BSE a budżet państwa

Art. 117
Ustawa budżetowa
Z kolei wkład krajowy w programy z udziałem środków europejskich finansowany ze środków budżetu państwa ujęty będzie pod pozycją „Współfinansowa147
nie projektów z udziałem środków Unii Europejskiej” , o którym stanowi również
art. 112 ust. 1 pkt 9 u.f.p.
3. Budżet środków europejskich a budżet państwa. Charakter prawny BSE. Wiele
zastrzeżeń budzi kwestia pozycji i statusu budżetu środków europejskich w stosunku do budżetu państwa, w tym także charakter prawny tego pierwszego, który
nie jest do końca jasny148. Przepisy u.f.p. są w tym zakresie niespójne, zawierają
wiele sprzecznych postanowień, choć z samej ustawy budżetowej wynika, że BSE
stanowi oddzielny fundusz środków publicznych objęty ustawą budżetową. Tak
więc jego zasoby nie są włączone do dochodów i wydatków budżetu państwa (de
facto: części krajowej budżetu państwa). W projekcie u.f.p. zawarto jednak postanowienie, w świetle którego „budżet środków europejskich jest integralną częścią
budżetu państwa” (art. 177 ust. 1 projektu), ale nie znalazło się ono w uchwalonym tekście ustawy. W uzasadnieniu do projektu wskazano, że w zakresie środków europejskich zakłada on „wyodrębnienie [a nie oddzielenie – przyp. autora]
budżetu środków europejskich w ramach budżetu państwa”149.
Z kolei w uzasadnieniu do ustawy budżetowej na rok 2010 rząd jednoznacznie
stwierdził: „Projekt ustawy budżetowej na rok 2010 jest tworzony w oparciu
o nowe zapisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Oznacza
to, że rok 2010 jest pierwszym rokiem, w którym oddzielone zostaną dochody, wydatki oraz deficyt «krajowego» budżetu państwa od dochodów, wydatków oraz de150
ficytu budżetu środków Unii Europejskiej” .
Wydaje się, że intencją Rady Ministrów jako autora projektu u.f.p. było na samym początku „wyodrębnienie”, a nie „oddzielenie” zasobów budżetu środków
europejskich od budżetu państwa, co byłoby zgodne z doktrynalną zasadą jedności budżetu. Koncepcja ta została jednak zmieniona na etapie prac sejmowych,
czego przykładem może być wykreślenie powoływanego art. 177 ust. 1, chociaż –
jak już wspomniano – w obecnej treści u.f.p. można znaleźć przepisy, które dowodziłyby tezy przeciwnej.
147
148
149
150
Zob. przykładowo załącznik nr 2 do ustawy budżetowej na 2014 r., s. 1, kolumna 10 (Dz.U.
z 2014 r., poz. 162).
C. Kosikowski, Naprawa finansów..., op. cit., s. 440 i n.; W. Miemiec, Budżet środków europejskich
– wybrane zagadnienia finansowo-prawne [w:] A. Dobaczewska, E. Juchniewicz, T. Sowiński
(red.), System finansów publicznych. Prawo finansowe wobec wyzwań XXI w., Warszawa 2010,
s. 206–208; P. Panfil, Budżet środków europejskich – wnioski de lege lata [w:] A. Dobaczewska,
E. Juchniewicz, T. Sowiński (red.), op. cit., s. 131–133.
Uzasadnienie do rządowego projektu ustawy…, s. 36.
Uzasadnienie do projektu ustawy budżetowej na rok 2010, druk sejmowy nr 2375 z dnia 30 września 2009 r., s. 28.
Marcin Tyniewicki
535
Art. 117
Wieloletni Plan Finansowy Państwa i ustawa budżetowa
W kolejno uchwalanych (od roku 2010) ustawach budżetowych występuje szereg elementów, które stanowią potwierdzenie faktu oddzielenia budżetu środków
europejskich od budżetu państwa. Dla przykładu można posłużyć się ustawą
151
budżetową na rok 2014 :
– po pierwsze, art. 1 reguluje wysokość dochodów, wydatków i deficytu budżetowego, a analogiczne wielkości dotyczące BSE ujęte zostały w art. 2;
wykładnia tych przepisów nie stanowi podstawy do tezy, że dochody i wydatki budżetu środków europejskich są wyodrębnione w ramach budżetu
państwa; w przeciwnym bowiem razie ustawodawca powinien posłużyć się
zwrotem „w tym”, np. „Dochody budżetu państwa wynoszą…, w tym dochody budżetu środków europejskich wynoszą…”;
– po drugie, w załączniku nr 1 do ustawy budżetowej, prezentującym dochody
budżetu państwa, pozycja 2 – „Środki z Unii Europejskiej i innych źródeł
niepodlegające zwrotowi” nie zawiera dochodów BSE (zob. komentarz w pkt poprzednim); co więcej – te ostatnie zostały umieszczone w odrębnej części budżetowej nr 87, podczas gdy dochody budżetu państwa w części nr 77 (zob. również załączniki nr 3152 i nr 15 do ustawy153);
– po trzecie, podobna sytuacja ma miejsce w przypadku wydatków w załączniku nr 2 do ustawy („Zestawienie zbiorcze wydatków według działów”) – wykazuje się pozycję „Współfinansowanie projektów z udziałem środków z Unii
Europejskiej”, która zawiera środki na tzw. udział (wkład) krajowy w finansowanie programów z udziałem środków europejskich; większość tzw. wkładu
zagranicznego (środki z budżetu UE i krajów EFTA) kwalifikowana jest jako
wydatki budżetu środków europejskich (zob. również załączniki nr 4154 i nr 15
do ustawy).
Z kolei obowiązująca u.f.p. zawiera szereg regulacji, które dowodzą o jedności
środków obu budżetów, np.:
1) art. 110 pkt 4, 5, 6, zgodnie z którymi budżet państwa określa:
– łączną kwotę prognozowanych dochodów budżetu środków europejskich;
– łączną kwotę planowanych wydatków budżetu środków europejskich;
151
Dz.U. z 2014 r., poz. 162.
152
Załącznik nr 3 do ustawy budżetowej na 2014 r. „Dochody budżetu środków europejskich w 2014 r.”
(Dz.U. z 2014 r., poz. 162).
Załącznik nr 15 do ustawy budżetowej na 2014 r. „Plan dochodów i wydatków budżetu środków europejskich oraz budżetu państwa w latach 2014–2016 w zakresie NSRO 2007–2013,
Szwajcarskiego Programu Współpracy, Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2009–2014
i Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego 2009–2014, Programu
Operacyjnego Zrównoważony Rozwój Sektora Rybołówstwa i Nadbrzeżnych Obszarów Rybackich, Wspólnej Polityki Rolnej oraz Perspektywy Finansowej 2014–2020” (Dz.U. z 2014 r.,
poz. 162).
Załącznik nr 4 do ustawy budżetowej na 2014 r. „Wydatki budżetu środków europejskich na
2014 r.” (Dz.U. z 2014 r., poz. 162).
153
154
536
Dział III • Rozdział 2
Ustawa budżetowa
Art. 117
– wynik budżetu środków europejskich (podczas gdy art. 118 ust. 2 u.f.p. oddziela nadwyżkę lub deficyt budżetu środków europejskich od budżetu
państwa);
2) art. 114 ust. 1, który stanowi, że „budżet państwa składa się z części odpowiadających organom władzy publicznej, kontroli państwowej, sądom, trybunałom i innym organom wymienionym w art. 139 ust. 2…”, a zgodnie
z ust. 2 pkt 7 tej regulacji „W odrębnych częściach budżetu państwa ujmuje
się: (…) dochody, o których mowa w art. 111 pkt 16”, a więc będą wśród nich
środki europejskie.
Dochody i wydatki budżetu środków europejskich są również klasyfikowane
w ramach części budżetowych, przy czym nie jest to odrębna od budżetu państwa
struktura klasyfikacji budżetowej. Innymi słowy nie są to części BSE, ale budżetu
państwa. Tak więc zasoby budżetu środków europejskich zostały „wpisane” w klasyfikację budżetu państwa.
Mając na uwadze powyższe rozważania, dosyć trudno jednoznacznie określić
status budżetu środków europejskich. Patrząc od strony finansowej i praktycznej,
został on wyraźnie oddzielony od budżetu państwa. Z kolei biorąc pod uwagę
aspekt stricte prawny, jak się wydaje, stworzono pewną „hybrydę”. Z jednej bowiem strony budżet ten wykazuje cechy wewnętrznego funduszu celowego, którego tworzenie jednak, zgodnie z klasycznymi zasadami budżetowymi, jest zabronione155. Z drugiej strony można powiedzieć, że jest to w pewnym sensie instytucja
rezerwy celowej, mając na uwadze potrzebę wyodrębnienia środków pochodzących
ze źródeł zagranicznych i ich celowy charakter.
Taki zabieg oddzielenia BSE od budżetu państwa oraz odpowiednio kwot nadwyżek (deficytów) tych budżetów budzi zastrzeżenia o charakterze konstytucyjnym. W ustawie budżetowej kwoty dochodów, wydatków oraz salda (nadwyżki
lub deficytu) obu budżetów są prezentowane odrębnie, co jest rezultatem wspomnianego rozdzielenia. Mając na uwadze art. 219 ust. 1 Konstytucji RP statuujący
zasadę jedności budżetu, jak również zasady przejrzystości i jawności, kwoty te
(niezależnie od wewnętrznego ich „rozbicia”) powinny być wykazywane w ustawie budżetowej w ujęciu globalnym, tj. po zsumowaniu kwot dochodów i wydatków obu budżetów. Reguła ta winna mieć także zastosowanie do salda budżetu,
w szczególności poprzez prezentację jednej kwoty deficytu, tym bardziej, że finansowanie deficytu budżetu środków europejskich odbywa się łącznie, tzn. w ramach potrzeb pożyczkowych budżetu państwa156. Co więcej, w samej Konstytucji
w art. 220 stanowi się o jednym deficycie budżetowym, nie istnieje więc rozróż-
155
C. Kosikowski, Reforma finansów publicznych…, op. cit., s. 14.
156
E. Ruśkowski, J.M. Salachna, Opinia prawna na temat części artykułowej projektu ustawy budżetowej na rok 2011 [w:] Biuro Analiz Sejmowych, Budżet Państwa na rok 2011. Ekspertyzy wstępne,
nr 4/2010, s. 7–9.
Marcin Tyniewicki
537
Art. 118
Wieloletni Plan Finansowy Państwa i ustawa budżetowa
nienie rodzajów/typów deficytu. Jedność deficytu budżetowego potwierdza za157
sadę dwustronności budżetu, również wynikającą z art. 219 Konstytucji RP .
Ustawodawcy nie udało się, jak widać, pogodzić potrzeby wyodrębnienia (a nie
oddzielenia) tych środków z zasadą jedności budżetu.
W literaturze pojawiła propozycja utworzenia instytucji prawnej, w której z jednej strony byłyby ujęte wszystkie środki pozyskiwane z UE i państw EFTA z przeznaczeniem na finansowanie określonych programów unijnych, a z drugiej jej
konstrukcja pozostawałaby w zgodzie z podstawowymi zasadami budżetowymi –
jedności i niefunduszowania. Propozycja ta miałaby polegać na stworzeniu planu
finansowego środków europejskich, który figurowałby w budżecie państwa jako
odrębna część budżetowa, a jej dysponentem powinien być Minister Rozwoju Regionalnego158.
— Art. 118 —
1. Różnica pomiędzy dochodami a wydatkami budżetu środków europejskich stanowi odpowiednio nadwyżkę budżetu środków europejskich albo deficyt budżetu środków europejskich.
2. Deficyt budżetu środków europejskich albo nadwyżka środków europejskich nie są wliczane
do, odpowiednio, deficytu albo nadwyżki budżetu państwa.
3. Deficyt budżetu środków europejskich jest finansowany w ramach potrzeb pożyczkowych
budżetu państwa.
4. Nadwyżka budżetu środków europejskich jest źródłem spłaty zobowiązań budżetu państwa
zaciągniętych na pokrycie deficytu budżetu środków europejskich.
Marcin Tyniewicki
1. Wynik budżetu środków europejskich. Podobnie jak ma to miejsce w odniesieniu do budżetu państwa, ustawodawca w art. 118 ust. 1 u.f.p. wprowadził wyjątki
od klasycznej zasady budżetowej – zasady równowagi. Ustanowienie przepisów
zakładających możliwość występowania nierównowagi w BSE (choć w zasadzie
nadwyżka nie zawsze jest traktowana jako wyjątek, mając na uwadze jej pozytywne aspekty) dowodzi, że wyjątki te mają charakter prawny. O ile w budżecie
państwa (jego „sekcji krajowej”) deficyt wynika z nadmiernego popytu władz publicznych na środki finansowe celem realizacji przewidzianych zadań, o tyle deficyt w budżecie środków europejskich wynika z przyjętego systemu rozliczania
programów finansowych środkami europejskimi. W znacznej części opiera się on
na refundacji środków, co oznacza, że dane zadanie w pierwszej kolejności w części lub w całości musi być sfinansowane ze środków krajowych, po czym następuje
ich wypłata z budżetu ogólnego UE. Efektem rozbieżności czasowych pomiędzy
157
Ibidem, s. 8.
158
C. Kosikowski, Naprawa finansów…, op. cit., s. 438–445.
538
Dział III • Rozdział 2