Michał Flieger, Usprawnienia systemów zarządzania w gminach w

Studia i Materiały. Miscellanea Oeconomicae
Rok 16, Nr 2/2012
Wydział Zarządzania i Administracji
Uniwersytetu Jana Kochanowskiego w Kielcach
Zarządzanie i finanse
Michał Flieger1
USPRAWNIENIA SYSTEMÓW ZARZĄDZANIA
W GMINACH W ŚWIETLE WSPÓŁCZESNYCH
MODELI DZIAŁANIA SAMORZĄDU
TERYTORIALNEGO W POLSCE
– STUDIUM PRZYPADKU
Wstęp
Współczesne organizacje napotykają na szereg zjawisk, które powodują, że zarządzanie nimi staje się coraz większym wyzwaniem dla ich kadry kierowniczej.
Przede wszystkim, organizacje stają się coraz bardziej uzależnione od swoich konsumentów (klientów), co oznacza konieczność dokonania swoistej inkorporacji ich
oczekiwań do systemu zarządzania organizacją. W wyniku tego procesu organizacje niejako automatycznie odpowiadają na wyzwania klientów w procesie podejmowania decyzji na wszystkich szczeblach organizacji, poczynając od szczebla
strategicznego i na wykonawczym kończąc. Innym zjawiskiem, które zdecydowanie utrudnia proces zarządzania jest nieoczekiwana i często znaczna zmienność
otoczenia zewnętrznego i wewnętrznego organizacji, co powoduje, że coraz bardziej utrudniony staje się proces planowania, przy czym podjęte decyzje mogą się
szybko dezaktualizować i wymagać bieżących korekt2. Dodatkowo, we współczesnych organizacjach mamy do czynienia ze stałym wzrostem wiedzy i kwalifikacji
pracowników, co powoduje, że możliwe oraz konieczne staje się stosowanie takich systemów zarządzania, które zarówno korzystają z wiedzy swoich pracowników jak i dają im poczucie realnego wpływu na losy organizacji.
Zjawiska te dotyczą nie tylko organizacji sektora prywatnego, ale również sektora samorządowego. Współcześnie gminy coraz częściej muszą konkurować mię1
2
Dr Michał Flieger, adiunkt, Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu.
K. Perechuda, Zarządzanie przedsiębiorstwem przyszłości, Placet, Warszawa 2000, s. 7-8.
91
dzy sobą o pozyskanie nowych inwestycji, gdyż od tego uzależniony jest rozwój
gospodarczy gminy, dobrobyt społeczności lokalnej oraz w efekcie w dużej mierze
sukces wyborczy władz gminy. Wyniki ostatnich wyborów samorządowych pokazują jednoznacznie, że rozwój gospodarczy gminy jest jednym z kluczowych kryteriów oceny sprawności działania władz gminy. Dodatkowo rosną wymagania
stawiane władzom gminy przez mieszkańców w związku z chęcią posiadania realnego wpływu na decyzje dotyczące społeczności lokalnych.
Powyższe zjawiska powodują, że zmieniają się modele działania samorządu
w Polsce. Niniejszy artykuł ma na celu podjęcie próby odpowiedzi na pytanie
w jaki sposób zmienia się model działania polskich gmin oraz jakie usprawnienia
w systemach zarządzania mogą stosować gminy aby wyjść naprzeciw wspomnianym wymaganiom. Dodatkowo, przedstawione zostaną w zarysie usprawnienia
systemu zarządzania w zakresie wprowadzenia zarządzania procesowego w wielkopolskiej gminie Śrem w celu pokazania roli tego usprawnienia w adaptacji gmin
do nowych warunków działania.
1. Współczesny model działania samorządu
Tradycyjne podejście do administrowania wykształciło wiele rozwiązań, które
są mocno krytykowane. Chodzi przede wszystkim o biurokratyczny styl działania
pracowników administracji w hierarchicznie zorganizowanych strukturach organizacyjnych, zamkniętych na otoczenie zewnętrzne oraz na zmieniające się potrzeby. Zatrudnianie specjalistów z pominięciem ich przygotowania w dziedzinie zarządzania, kierowanie się w realizacji zadań ograniczeniami wynikającymi z dostępnego budżetu oraz słabą współpracą ze strukturami niepodporządkowanymi
hierarchicznie3.
Doprowadziło to do powstania koncepcji nowego zarządzania publicznego
(New Public Management - NPM), która od początku lat osiemdziesiątych obejmowała proponowane działania modernizacyjne w sferze organizacji i zarządzania
administracją publiczną zarówno rządową, jak i samorządową. NPM dotyczy
głównie wprowadzania nowych rozwiązań zarządczych, często sprawdzonych
w sektorze prywatnym, w jednostkach administracji publicznej. Rozwiązania te
dotyczyć mogą np. wprowadzania zasad zarządzania strategicznego i marketingowego do jednostek administracji publicznej, mierzenia efektów działalności prowadzonej przez lokalną administrację publiczną w krótkim i długim okresie czasu,
wdrażania systemu zapewnienia jakości, mierzenia satysfakcji klientów usług
publicznych, wprowadzenia systemów gwarantujących standardy w usługach publicznych oraz wprowadzenia nowoczesnych metod i technik zarządzania4.
Dla NPM charakterystyczne jest promowanie mechanizmów rynkowych, takich jak: wprowadzenie stylu zarządzania właściwego dla przedsiębiorstw pry3
4
J. Nowak, Modernizacja lokalnej administracji publicznej a rozwój lokalny, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań 2006, s. 42.
P. Jon, Local Governance In Western Europe, Sage Publications, London 2001, s. 95-97.
92
watnych, decentralizacja w strukturach administracyjnych, konkurencja w sektorze
publicznym, kontraktowanie usług publicznych na zewnątrz, kształtowanie oferty
publicznej jako produktu, wprowadzenie mierzalnych standardów działalności.
Koncepcja ta propaguje zorientowana na wyniki administrację publiczną, skupiającą się bardziej na rezultatach niż na procesach, podkreśla pozycję klientów
i konsumentów, znaczenie mierzenia rezultatów i wprowadzania systemów wynagradzania uzależnionych od uzyskanych wyników5.
Obecnie mamy do czynienia z kształtującym się dopiero modelem współrządzenia, który jest niejako kolejnym etapem ewolucji w postrzeganiu kształtu i roli
administracji państwowej. Współrządzenie jest odpowiedzią na ciągłe zmiany
w otoczenie i silnie zróżnicowaną społeczność, dla której działają organizacje
publiczne. Potrzeby i problemy, na które ma odpowiadać aktywność jednostek
publicznych, są złożone i obarczone ryzykiem. W takich warunkach, strategia
władz lokalnych powinna być tworzona przy szerokim udziale przedstawicieli
społeczności i grup interesów, interesów ramach sieci współpracy i powiązań.
Podstawową ideą tej koncepcji jest wybór publiczny, postulujący dążenie do osiągnięcia maksymalnych korzyści dla danej społeczności6.
Tabela 1. Porównanie założeń głównych współczesnych modeli administracji publicznej.
Kryteria
porównawcze
Kontekst
Tradycyjna
administracja publiczna
Stabilny
NPM
Społeczeństwo
Jednorodne
Potrzeby
i problemy
Bezpośrednie, definiowane
przez profesjonalistów
Zatomizowane,
podzielone
Dążenia wyrażane
przez rynek
Strategia
Skupiona na państwie i
producentach/dostawcach
Skupiona na rynku
i kliencie
Rządzenie przez
aktorów
Hierarchiczna służba
cywilna
Kluczowe idee
Dobra publiczne
Rynki, kupujący
i dostawcy,
klienci i kontraktorzy
Wybór publiczny
Konkurencyjny
Współrządzenie
(Good governance)
Ciągle zmieniający
się
Zróżnicowane
Kompleksowe,
zmienne, zależne od
ryzyka
Kształtowana przez
obywatelskie społeczeństwo
Sieci i współpraca,
społeczne przywództwo
Wartość publiczna
Źródło: J. Hartley, Innovation In Governance and Public Services: Past and Prezent, Public Money
and Management, January, s. 27-34.
5
6
A. Jabłoński, Anglosaska koncepcja nowej administracji publicznej [w:] Administracja i polityka:
administracja publiczna w procesie przemian, (red.) A. Ferens, I. Macek, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2002, s. 36-37.
J. Stiglitz, Ekonomia sektora publicznego, PWN, Warszawa 2004, s. 924-929.
93
Powyższa tabela przedstawia ewolucję w postrzeganiu modelu administracji
publicznej na przestrzeni dziesięcioleci. Współcześnie, największy wpływ na
zmiany tego modelu wywierają założenia Good Governance. Zgodnie z tymi założeniami otoczenie wewnętrzne oraz zewnętrzne organizacji publicznych podlega
ciągłym, często nieprzewidywalnym zmianom. Adaptacja przyjmuje zatem charakter procesu, co nakłada na organizację wymóg wyjątkowej elastyczności działania. Klienci oraz interesariusze gmin mają charakter wysoce zróżnicowany, co
utrudnia kształtowanie oferty produktowo-usługowej ze strony gminy (pamiętać tu
należy o wspomnianym we wstępie kontekście politycznym, wysuwającym na
czoło zadowolenie mieszkańców, skutkujące reelekcją władz). Potrzeby są zatem
zmienne i kompleksowe, a ich zaspakajanie w sposób satysfakcjonujący związane
jest z dużym ryzykiem. Zatem, władze gminy coraz chętniej kształtują strategię
wraz z mieszkańcami, aby ryzyko owe minimalizować i jak najlepiej dopasować
się do oczekiwań lokalnych. Takie współrządzenie wymaga utworzenia sieci
współpracy na szczeblu lokalnym oraz rządowym, aby umożliwić przepływ informacji oraz realny wpływ na podejmowane w gminie decyzje. W efekcie takiej
współpracy tworzona jest nowa wartość – wartość publiczna.
2. Zmiany i usprawnienia systemów zarządzania gmin
Aby wyjść naprzeciw wymaganiom związanym z realizacją modelu Good
Governance, gminy zmuszone są do zwrócenia się ku ich systemom zarządzania
i do poszukiwania potencjalnych pól usprawnień w tych systemach. Jedną z kompleksowych propozycji takich zmian i usprawnień jest koncepcja przedstawiona
przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji nazwana Programem
Rozwoju Instytucjonalnego7. W ramach tego programu wyodrębniono dziewięć
obszarów, w których gminy powinny poszukiwać możliwości zmian tak, aby sprostać współczesnym wymaganiom i aby budować swoją przewagę konkurencyjną.
Obszar pierwszy dotyczy zarządzania strategicznego i finansowego. Zadaniem
działań gminy w ramach tego obszaru jest integracja działań z zakresu planowania
celów i zadań realizowanych przez gminy z dostępnymi środkami finansowymi,
które stanowią warunek realizacji planowanych zamierzeń. Podstawą działań
w tym obszarze powinno być wprowadzenie planowania strategicznego w gminach, dokonywanie perspektywicznej oceny sytuacji finansowej gminy, wieloletnie planowanie inwestycyjne oraz roczne planowanie finansowe, monitorowanie
i ocena wykonania planów.
Obszar drugi dotyczy organizacji i funkcjonowania urzędu, w którym zwraca
się szczególną uwagę na dopasowanie struktury organizacyjnej i formalnej do
zmieniających się potrzeb, na procedury administracyjne oraz na komunikację
wewnętrzną w urzędzie. Podstawowe zmiany w urzędzie powinny dotyczyć
wprowadzenia odpowiedniego podziału uprawnień decyzyjnych i odpowiedzialności, zastosowania zarządzania procesami (w dalszej części artykułu zostaną
7
J. Bober, S. Mazur, B. Turowski, M. Zawicki, Rozwój instytucjonalny, Małopolska Szkoła Administracji Publicznej, Kraków 2004.
94
przedstawione działania w tym zakresie podjęte przez gminę Śrem) oraz zwiększenie efektywności komunikacji wewnętrznej poprzez ustanowienie odpowiednich reguł komunikowania i monitorowanie ich przestrzegania.
Obszar trzeci dotyczy zarządzania zasobami ludzkimi, w szczególności właściwego podejmowania decyzji kierowniczych, realizacji spójnych działań zmierzających do zapewnienia niezbędnego personelu w wymiarze ilościowym i jakościowym oraz racjonalne wykorzystanie personelu zgodnie z misją oraz celami
strategicznymi organizacji. Główne działania w tym obszarze powinny się koncentrować na weryfikacji i opracowaniu skutecznego systemu rekrutacji personelu,
systemu oceny i awansowania pracowników oraz systemu szkoleń i doskonalenia
zawodowego pracowników gminy.
Obszar czwarty dotyczy zwiększenia dostępności oraz poprawy jakości usług
publicznych i komunalnych. Gminy powinny przygotować oraz stosować standardy usług, opracować schematy dostarczania usług i w oparciu o nie planować ich
świadczenie. Dodatkowo gminy powinny opracować mechanizmy doskonalenia
jakości usług i monitorować ich stosowanie. W tym celu niezbędne jest ciągłe
badanie opinii publicznej i uwzględnianie wyników badań w podejmowanych
przez gminę działaniach.
Obszar piąty dotyczy partycypacji społecznej oraz stymulowania rozwoju społecznego. W tym celu gminy powinny włączyć organizacje pozarządowe (NGOs),
lokalny biznes oraz inicjatywy społeczne w rozwiązywanie problemów lokalnych
i podejmowanie kluczowych decyzji dotyczących wspólnoty lokalnej. Partycypacja społeczna prowadzi do zwiększenia poziomu akceptowalności działań władz
przez mieszkańców gminy, co z kolei ułatwia proces realizacji podjętych decyzji.
W tym obszarze gminy powinny zapewnić skuteczną komunikację z obywatelami,
dokonać instytucjonalizacji współpracy ze wspomnianymi organizacjami i wspierać te organizacje w działaniu.
Obszar szósty postuluje stymulowanie rozwoju gospodarczego poprzez podejmowanie przez gminę takich działań, które prowadzą do wzrostu aktywności gospodarczej oraz zatrudnienia. Gmina ma do dyspozycji szereg instrumentów
wspierania przedsiębiorczości i konieczne jest takie ich dobranie (konfiguracja),
aby proces wspierania przedsiębiorczości był skuteczny oraz efektywny8. Wymaga
to po pierwsze świadomości dotyczącej konieczności podejmowania kompleksowych działań w tym zakresie, a po drugie wiedzy dotyczącej skuteczności poszczególnych instrumentów spierania przedsiębiorczości, ponieważ wiedza taka
warunkuje stworzenie właściwego programu rozwoju gospodarczego gminy.
Kolejny obszar dotyczy zarządzania projektami, czyli wykorzystywania projektu do realizacji zadań samorządu terytorialnego oraz stosowania właściwych regulacji wewnętrznych umożliwiających realizowanie projektów w sposób zorganizowany. Aby postulat ten mógł być spełniony, konieczne jest stałe doskonalenie
8
M. Flieger, Od administrowania do zarządzania publicznego – transformacja stanowiąca warunek
efektywnego zarządzania gminą oraz przedsiębiorstwami sektora publicznego, Prace Naukowe
Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu, Wrocław 2007, s. 152-157.
95
umiejętności urzędniczych w tym zakresie. Działania te mają na celu usprawnienie
zarządzania zasobami finansowymi, rzeczowymi i ludzkimi oraz zwiększenie
udziału funduszy zewnętrznych w finansowaniu zadań gminnych.
Obszar ósmy dotyczy współpracy pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. Gminy, choć coraz bardziej konkurujące ze sobą, skazane są na współpracę
w ramach koalicji oraz porozumień ponad podziałami. Uzasadnieniem takich porozumień jest występowanie wielu zadań o charakterze międzygminnym, które
mogą przyczynić się do poprawy pozycji konkurencyjnej całego regionu (regiony
również konkurują ze sobą). W ramach tego obszaru gmina powinna inicjować,
planować i realizować przedsięwzięcia we współpracy z innymi jednostkami samorządowymi tak na płaszczyźnie gospodarczej jak i społecznej.
Ostatnim obszarem usprawnień jest etyka działania oraz zapobieganie zjawiskom korupcji. Chodzi o przestrzeganie zasad moralnych, które przekładają ogólne ideały i wartości przyjęte przez społeczeństwo na praktykę dnia codziennego.
Zadaniem gminy jest tutaj budowanie etycznych postaw i zachowań urzędników
publicznych poprzez ustalenie norm, wzorów działania, mechanizmów ich realizacji oraz kryteriów oceny.
Wymienione wyżej obszary wskazują na istnienie wielu możliwości różnokierunkowych działań gminy w celu realizacji postulatów zmieniającego się modelu
funkcjonowania samorządu terytorialnego. Poniżej przedstawiony zostanie przykład działań podjętych w ramach obszaru zarządzania procesami w jednej z gmin
wielkopolskich.
3. Zarządzanie procesami jako element usprawnienia systemu zarządzania
gminy w nowym modelu funkcjonowania
Zarządzanie procesami jest sposobem organizacji pracy urzędu gminy, który
ostatnio powoli lecz systematycznie zyskuje popularność wśród samorządowców.
Tendencja ta wynika z faktu, że oprócz dostrzegalnych usprawnień działania dzięki uproszczeniu i większej przejrzystości mechanizmów gminnych taka organizacja urzędu pozwala wyjść naprzeciw założeniom good governance. Zatem, dokonuje się swoista transformacja sposobu działania samorządu w Polsce w tym zakresie.
Jak wskazano w tabeli 1, gminy działają w otoczeniu ulegającym ciągłym
zmianom. Fakt ten wymaga poszukiwania struktur na tyle elastycznych, aby istniała możliwość dostosowania działań urzędów gminy do zmieniających się potrzeb i wymagań mieszkańców, przedsiębiorców oraz administracji rządowej (częste zmiany prawne również przyczyniają się do presji w kierunku większej elastyczności działania). Wyodrębnienie procesów w organizacji pozwala przede
wszystkim powiązać nakłady, zadania, wykonawców oraz efekty działań w spójne
ciągi przyczynowo skutkowe. Ponadto, czytelny system wskaźników efektywności
procesów pozwala na bieżąco monitorować ich działania i dokonywać zmian
w przypadku uzyskiwania wartości odbiegających od założonych. Takie ujęcie
działań urzędu gminy pozwala zatem w elastyczny sposób konfigurować przebieg
96
procesów poprzez ingerencję w którykolwiek z wymienionych wcześniej elementów procesu. Dodatkowo, istnieje możliwość takiego dopasowania wskaźników
efektywności procesów, aby monitorowały one efektywność działań pod kątem
ich zaspokajania określonej (aktualnej w danym momencie) potrzeby. Ta cecha
zarządzania procesowego jest niezmiernie ceniona przez władze gminne, ponieważ pozwala na zachowanie względnej pewności dotyczącej poprawnego kierunku działania urzędu gminy pod kątem wychodzenia naprzeciw ciągle zmieniającym się potrzebom społecznym.
Kolejnym wyzwaniem jest zróżnicowanie potrzeb, które odnajduje swoje odzwierciedlenie w zakresie wyodrębnionych w urzędzie gminy procesów. Gminy
często stają przed problemem wyodrębnienia właściwych procesów i przypisania
im określonych rezultatów. W celu zobrazowania modelowego wyodrębnienia
procesów w urzędzie gminy wraz z określonymi celami przebadano wielkopolską
gminę Śrem. Wyniki badań przedstawiono poniżej.
Gmina Śrem wyodrębniła w ramach swojej działalności 17 procesów kluczowych, które mają za zadanie zaspokajać podstawowe potrzeby społeczności lokalnej (tabela 2).
Jak pokazują wyniki badań zawarte w tabeli 2, wyodrębnione w gminie Śrem
procesy pozwalają na kompleksowe zaspokajanie potrzeb społeczności lokalnej.
Warunek kompleksowości potrzeb jest jednym z kluczowych warunków towarzyszących transformacji działań urzędów gmin w kierunku idei zrównoważonego
rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. Współcześnie społeczność lokalna wymaga pełnej i efektywnej obsługi ze strony urzędu gminy. Właściwe wyodrębnienie procesów jest warunkiem zadośćuczynienia wymogowi kompleksowości działań urzędu gminy i jest zarazem warunkiem wstępnym utrzymania wysokiej efektywności działań urzędu. Wynika to z faktu, że dopiero po wyodrębnieniu i opisaniu procesów urzędu gminy można dokonać doboru stosownych wskaźników
efektywności procesów. Do podstawowych mierników efektywności procesów
9
zaliczamy mierniki zasileń, zasobów oraz rezultatów .
Jednak kluczową rolę w zwiększaniu efektywności działania urzędów gmin
odgrywają atrybuty procesów (tabela 3).
Powyższe atrybuty wskazują na jeszcze jedną, bardzo istotną kwestię związaną
z transformacją działania urzędów gminy w Polsce – na konieczność uwzględnienia satysfakcji klienta (odbiorcy procesu) w modelowaniu oraz pomiarze procesów. Element satysfakcji jest relatywnie nową perspektywą w działalności urzędów gminy i jest ściśle związany z przenoszeniem mechanizmów biznesowych do
zarządzania sektorem publicznym. Jest to perspektywa kluczowa, lecz jednocześnie utrudniony jest pomiar owej satysfakcji, który jest pomiarem jakościowym.
Ogromną zaletą tego podejścia jest jednak bieżące uwzględnianie opinii mieszkańców i przedsiębiorców w organizacji pracy urzędu co skutkuje możliwością
budowy przewagi konkurencyjnej gminy.
9
A. Bitkowska, Zarządzanie procesami biznesowymi w przedsiębiorstwie, Vizja Press, Warszawa
2009, s. 67.
97
Tabela 2. Procesy wyodrębnione w działalności urzędu gminy w Śremie.
Lp.
1
Nazwa procesu
Proces doskonalenia jakości
2
Proces gospodarki finansowej
3
4
5
Proces gospodarowania majątkiem trwałym
Proces informacji i promocji
Proces informatyzacji urzędu
6
Proces kontroli
7
Proces ochrony środowiska
i gospodarki wodnej
Proces organizacji porządku
i bezpieczeństwa publicznego
8
9
Proces organizacji ładu przestrzennego
10
Proces organizacji pracy
11
Proces organizacji spraw obywatelskich
12
Proces organizacji usług komunalnych
13
Proces organizacji usług społecznych
14
Proces organizacji zamówień
publicznych
Proces planowania strategicznego
15
16
17
98
Proces współpracy z partnerami
zagranicznymi oraz organizacjami
pozarządowymi
Proces inwestycyjny
Cel-wyjścia
plan doskonalenia jakości na dany rok, mierniki do
procesów, sprawozdania z audytów, analizy funkcjonowania Urzędu, program audytów
wymiar, pobór i egzekucja podatków lokalnych,
realizacja budżetu i sprawozdawczość, pozyskiwanie
środków zewnętrznych, planowanie budżetowe
organizacja zarządzania nieruchomościami gminnymi, gromadzenie danych o mieniu
zarządzanie informacją i promocja gospodarcza
prowadzenie ewidencji sprzętu i oprogramowania,
tworzenie planów, organizacja systemu informatycznego
organizacja procesu kontroli wewnętrznej i zewnętrznej
organizacja składowania i unieszkodliwiania odpadów, organizacja ochrony środowiska
organizacja obrony cywilnej i działań antykryzysowych, organizacja ratownictwa wodnego, ochrona
informacji niejawnych stanowiących tajemnicę
służbową i danych osobowych
tworzenie wizji przestrzennego rozwoju gminy poprzez sporządzanie i aktualizację opracowań urbanistycznych
organizacja obsługi klienta, organizacja obsługi
organów gminy, organizacja pozyskiwania i właściwego wykorzystania zasobów ludzkich i rzeczowych,
rejestracja, przetwarzanie bazy danych osobowych
mieszkańców gminy Śrem i udostępnianie danych
klientom zewnętrznym i wewnętrznym, organizacja
wydawania dowodów osobistych, organizacja rejestracji i przetwarzania stanu cywilnego osób
organizacja obsługi sołectw i współpracy organizacjami rolniczymi, organizacja zarządzania drogami,
organizacja cmentarzy, organizacja targowisk i hal
targowych, organizacja zieleni publicznej
organizacja pomocy społecznej, edukacji publicznej,
profilaktyki i ochrony zdrowia, usług kultury, sportu
i turystyki
organizacja prawidłowej realizacji zamówień publicznych
organizacja planowania strategicznego, pozyskiwanie środków zewnętrznych krajowych i zagranicznych
organizacja współpracy z organizacjami pozarządowymi, organizacja współpracy z partnerami zagranicznymi
organizacja procesów przedsięwzięć inwestycyjnych
i remontowych w tym termo modernizacyjnych,
Tabela 3. Atrybuty procesów biznesowych.
Atrybut
Czas trwania procesu
Elastyczność procesów
Jakość procesu
Koszt procesu
Terminowość realizacji procesu
Znaczenie dla organizacji
Znaczenie dla klienta
Charakterystyka
Średni czas wykonywania wszystkich operacji
Zdolność procesu do zmiany, doskonalenia i łączenia operacji
Ocena poziomu satysfakcji klientów z efektu danego procesu
Wszystkie koszty cząstkowe związane z operacjami procesowymi
Wykonanie na czas
Przychody generowane przez proces
Satysfakcja odbiorcy efektów procesu
4. Uwagi końcowe
Współcześnie mamy do czynienia z wieloma kluczowymi zmianami związanymi z funkcjonowaniem urzędów gminy w Polsce. Na płaszczyźnie najbardziej
ogólnej widoczna jest tendencja związana z transformacją od tradycyjnego administrowania, poprzez przenoszenie instrumentów biznesowych do sektora publicznego (NPM) po koncepcję Good Governance.
Na szczeblu urzędu gminy transformacja ta powinna uwzględniać szereg
usprawnień w sposobie zarządzania, do których zaliczamy wprowadzenie zarządzania strategicznego i finansowego, modernizację organizacji i funkcjonowania
urzędu, wprowadzenie zarządzania zasobami ludzkimi, profesjonalną organizację
zarządzania usługami publicznymi, wypracowanie mechanizmów sprzyjających
partycypacji społecznej i stymulowaniu rozwoju społecznego, stymulowanie rozwoju gospodarczego, zarządzanie projektami, współpracę z innymi jednostkami
samorządu terytorialnego oraz działanie na rzecz eliminacji zjawisk korupcyjnych.
Jednym z istotnych obszarów transformacji działań urzędów gminy jest wprowadzenie zarządzania procesowego. Perspektywa procesowa sprzyja kompleksowości działań gminy, zwiększeniu efektywności podejmowanych działań oraz
uwzględnieniu bieżących (zmiennych) preferencji interesariuszy. Ten ostatni element zasługuje na szczególne podkreślenie, ponieważ realizacja postulatów Good
Governance wymaga ścisłej współpracy gminy z otoczeniem oraz korelacji działań urzędu gminy z potrzebami tego otoczenia. Skuteczność podejścia procesowego potwierdzają wyniki badań przeprowadzonych w gminie Śrem.
Bibliografia:
1
2
3
4
Batko R., Zarządzanie jakością w urzędach gminy, Wydawnictwo Uniwersytetu
Jagiellońskiego, Kraków 2009.
Bińkowska A., Zarządzanie procesami biznesowymi w przedsiębiorstwie, Vizja Press,
Warszawa 2009.
Flieger M., Od administrowania do zarządzania publicznego – transformacja stanowiąca warunek efektywnego zarządzania gminą oraz przedsiębiorstwami sektora publicznego, Prace Naukowe Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu nr 1184, Wrocław 2007.
Jabłoński A., Anglosaska koncepcja nowej administracji publicznej [w:] Administracja i polityka: administracja publiczna w procesie przemian, (red.) A. Ferens, I. Macek, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2002.
99
5
6
7
8
9
Jon P., Local Governance In Western Europe, Sage Publications, London 2001.
Lichtarski J., O relacji między podejściem funkcjonalnym i procesowym w zarządzaniu [w:] Podejście procesowe w zarządzaniu, (red.) M. Romabowska, M. Trocki,
t. 1., AGH, Warszawa 2004.
Nowak J., Modernizacja lokalnej administracji publicznej a rozwój lokalny, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań 2006.
Perechuda K., Zarządzanie przedsiębiorstwem przyszłości, Agencja Wydawnicza
Placet, Warszawa 2000.
Stiglitz J., Ekonomia sektora publicznego, PWN, Warszawa 2004.
Abstrakt
Gminy w ostatnim okresie podlegają zmianom związanym z koniecznością
dostosowania ich działalności do zmieniających się potrzeb społeczności lokalnej.
Zachodzą istotne zmiany w obszarze teorii zarządzania publicznego – transformacja
od administrowania, poprzez nowe zarządzanie publiczne do koncepcji
współrządzania. Pomocny we wdrażaniu tej koncepcji jest Program Rozwoju
Instytucjonalnego, którego podstawy zostały przytoczone w tekście. Dodatkowo,
przedstawione zostało zarządzanie procesowe jako usprawnienie systemu
zarządzania urzędem gminy, pozwalające na pełniejsze realizowanie postulatów
współrządzenia gminami przez społeczność lokalną. Wyniki badań, które przeprowadzone zostały w wielkopolskiej gminie Śrem pokazują, że gmina wyodrębniła 17
procesów w swojej działalności. Procesy te, w połączeniu z ich głównymi atrubutami, takimi jak czas realizacji, koszt, elastyczność oraz terminowość pozwalają na
kierowanie pracą urzędu w sposób maksymalizujący satysfakcję klientów gminy.
Communal authority management systems enhancement in the light of contemporary models of local government functioning in Poland – a case study
Over the recent period, communal authorities have been undergoing a change to
be responsive in their actions to the changing needs of local communities. There
have been some significant changes in the theory of public management, that is,
transforming old public administration towards New Public Management and further
towards the public governance concept. The implementation of this concept is facilitated by Institution Building Programme, the basic principles of which have been
outlined below. Additionally, I presented process management as an enhancement
of communal authority management system, which allows for more complete introduction of public governance within a local community. The research results from
Śrem commune (gmina) have shown that there are as many as 17 processes in the
commune activity. Together with their main attributes such as time, cost, flexibility
and working to deadline, these processes enable the commune office to work to such
a standard that the maximum of customer satisfaction is achieved.
PhD Michał Flieger, assistant professor, Adam Mickiewicz University in Poznań.
100