej, s. 514-515);
c) podejście sektorowe do ochrony środowiska charakteryzuje się tym, że regulacje
(przepisy) są formułowane odrębnie do poszczególnych mediów (elementów)
1
środowiskowych (np. powietrze, woda, zwierzęta) zagrożeń środowiskowych (np.
emisja określonych gazów), czy też określonych sytuacji (np. awarie przemysłowe,
realizacja określonych inwestycji) – w związku z tym „sektorowa” ochrona
środowiska ma swoje granice, a także podejście takie prowadzi do wielotorowości,
czy też zbiegu podstaw prawnych działania;
d) „zintegrowana ochrona prawna środowiska” – dążenie do tego, aby stosowane
instrumenty prawne miały charakter kompleksowy, uwzględniając skoordynowane
oddziaływanie różnych czynników na środowisko (J. Sommer, Koncepcja
zintegrowanej ochrony prawnej środowiska, s.4-5).
4. Zintegrowana ochrona środowiska:
a) podejście sektorowe w realizacji ochrony środowiska nie uwzględnia tzw. pośrednich
oddziaływań emisji na inne elementy środowiska poza tym na które bezpośrednio
oddziałuje emisja oraz nie uwzględnia tzw. wzajemnych oddziaływań pomiędzy
elementami (dobrami) środowiska, w zależności od stosowanych środków ochrony;
b) zjawisko „przenoszenia zagrożeń” – wprowadzanie zaostrzonych wymagań
środowiskowych w jednej dziedzinie może spowodować wzrost zagrożeń obciążeń
środowiskowych w innych dziedzinach (por. A. Wasilewski, Koncepcja zintegrowanej
ochrony środowiska w prawie Wspólnoty Europejskiej, s. 515;
c) koncepcje zintegrowanej ochrony środowiska da się rozpatrywać z perspektywy:
a) zintegrowanej kontroli zanieczyszczeń oraz
b) zintegrowanego zarządzania (gospodarowania) zasobami środowiska
są to komplementarne płaszczyzny
d) pośród instytucji zintegrowanej ochrony środowiska wymienia się: 1) zintegrowane
pozwolenia oraz 2) oceny oddziaływania na środowisko (strategiczne, indywidualne)
e) zintegrowana kontrola zanieczyszczeń skupia uwagę na zarządzaniu kontrolną
zanieczyszczeń, na substancji zanieczyszczającej, na źródle zanieczyszczenia i
regionie geograficznym zamiast na ochronie poszczególnych mediów
środowiskowych (powietrz, woda), zagrożeń (odpady) traktowanymi jako odrębne
problemy;
f) w ramach zintegrowanego podejścia to substancja (zanieczyszczenie) jest
przedmiotem integracji (gdyż ona jest przedmiotem kontroli); substancja łączy media
środowiskowe, gdyż:
1) wnika w więcej niż jedno medium w miejscu wytworzenia (uwolnienia),
2) wędruje między mediami środowiskowym i
3) dociera do receptora (odbiornika) przez więcej niż jedno medium
środowiskowe (tak J. Sommer, Koncepcja zintegrowanej ochrony prawnej
środowiska, s.7).
5. Dyrektywa IED (2010/75/UE):
a) ustanawia zasady dotyczące zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom
powstającym w wyniku działalności przemysłowej oraz zasady dotyczące kontroli
tych zanieczyszczeń; ustanawia ona zasady mające na celu zapobieganie emisjom do
powietrza, wody i ziemi oraz, w przypadku braku takiej możliwości, zasady mające na
2
b)
c)
d)
e)
celu ich redukcję tym emisjom i zapobieganie wytwarzaniu odpadów, w celu
osiągnięcia wysokiego poziomu ochrony środowiska jako całości (art. 1);
ma zastosowanie do rodzajów działalności (lub czynności) wymienionych w
Załączniku I, i zakładka kontrolę emisji oznaczonych zanieczyszczeń (wskazanych w
Załączniku II);
instytucja pozwolenia - oznacza ono pisemne zezwolenie na eksploatację całości lub
części instalacji, obiektu energetycznego spalania, spalarni odpadów lub współspalarni
odpadów (art. 3 pkt 7); nie nazwa lecz skutki które związane były lub są z danym
rodzajem rozstrzygnięcia administracyjnego przesądzają o tym czy rozstrzygnięcie to
(decyzję) należy traktować jako pozwolenie w rozumieniu dyrektywy;
integracyjne podejście dyrektywy IED (tak wskazuje J. Sommer):
1) holistyczne rozpatrywanie zależności między mediami środowiskowymi
(powietrze, woda, ziemia);
2) materialne i proceduralne wymiary integracyjnego podejścia do ochrony
środowiska;
3) dozwolona emisja wyznaczana zgodnie z koncepcją najlepszych dostępnych
techniki (BAT, konkluzje BAT);
4) efektywność środków kontroli (w tym aktualizacji warunków pozwolenia)
zapewniających wysoki poziom ochrony środowiska jako całości.
środki proceduralne dyrektywy:
1) realizacja celów dyrektywy następuje przez wydanie decyzji (pozwolenia) o
określonej treści (art. 5 ust. 1); pozwolenie otrzymuje nie tyle instalacja, ile
procesy w niej prowadzone; cel ten może być osiągnięty także przez kilka decyzji,
ale należy skoordynować ich wydawanie (art. 5 ust. 2);
2) określenie zakres wniosku o wydanie pozwolenia (art. 12);
3) nakaz uzyskania pozwolenia przez wprowadzenia istotnych zmian w
funkcjonowaniu instalacji, w odniesieniu do tych elementów instalacji, których
dotyczą zmiany (art. 20);
4) periodyczny przegląd pozwoleń i aktualizacja warunków pozwolenia (art. 21)
5) obowiązki związane z zakończeniem działalności (w tym obowiązek badania
gruntu i wód gruntowych) - art. 22
6) obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa (art. 24 i 25).
6. Przesłanki materialnoprawne pozwolenia zintegrowanego:
a) udzielanie pozwolenia jest możliwe jeśli instalacja spełnia wymogi dyrektywy IED
(art. 5 ust. 1);
b) koncepcja najlepszych dostępnych technik (BAT), dokumenty referencyjne BAT (art.
15)
c) koncepcja BAT (najlepsze dostępne techniki - best available techniques) - art. 3 pkt
10 dyrektywy i p.o.ś; pojęcie to obejmuje zarówno technologię, sposób jej stosowania
na etapie projektowania, budowania i utrzymywania, eksploatowania i wycofywania z
eksploatacji, która pozwala na ich wdrożenie w danym sektorze przemysłu, zgodnie z
istniejącymi warunkami ekonomicznymi i technicznymi, z uwzględnieniem kosztów i
3
korzyści i jednocześnie jest najbardziej efektywny w osiąganiu wysokiego ogólnego
poziomu ochrony środowiska jako całości; kryteria ustalania BAT (Załącznik III);
d) konkluzje BAT (art. art. 3 pkt 10 dyrektywy; art. 3 pkt 8d p.o.ś.) dokument
sporządzony na podstawie dokumentu referencyjnego BAT, przyjmowany przez
Komisję Europejską, w drodze decyzji, zgodnie z przepisami dotyczącymi emisji
przemysłowych, formułujący wnioski dotyczące najlepszych dostępnych technik, ich
opisu, informacji służącej ocenie ich przydatności, wielkości emisji powiązanych z
najlepszymi dostępnymi technikami, powiązanego monitoringu, powiązanych
poziomów zużycia oraz, w stosownych przypadkach, odpowiednich sposobów
przeprowadzenia remediacji;
e) graniczne wielkości emisyjne (;art. 3 pkt 4a p.o.ś.) najwyższe z określonych w
konkluzjach BAT wielkości emisji powiązane z najlepszymi dostępnymi technikami,
uzyskiwane w normalnych warunkach eksploatacji z wykorzystaniem najlepszej
dostępnej techniki lub kombinacji najlepszych dostępnych technik.
Normy emisyjne w dyrektywie IED - dyrektywa przewiduje dwa odmienne podejścia
do ustalenia norm emisji:
a) ustalenie norm emisji powinno być oparte na najlepszych dostępnych technikach
(konkluzjach BAT) – tym samym określenie norm emisji winno być dokonane w toku
postępowania i znaleźć odzwierciedlenie w pozwoleniu (art. 15 ust. 2 i 3 dyrektywy:
„właściwy organ określa dopuszczalne wielkości emisji, zapewniające w normalnych
warunkach eksploatacji, nieprzekraczanie poziomów emisji powiązanych z
najlepszymi dostępnymi technikami określonymi w decyzjach w sprawie konkluzji
dotyczących BAT”);
b) określenie wymagań dla pewnych rodzajów instalacji w postaci generalnie wiążących
przepisów zamiast ustalania ich w indywidualnym pozwoleniu lub odesłanie w
pozwoleniu do ogólnych wiążących przepisów takie normy emisyjne ustalających (art.
6 i 17 dyrektywy: ), o ile ogólne zasady zapewniają zintegrowane podejście i
równowartościowy wysoki poziom ochrony środowiska jako całości równoważny z
poziomem uzyskanym w przypadku indywidualnych warunków pozwolenia (oparte
także na najlepszych dostępnych technikach);
7.
8. Podsumowanie:
a) zintegrowana ochrona środowiska jest przykładem europeizacji koncepcji (założeń)
prawa ochrony środowiska rozumianego jako kompleksowa ochrona środowiska jako
całości (por. B. Iwańska, Europeizacja prawa ochrony środowiska (wybrane
zagadnienia), s. 724 i 725);
b) instytucja pozwolenia zintegrowanego to przykład europeizacji regulacji
proceduralnych (choć w ograniczonym zakresie), jaki i materialnoprawnych;
c) koncepcja zintegrowanej ochrony środowiska to przykład zjawiska cross-fertilisation
lub spill-over – założenia (instytucje) znane prawu krajowemu niektórych państwa
(por. „zintegrowana kontrola zanieczyszczeń: w Environmental Protection Act z 1990
r. w Wielkiej Brytanii) stanowią punkt wyjścia i inspirację dla prawa UE, by z kolei za
4
pomocą regulacji unijnych (dyrektywa IPPC/IED) rozpowszechnić się (zaszczepić) w
systemach prawnych pozostałych państw członkowskich/
9. Literatura podstawowa:
W. Radecki, Podstawy teoretyczne zintegrowanej ochrony prawnej środowiska, Wrocław
2010
A. Wasilewski, Koncepcja zintegrowanej ochrony środowiska w prawie Wspólnoty
Europejskiej, (w:) Studia z prawa Unii Europejskiej, red. S. Biernat, Kraków 2000
J. Sommer, Koncepcja zintegrowanej ochrony prawnej środowiska, Ochrona Środowiska.
Prawo i Polityka 2010, nr 3, s. 3
J. Sommer, Instytucja pozwoleń zintegrowanych w prawe wspólnotowym, Ochrona
Środowiska. Prawo i Polityka 2009, nr 4, s. 24
J. Sommer, Dyrektywa w sprawie zintegrowanego zapobiegania
zanieczyszczeń, Ochrona Środowiska. Prawo i Polityka 1995, nr 2, s. 46
i
kontroli
B. Iwańska, Europeizacja prawa ochrony środowiska (wybrane zagadnienia), System
Prawa Administracyjnego, t. 3, Europeizacja prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z.
Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2014
Z. Bukowski, Pozwolenie zintegrowane, Włocławek – Toruń 2004
M. Baran Przekształcenia w systemie prawnych form działania administracji publicznej,
System Prawa Administracyjnego, t. 3, Europeizacja prawa administracyjnego, red. R.
Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2014
J. Jans, H. Vedder, European Environmental Law, Groningen 2011
5