docWykład II. Budżet jako instrument zarządzania gminą. Rola organu
download 
Reklamacja Transkrypt
Wykład II. Budżet jako instrument zarządzania gminą. Rola organu
Dr Jacek Sierak – Uczelnia Łazarskiego Budżet jako instrument zarządzania gminą. Rola organu stanowiącego i wykonawczego w procedurze uchwalania budżetu. 1. Samorząd terytorialny jako podmiot władzy lokalnej Samorząd terytorialny jest odrębnym od państwa związkiem publiczno-prawnym, powoływanym przez państwo, działającym w obrębie jego struktur i w zakresie przez nie wyznaczonym. Funkcjonowanie samorządu terytorialnego jest związane z procesem decentralizacji zarządzania sektorem publicznym. Proces ten oznacza wyposażenie tegoż samorządu przez państwo (w trybie ustawowym) w określony zasób samodzielności, tj. prawa do podejmowania określonych decyzji gospodarczych i społecznych w granicach wyznaczonych prawem. Powszechnym w Europie zjawiskiem jest traktowanie gmin jako najważniejszego, podstawowego ogniwa samorządu terytorialnego, na które przypada ok. 70-90% ogółu wydatków samorządowych (zgodnie z zasadą subsydiarności). Oprócz gmin, w większości „starych” członków UE istnieje jeden szczebel pośredni na poziomie polskiego powiatu, chociaż we Francji, Irlandii, Hiszpanii i we Włoszech funkcjonuje tzw. trzeci szczebel samorządu województwa, na którym koncentrują się zadania z dziedziny infraregionalnej polityki gospodarczej1. Jednostki samorządu terytorialnego (JST) funkcjonując jako element sektora finansów publicznych maja określony zakres zadań i kompetencji. Do zadań tych należy świadczenie dóbr i usług publicznych, których wytwarzanie i udostępnianie obywatelom przez sektor prywatny jest niemożliwe lub dla tegoż sektora nieopłacalne. Ich uzupełnieniem są dobra społeczne obejmujące oświatę oraz ochronę zdrowia. Obydwie wymienione grupy dóbr kwalifikują się do zdecentralizowanego trybu ich organizowania, wytwarzania i rozdysponowywania. Tę właśnie funkcję przejmuje samorząd terytorialny, powołany do zarządzania szeroki zakresem spraw publicznych. Poniżej przedstawionych zostanie kilka cech stanowiących istotę samorządności terytorialnej, które mają znaczenie w procesie finansowania zadań publicznych. Atrybutem samorządu terytorialnego, działającego w ustroju demokracji parlamentarnej, jest formalne oddzielenie budżetów samorządowych od budżetu państwa. Obecnie budżety 1 Por. Finanse samorządów terytorialnych w Europie, Warszawa 2004, s. 26-29. 1 lokalne nie są skrępowane żadnymi limitami, a jedyną formą powiązania ich z finansami państwa są subwencje i dotacje celowe. Jednostki samorządu terytorialnego realizując zadania publiczne funkcjonują samodzielnie w ramach przyznanych im przez państwo kompetencji, na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do regulacji art. 163 Konstytucji samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone konstytucyjnie lub ustawowo na rzecz organów innych władz publicznych. W systemie organów władz publicznych oznacza to domniemanie ich realizacji właśnie przez jednostki samorządu terytorialnego. Z punktu widzenia kryterium samodzielności wykonywania zadania publiczne dzieli się na własne i zlecone. Zadania własne ustawa definiuje jako dotyczące zbiorowych potrzeb społeczności. Samorząd terytorialny wykonuje je we własnych imieniu i w interesie lokalnym. Zadania zlecone, obejmujące czynności z zakresu administracji rządowej, JST wykonują w interesie państwa. Ich zlecanie przez centralne organy państwa jest dopuszczalne pod warunkiem pokrycia kosztów ich realizacji dotacjami celowymi. Ustawodawca różnicuje zadania własne na wykonywane obligatoryjnie i fakultatywnie. O tym, którym z nich należy przypisać przymiot obowiązkowych, a którym dobrowolnych każdorazowo rozstrzygają przepisy prawa materialnego. Określenie zadania publicznego jako obligatoryjnego eliminuje możliwość decydowania przez samorząd o jego wykonywaniu. Niepodjęcie realizacji takiego zadania przez samorząd terytorialny stanowi podstawę do złożenia skargi na brak działania jednostki samorządu terytorialnego. Do złożenia takiej skargi uprawniony jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone w wyniku niepodjęcia działania przez organy samorządu terytorialnego. Do rozpoznania skargi uprawniony jest sąd administracyjny. Władze lokalne dysponują natomiast swobodą ustalania kierunków oraz form podejmowanych zadań fakultatywnych. Ich realizacja jest jednakże uwarunkowana dysponowaniem odpowiednio wysokim zasobem środków, jakie pozostają po wykonaniu zadań obligatoryjnych. Źródłem ich finansowania są dochody własne, uzupełnione ewentualnie subwencją, dotacjami oraz przychodami zwrotnymi z kredytu lub emisji papierów wartościowych. Do zadań fakultatywnych należą przede wszystkim realizowane przez samorząd inwestycje. Decyzje podejmowane przez władze samorządowe muszą być zawsze zgodne z przepisami obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji prawem obowiązującym powszechnie są: ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, które obowiązują wszystkich obywateli polskich oraz osoby przebywające w Polsce. Oprócz wymienionych wyżej aktów prawnych funkcjonują również akty prawa 2 miejscowego, obowiązujące wszystkie wskazane poprzednio osoby, ale już nie na terytorium całego kraju, lecz tylko na obszarze działania organów, które przepisy te ustanowiły (np. na obszarze danej gminy). W procesie zarządzania jednostką samorządu terytorialnego decyzje w imieniu społeczności lokalnej podejmują jej władze – powoływane w trybie demokratycznych wyborów organy stanowiące i wykonawcze. Organem stanowiącym jest rada gminy, rada powiatu i sejmik województwa, zaś organem wykonawczym zarząd – w powiecie i województwie oraz wójt/burmistrz/prezydent miasta w gminie. Dysponując statusem lokalnych organów władzy publicznej organy te mogą tworzyć tzw. prawo miejscowe. Akt prawa miejscowego może wydać wyłącznie organ stanowiący samorządu. Zarządzenia i inne tego typu akty wydawane przez wójtów czy starostów nie mogą być prawem miejscowym. Wyjątek stanowią przepisy porządkowe wydane przez wójtów w nagłych przypadkach”2. Każda jednostka samorządu terytorialnego posiada osobowość prawną, dzięki czemu może wchodzić w stosunki umowne z różnymi podmiotami na gruncie prawa cywilnego, może także zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe. Samorząd terytorialny swoją działalność prowadzi na bazie posiadanego majątku. Stanowi on odrębną formę własności publicznej, noszącą nazwę „mienie komunalne”. Majątek ten może mieć formę rzeczową lub finansową, a dysponowanie nim pozostaje w gestii organów władzy lokalnej. Poszczególne jego elementy (np. grunty, budynki, mieszkania) mogą być sprzedawane lub dzierżawione, wolne zasoby pieniężne mogą być przeznaczane na lokaty bankowe, cały zaś majątek bywa traktowany jako zabezpieczenie zaciągniętych ewentualnie zobowiązań dłużnych. Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi ze strony państwa. Przez nadzór rozumie się, oparte na upoważnieniu ustawowym, uprawnienie do władczego wkraczania przez organ nadzorczy w samodzielną działalność organu nadzorowanego. Dzieje się to wyłącznie w przypadkach wskazanych w ustawie, na podstawie kryteriów i przy pomocy środków wskazanych w ustawie. Zgodnie z Konstytucją, organami nadzoru są: Prezes Rady Ministrów, wojewodowie oraz w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (RIO). Wojewodzie i RIO w zakresie ich działania przysługuje prawo stwierdzenia nieważności w całości lub w części uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego (w ciągu 30 dni od otrzymania uchwały). Zasadą działania nadzoru jest stwierdzenie nieważności 2 Por. M. Culepa, Czy zarządzenie może być aktem prawa miejscowego, „Gazeta Samorządu i Administracji” 2008, nr 15/16. 21.07, 17.08.2008, s. 29. 3 uchwały w ogóle sprzecznej z prawem, w tym także ze statutem danej jednostki samorządu. Wyjątkiem od tej zasady jest wystąpienie nieistotnego naruszenia prawa, czego skutkiem jest ograniczenie się przez organ nadzoru do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Każda jednostka samorządu terytorialnego ma możliwość zaskarżenia przed odpowiednim sądem decyzji organów państwowych, dotyczących samorządu, ale równocześnie budzących wątpliwości u jego przedstawicieli zasiadających we władzach lokalnych. Z kolei każdy czyj interes prawny bądź uprawnienie zostały naruszone uchwałą organu jednostki samorządu terytorialnego, może po bezskutecznym wezwaniu zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Podstawą do złożenia skargi jest fakt naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Pojęcie interesu prawnego można zdefiniować jako interes faktyczny, chroniony przepisem prawa materialnego. Kończąc tę część rozważań należy jeszcze zwrócić uwagą na to, że w odróżnieniu od większości państw należących od dawna do Wspólnoty Europejskiej, Polska, nie posiada jednego zwartego, jednolitego wewnętrznie aktu prawnego, regulującego funkcjonowanie samorządu terytorialnego (w postaci jednej ustawy, jak np. ustawa brytyjska z lat osiemdziesiątych XX w. (Local Government Act z roku 1988). Regulacje odnoszące się do funkcjonowaniu samorządu terytorialnego zawarte są w bardzo wielu aktach prawa, co niejednokrotnie bywa źródłem nieporozumień i sporów. 2. Podstawy prawne finansów samorządy terytorialnego. W Polsce system prawno-finansowy samorządu terytorialnego wyznaczają regulacje prawne wynikające z przepisów Konstytucji, ustaw i innych aktów normatywnych, których treścią jest ustanowienie poszczególnych elementów i form gospodarki finansowej gmin, powiatów i województw, a także innych podmiotów samorządowych. Poszczególne akty prawa wyznaczają miejsce finansów samorządu terytorialnego w systemie finansów publicznych, określają m.in. źródła dochodów samorządu, zasady i mechanizmy funkcjonowania i dotowania jednostek samorządu terytorialnego, finansowe konsekwencje nakładania na samorządy nowych zadań, niektóre zasady gospodarki budżetowej, ogólne kryteria i zasady kontroli oraz nadzoru nad działalnością finansową samorządu. Do najważniejszych aktów prawa regulujących finanse samorządu terytorialnego należą:. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., 4 - ustawy ustrojowe - ustawa o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r.; ustawa o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r.; ustawa o samorządzie wojewódzkim z dnia 5 czerwca 1998 r., - ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z dnia 13 listopada 2003 r., - ustawa o finansach publicznych (dalej ufp).; - ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych z 17 grudnia 2004 r. określająca czyny uważane za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz tryb postępowania w sprawach takich naruszeń, - ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych z dnia 7 października 1992 r., - ustawa o podatkach i opłatach lokalnych z 12 stycznia 1991 r., - ustawa o podatku rolnym z dnia 15 listopada 1984 r., - ustawa o lasach normująca podatek leśny z dnia 28 września 1991 r., - ustawa o podatku od spadku i darowizn z dnia 28 lipca 1983 r., - ustawa o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne w zakresie karty podatkowej z dnia 20 listopada 1998 r., - ustawa o podatku od czynności cywilno-prawnych z dnia 9 września 2000 r., - ustawa o opłacie skarbowej z dnia 9 września 2000 r.. Generalne regulacje odnoszące się do gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego zostały zawarte w Konstytucji RP. W szczególności stanowi ona, że: jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań, źródła ich dochodów, do których należą dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa, są określone w ustawie, jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie, przesunięcie zadań publicznych na szczebel lokalny powinno być związane ze stosowną zmianą w podziale dochodów publicznych (zasada ta została jednak sformułowana mało precyzyjnie, co niestety, pozwala władzom centralnym na przekazywanie jednostkom samorządowym zadań bez odpowiedniego transferu dochodów). Regulacje i zasady gospodarowania finansami obowiązujące wszystkie jednostki samorządu terytorialnego jako podmioty sektora finansów publicznych zostały zawarte w ustawie o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r. W szczególności obejmują one: - zasady i sposoby zapewnienia jawności i przejrzystości finansów publicznych, 5 - formy organizacyjno-prawne jednostek sektora finansów publicznych, - zasady planowania i dysponowania środkami publicznymi, - zasady kontroli finansowej i audytu wewnętrznego, - zasady zarządzania państwowym długiem publicznym oraz procedury ostrożnościowe i sanacyjne wprowadzane w razie nadmiernego zadłużenia, - sposób finansowania deficytu i zasady operacji finansowych, - zasady i tryb gospodarowania środkami pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej oraz z innych źródeł zagranicznych niepodlegającymi zwrotowi. Ustawa ta zwiera także przepisy obowiązujące wyłącznie jednostek samorządu terytorialnego, które normują: - zasady opracowywania projektów i uchwalania budżetów jednostek samorządu terytorialnego, - zasady i tryb wykonywania budżetów jednostek samorządu terytorialnego, - obowiązujące w jednostkach samorządu terytorialnego limity zadłużenia, - procedurę rozliczenia wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Poza polskimi aktami prawnymi należy zwrócić jeszcze uwagę na zbiór zaleceń zawartych w art. 9 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, ratyfikowanej przez Polskę w 1993 r. traktujących, iż: - społeczności lokalne mają prawo do posiadania własnych zasobów finansowych, - przynajmniej część tych zasobów powinna pochodzić z opłat i podatków, - wysokość środków będących w dyspozycji jednostek samorządowych powinna być dostosowana do zakresu zadań i uprawnień przyznanych przez Konstytucję, - systemy finansowe powinny odpowiadać rzeczywistym zmianom zachodzącym w poziomie kosztów, - dla ochrony społeczności słabszych powinny być stosowane procedury wyrównawcze, - społeczności powinny mieć dostęp do rynku kapitałowego. 3. Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego W Polsce źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Działalność samorządu terytorialnego może być finansowana z wielu źródeł, z których najważniejszym jest budżet. Jest on rocznym planem finansowym obejmującym dochody, wydatki, przychody i rozchody 6 jednostki samorządu terytorialnego. Budżet jest jednocześnie najważniejszym instrumentem realizacji polityki władz samorządowych. Zgodnie z obowiązującą w Polsce ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego dochody budżetowe tworzą dwie podstawowe grupy: 1) dochody własne, 2) dochody uzupełniające. Zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w praktyce sprawozdawczości można spotkać różne interpretacje dochodów własnych3. Traktowane są one czasem bardzo wąsko, obejmując wyłącznie te źródła, na które organy samorządowe mogą wywierać wpływ, innym razem szeroko jako całość wpływów poza subwencjami i dotacjami. Dochody własne można zdefiniować jako związane z budżetami lokalnymi w sposób trwały, tj. bezterminowy, bez żadnych ograniczeń ze strony państwa i bez jego udziału w części wpływów pochodzących z poszczególnych źródeł. Dochodami własnymi gmin są przede wszystkim te podatki i opłaty, w stosunku do których gmina posiada „władztwo” podatkowe. Przez dochody uzupełniające należy rozumieć źródła mające charakter wyrównawczy i równoważący. Są nimi przede wszystkim subwencje i dotacje. W obowiązującej w Polsce ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego do dochodów własnych zaliczono wszystkie dochody systemowo przypisane jednostkom samorządu terytorialnego, które nie są subwencją lub dotacją celową z budżetu państwa. Do dochodów własnych gmin należą: - podatki lokalne: od nieruchomości, rolnego, leśnego, od środków transportu, dochodowego od osób fizycznych opłacanego w formie karty podatkowej, od spadków i darowizn, od czynności cywilnoprawnych; - wpływy z opłat: skarbowej, targowej, miejscowej, uzdrowiskowej, od posiadania psów, eksploatacyjnej (w części określonej w ustawie z 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze); - udziały we wpływach podatków budżetu państwa - z podatku dochodowego od osób fizycznych (docelowo 39,34%) oraz z podatku dochodowego od osób prawnych (6,71%); - dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe oraz wpłaty od gminnych zakładów budżetowych; 3 Por. H. Sochacka-Krysiak, Finanse lokalne, Poltext, Warszawa 1995, s. 23; Cz. Rudzka-Lorentz, Majątkowe i finansowe podstawy działania samorządu terytorialnego, FRDL, Warszawa 1993, s. 22-25. 7 - dochody z majątku jednostki gminy; - spadki, zapisy, darowizny na rzecz gminy, dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach; - 5,0% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, - odsetki od: pożyczek udzielanych przez gminy, od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody gminy, od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych gminy; - dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego; - inne dochody należne gminie na podstawie odrębnych przepisów. Do dochodów własnych powiatu zalicza się : - udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych (10,25%) oraz z podatku dochodowego od osób prawnych (1,4%); - wpływy z opłat stanowiących dochody powiatu, uiszczane na podstawie odrębnych przepisów; - dochody uzyskiwane przez powiatowe jednostki budżetowe; - dochody z majątku powiatu; - spadki, zapisy, darowizny na rzecz powiatu; dochody z kar pieniężnych i grzywien; - 5,0% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami; - odsetki od pożyczek udzielanych przez powiaty, od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody powiatu, od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych powiatu, - dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego; - inne dochody należne powiatowi na podstawie odrębnych przepisów. Dochodami własnymi województw samorządowych są: - udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych (1,6%) oraz z podatku dochodowego od osób prawnych (14,75%); - dochody uzyskiwane przez wojewódzkie jednostki budżetowe i wpłaty od wojewódzkich zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych; - dochody z majątku województwa; - spadki, zapisy, darowizny na rzecz województwa, dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach; 8 - 5,0% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zleconych ustawami; - odsetki od pożyczek udzielanych przez województwo, od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody województwa; od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych województwa; - dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego; - inne dochody należne województwu na podstawie odrębnych przepisów. Lokalne źródła dochodów stanowią podstawę kształtowania racjonalnej gospodarki budżetowej i polityki finansowej. Ich wysoki poziom i stabilność ma pozytywny wpływ na kształtowanie procesów rozwoju lokalnego i regionalnego. Z tego punktu widzenia obowiązujący w naszym kraju system dochodów jednostek samorządu terytorialnego trudno uznać za sprzyjający umacnianiu ich samodzielności finansowej. Budżety samorządowe cechuje zbyt niski udział dochodów własnych w dochodach ogółem, brakuje też standaryzacji kosztów usług społecznych, na podstawie których ustalana byłaby wartość środków transferowanych na ich realizację z budżetu państwa. Równie ważny jest zakres uprawnień władz samorządowych w zakresie stanowienia podatków, przejmowania wpływów z poszczególnych podatków oraz kształtowania obciążeń podatkowych (stawka, zasady poboru, odroczenia i umorzenia, kontrola ściągalności). W Polsce na podstawie Konstytucji władze samorządowe jako organ właściwy do wymiaru i poboru podatków mają możliwość ustalania wysokości ich stawek (w granicach określonych ustawami), a także decydować o zastosowaniu niektórych preferencji podatkowych. W praktyce władztwo podatkowe jest bardzo ograniczone. Podatki i opłaty lokalne stanowią źródło dochodów gmin, nie ma ich w budżetach powiatów i województw. Rada gminy jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma ograniczone władztwo podatkowe jedynie w stosunku do podatków: od nieruchomości, środków transportu oraz częściowo podatku rolnego. Kompetencją organu wykonawczego (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) jest możliwość zastosowania określonych preferencji podatkowych (np. ulgi, odroczenia terminu płatności czy umorzenia zaległości), tak w stosunku do dochodów wpływających bezpośrednio do budżetu gminy, jak i otrzymywanych za pośrednictwem urzędów skarbowych. Tak więc można stwierdzić, że określony polskim prawem zakres władztwa podatkowego gmin nie zapewnia oczekiwanego przez samorządy poziomu samodzielności finansowej. Zagadnienie to można rozpatrywać także z punktu widzenia możliwości zarządzania finansami. Dysponując większym zakresem uprawnień władze lokalne kształtując stawki 9 podatkowe mogłyby w większym stopniu oddziaływać na przebieg procesów społecznogospodarczych, tworząc warunki konkurencyjności jednostki terytorialnej (zachęty lokalizacji nowych podmiotów gospodarczych, przyciągania nowych mieszkańców). W ten sposób miałyby także możliwość odpowiednio wyważać własne cele strategiczne w odniesieniu do potrzeb różnych grup podatników. Zwiększanie dochodów poprzez wzrost podatków i opłat jest bowiem ograniczone, ponieważ obciążają one koszty produkcji dóbr i usług wytwarzanych w gminie oraz koszty funkcjonowania gospodarstw domowych. W Polsce do dochodów własnych ustawodawca zalicza także udziały w podatkach dochodowych (PIT i CIT). Z ekonomiczno-społecznego punktu widzenia trudno traktować je jednak jako klasyczne dochody własne. Stawki tych podatków ustalane są centralnie, władze samorządowe nie mają bezpośredniego wpływu na ich konstrukcję. Nie mogą także stosować w ich zakresie ulg czy zwolnień podatkowych. Tym samym udziały w podatkach dochodowych nie są instrumentem zarządzania wpływającym na konkurencyjność jednostki terytorialnej. W określonych warunkach społeczno-gospodarczych można natomiast wskazać ich pośrednie powiązania z polityką władz samorządowych. Sytuacja taka ma miejsce w jednostkach o rozwiniętej bazie ekonomicznej, gdy wysoki poziom wpływów z podatków PIT i CIT pozwala finansować procesy rozwoju lokalnego i regionalnego. W wielu jednostkach źródłem generującym znaczące wpływy budżetowe są dochody z posiadanego majątku. Prawo własności i inne prawa majątkowe przyznaje samorządom Konstytucja. Składają się na nie: rzeczowe aktywa trwałe (grunty, budynki, środki transportu, maszyny i urządzenia), inwestycje rozpoczęte, środki przekazane na planowane inwestycje, akcje, udziały, papiery wartościowe długoterminowe, a także wartość mienia już zlikwidowanych jednostek, które miały siedzibę na terenie gminy. Podstawowym składnikiem mienia komunalnego są nieruchomości. Podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w przepisach prawa. Jest to więc źródło, na które samorządy mają największy wpływ, ich ustalanie pobieranie i dochodzenie należy do ustawowych obowiązków organów jednostek samorządu terytorialnego. Dochody mogą pochodzić ze sprzedaży, dzierżawy lub użytkowania wieczystego obiektów majątku samorządowego, z akcji i udziałów w spółkach akcyjnych i spółkach z o.o., z tytułu odsetek od środków finansowych zgromadzonych na rachunkach bankowych, a także prowadzonej sferze użyteczności publicznej działalności gospodarczej. Władze lokalne, na podstawie przeprowadzonych rachunków efektywności, powinny jasno określać cele, do jakich majątek 10 komunalny może być wykorzystywany. Ze względu na swój majątkowy charakter dochody z majątku nie powinny być wydatkowane na finansowanie wydatków bieżących. Gospodarując majątkiem komunalnym, władze lokalne działają zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej4. Zarówno w Polsce, jak i w innych państwach europejskich JST mają obowiązek prowadzić działalność gospodarczą związaną z realizacją zadań mających na celu zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców (np. zaopatrzenie w wodę, energię elektryczną i cieplną, doprowadzenie kanalizacji, lokalny transport zbiorowy, zapewnienie bezpieczeństwa, usuwanie odpadów oraz utrzymanie porządku i czystości). W Polsce działalność gospodarcza samorządu o charakterze komercyjnym podlega daleko idącym ograniczeniom5. Może ja prowadzić jedynie gmina, na terenie której istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej, występujące bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty, a zastosowanie innych działań lub środków prawnych nie doprowadza do zwiększenia aktywności gospodarczej, w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia. Działalność komercyjna samorządu może wystąpić wówczas gdy nie ma innego sposobu wykonania zadań ważnych dla społeczności lokalnej, np. poprzez powierzenie ich prywatnym przedsiębiorcom. W województwach działalność ta polega na wykonywaniu czynności promocyjnych, edukacyjnych i wydawniczych służących ich rozwojowi. Powiat nie może natomiast prowadzić działalności gospodarczej ukierunkowanej wyłącznie na zysk. Jednostki samorządu terytorialnego mogą samodzielnie podejmować decyzje, w jakiej formie organizacyjnej chcą prowadzić działalność gospodarczą. Przepisy umożliwiają im tworzenie zakładów budżetowych lub spółek prawa handlowego. Druga grupę dochodów JST stanowią transfery zasilające budżety lokalne kierowane w postaci subwencji ogólnej i dotacji celowych. Cechami, które wyróżniają subwencje ogólne od pozostałych źródeł zasilania budżetów gmin, powiatów i województw, są: - ogólny charakter (dowolność wykorzystania tych środków), - obiektywny sposób ustalenia wysokości kwoty subwencji dla wszystkich jednostek (ustalane są one indywidualnie dla każdej jednostki, biorąc pod uwagę zasady i kryteria wynikające z ustawy i rozporządzeń), 4 Dz .U. z 1997 r. nr 9, poz. 43 z późn. zm. Ograniczenia te nie mają zastosowania, gdy gmina chce nabyć akcje lub udziały spółek zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego. 5 11 - bezzwrotność – są one transferem niezobowiązującym jednostki samorządowe do zwracania środków pieniężnych po ich wykorzystaniu, - bezwarunkowość - są one gwarantowanym źródłem finansowania dla każdej jednostki samorządu terytorialnego. W Polsce subwencja ogólna dla gminy i powiatu składa się z części wyrównawczej, równoważącej i oświatowej, a w województwach z części wyrównawczej, regionalnej i oświatowej. Subwencja ogólna może mieć charakter redystrybucji pionowej (część wyrównawcza) lub redystrybucji poziomej (część równoważąca dla gmin i powiatów oraz regionalna dla samorządu województw). Część wyrównawcza składa się z sumy kwoty podstawowej i uzupełniającej. Kwotę podstawową otrzymuje: - ta gmina, w której wskaźnik dochodów podatkowych w przeliczeniu na jednego mieszkańca jest mniejszy niż 92% wskaźnika dochodu podatkowego dla wszystkich gmin w przeliczeniu na 1 mieszkańca, - powiat, w którym wskaźnik dochodów podatkowych w przeliczeniu na 1 mieszkańca jest niższy niż wskaźnik dochodów podatkowych na 1 mieszkańca dla wszystkich powiatów, - województwo, w którym wskaźnik dochodów podatkowych w przeliczeniu na 1 mieszkańca jest niższy niż wskaźnik dochodów podatkowych dla wszystkich województw. Kwota uzupełniająca kierowana jest do: - gmin, w których gęstość zaludnienia jest niższa niż średnia gęstość zaludnienia kraju (gdy wskaźnik jest większy niż 150% gmina nie otrzymuje kwoty uzupełniającej); - powiatów, w których wskaźnik bezrobocia liczony jako iloraz stopy bezrobocia w powiecie w stosunku do stopy bezrobocia w kraju jest większy niż 1,10; - województw, w których liczba mieszkańców nie przekracza 3 milionów. Jak widać kryteria przydziału kwot uzupełniających uwzględniają nie tylko duże zróżnicowanie dochodów własnych, lecz także specjalne potrzeby wydatkowe, związane z sytuacją ekonomiczną, społeczną i demograficzną poszczególnych jednostek samorządowych. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego gminy, w których wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w gminie (wskaźnik G) jest większy od 150 proc. wskaźnika dochodów podatkowych wszystkich gmin (wskaźnika Gg), dokonują wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin (tzw. janosikowe). Wpłata (dopłata) 12 przypadająca na jednego mieszkańca wynosi 20% nadwyżki ponad 150% średniego wskaźnika; po przekroczeniu 200% wskaźnika średniego rośnie progresywnie. Na część równoważącą dla powiatów, wpłat dokonują te z nich, w których wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca jest większy niż 110% średniego wskaźnika dla wszystkich powiatów. Środki pochodzące z wpłat gmin, powiatów i województw rozdzielane są pomiędzy uprawnione jednostki na podstawie obiektywnych kryteriów, określonych w rozporządzeniach Ministra Finansów. Czynnikami, branymi pod uwagę w podziale części równoważącej dla gmin, jest wysokość wydatków na pomoc społeczną (w tym na wypłatę dodatków mieszkaniowych). W powiatach podział nawiązuje do skali wydatków na pomoc społeczną i do zróżnicowania sieci dróg powiatowych. Przy podziale części regionalnej brana jest pod uwagę stopa bezrobocia, sieć dróg wojewódzkich, wielkość PKB na jednego mieszkańca oraz zadania w zakresie kolejowych przewozów pasażerskich. Część regionalna subwencji ogólnej powstaje z wpłat województw samorządowych, w których wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca jest większy niż 110% wskaźnika średniego dla wszystkich województw. Jej podział następuje z uwzględnieniem stopy bezrobocia w danym województwie, powierzchni dróg wojewódzkich w przeliczeniu na 1 mieszkańca oraz z uwzględnieniem wydatków bieżących na regionalne przewozy kolejowe. Subwencja oświatowa kierowana jest do jednostek samorządu terytorialnego w związku z finansowaniem przez nie zadań, związanych z prowadzeniem szkół podstawowych, gimnazjów i liceów oraz realizacją innych, ustawowo określonych zadań oświatowych. Łączna kwota części oświatowej subwencji ogólnej ustalona jest w wysokości nie niższej niż przyjęta w ustawie budżetowej w tzw. roku bazowym, z możliwością korekty o inne wydatki z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych. Podział tej części subwencji ma charakter zobiektywizowany, a jego instrumentem jest algorytm ustalany w formie rozporządzenia ministra właściwego do spraw oświaty. W algorytmie podziału główną zasadą jest, że „pieniądz nadal idzie za uczniem". Subwencja jest naliczana na podstawie liczby uczniów w placówkach prowadzonych lub dotowanych przez poszczególne gminy, powiaty i samorządy województw. Jest ona skorygowana wskaźnikami pozwalającymi, uwzględniającymi ewentualne zróżnicowanie kosztów kształcenia (np. liczba uczniów niepełnosprawnych) oraz formalny poziom przygotowania zawodowego nauczycieli, decydujący o wydatkach na wynagrodzenia. 13 Drugą zewnętrzną formą dofinansowania przeznaczoną dla budżetów gmin, powiatów i województw są dotacje celowe. Stanowią one istotną oraz znacznie rozbudowaną część dochodów budżetowych jednostek samorządu terytorialnego. Dotacja jest świadczeniem jednostronnym, nie podlegającym zwrotowi (pod warunkiem jej prawidłowego wykorzystania). Organ dotujący decyduje o wyborze podmiotu, któremu przekazywane są środki finansowe, jak również o tym, co będzie przedmiotem dotacji oraz w jakiej kwocie nastąpi dofinansowane ze środków budżetu państwa6. Podstawową rolą dotacji jest zasilanie budżetów samorządowych, związane z koniecznością ich równoważenia w wyniku realizacji przez gminy zadań zleconych i powierzonych. Innym celem jest wyrównywanie poziomu świadczonych usług przez samorządy w skali regionu lub kraju. Dotacje mogą pochodzić z trzech źródeł: z budżetu państwa, z funduszy celowych i agencji państwowych oraz od innych jednostek samorządu terytorialnego lub organów administracji rządowej (na mocy zawartych porozumień). Ważne jest, by sposób podziału dotacji był oparty na zasadach ogólnych, określanych długoterminowo, z ograniczeniem centralnej uznaniowości dzielenia środków. Mogą one służyć finansowaniu zadań bieżących jak też inwestycyjnych. Dotacje z budżetu państwa są zazwyczaj udzielane na okres roczny, nie można jednak wykluczyć możliwości ich przyznawania na czas dłuższy. Ich konstrukcja zależy od celów, jakie państwo chce przy ich pomocy osiągnąć7. Dotacje z budżetu państwa udzielane są samorządowi na: - zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami, - zadania realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego na mocy porozumień zawartych z organami administracji rządowej, - usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, skutków powodzi i osuwisk ziemnych oraz innych klęsk żywiołowych, - finansowanie lub dofinansowanie zadań własnych, - realizację zadań wynikających z umów międzynarodowych, - realizację zadań straży i inspekcji, o których mowa w ustawie o samorządzie powiatowym. Wykorzystanie dotacji celowych z budżetu państwa obwarowane jest sztywnymi i szczegółowymi zasadami, do których należy zaliczyć następujące: 6 7 Z. Ofiarski ,Subwencje i dotacje jednostek samorządu terytorialnego, s. 163. Por. Finanse publiczne, E .Denek red., PWN, Warszawa 1995, s.142. 14 - dotacje z budżetu państwa, które zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określanej analogicznie do zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następnego po roku, w którym udzielono dotacji, - zwrotowi do budżetu państwa podlega również ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem wyklucza prawo jej otrzymania przez kolejne trzy lata, licząc od dnia stwierdzenia nieprawidłowego wykorzystania dotacji, Zasada ta nie dotyczy dotacji udzielanych jednostkom samorządowym na realizację: - zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, - zadań własnych, których obowiązek dotowania z budżetu państwa wynika z odrębnych ustaw. Jednostki samorządu terytorialnego otrzymują również dotacje z funduszy celowych. Można je uzyskać miedzy innymi na realizację inwestycji sportowych, kulturalnych oraz środowiskowych. Środki na realizację inwestycji w zakresie ochrony środowiska można pozyskać z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie (m.in. na gospodarkę wodociągowo-ściekową, termomodernizację budynków użyteczności publicznej, budowę elektrociepłowni i ciepłowni na biomasę), z Ministerstwa Sportu i Turystyki (na infrastrukturę sportową), z Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego (na realizację inwestycji w zakresie infrastruktury kultury w programie Ministra Kultury). Zgodnie z art. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego dochodami jednostek samorządu terytorialnego mogą być: 1) środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, 2) środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej, 3) inne środki określone w odrębnych przepisach. Po przystąpieniu do Unii Europejskiej jednostki samorządu terytorialnego uzyskały dostęp do funduszy strukturalnych oraz Funduszu Spójności. Finansowaniu zadań inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego mogą też służyć niewielkie środki pochodzące z wielu innych źródeł zagranicznych, takich jak programy Banku Światowego UNDP lub fundusze partnerskie Unii Europejskiej (CPF). Dla finansowania rozwoju lokalnego istotne znaczenie mają źródła najnowsze oznaczone nazwami: Mechanizm Finansowy Europejskiego Obszaru Gospodarczego, Norweski Mechanizm Finansowy oraz Szwajcarski Mechanizm Finansowy. 15 4. Klasyfikacja wydatków budżetowych. Klasyfikację wydatków budżetowych można przeprowadzić zgodnie z różnymi kryteriami.8 Najbardziej znany jest podział według celów (kierunków, zadań) wydatkowania środków. W gospodarce samorządu terytorialnego, zgodnie z zasadą szczegółowości, dokonywana jest klasyfikacja w działach sprawozdawczości budżetowej (np. rolnictwo, transport i łączność, gospodarka komunalna, oświata i wychowanie , administracja, bezpieczeństwo publiczne i inne). Dokonując podziału według przeznaczenia wyróżnia się wydatki bieżące i inwestycyjne. Do pierwszej grupy zalicza się prowadzenie, utrzymanie i eksploatację istniejących obiektów i urządzeń oraz ich bieżące funkcjonowanie (np. wynagrodzenia, koszty utrzymania budynków, wydatki operacyjne). Wydatki inwestycyjne służą natomiast celom rozwoju i obejmują zakup lub wytworzenie materialnych składników majątku niezbędnych gminom do realizacji ich zadań. W wyniku ich ponoszenia powstają urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej i społecznej. Takiego samego podziału wydatków można dokonać klasyfikując je według efektu, jaki przynosi wydatkowanie środków budżetowych. Wyróżnia się tu wydatki bieżące, których efektem jest konsumpcja oraz wydatki majątkowe, których efektem jest przyrost majątku gminy. W większości jednostek samorządu terytorialnego zakres potrzeb inwestycyjnych przekracza zasoby środków dostępnych na ich sfinansowanie. Zadaniem władz lokalnych jest analiza priorytetów inwestycyjnych i ich zestawienie z priorytetami w zakresie wydatków bieżących. Powinno zostać dokonane zestawienie ważności celów, z uwzględnieniem zachowania niezbędnego, pożądanego poziomu zaspokojenia potrzeb. Względnym ryzykiem jest to, że gmina w momencie wyboru zbyt dużej liczby celów nie będzie w stanie sfinansować tych i kolejnych zadań, co wydłuży czas ich realizacji i znacznie podwyższy koszty. Dlatego podjęcie decyzji inwestycyjnej powinno być poprzedzone gruntowną analizą ekonomiczną bieżących oraz przyszłych potrzeb inwestycyjnych. W procesie planowania długookresowego należy przede wszystkim ustalić ważność poszczególnych priorytetów, tak w zakresie wydatków bieżących, jak i inwestycyjnych. Podział wydatków na osobowe i rzeczowe, wiąże się z wyróżnieniem środków na wypłaty dla pracowników (płace wraz z pochodnymi) nazywanych osobowymi oraz na zakup 8 Por. E. Ruśkowski, Finanse ..., op. cit., s.109. 16 przedmiotów i urządzeń (np. materiały biurowe, maszyny do pisania, sprzęt komputerowy), zwanych rzeczowymi. Stosując kryterium odpłatności za usługi wyróżnia się wydatki odpłatne i nieodpłatne. Wydatki odpłatne związane są ze wzajemnym świadczeniem odpłatności ze strony odbiorcy (np. opłaty za wodę, niektóre czynności urzędowe), zaś nieodpłatne mają charakter jednostronny i świadczone są zazwyczaj dla większej grupy odbiorców. Ta grupa obejmuje przede wszystkim usługi o charakterze społecznym. Rozdzielane są one bezpłatnie, bądź tylko za częściową odpłatnością pomiędzy użytkowników, według kryteriów określanych przez władze publiczne. Finansowanie kosztów świadczenia usług społecznych z funduszów publicznych wynika przede wszystkim z niepodzielności znacznej części urządzeń i co z tym związane niemożności wskazania konkretnych rezultatów działalności oraz braku możliwości ustalenia kosztu jednostkowego. Efekty, czy korzyści, działalności usługowej odnoszą się nie tylko do jednostek, ale i szerszych zbiorowości. Jako przykład można podać poprawę poziomu wykształcenia ogółu obywateli, stanu zdrowotności, co w dłuższym okresie czasu wpływa na rozwój społeczno-gospodarczy. Nieodpłatne świadczenie usług społecznych uniezależnia dostępność do nich od sytuacji materialnej osób korzystających. Przyjmując inne kryterium podziału wydatków budżetowych wyróżnia się wydatki zwyczajne i nadzwyczajne. Pierwsze z nich dokonywane z budżetów zwyczajnych, gromadzonych w drodze poboru podatków, odznaczają się stałością i powtarzalnością. Natomiast wydatki nadzwyczajne powstają przede wszystkim w drodze zaciągania długu publicznego i odznaczają się jednorazowością oraz przejściowym charakterem9. Do wydatków budżetowych należy też pokrywanie strat i dofinansowywanie działalności przedsiębiorstw użyteczności publicznej w tych sferach, w których jest ona deficytowa. Wydatki publiczne na te cele w jakimś zakresie występują we wszystkich państwach i są związane nie tyle z niską efektywnością przedsiębiorstw sektora publicznego, co raczej z przedmiotem ich działalności. Ceny po jakich przedsiębiorstwa zbywają rezultaty swojej działalności, nie mają charakteru cen rynkowych, a osiągane przez nie przychody mogą nie wystarczać na pokrycie kosztów działalności i zapewnienie rozwoju. Należy jednak podkreślić, że sytuacja taka nie występuje we wszystkich branżach sfery komunalnej. Dziedziną wymagającą wysokiego dotowania jest komunikacja miejska, w gospodarce wodociągowo-ściekowej spotyka się zarówno wysoki deficyt, jak i rentowność usług, natomiast wysokie dochody przynosi zazwyczaj gospodarka odpadami. 9 Finanse publiczne…, op. cit., s.85. 17 Wśród wydatków budżetowych wyróżnić należy także potencjalne koszty obsługi zadłużenia. Pojawiają się one w sytuacji zaciągania zobowiązań dłużnych. 5. Przygotowanie i uchwalanie budżetu – rola organu stanowiącego i wykonawczego Budżet jest przygotowywany, uchwalany i wykonywany na podstawie obowiązujących przepisów prawa, w szczególności przy respektowaniu wymogów wynikających z ustawy o finansach publicznych oraz ustaw samorządowych, tj. ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o samorządzie województwa. Podjęcie uchwały budżetowej, stanowiącej w danym roku podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego, wymaga współdziałania jej organów wykonawczego i stanowiącego. Ma ona miejsce w następujących fazach: - opracowanie projektu uchwały budżetowej i jej przedstawienie w ramach inicjatywy uchwałodawczej organu wykonawczego organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, - uchwalanie budżetu, na które składa się: rozpatrzenie projektu budżetu oraz podjęcie uchwały budżetowej przez organ stanowiący, - wykonywanie budżetu, - sprawozdanie z wykonania budżetu. Samodzielność finansowa jednostki samorządu terytorialnego ma prawnie określone granice. W jednakowym stopniu wiążą one organy samorządu terytorialnego: zarówno w fazie opracowywania projektu budżetu, jak i w fazie jego uchwalania i realizacji. Udział obydwu organów jest określony przez odpowiednie przepisy ustaw ustrojowych i ustawy o finansach publicznych oraz przepisy wewnętrzne dotyczące trybu prac nad projektem uchwały budżetowej. W praktyce podział interpretacja podziału kompetencji pomiędzy organ stanowiący i organ nierzadko wywołuje kontrowersje. Pierwszy poruszany w ramach tego wykładu element przygotowania budżetu to tzw. uchwała proceduralna, podejmowana na podstawie art. 234 ustawy o finansach publicznych10, przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Powinna ona zawierać kompleksowe określenie procedury budżetowej, w szczególności ustalenie czynności dotyczących wstępnego przygotowania projektu oraz regulacje związane z trybem uchwalania i zmian budżetu (np. terminy składania wniosków, wymogi dotyczących uzasadnienia i 10 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych Dz.U. z 2009 nr 157 poz. 1240 18 materiałów informacyjnych, tryb prac merytorycznych komisji rady i sejmiku). W każdym elemencie jej ustalenia muszą być zgodne z ogólnymi przepisami proceduralnymi i kompetencyjnymi określonymi w ustawie o finansach publicznych. Procedurę budżetową rozpoczyna przygotowanie projektu budżetu. Zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych zadanie to jest to wyłączną kompetencją organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego11. Projekt uchwały jest przyjmowany w drodze zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub uchwały zarządu (powiatu, województwa). Powinien być opracowany z uwzględnieniem określonych przez ustawodawcę w art. 235 u.f.p elementów obligatoryjnych i fakultatywnych uchwały budżetowej. Równolegle zarząd przedkłada uzasadnienie do projektu uchwały budżetowej oraz inne materiały określone w uchwale proceduralnej. Uzasadnienie powinno wyjaśniać przyjęcie określonych wartości w projekcie budżetu i w konsekwencji danej konstrukcji budżetu. Powinno wskazywać podstawowe czynniki wpływające na poziom dochodów i wydatków, przy uwzględnieniu rzeczowego zakresu wykonywanych zadań. Budżet nie jest bowiem jedynie zestawieniem finansowym, ale również programem rzeczowym. Ustawa o finansach publicznych w art. 238 ust. 1 określa termin przedłożenia organowi stanowiącemu projektu uchwały budżetowej wraz z uzasadnieniem. Organ wykonawczy czyni to do dnia 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. Określony ustawowo termin przedłożenia projektu uchwały budżetowej nie może być ani skrócony, ani wydłużony postanowieniem organu stanowiącego JST. O ewentualnym, wcześniejszym przedłożeniu projektu zadecyduje sam zarząd. W tym samym czasie projekt budżetu jest przekazywany także organowi nadzoru - Regionalnej Izbie Obrachunkowej w celu zaopiniowania. Organ nadzoru dokonuje oceny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem, czyni to pod względem formalnym i rachunkowym Wydanie negatywnej opinii nie wstrzymuje prac nad uchwaleniem budżetu, RIO bada bowiem ponownie uchwałę budżetową po jej podjęciu przez organ stanowiący. Organ wykonawczy ma natomiast obowiązek ustosunkowania się do zarzutów zawartych w negatywnej opinii organu nadzoru, przysługuje mu tez prawo odwołania do kolegium RIO. 11 Zgodnie z art. 233 ustawy o finansach publicznych. Zasada ta jest także sformułowana w ustawach ustrojowych, a mianowicie w art. 52 ust. 1 i art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, art. 55 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. i art. 66 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa 19 Ustawa wyznacza termin przedłożenia projektu budżetu (15 listopada), ale nie przewiduje negatywnych sankcji jego niedotrzymania. Należy przyjąć, że ostateczny termin przedłożenia projektu uchwały budżetowej upływa 31 grudnia poprzedzającego rok budżetowy, w przeciwnym razie nie podstaw do prowadzenia gospodarki finansowej w roku budżetowym. W takim przypadku organ wykonawczy musi liczyć się z poniesieniem odpowiedzialności o charakterze społeczno-politycznym. Wyrazem tego może być pogorszenie notowań, a nawet utrata zaufania wyborców. Niedotrzymanie ustawowego terminu przedłożenia budżetu może mieć negatywny wpływ ma na szeroko rozumiany proces zarządzania jednostką samorządu terytorialnego. Sytuacja tako prowadzi bowiem do naruszenia ustawowo określonego trybu opracowania projektów planów finansowych podległych zarządowi jednostek organizacyjnych, do sporządzenia których konieczne są informacje zawarte w projekcie budżetu. Z formalnego punktu widzenia, jeśli w działaniach organu wykonawczego dochodziłoby do powtarzalności niedotrzymania ustawowego terminu przedłożenia projektu budżetu, może być to potraktowane jako naruszanie prawa. Stanowi to podstawę do ingerencji nadzorczej Prezesa Rady Ministrów, skutkującej rozwiązaniem zarządu lub odwołaniem organu wykonawczego gminy. Planowane w projekcie budżetu dochody powinny być zamieszczone: w układzie działów klasyfikacji budżetowej, w podziale na dochody bieżące i majątkowe (ogółem i w ramach każdego działu), ze wskazaniem źródeł dochodów bieżących i majątkowych. W planie wydatków w poszczególnych działach i rozdziałach klasyfikacji budżetowej stosuje się, zgodnie z art. 236 u.f.p, podział na wydatki bieżące i majątkowe. W klasyfikacji budżetowej wyodrębnia się także wydatki na obsługę długu publicznego. Organ stanowiący JST, zgodnie z ustaleniami zawartymi w uchwale proceduralnej, może ustalić większą szczegółowość planu dochodów i planu wydatków. Kolejny, bardzo ważny etap przygotowania budżetu, to prace organu stanowiącego nad przedłożonym projektem budżetu. Ich celem jest nadanie ostatecznego kształtu projektowi uchwały budżetowej. Formalnie ma to miejsce podczas posiedzeń komisji rady/sejmiku oraz w trakcie sesji. Komisje opiniują przedłożony projekt i zgłaszają do niego swoje uwagi i wnioski. Nie mają natomiast uprawnień stanowiących przypisanych radzie gminy. W tym miejscu należy kilka zdań należy poświęcić występującym w praktyce konfliktom kompetencyjnym między organami gminy. Do sytuacji takich dochodzi zazwyczaj w sytuacji, 20 gdy wybrany wójt/burmistrz/prezydent miasta nie dysponuje większością głosów w radzie. Należy pamiętać, że na szczeblu gminnym obydwa organy powoływane są w wyniku bezpośrednich wyborów. Każdy z nich ma więc silny mandat społeczny. Różne przyczyny sprawiają, ze wizja budżetu wójta i rady bywa czasmi w dużym stopniu odmienna. W wyniku tego dochodzi do sporów natury politycznej. Budżet jest także bardzo ważnym instrumentem zarządzania, a jego postanowienia warunkują realizację nie tylko poszczególnych zadań, ale także całej polityki gospodarczej i społecznej. W tym miejscu warto podkreślić pozycję ustrojową organu wykonawczego, a szczególnie fakt, że jest on odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej. Wójt/ burmistrz/ prezydent miasta ponosi także odpowiedzialność za wyniki realizacji poszczególnych zadań. Z tego punktu widzenia powinien mieć możliwość zaprojektowania budżetu w sposób umożliwiający wykonanie zaplanowanych w jego programie działań, z uwzględnieniem spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Mając powyższe na uwadze ważnym poszukiwanie odpowiedzi na pytanie - jak daleko może sięgać ingerencja rady gminy w przedłożony jej projekt budżetu ? Trudność udzielenia jednoznacznej odpowiedzi wynika z ustawowego sposobu określenia kompetencji obu organów w procedurze tworzenia budżetu. Przypomnijmy, ustawodawca ustala, iż kompetencją organu wykonawczego jest opracowanie projektu uchwały budżetowej, a także ewentualne inicjowanie jej zmian, a kompetencją organu stanowiącego uchwalenie budżetu i jego zmian. Rada gminy, po uchwaleniu budżetu, jest pozbawiona inicjatywy wprowadzenia jego zmian. Czy oznacza to, że rola organu uchwałodawczego sprowadza się jedynie do przyjęcia proponowanego przez organ wykonawczy projektu w całości bądź też w całości jego odrzucenia ? Odpowiedź na to pytanie musi być przecząca. Na gruncie obowiązujących regulacji prawnych kompetencji rady (sejmiku) do uchwalenia budżetu nie można ograniczyć tylko do jego zatwierdzenia w wersji przedłożonej przez organ wykonawczy, bowiem rada podejmując uchwałę budżetową, ma możliwość decydowania o jej ostatecznej treści. Jakiego rodzaju i jaki zakres zmian może więc wprowadzić do przedłożonego projektu organ stanowiący ? Ustawa o finansach publicznych wprowadza tu kilka ograniczeń. Zgodnie z jej art. 240 organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może bez zgody zarządu wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, ze rada/sejmik nie może zaplanować deficytu budżetowego (jeśli projekt go nie przewiduje) ani też zwiększyć jego kwoty bez zgody organu wykonawczego. Każda propozycja zwiększenia wydatków obliguje organ stanowiący do wskazania źródeł ich 21 finansowania. Koniecznym jest uzyskanie zgody organu wykonawczego na zwiększanie planowanych dochodów bez jednoczesnego określenia źródeł tych dochodów. Obowiązkowo muszą zostać także zabezpieczone środki finansowe na przypadające w danym roku budżetowym spłaty rat długu publicznego oraz wydatki związane z jego obsługą i regulacją innych, wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Kolejne ograniczenie dla rady stanowią zapisy wynikające z wieloletniej prognozy finansowej. W budżecie powinny również zostać zagwarantowane środki na realizacje wieloletnich przedsięwzięć inwestycyjnych, finansowanie zadań obowiązkowych z zakresu administracji rządowej i innych zleconych ustawami, a także realizowanych na podstawie porozumień. Należy również zwrócić uwagę na konieczność zabezpieczenia w budżecie środków finansowych na realizacje zadań obligatoryjnych. Rada nadając ostateczny kształt uchwale budżetowej, nie może dokonać zmian w projekcie, które naruszałyby przepisy aktów prawa wyższego rzędu. Specjalny status mają tu tzw. wydatki związane - „prawo kreuje tego rodzaju wydatki jako powinności finansowania (obowiązek finansowania), przesądza także o ich konstrukcji materialnej, a co za tym idzie, i wysokości wydatku, a wreszcie o trybie i formie realizacji uprawnienia do przysporzenia ze środków publicznych dla tych, którzy z nich korzystają” 12 W gospodarce budżetowej określane są one jako tzw. wydatki sztywne. To takie wydatki, które muszą być sfinansowane, ponieważ wynikają z przepisów ustawowych lub wcześniej podjętych zobowiązań ujętych w ramy prawne sztywne13. W budżecie muszą zostać także uwzględnione środki na finansowanie zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami. Naruszenie powyższych zasad spowodowałoby stwierdzenie nieważności uchwały budżetowej przez kolegium RIO. Jak wykazuje praktyka istotnym ograniczeniem swobody organu stanowiącego w decydowaniu o dochodach budżetu jest zasada realności planowania dochodów i zarazem zasada równowagi budżetowej. Coraz więcej jest rozstrzygnięć nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych wskazujących na uchwalenie budżetu JST z uchybieniem zasadzie „realnego planowania dochodów". W opiniach coraz częściej podkreśla się, że planowane kwoty dochodów z poszczególnych źródeł powinny uwzględniać realne możliwości jednostki samorządu terytorialnego, oparte na uzasadnionych przesłankach i obliczeniach. 12 9 T. Dębowska-Romanowska, Konstytucyjna charakterystyka finansów publicznych i prawa finansowego, [w:] W. Wójtowicz (red.), Prawo finansowe, cz. I, Warszawa 2000, s. 20 i n 13 M. Markiewicz, J. Siwińska, Wydatki sztywne budżetu państwa, Centrum Analiz Społeczno‑Ekonomicznych, seria „Studia i Analizy CASE”, Warszawa 2003, s. 6. 22 Z przedstawionych rozważań wynika, że organ stanowiący może w projekcie budżetu dokonać zmian odnoszących się przede wszystkim do wydatków fakultatywnych. Może dokonać także innych zmian np. : ustalić dochody i wydatki budżetu w innej wysokości, niż to przewiduje projekt organu wykonawczego, pod warunkiem że nie spowoduje to zwiększenia deficytu budżetowego. Zwiększając jednak dochody, musi wskazać ich nowe źródła, może dokonać przesunięć wydatków na poszczególne zadania czy też może wykreować nowe zadania nieujęte w przedłożonym projekcie. Podsumowując można więc stwierdzić, że organ stanowiący może uchwalić budżet odbiegający treścią od przedłożonego przez organ stanowiący projektu, zachowując wymogi wyznaczone przepisami prawa. Podejmując uchwałę, rada (sejmik) wyraża wolę w zakresie tego, co ma być uchwalone, czyli nadaje uchwale budżetowej ostateczną treść. Organy stanowiące są ograniczone w kształtowaniu treści uchwały budżetowej tylko w takim zakresie, w jakim wynika to ze wskazanych przepisów. Kolejnym wartym poruszenia zagadnieniem jest uprawnienie organu wykonawczego do wprowadzania do treści projektu budżetu przedłożonego organowi stanowiącemu autopoprawek. Problem ten może wystąpić zwłaszcza w sytuacji niepodjęcia uchwały budżetowej przed rozpoczęciem roku budżetowego. W takim przypadku podstawą gospodarki finansowej jest pierwotny projekt budżetu złożony przez organ wykonawczy (w terminie do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy). Czy można wprowadzać do niego wspomniane wyżej autopoprawki? Na gruncie analizy przepisów ustawy o finansach publicznych wydaje się, że nie ma podstaw do tego, by do projektu będącego przedmiotem prac organu stanowiącego, organ wykonawczy mógł wprowadzać autopoprawki. Jednak przepisy ustawy o finansach publicznych nie zawierają szczegółowej regulacji w tej materii. Odmienne stanowiska w tej sprawie zajmują także Regionalne Izby Obrachunkowe. Na przykład „Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi nie kwestionuje opracowanych przez organ wykonawczy poprawek do projektu oraz zajmuje stanowisko, że stanowią one podstawę prowadzenia gospodarki finansowej, pod warunkiem jednak, że zostaną przedłożone organowi stanowiącemu” Podstawą tego stwierdzenia jest teza, że skoro organ wykonawczy jest wyłącznie właściwym do opracowania projektu budżetu, to również jest właściwym do jego zmiany14. Odmienne stanowisko prezentują członkowie Kolegium 14 Por. B. Karczmarek, U. Wiktorowska: Procedura uchwalania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, Finanse Komunalne nr 4/2004; oraz M. Józwiak, Zmiany projekcie budżetu http://www.wspolnota.org.pl/aktualnosci/aktualnosc/zmiany-w-projekcie-budzetu/ 23 RIO w Krakowie, Rzeszowie, czy też Warszawie, którzy odnosząc się do możliwości wprowadzania autopoprawek do projektu budżetu przez organ wykonawczy twierdzą, że „dokumentem prawnym, który warunkowo od dnia 1 stycznia może być podstawą prowadzenia gospodarki finansowej (na wypadek nieuchwalenia budżetu) - jest tylko i wyłącznie projekt uchwały budżetowej - w wersji przedłożonej organowi stanowiącemu JST i RIO (tj. pierwotny projekt)”15. Przejdźmy do kolejnego etapu prac – uchwalenia budżetu. Zgodnie z zasadami uprzedniości i roczności budżetu, organ stanowiący JST podejmuje uchwałę budżetową przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego. W tym drugim przypadku do czasu uchwalenia budżetu podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu JST. Wprawdzie ustawodawca określa tę sytuacje jako wyjątkową, w praktyce wydłużenie terminu uchwalenia budżetu jest dość częstym przypadkiem. Ponieważ w ustawie nie określono zakresu „uzasadnionych przypadków”, RIO nie ma możliwości zastosowania żadnej sankcji wynikającej z tego tytułu. W przypadku nieuchwalenia budżetu w terminie do 31 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy pojawia się kolejne pytanie odnoszące się do korzystania z zakresu uprawnień organu wykonawczego zapisanych w projekcie uchwały budżetowej. W takiej sytuacji organ stanowiący może udzielić organowi wykonawczemu upoważnień do podejmowania określonych czynności. Ich przedmiot i zakres wynika z przepisów art. 212 ust. 2 ustawy o finansach publicznych i obejmuje : zaciąganie kredytów i pożyczek oraz emitowania papierów wartościowych; dokonywania innych zmian w planie wydatków z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami; przekazanie niektórych uprawnień do dokonywania przeniesień planowanych wydatków innym jednostkom organizacyjnym jednostki samorządu terytorialnego, przekazanie uprawnień innym jednostkom organizacyjnym jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania zobowiązań z tytułu umów, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy. 15 M. Paczocha: Projekt uchwały budżetowej jako podstawa gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego, Finanse Komunalne nr 1/2003; W. Lachiewicz: Procedura budżetowa, portalrb.pl; M. Józwiak, Zmiany projekcie budżetu http://www.wspolnota.org.pl/aktualnosci/aktualnosc/zmiany-w-projekcie-budzetu/ 24 Uchwalenie budżetu jest wyłączną kompetencją organu stanowiącego. Uchwała wymaga uzyskania aprobaty większości radnych (zwykła większość głosów "za"). Przed uchwaleniem budżetu zarząd jest zobowiązany przedstawić radzie/sejmikowi pinię organu nadzoru w sprawie projektu uchwały budżetowej. Zasada roczności budżetu sprawia, ze uchwała budżetowa ma moc wiążącą od 1 stycznia roku budżetowego, także w sytuacji, gdy uchwalenie budżetu następuje w terminie późniejszym. Niepodjęcie uchwały budżetowej do 31 stycznia roku budżetowego skutkuje ustaleniem zastępczym budżetu JST przez RIO, w terminie do końca lutego roku budżetowego, w zakresie zadań własnych oraz zleconych., z zapewnieniem realizacji wcześniej zaciągniętych zobowiązań, w tym kosztów obsługi długu. Jest to działanie konieczne ze względu na potrzebę zapewnienia ciągłości prowadzenia gospodarki finansowej w skali całego roku. Budżet ustalony przez RIO powinien umożliwiać realizację gospodarki finansowej. Jeśli nie jest on zrównoważony w pierwszej kolejności redukuje się wydatki o charakterze majątkowym. W tak ustalonym budżecie uzasadnieniem dla zaciągania długu mogą być zobowiązania wynikające z umów zaciągniętych w latach wcześniejszy np. w przypadku przedsięwzięć wieloletnich. Do dnia ustalenia budżetu przez RIO podstawą gospodarki finansowej danej jednostki samorządu terytorialnego jest projekt budżetu. W przypadku gdy Rada Ministrów uchwali projekt ustawy o prowizorium budżetowym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, na wniosek zarządu, może podjąć uchwałę o prowizorium budżetowym JST na okres nim objęty. Uzasadnieniem dla wprowadzenia instytucji prowizorium budżetowego jednostki samorządu terytorialnego jest powiązanie budżetu państwa z budżetami samorządowymi. Na zakończenie należy przywołać kilka innych ograniczeń wynikających z przepisów prawa na które wołdze samorządowe muszą brać pod uwagę przygotowując i uchwalając budżet. Mają one charakter dyscyplinującego nakazu, a ich celem jest racjonalizacja gospodarki budżetowej. Pierwsze z ograniczeń dotyczy reguły odnoszącej się do nadwyżki operacyjnej, czyli relacji pomiędzy dochodami a wydatkami bieżącymi. Zgodnie z art. 242 ufp organ stanowiący JST nie może uchwalić budżetu, w którym planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne 25 środki16. Relacja ta powinna być także zachowana na koniec roku budżetowego. Z zasady tej wyłączone są kwoty związane z realizacją wydatków bieżących finansowanych z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oraz bezzwrotnej pomocy udzielonej przez państwa EFTA. Wprowadzenie powyższego przepisu powinno mobilizować władze samorządowe do bardziej oszczędnego gospodarowania wydatkami bieżącymi. Omawiana zasada nie ma jednak charakteru bezwzględnego, bowiem relacje dochodowo-wydatkową podwyższa o wolne środki i nadwyżkę budżetowa za lat poprzednich. Jak wskazuje praktyka ta pierwsza grupa stanowić może wysokie wartości o różnym źródle pochodzenia ( w tym z dochodów majątkowych lub z przychodów). Drugie ograniczenie dotyczy dopuszczalnego prawem limitu zadłużenia jednostki samorządu terytorialnego. Od początku 2014 r. obowiązuję nowy, indywidualny wskaźniki zadłużenia, liczony dla każdej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z treścią art. 243 u.f.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, którego realizacja spowoduje, że w roku budżetowym oraz w każdym roku następującym po roku budżetowym relacja łącznej kwoty przypadających w danym roku budżetowym: 1) spłat rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi w danym roku odsetkami, 2) wykupów papierów wartościowych wraz z należnymi odsetkami i dyskontem od papierów wartościowych, 3) potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych poręczeń oraz gwarancji do planowanych dochodów ogółem budżetu przekroczy średnią arytmetyczną z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bieżących powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do dochodów ogółem budżetu, obliczoną według wzoru: gdzie poszczególne symbole oznaczają: R - planowaną na rok budżetowy łączną kwotę z tytułu spłaty rat kredytów i pożyczek, oraz wykupów papierów wartościowych O - planowane na rok budżetowy odsetki od kredytów i pożyczek,, odsetki i dyskonto od papierów wartościowych e oraz spłaty kwot wynikających z udzielonych poręczeń i gwarancji, D - dochody ogółem budżetu w danym roku budżetowym, Db - dochody bieżące, 16 Ostateczne określenie kwoty tych środków możliwe jest dopiero po przedstawieniu bilansu i ustaleniu wysokości nadwyżki budżetowej z roku poprzedniego, a więc po upłynięciu ustawowego terminu, najczęściej w połowie I kwartału. 26 Sm - dochody ze sprzedaży majątku, Wb - wydatki bieżące, n - rok budżetowy, na który ustalana jest relacja, n-1 - rok poprzedzający rok budżetowy, na który ustalana jest relacja, n-2 - rok poprzedzający rok budżetowy o dwa lata, n-3 - rok poprzedzający rok budżetowy o trzy lata. Ograniczenia nie stosuje się do: 1) wykupów papierów wartościowych, spłat kredytów i pożyczek zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego z udziałem środków Unii Europejskiej i innych zagranicznych nie podlegających zwrotowi, z wyłączeniem odsetek od tych zobowiązań, 2) poręczeń i gwarancji udzielonych samorządowym osobom prawnym realizującym zadania jednostki samorządu terytorialnego w ramach programów finansowanych z udziałem środków Unii Europejskiej i innych zagranicznych nie podlegających zwrotowi, - w terminie nie dłuższym niż 90 dni po zakończeniu programu, projektu lub zadania i otrzymaniu refundacji z tych środków. Uchwalenie budżetu z naruszeniem tego przepisu będzie powodem stwierdzenia nieważności tej uchwały przez RIO w całości lub w części. Relacja dochodów i wydatków budżetowych skutkuje na koniec roku określonym wynikiem finansowym jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 217 u.f.p. różnica między dochodami a wydatkami budżetu jednostki samorządu terytorialnego stanowi odpowiednio nadwyżkę (dochody wyższe od wydatków), albo deficyt budżetu jednostki samorządu terytorialnego (wydatki wyższe od dochodów). Ustawodawca zamyka katalog przychodów, którymi może zostać sfinansowany deficyt. Należą do nich środki pochodzące z: zaciągnięcia pożyczek i kredytów oraz sprzedaży papierów wartościowych wyemitowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego; prywatyzacji majątku jednostki samorządu terytorialnego; nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego z lat ubiegłych; wolnych środków jako nadwyżki środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu. Zgodnie z art. 246 u.f.p. możliwość sfinansowania deficytu budżetowego przez jednostkę samorządu terytorialnego wymaga opinii organu nadzoru. Jest ona powiązana z dwoma innymi wydawanymi przez RIO – opinią o projekcie uchwały budżetowej oraz opinia w sprawie planowanej kwoty długu (art. 230 ust 4 u.f.p). Opinia ta jest wydawana tylko wówczas gdy w budżecie założono deficyt. 27 6. Budżet jako instrument zarządzania jednostką samorządu terytorialnego. Zarządzanie podmiotem publicznym, podobnie jak zarządzanie jednostką gospodarczą, jest procesem niezwykle złożonym, wymagającym dokonywania przewidywań, tzn. uprzedzania warunków przyszłego i skutków obecnego działania. Zarządzający musi wiedzieć, jakimi środkami dysponuje i mieć projekt szczegółowego ich wykorzystania. Dynamiczny rozwój gospodarczy wiąże się bowiem ze wzrostem stopnia niepewności i ryzykiem popełniania błędów przy podejmowaniu decyzji zarządczych. Planowanie jest zatem koniecznością. Budżetowa metoda zarządzania jest takim sposobem kierowania podmiotem, który pozwala zarządzającym zminimalizować niepewność i ryzyko. Z procesu budżetowego płyną określone korzyści. Wyróżniamy sześć głównych funkcji budżetowania: - planowanie – logiczne i systematyczne planowanie, zgodnym z długoterminową strategią rozwoju, - koordynowanie – koordynowaniu działań poszczególnych ośrodków odpowiedzialności, - komunikowanie się – ułatwiony przepływ informacji o celach i możliwościach, - motywowanie – wyznaczenie zadań do wykonania, - kontrola – sprawdzanie wykonania przyjętych planów i ich ewentualna modyfikacja, - ocena – stopień realizacji wyznaczonych celów.17 Budżetowanie jest kategorią interdyscyplinarną, korzysta między innymi z teorii i praktyki zarządzania oraz z dorobku nauki finansów. Sam budżet jest instrumentem zarządzania, wykorzystującym finanse w działalności gospodarczej. W tym znaczeniu można go rozumieć jako układ bezpośredniego lub pośredniego oddziaływania, którego struktura i cechy są zdeterminowane przez cel, jaki ma być osiągnięty przy jego zastosowaniu18. Budżet jest podstawowym planem finansowym jednostki samorządu terytorialnego. Łączy w sobie koszty planowanej na dany rok działalności z dostępnymi środkami finansowymi. Jest planem finansowym, w którym są ustalane – w odpowiednim stopniu szczegółowości – planowane dochody i wydatki oraz przychody i rozchody jednostki samorządu terytorialnego. Budżet jednostki samorządu terytorialnego jako plan finansowy odnosi się do przyszłości, dlatego tez oznaczenie w nim wielkości dochodów i przychodów ma charakter prognozy, która jest obciążona ryzykiem niepełnej realizacji ze względu na to, ze trudno przewidzieć wszystkie uwarunkowania gospodarcze, społeczne, polityczne, które determinują wielkość 17 18 Stephen Brookson, Zarządzanie budżetem, Warszawa 2001, s. 9. Jan Komorowski, Budżetowanie jako metoda zarządzania przedsiębiorstwem, Warszawa 1997, ss. 21 – 24. 28 środków publicznych wpływających do budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Prognozowanie dochodów i przychodów oznacza z kolei ustalanie limitu wydatków i rozchodów oraz wskazanie ich przeznaczenia w ujęciu podmiotowym i przedmiotowym. Budżet jednostki samorządu terytorialnego jako plan finansowy jest podstawą prowadzenia przez władze samorządowe gospodarki finansowej w sposób jawny, umożliwiający weryfikację i ocenę efektywności i racjonalności alokowanych przez władze samorządowe zasobów środków publicznych. Objęte budżetem dochody mają głównie formę danin publicznych, a więc świadczeń pieniężnych o charakterze jednostronnym, przymusowym i bezzwrotnym, a wydatki kierowane na realizację zadań publicznych są dokonywane na podstawie decyzji organów reprezentujących podmioty publiczne. Stąd budżet będąc aktem władztwa finansowego podmiotu publicznego jest jednocześnie aktem zarządzania finansami publicznymi, stanowiącym podstawę prowadzenia gospodarki finansowej przez ten podmiot w określonym przedziale czasowym. Zadania ujęte w budżecie są skierowane w postaci dyrektyw do organów wykonujących budżet i mają formę zadań finansowych – ściągnięcia odpowiedniego dochodu lub dokonania określonego wydatku. Zadania te są realizowane w drodze podejmowania czynności prawnych, organizacyjnych oraz faktycznych związanych z gromadzeniem dochodów budżetowych, z administrowaniem tymi dochodami oraz z dokonywaniem wydatków budżetowych. Sposób prowadzenia gospodarki budżetowej na podstawie budżetu podlega ocenie organów stanowiących, a zatem budżet jest również instrumentem kontroli działalności organów wykonawczych. Szczególną rolę w tym procesie spełnia instytucja absolutorium, będąca wyrazem politycznego rozliczenia organów wykonujących budżet. Budżet odnosi się do przyszłości, a ujęte w nim zadania mają charakter wiążący dla jego wykonawców. Zadania te przybierają postać norm planowych, określających konkretne wielkości liczbowe dochodów, jakie powinny być zgromadzone w roku budżetowym z poszczególnych źródeł dochodów oraz wydatków, jakie mają być dokonane na realizację zadań. Racjonalne i efektywne wykorzystanie publicznych zasobów pieniężnych zależy od wielu czynników, wśród których szczególna rola przypada działaniom związanym z tworzeniem i wykonywaniem budżetu. Z tego punktu widzenia ważne miejsce zajmuje problematyka zasad budżetowych, czyli pewnych szczególnych właściwości i pożądanych cech, którym powinien odpowiadać budżet jako publiczny plan finansowy. Zasady budżetowe są postulatami 29 dotyczącymi prawidłowej organizacji budżetu i funkcjonowania gospodarki budżetowej, formułowanymi przez naukę pod adresem ustawodawcy i praktyki budżetowej w celu racjonalizacji gospodarki środkami publicznymi i optymalnej realizacji zadań. Wśród głównych zasad budżetowych należy wymienić: zasadę zupełności (powszechności) budżetu, która zawiera postulat, aby budżet obejmował wszystkie dochody i wydatki jednostki samorządowej, co daje możliwość pełnej kontroli gospodarki finansowej; zasadę jedności formalnej budżetu postulującą ujęcie dochodów i wydatków w jednym akcie budżetowym. Przestrzeganie tej zasady umożliwia łatwą orientację, czy budżet jest rzeczywiście zrównoważony, eliminuje potrzebę badania rozlicznych dokumentów, eliminuje rachunki pozabudżetowe, zwiększa przejrzystość i rzetelność dokumentów budżetowych oraz uwidacznia w sposób jednoznaczny globalną kwotę wydatków. Wyrazem zasady jedności formalnej jest uchwała budżetowa; zasadę jedności materialnej (niefunduszowania) oznaczającą zakaz łączenia dochodów budżetowych pochodzących z poszczególnych tytułów z wyszczególnionymi wydatkami. Zasada ta umożliwia dokonywanie wydatków zgodnie z aktualnymi potrzebami, dając organom planującym i uchwalającym budżet swobodę ustalania priorytetów oraz hierarchii potrzeb. Dzięki temu decyzje budżetowe mogą być podejmowane w sposób bardziej elastyczny i nieskrępowany; zasadę równowagi budżetowej - zawierającą postulat pełnego pokrycia zaplanowanych wydatków z osiągniętych dochodów, co oznacza dostosowanie wysokości wydatków do kwoty dochodów. W obowiązującym porządku prawnym zasada ta występuje w zliberalizowanej postaci, jest jednak istotna na wszystkich etapach procedury budżetowej, począwszy od fazy projektowania i uchwalania aż do wykonywania budżetu. Jeżeli w trakcie realizacji budżetu nie są osiągnięte zaplanowane dochody, a zarazem brak jest możliwości ich uzyskania z innych źródeł, należy dokonać redukcji wydatków budżetowych. Odpowiednie zmiany dokonywane są również w przypadku ponadplanowego zwiększenia wpływów; zasadę szczegółowości budżetu – która odnosi się w pierwszej kolejności do budowy planu finansowego, jakim jest budżet. Dochody i wydatki należy tak ująć, przy zastosowaniu odpowiedniego schematu i kryteriów, aby można było ustalić wykonawców tego planu, wysokość dochodów z poszczególnych źródeł oraz rodzaje i wysokość wydatków. Zasada ta znalazła swój wyraz w klasyfikacji budżetowej; 30 zasadę jawności budżetu – mającą na celu stworzenie warunków dla społecznej kontroli gospodarki środkami publicznymi, co winno sprzyjać bardziej racjonalnemu wykorzystaniu tych zasobów. Realizując tę zasadę, zarząd samorządu powinien poinformować mieszkańców o założeniach projektu budżetu, kierunkach polityki społecznej i gospodarczej oraz sposobach wykorzystania środków budżetowych. Uchwała budżetowa oraz sprawozdanie z jej wykonania podlegają ogłoszeniu; zasadę przejrzystości – której istotą jest opracowanie budżetu w takim układzie, który pozwala na rozpoznanie procesów zachodzących w obszarze budżetu i łatwą orientację w strukturze dochodów i wydatków. Merytorycznie zasada przejrzystości wymaga stosowania nie tylko jednolitych kryteriów klasyfikacji, ale również jasnych i jednolitych zasad rachunkowości i sprawozdawczości budżetowej oraz czytelnych i logicznych zasad konstrukcji budżetu; zasadę jednoroczności - oznacza ujęcie dochodów i wydatków w budżecie na okres jednego roku. Rok budżetowy nie musi jednak pokrywać się z rokiem kalendarzowym- tak jak to jest w Polsce; zasadę realności – której istota jest zapewnienie precyzji i racjonalności w planowaniu dochodów i wydatków. Analizując problem racjonalizacji wydatków budżetowych należy przede wszystkim mieć na uwadze fakt, że zasoby do wykorzystania w sektorze publicznym są z natury rzeczy ograniczone. Ich poziom jest wyznaczany wielkością osiąganych dochodów. Rolą władz lokalnych jest takie kształtowanie polityki finansowej, by z jednej strony uwzględniać zaspokajanie bieżących potrzeb mieszkańców, a z drugiej – potrzeby rozwoju. Problematykę racjonalności finansowania budżetowego można rozpatrywać w następujących płaszczyznach : 1. w płaszczyźnie właściwego, tj. racjonalnego rozdziału środków, które z natury rzeczy są ograniczone, pomiędzy uznane za najpotrzebniejsze na danym terenie i w danym czasie dziedziny i zadania władz publicznych. 2. w płaszczyźnie właściwego, tzn. racjonalnego wykorzystania rozdzielonych środków przez poszczególne podmioty budżetowe. 19 Rozpatrując problem racjonalizacji finansowania budżetowego należy mieć przede wszystkim na uwadze, że zasoby jakie mogą być wykorzystane w sektorze publicznym są z 19 Por. Finanse publiczne pod red. E Denek, PWN. Warszawa 2006 , 31 natury rzeczy ograniczone. Rozmiary wydatków publicznych są wyznaczone wysokością osiąganych dochodów. Zwiększenie poziomu finansowania budżetowego powinno prowadzić do bezpośredniego powiększenia rozmiarów działalności, z jednoczesną racjonalizacją proporcji i struktury wydatków. W warunkach trudności stosowania kryteriów efektywnościowych należy postawić zasadnicze pytanie, jakie cele i zadania mają być finansowane z posiadanych środków publicznych. Środki publiczne powinny być wydatkowane w sposób oszczędny, z zastosowaniem zasad racjonalności gospodarczej : tj. minimalizacji kosztów - tak, by przy założonym efekcie możliwie minimalizować ponoszone koszty osiągania założonych celów (realizacji zadań), maksymalizacji efektów - tak, by maksymalizować osiągane efekty z wydatkowanych nakładów. Stosowanie powyższych zasad wynika z ograniczoności środków publicznych pozostających w dyspozycji władz lokalnych, w związku z czym gospodarowanie nimi wymaga przeznaczania wydatków na cele i zadania gospodarczo i społecznie uzasadnione. Istotnym problemem jest określenie efektywności wydatkowania środków publicznych. Jego rozwiązanie jest tym trudniejsze, że w wielu dziedzinach nie można zastosować precyzyjnych mierników osiągniętych efektów. W niektórych sferach (np. oświata, służba zdrowia) nie jest to w ogóle możliwe, a w szczególności w krótkich okresach czasu. W pomiarze efektywności chodzi więc o ustalenie związków pomiędzy poziomem i strukturą wydatków publicznych, a rzeczywistymi korzyściami jakie osiągać może społeczeństwo i gospodarka. 20 Racjonalizacja gospodarki budżetowej gmin ma miejsce w warunkach wyznaczonych wysokością dochodów budżetowych, które są podstawą dla ustalania zakresu możliwych do zrealizowania zadań. Poziom budżetu jest ściśle powiązany ze stopniem rozwoju gospodarczego terenu i zamożnością społeczeństwa (podatki) oraz operatywnością władz lokalnych w pozyskiwaniu zewnętrznych źródeł finansowania (dotacje, kredyty i inne). Racjonalności planowania budżetowego, zwłaszcza w ujęciu długookresowym sprzyja stabilność wpływów uzyskiwanych z poszczególnych źródeł dochodów. Z tego punktu widzenia duże znaczenie ma przyjęcie długookresowej, stabilnej i jasnej polityki finansowej, w szczególności w zakresie kształtowania wysokości stawek podatkowych. Podatki pełnią rolę instrumentów polityki lokalnej i tym samym wpływają na przebieg procesów społecznogospodarczych. Dlatego też muszą być kształtowane w sposób zrozumiały dla podmiotów 20 Por. Owsiak S. : Finanse publiczne . Teoria i praktyka, PWN .Warszawa 1997. ss. 182-183 32 gospodarczych i mieszkańców. Sterując odpowiednio wysokością stawek, gminy mogą tworzyć warunki dla rozwoju gospodarczego, którego następstwem jest w dłuższym okresie czasu wzrost dochodów budżetowych. Racjonalizacji gospodarki budżetowej gminy sprzyja przygotowanie materiałów studialnych, określających kierunki rozwoju gmin i źródła finansowania zadań. Planowanie zadań rzeczowych powinno być zgodne z opracowaną strategią rozwoju i prognozą budżetu gminy, tak by dostosować zakres przyszłych przedsięwzięć do wielkości budżetu gminy. Budżet jest narzędziem realizacji strategii rozwoju jednostki samorządu terytorialnego21. W gospodarce rynkowej samorząd terytorialny ma aktywną rolę w kształtowaniu warunków życia i gospodarowania członków wspólnot lokalnych (regionalnych). Organy samorządu terytorialnego określają nie tylko cele swojego działania, ale także metody i instrumenty ich realizacji. Ponieważ w budżecie jednostki samorządu terytorialnego znajdują odzwierciedlenie wszystkie rodzaje aktywności, budżet jednostki samorządu terytorialnego jest narzędziem realizacji założonych celów strategicznych związanych z zaspokajaniem potrzeb społeczności samorządowych w coraz szerszym zakresie oraz na wyższym jakościowo poziomie Realizowana przez władze lokalne polityka finansowa powinna mieć jasno sprecyzowane cele i określony długi zakres czasowy. Pozwala to przewidzieć finansowe skutki podejmowanych decyzji w stosunku do przewidywanej wysokości dostępnych środków finansowych. Tym samym planowanie stanowi istotną część procesu zarządzania, pozwalając formułować odpowiedzi na pytania: co samorząd chce osiągnąć, jak zamierza zrealizować plany, w jakim czasie chce uzyskać efekty. Budując plany finansowe władze samorządowe powinny dobrze rozpoznać faktyczne potrzeby mieszkańców i gospodarki lokalnej. W samorządzie terytorialnym coraz powszechniejsze staje się przekonanie o konieczności stosowania nowoczesnych metod i technik zarządzania finansami, które, zwiększając efektywność działań samorządu, poprawią poziom życia mieszkańców. Ważnym elementem takiego zarządzania jest powiązanie planowania rocznego z wieloletnim planowaniem budżetu oraz wzajemne powiązanie planowania strategicznego, wieloletniego planowania finansowego i inwestycyjnego oraz restrukturyzacji usług i przedsiębiorstw komunalnych. W takim ujęciu budżet roczny jest wynikiem ustaleń zawartych w wieloletnim planie 21 Szerzej : L. Patrzałek , Finanse samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu. Wrocław 2010 s. 86 33 finansowym oraz zgłaszanymi na bieżących potrzebami samorządu. Równocześnie, w wyniku realizacji ustaleń zawartych w budżecie rocznym, powstaje często potrzeba uaktualnienia wieloletnich planów finansowych, które zostaną uwzględnione w budżecie roku następnego. Wzajemne powiązanie planów wieloletnich i budżetów jednorocznych jest częścią cyklu poprawy efektywności. Planowanie długoterminowe zostało powiązane z kroczącym planowaniem krótkoterminowym, które z kolei wpływa na planowanie długoterminowe poprzez uwzględnienie nowych uwarunkowań oraz wniosków dotyczących poprawy zarządzania finansowego, w wyniku analizy i oceny wykonania budżetu. Kończąc tę cześć rozważań należy podkreślić, że mechanizm zarządzania finansami lokalnymi powinien być konstruowany w sposób zapewniający maksymalną efektywność realizacji spoczywających na barkach władz samorządowych zadań. Dlatego też finalnie należy podkreślić, iż zarządzanie finansami lokalnymi stanowi nieodzowny element decydujący o sposobie oraz charakterze realizacji przez władze samorządowe polityki finansowej, gospodarczej i społecznej. 34
