i. finanse samorządów

Transkrypt

Biuletyn Informacyjny Nr 4 (54) 2006 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy
5
I. FINANSE SAMORZĄDÓW
ODPOWIEDZIALNOŚĆ ZA NARUSZENIE DYSCYPLINY FINANSÓW PUBLICZNYCH
ZE SZCZEGÓLNYM UWZGLĘDNIENIEM JEDNOSTEK SAMORZĄDU
TERYTORIALNEGO
Z dniem 1 lipca 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności
za naruszenie dyscypliny finansów publicznych1. Tym samym ustawa ta zastąpiła dotychczas
obowiązujące uregulowania prawne zawarte w Dziale V ustawy z dnia 26 listopada 1998 r.
o finansach publicznych2 i wydanych na jej podstawie rozporządzeniach.
Zgodnie z przepisami art. 1 ustawa określa:
− zasady i zakres odpowiedzialności za naruszenia dyscypliny finansów publicznych,
− organy właściwe oraz
− postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Dyscyplinę finansów publicznych należy rozumieć jako katalog zasad odnoszących się do
prawidłowego gospodarowania środkami publicznymi określonymi, oprócz ustawy, o której
w tym opracowaniu mowa tj. ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów
publicznych, w szczególności w ustawie z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych
zwanej Konstytucją polskich finansów publicznych oraz w przepisach szczegółowych prawa
materialnego (ustawy ustrojowe jednostek samorządu terytorialnego, ustawa o rachunkowości,
ustawa - Prawo zamówień publicznych i inne).
W art. 3 określono, iż przepisów ustawy nie stosuje się do należności celnych i należności
podatkowych stanowiących dochody budżetu państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.
I.
ODPOWIEDZIALNOŚĆ ZA NARUSZENIE DYSCYPLINY FINANSÓW PUBLICZNYCH
1.1. Zakres odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
1.1.1.
Osoby odpowiedzialne
W myśl przepisów art. 4 ustawy odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów
publicznych podlegają:
− osoby wchodzące w skład organu wykonującego budżet lub plan finansowy jednostki sektora
finansów publicznych albo jednostki niezaliczanej do sektora finansów publicznych
otrzymującej środki publiczne lub zarządzającego mieniem tych jednostek,
− kierownicy jednostek sektora finansów publicznych,
− pracownicy jednostek sektora finansów publicznych, którym powierzono określone
obowiązki w zakresie gospodarki finansowej,
1
2
Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114, dalej zwana ustawą.
Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148, z późn. zm., oznaczana w niniejszym opracowaniu jako u. o f. p. obecnie
zastąpiona ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze. zm.),
oznaczaną jako n. u. o f. p.
6
−
pracownicy sektora finansów publicznych, którym powierzono określone czynności
przewidziane w przepisach o zamówieniach publicznych,
− osoby gospodarujące środkami publicznymi przekazanymi jednostkom niezaliczanym do
sektora finansów publicznych.
Z powyższych przepisów wynika, iż w jednostkach samorządu terytorialnego
odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponoszą osoby fizyczne,
w szczególności:
− wchodzące w skład organu wykonującego budżet (organu wykonawczego), tj. członkowie
zarządu powiatu, zarządu województwa samorządowego, wójt, burmistrz, prezydent, a także
członkowie zarządów związków komunalnych, gmin i powiatów,
− kierownicy jednostek samorządu terytorialnego tj. wójt, burmistrz, prezydent, starosta,
marszałek województwa, kierownicy jednostek organizacyjnych jednostek samorządu
terytorialnego tj. jednostek budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek
budżetowych, zakładów budżetowych, kierownicy komunalnych osób prawnych tj. instytucji
kultury oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej,
− pracownicy jednostek samorządu terytorialnego i ich jednostek organizacyjnych tj.
pracownicy jednostek budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych,
zakładów budżetowych, komunalnych osób prawnych (instytucji kultury oraz samodzielnych
publicznych zakładów opieki zdrowotnej), a w szczególności skarbnicy gmin, powiatów
i województw samorządowych, główni księgowi w jednostkach samorządu terytorialnego
oraz w jednostkach organizacyjnych tych jednostek a także inni pracownicy (przełożeni),
którym powierzono określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej, rachunkowości
lub czynności przewidziane w przepisach o zamówieniach publicznych i oznaczono z tym
zakres ich czynności. Powierzenie obowiązków głównym księgowym w zakresie gospodarki
finansowej oraz rachunkowości regulują przepisy art. 35 ust. 1 powołanej ustawy z dnia
26 listopada 1998 r. o finansach publicznych oraz art. 4 ust. 5 w związku z art. 28a ustawy
z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości3.
W każdym przypadku powierzenia określonych obowiązków w zakresie gospodarki
finansowej pracownikom jednostki przyjęcie tych obowiązków musi być przez te osoby
stwierdzone dokumentem. W dokumencie tym winny być w sposób czytelny określone
obowiązki aby można było w sposób czytelny określić odpowiedzialność.
Większość czynów określonych w art. 5 - 18 ustawy, jako naruszenia dyscypliny finansów
publicznych ma charakter powszechny tzn. że może się ich dopuścić każda osoba wymieniona
w art. 4 ustawy tj. zarówno osoby, które dysponują środkami w imieniu jednostki sektora
finansów publicznych jak i te osoby, które dysponują środkami publicznymi przekazanymi
podmiotom niezaliczonym do sektora finansów publicznych.
Sprawcami części naruszeń dyscypliny finansów publicznych mogą być wyłącznie osoby
dysponujące w imieniu jednostek sektora finansów publicznych środkami publicznymi.
3
Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694, z późn. zm.
7
Wśród naruszeń, które mają charakter indywidualny można wyeksponować czyny możliwe
do popełnienia tylko przez ściśle określoną osobę tj. kierownika jednostki sektora finansów
publicznych. Do tych czynów można zaliczyć:
− dopuszczenie do uszczuplenia wpływów należnych Skarbowi Państwa, jednostce samorządu
terytorialnego lub innej jednostce sektora finansów publicznych wskutek zaniedbania lub
niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli finansowej (art. 5 ust. 2 ustawy),
− dopuszczenie do dokonania wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków
ustalonej w rocznym planie finansowym jednostki wskutek zaniedbania lub niewypełnienia
obowiązków w zakresie kontroli finansowej (art. 11 ust. 2 ustawy),
− dopuszczenie do niewykonania zobowiązania jednostki, którego termin płatności upłynął,
wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli finansowej (art. 16
ust. 2 ustawy),
− dopuszczenie do popełnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych związanego
z udzieleniem zamówienia publicznego wskutek zaniedbania lub niewypełnienia
obowiązków w zakresie kontroli finansowej (art. 17 ust. 7 ustawy).
1.1.2.
Naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest popełnienie czynów określonych w art.
5 - 18 ustawy.
1) Art. 5 ustawy określa jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych popełnienie czynów
polegających na:
a) nieustaleniu należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej
jednostki sektora finansów publicznych,
b) ustaleniu należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej
jednostki sektora finansów publicznych w wysokości niższej niż wynikająca
z prawidłowego obliczenia,
c) niepobraniu należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej
d) niedochodzeniu należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej
e) pobraniu w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia należności
Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów
publicznych,
f) dochodzeniu w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia należności
Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów
publicznych,
g) niezgodnym z przepisami umorzeniu należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu
terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych,
h) dopuszczeniu do przedawnienia należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu
8
niedochodzeniu nadmiernie lub nienależnie pobranych środków pochodzących z budżetu
Unii Europejskiej lub z innych źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi,
j) dopuszczeniu przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych do uszczuplenia
wpływów należnych Skarbowi Państwa, jednostce samorządu terytorialnego lub innej
jednostce sektora finansów publicznych wskutek zaniedbania lub niewypełnienia
obowiązków w zakresie kontroli finansowej.
Potocznie pod pojęciem należności rozumie się kwotę, sumę, którą należy komuś wpłacić.
Przepisy art. 5 ustawy obejmują należności publicznoprawne, których źródłem mogą być ustawy,
stosunki administracyjnoprawne oraz cywilnoprawne.
Należności jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa z dnia 13 listopada 2003 r.
o dochodach jednostek samorządu terytorialnego 4, która przepisami art. 4 ustala, iż do dochodów
gminy należą:
− wpływy z opłaty skarbowej, targowej, miejscowej, administracyjnej, eksploatacyjnej oraz
innych opłat stanowiących dochody gminy, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów,
− dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe oraz wpłaty od gminnych zakładów
budżetowych i gospodarstw pomocniczych gminnych jednostek budżetowych,
− dochody z majątku gminy,
− spadki, zapisy i darowizny na rzecz gminy,
− dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach,
− 5,0% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań
z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zlecanych ustawami o ile odrębne
przepisy nie stanowią inaczej,
− odsetki od pożyczek udzielonych przez gminę, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej,
− odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody gminy,
− odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych gminy, o ile
odrębne przepisy nie stanowią inaczej,
− dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego,
− inne dochody należne gminie na podstawie odrębnych przepisów.
Należności jednostek samorządu terytorialnego mogą wynikać nie tylko z przepisów prawa
ale także z decyzji administracyjnych, wyroków sądowych oraz z postanowień umów.
Naruszenia zawarte w punkcie 1 lit. „a” do „i” określają przepisy art. 5 ust. 1 ustawy.
Wymienione w tym przepisie czyny, zaniechania lub działania w konkretnych sytuacjach mogą
występować odrębnie bądź w związkach przyczynowo - skutkowych kilku czynów. I tak
ustalenie należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia zazwyczaj
wywołuje skutek pobrania należności w zaniżonej wysokości. Może wystąpić także sytuacja, że
mimo prawidłowo obliczonej należności jest ona dochodzona w niższej wysokości.
Zaniechanie ustalenia należności to czyn polegający na braku działania lub rezygnacji
z działania w tym zakresie wbrew obowiązkowi.
i)
4
Dz. U. Nr 203, poz. 1966 z późn. zm.
9
Mówiąc o „prawidłowym obliczeniu” należy mieć na uwadze zarówno poprawność
rachunkową jak i normatywną (zgodną np. z ustalonymi stawkami przez właściwy organ
jednostki samorządu terytorialnego).
Umorzenie należności oznacza faktyczne zwolnienie dłużnika z obowiązku zapłaty
świadczenia pieniężnego, którego minął termin płatności (stało się wymagalne). Przepis ten
(art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy) odnosi się do należności cywilnoprawnych oraz do należności
publicznoprawnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.
Ordynacja podatkowa5. Umorzenia tych należności winny być dokonywane w oparciu
o unormowania dokonane na podstawie przepisów art. 34a powołanej ustawy z dnia 26 listopada
1998 r. o finansach publicznych w następującym brzmieniu: „Organ stanowiący jednostki
samorządu terytorialnego może określić szczegółowe zasady i tryb umarzania wierzytelności jej
jednostek organizacyjnych z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów
ustawy Ordynacja podatkowa, udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności oraz ustalić
organy do tego uprawnione”.
W oparciu o ww. przepis umarzanie należności pieniężnych, o których wyżej mowa jest
zgodne z przepisami jeżeli:
− dokonane zostało przez organ wskazany przez organ stanowiący jednostki samorządu
terytorialnego oraz
− w oparciu o zasady i w trybie ustalonym przez organ stanowiący.
I tu mogą wystąpić trzy warianty rozwiązań, a mianowicie:
− organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zachowuje wyłącznie dla siebie
decydowanie o umarzaniu należności,
− organ stanowiący wskazuje uprawnionych do podejmowania tego rodzaju decyzji (organ
wykonawczy, kierownik jednostki organizacyjnej jednostki samorządu terytorialnego)
z jednoczesnym określeniem zasad i trybu umarzania przez nich należności budżetowych,
− organ stanowiący określa zasady i tryb umarzania należności budżetowych oraz dokonuje
podziału między siebie i uprawnionych (organ wykonawczy i kierowników jednostek
organizacyjnych jednostki samorządu terytorialnego) w oparciu np. o kryterium wartości
umarzanych wierzytelności (o umarzaniu określonych większych kwot decyduje rada,
a o mniejszych kwotach wskazani uprawnieni).
W interesie osób odpowiedzialnych za finanse publiczne i zarządzających nimi jest
spowodowanie podjęcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego stosownej
uchwały, która by uregulowała wyżej określone kwestie.
Dopuszczenie do przedawnienia należności jest zachowaniem polegającym na zaniechaniu
działań, a także podjęcia we właściwym terminie stosownych kroków, które by zmierzały do
realizacji przysługującego jednostce samorządu terytorialnego roszczenia o zapłatę świadczenia
pieniężnego skutkującego tym, że po upływie określonego terminu może nastąpić uchylenie się
przez dłużnika od zaspokojenia tego roszczenia.
5
Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.
10
Czyn opisany w punkcie 1 lit. „j” określają przepisy art. 5 ust. 2 ustawy, które dotyczą
zachowania (działania lub zaniechania) kierownika jednostki sektora finansów publicznych,
którego wynikiem jest uszczuplenie wpływów kierowanej jednostki.
Uszczuplenie wpływów to wszelkie czynności wykonawcze określone w pkt 1 lit. „a” do „i”
(art. 5 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy) a mianowicie: dopuszczenie do nieustalenia albo ustalenia
w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia, niepobranie lub niedochodzenie
albo pobranie lub dochodzenie w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia,
niezgodne z przepisami umorzenie albo dopuszczenie do przedawnienia należności jednostki
sektora finansów publicznych.
Czyn określony w pkt 1 lit. „j” jest wynikiem zaniedbania lub nie wypełnienia obowiązków
w zakresie kontroli finansowej przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych.
Obowiązki kierownika jednostki samorządu terytorialnego w zakresie kontroli finansowej
określają przepisy art. 28a, 28b i 35a u. o f. p. (odpowiednio art. 44, 46 i 47 n. u. o f. p.).
Zaniedbanie lub niewypełnienie przez kierownika jednostki określonych tymi przepisami
obowiązków w zakresie kontroli finansowej skutkujące uszczupleniem wpływów należnych tej
jednostce, Skarbowi Państwa lub innej jednostce sektora finansów publicznych jest uznawane
jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Zgodnie z przepisami art. 5 ust. 3 ustawy przepisy opisujące czyny w punktach 1 - 3 (pkt 1
lit. „a” - „h” niniejszego opracowania) nie mają zastosowania do należności z tytułu składek, do
poboru których są obowiązani Zakład Ubezpieczeń Społecznych i Prezes Kasy Rolniczego
Ubezpieczenia Społecznego.
2) Art. 6 ustawy określa jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych popełnienie czynów
polegających na:
a) nieprzekazaniu do budżetu w należnej wysokości pobranych dochodów należnych
Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego lub nieterminowe przekazanie
tych dochodów - art. 6 pkt 1 ustawy,
b) niedokonaniu wpłaty do budżetu w należnej wysokości nadwyżki dochodów własnych
przez jednostkę budżetową, nadwyżki środków obrotowych przez zakład budżetowy albo
części zysku przez gospodarstwo pomocnicze jednostki budżetowej lub nieterminowe
dokonanie tej wpłaty - art. 6 pkt 2 ustawy.
Obowiązek terminowego i w należnej wysokości dokonywania wpłat do budżetu określają
przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26 stycznia 2005 r. w sprawie gospodarki
finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych
jednostek budżetowych oraz zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu6
a dotyczących:
6
Dz. U. Nr 23 poz. 190, obecnie zastąpione rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r.
w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych
oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną – Dz. U. Nr 116, poz. 783.
−
11
nadwyżki środków obrotowych dochodów własnych jednostek budżetowych § 23
rozporządzenia (§ 24 obecnie obowiązującego rozporządzenia),
− nadwyżki środków obrotowych zakładu budżetowego - § 40 i § 42 ust. 1 rozporządzenia
(odpowiednio § 48 i § 49),
− części zysku gospodarstwa pomocniczego jednostki budżetowej - § 50 ust. 1 i § 51
rozporządzenia (odpowiednio § 60 i § 61).
Podkreślenia wymaga fakt, iż w przypadku samorządowych jednostek budżetowych
podstawą dokonywania wpłat do budżetu jednostki samorządu terytorialnego jest uchwała organu
stanowiącego, określająca fakultatywnie obowiązek i wysokość do dokonywania wpłat nadwyżek
dochodów własnych.
3) Art. 7 ustawy określa, iż naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest przeznaczenie
dochodów, z wyłączeniem dochodów własnych oraz dochodów gromadzonych na rachunku
funduszu motywacyjnego, uzyskiwanych przez jednostkę budżetową na wydatki ponoszone
w tej jednostce.
Obowiązek jednostek budżetowych do pokrywania swoich wydatków bezpośrednio
z budżetu a odprowadzania pobranych dochodów na rachunek budżetu jednostki samorządu
terytorialnego wynika z przepisów art. 18 ust. 1 u. o f. p. (art. 20 ust. 1 n. u. o f. p.).
4) Art. 8 ustawy określa, iż naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest:
a) przekazanie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu jej udzielenia,
b) nierozliczenie przekazanej dotacji lub nieterminowe rozliczenie tej dotacji,
c) nieustalenie kwoty tej dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu.
Zasady przyznawania dotacji z budżetu państwa określają przepisy art. 69 - 76 u. o f. p.
(odpowiednio art. 106 – 113 n. u. o f. p.), natomiast dotacji z budżetów jednostek samorządu
terytorialnego art. 117 i art. 118 u. o f. p. (odpowiednio art. 174a i art. 176 n. u. o f. p.).
Tryb udzielania dotacji z budżetu państwa określa art. 71 u. o f. p. (art. 131 n. u. o f. p.) a tryb
udzielania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego art. 118 u. o f. p. (art. 176
n. u. o f. p.).
Dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymywać ich jednostki
organizacyjne z także podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych (stowarzyszenia,
fundacje).
Udzielenie dotacji jest regulowane prawem i nie może być przyznawania dotacji każdemu
i na każdy cel.
Zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych podstawą udzielenia dotacji z budżetu
jednostki samorządu terytorialnego podmiotom niezaliczonym do sektora finansów publicznych
i niedziałających w celu osiągnięcia zysku jest:
− ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jeżeli dotyczy zadań
określonych w tej ustawie,
− uchwała organu stanowiącego – podjęta na podstawie art. 118 ust. 2 pkt 2 u. o f. p. (art. 176
ust. 3 n. u. o f. p.), jeżeli dotacja zostaje udzielona na realizację zadania publicznego innego
niż określone w cytowanej wyżej ustawie.
12
Każde uchybienie w ustalonej przez organ stanowiący procedurze udzielania dotacji będzie
naruszeniem dyscypliny finansów publicznych określonym w punkcie 4 lit. „a” opracowania
(art. 8 ust. 1 ustawy).
Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest także zaniechanie przez udzielającego
dotacji terminowego jej rozliczenia polegającego na merytorycznej, formalnej i rachunkowej
kontroli dokumentów przekazanych przez beneficjenta dotacji. Rozliczenie dotacji stanowić
będzie podstawę ewentualnego ustalenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu
w przypadku jej wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrania w nadmiernej
wysokości.
5) Art. 9 ustawy stanowi, iż naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest:
a) wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez udzielającego
dotację,
b) nierozliczenie otrzymanej dotacji lub nieterminowe rozliczenie tej dotacji,
c) niedokonanie zwrotu dotacji w należnej wysokości lub nieterminowe dokonanie zwrotu
tej dotacji.
Wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez udzielającego dotacji
polega w szczególności na:
− zapłacie za zrealizowane zadania, na które dotacja nie była udzielona,
− realizacji innych celów aniżeli wskazane w przepisach stanowiących o sposobie udzielania
i rozliczenia dotacji,
− wykorzystanie dotacji po upływie terminu na jaki została przyznana.
Otrzymujący dotację ma obowiązek rozliczenia otrzymanej dotacji, które powinno polegać
na sprawdzeniu prawa do otrzymanej dotacji oraz prawidłowości wykorzystania przyznanej
dotacji. Dlatego też nierozliczenie otrzymanej dotacji lub nieterminowe rozliczenie tej dotacji
stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych - pkt 5 lit. „b” (art. 9 pkt 2 ustawy).
Termin rozliczenia dotacji może wynikać zarówno z decyzji o jej przyznaniu jak też
z umowy zawartej z podmiotem sektora finansów bądź podmiotem spoza tego sektora.
Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych zgodnie z art. 9 pkt 3 ustawy jest zaniechanie
obowiązku zwrotu lub nieterminowe dokonanie zwrotu tej dotacji.
Dotacja podlega zwrotowi w przypadku gdy:
− dotację wykorzystano niezgodnie z przeznaczeniem,
− pobrano dotację bez podstawy prawnej - dotacja nienależna,
− pobrano dotację w nadmiernej wysokości tj. w wysokości wyższej niż określona
w odrębnych przepisach lub umowie albo wyższej niż kwota niezbędna na dofinansowanie
lub finansowanie dotowanego zadania.
W przypadku niedokonania zwrotu w terminie dotacji udzielonej z budżetu jednostki
samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent, starosta, marszałek wydaje decyzję
określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.
Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych określonej w art. 9
ustawy ponoszą:
− kierownicy jednostek sektora finansów publicznych,
−
13
pracownicy jednostek sektora finansów publicznych, którym powierzono określone
obowiązki w zakresie gospodarki finansowej w tym związane z rozliczeniem dotacji,
− osoby gospodarujące środkami publicznymi - przekazanymi jednostkom niezaliczanym do
sektora finansów publicznych - prezesi fundacji, stowarzyszeń.
a) dokonanie zmian w budżecie lub planie finansowym jednostki sektora finansów
publicznych bez upoważnienia,
b) dokonanie zmian w budżecie lub planie finansowym jednostki sektora finansów
publicznych z przekroczeniem zakresu upoważnienia.
Odpowiedzialność za popełnienie czynów, o których wyżej mowa ponoszą:
− członkowie zarządów jednostek samorządu terytorialnego (w gminie jednoosobowy organ
wykonawczy - wójt, burmistrz, prezydent) oraz kierownicy samorządowych jednostek
budżetowych, zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostki budżetowej,
− kierownicy państwowych jednostek budżetowych na podstawie upoważnienia udzielonego
przez dysponentów części budżetowych zgodnie z art. 96 ust. 4 u. o f. p. (art. 148 n. u. o f. p.).
Wydatki ze środków publicznych podlegają planowaniu. Plany ustalają przeznaczenie
i wysokość wydatków ze środków publicznych. Kierownik jednostki budżetowej może w celu
realizacji zadań zaciągnąć zobowiązania pieniężne do wysokości kwot wydatków określonych
w zatwierdzonym planie finansowym jednostki. Zaciąganie zobowiązań wyższych niż planowano
jest możliwe dopiero po uprzedniej zmianie planu finansowego jednostki.
Zakres dokonywania zmian w budżecie jednostki samorządu terytorialnego oraz
przekazywania niektórych uprawnień do dokonywania planowanych wydatków jednostkom
organizacyjnym jednostki samorządu terytorialnego określają przepisy art. 128 u. o f. p. (art. 188
n. u. o f. p.), z których wynika, iż w toku wykonywania budżetu zarząd (wójt, burmistrz,
prezydent) może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu
terytorialnego polegających na:
− zmianach planu dochodów i wydatków związanych z wprowadzonymi w trakcie roku
budżetowego zmianami kwot dotacji celowych przekazywanych z budżetu państwa oraz
budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego,
− przenoszeniu wydatków z rezerw budżetowych, zgodnie z planowanym przeznaczeniem
wydatków,
− zmianach w planie dochodów jednostki samorządu terytorialnego, wynikających ze zmian
kwot subwencji w wyniku podziału rezerw.
Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd do:
− dokonywania innych zmian w planie wydatków, z wyłączeniem przeniesień wydatków
między działami,
− przekazania niektórych uprawnień do dokonywania przeniesień planowanych wydatków
innym jednostkom organizacyjnym jednostki samorządu terytorialnego.
Zarząd (wójt, burmistrz, prezydent) mo że, po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji właściwej
do spraw budżetu, dokonać zmiany przeznaczenia rezerwy celowej.
14
Zasady, zakres i tryb dokonywania zmian w planach finansowych jednostek organizacyjnych
jednostki samorządu terytorialnego określają przepisy cytowanego rozporządzenia Ministra
Finansów z dnia 25 stycznia 2005 r. a w szczególności:
− § 11 ust. 3 (§ 12 ust. 3 obecnie obowiązującego rozporządzenia) - dotyczące jednostek
budżetowych, które stanowią, iż kierownicy samorządowych jednostek budżetowych mogą
dokonywać przeniesień planowanych wydatków w granicach upoważnień przyznanych przez
zarząd jednostki samorządu terytorialnego,
− § 37 ust. 1 - 4 (§ 45 ust. 1 - 4) dotyczące zakładów budżetowych, które stanowią, iż:
• kierownik zakładu budżetowego może dokonywać zmian w planie finansowym zakładu
budżetowego, w ciągu roku budżetowego, w przypadku i pod warunkami określonymi
w art. 19 ust. 13 u. o f. p. (art. 25 ust. 10 n. u. o f. p.), tj. „W planie finansowym zakładu
budżetowego mogą być dokonywane zmiany w ciągu roku w przypadku realizowania
wyższych od planowanych przychodów i wydatków, pod warunkiem, że nie spowoduje
to zmniejszenia wpłat do budżetu ani zwiększenia dotacji z budżetu.”,
• inne niż ww. zmiany planu finansowego mogą być dokonywane tylko po uprzednim
wprowadzeniu zmian w budżecie jednostki samorządu terytorialnego,
• w przypadku realizowania przez zakład budżetowy niższych od zaplanowanych
przychodów, realizacja odpowiednio niższych wydatków następuje bez konieczności
dokonywania zmian planu finansowego,
• nie wymaga dokonywania zmian planu finansowego zakładu budżetowego realizacja
planu wydatków, polegająca na przeniesieniach pomiędzy paragrafami, przy
uwzględnieniu ograniczeń określonych prawem,
− § 47 ust. 1 - 4 (art. 56 ust. 1 - 4) - dotyczące gospodarstw pomocniczych jednostek
budżetowych, które stanowią iż:
• kierownik gospodarstwa pomocniczego - w zakresie udzielonego przez kierownika
jednostki budżetowej upoważnienia - może dokonać zmian w planie finansowym
gospodarstwa pomocniczego, w ciągu roku budżetowego, w przypadku i pod warunkami
określonymi w art. 20 ust. 12 u. o f. p. (art. 26 ust. 8 n. u. o f. p.), tj.: „W planie
finansowym gospodarstwa pomocniczego mogą być dokonywane zmiany w ciągu roku
w przypadku realizowania wyższych od planowanych przychodów i wydatków, pod
warunkiem, że nie spowoduje to zmniejszenia wpłat do budżetu ani zwiększenia dotacji
z budżetu.”,
• inne niż ww. zmiany planu finansowego mogą być dokonywane przez kierownika
jednostki budżetowej, tylko po uprzednim wprowadzeniu zmian w budżecie jednostki
samorządu terytorialnego,
• w przypadku realizowania przez gospodarstwo pomocnicze, niższych od zaplanowanych
przychodów, realizacja odpowiednio niższych wydatków następuje bez konieczności
dokonywania zmian planu finansowego,
•
15
nie wymaga dokonywania zmian planu finansowego gospodarstwa pomocniczego
realizacja planu wydatków, polegająca na przeniesieniach pomiędzy paragrafami, przy
uwzględnieniu ograniczeń określonych prawem.
Ponadto zarząd jednostki samorządu terytorialnego dysponuje rezerwami budżetowymi co
powoduje zmiany w planie finansowym jednostki, jednak zmiana przeznaczenia rezerwy celowej
uwarunkowana jest uprzednim uzyskaniem pozytywnej opinii komisji organu stanowiącego
właściwej do spraw budżetu.
Zmian w planie finansowym funduszu celowego jednostki samorządu terytorialnego może
dokonać tylko organ stanowiący tej jednostki.
7) Art. 11 ustawy stanowi, iż naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest:
a) dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia,
b) dokonanie wydatku ze środków publicznych z przekroczeniem zakresu upoważnienia,
c) dopuszczenie przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych do dokonania
wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków ustalonych w rocznym planie
finansowym jednostki wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie
kontroli finansowej.
Opisane czyny w art. 11 ustawy dotyczą przekraczania zakresu upoważnienia do
dokonywania wydatków publicznych i wydatkowania niezgodnego z przeznaczeniem
określonym w ustawach oraz w budżetach jednostek samorządu terytorialnego i planach
finansowych ich jednostek organizacyjnych.
W sektorze finansów publicznych wydatki ze środków publicznych podlegają planowaniu
m.in. w budżetach jednostek organizacyjnych i w nich ustalane jest przeznaczenie oraz wysokość
wydatków. Zgodnie z przepisami art. 26 u. o f. p. (art. 34 n. u. o f. p.) ujęte w budżetach
jednostek samorządu terytorialnego wydatki, z wyłączeniem wydatków finansowanych
z dochodów własnych jednostek budżetowych oraz rozchody - stanowią nieprzekraczalny limit.
Natomiast ujęte w rocznych planach finansowych jednostek organizacyjnych jednostek
samorządu terytorialnego wydatki mogą ulec zmianie, jeżeli:
− zrealizowano przychody wyższe od prognozowanych,
− zmiana wydatków nie spowoduje zwiększenia dotacji z budżetu oraz nie zmniejszy wielkości
planowanych wpłat do budżetu albo zysków oraz planowanego stanu środków na dzień
31 grudnia roku objętego planowaniem.
Zmiany przychodów i wydatków, o których mowa wyżej, wymagają dokonania zmian
w rocznym planie finansowym.
Zgodnie z zasadą roczności budżetu niezrealizowane kwoty wydatków wygasają z upływem
roku budżetowego - art. 102 ust. 1 i art. 130 u. o f. p. (art. 157 i art. 191 n. u. o f. p.) .
Zakres upoważnienia do dokonywania wydatków wynika z przepisów ustawy o finansach
publicznych, ustaw ustrojowych oraz przepisów prawa materialnego. Upoważnienie do
dokonania wydatków może wynikać również z dokumentu, na podstawie którego powierzono
pracownikowi jednostki sektora finansów publicznych określone obowiązki w zakresie
gospodarki finansowej.
16
Naruszenia dyscypliny finansów publicznych w sposób określony w punkcie 7 lit. „a” i „b”
(art. 11 ust. 1 ustawy) może dopuścić się każda osoba posiadająca upoważnienie do dokonywania
wydatków ze środków publicznych. Biorąc jednak pod uwagę postanowienia art. 28a u. o f. p.
(art. 44 n. u. o f. p.), z których wynika odpowiedzialność kierownika jednostki sektora finansów
publicznych za całość gospodarki finansowej jednostki w tym za wykonanie określonych ustawą
obowiązków w zakresie kontroli finansowej, to głównie kierownik będzie ponosił
odpowiedzialność za czyny określone przepisami art. 11 ust. 1 ustawy.
Powołane przepisy art. 28a u. o f. p. (art. 44 n. u. o f. p.) dopuszczają powierzenie przez
kierownika jednostki określonych obowiązków w zakresie gospodarki finansowej pracownikom
jednostki. Przyjęcie obowiązków przez te osoby powinno być stwierdzone dokumentem.
Odpowiedzialność pracownika za czyny, o których mowa w pkt 7 lit. „a” i „b” (art. 11 ust. 1
ustawy) wystąpi wówczas, gdy pracownik dokona wydatku bez upoważnienia lub
z przekroczeniem zakresu upoważnienia.
Za czas popełnienia tego czynu uznaje się datę złożenia podpisu na dokumencie dotyczącym
danej operacji przez osobę nie posiadającą upoważnienia do jego złożenia lub przekraczającą
jego zakres.
Czyn, o którym mowa w punkcie 7 lit. „c” (art. 11 ust. 2 ustawy) może natomiast popełnić
tylko kierownik jednostki, a odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
w nim określona będzie zachodzić, gdy:
− doszło do dokonania wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków ustalonej
w rocznym planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych,
− kierownik jednostki sektora finansów publicznych zaniedbał lub nie wypełnił obowiązków
w zakresie kontroli finansowej,
− pomiędzy dokonaniem wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków ustalonej
w rocznym planie finansowym jednostki a zaniedbaniem lub niewypełnieniem obowiązków
przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych zachodzi związek przyczynowo skutkowy.
8) Art. 12 ustawy stanowi, iż naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest przeznaczenie
środków rezerwy budżetowej na inny cel niż określony w decyzji o ich przyznaniu.
Sposób tworzenia, ich wielkość oraz dysponentów rezerw budżetowych jednostek samorządu
terytorialnego określają przepisy art. 116 u. o f. p. (art. 173 n. u. o f. p.).
9) Art. 13 ustawy, określa jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych następujące
zachowania:
a) przyznanie środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz innych środków
pochodzących ze źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi, bez zachowania
procedur obowiązujących przy ich przyznaniu;
b) przyznanie środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz innych środków
pochodzących ze źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi, z naruszeniem
procedur obowiązujących przy ich przyznaniu;
17
c) przekazanie środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz innych środków
pochodzących ze źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi, bez zachowania
procedur obowiązujących przy ich przekazaniu;
d) przekazanie środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz innych środków
pochodzących ze źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi, z naruszeniem
procedur obowiązujących przy ich przekazaniu;
e) przyznanie środków na realizację zadań Wspólnej Polityki Rolnej bez zachowania
procedur obowiązujących przy uruchamianiu tych środków;
f) przekazanie środków na realizację zadań Wspólnej Polityki Rolnej bez zachowania
procedur obowiązujących przy uruchamianiu tych środków;
g) wykorzystanie środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz innych środków
pochodzących ze źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi, niezgodnie
z przeznaczeniem;
h) wykorzystanie środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz innych środków
pochodzących ze źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi, niezgodnie
z obowiązującymi procedurami.
Sposób przeznaczania, wydatkowania, wykorzystania i rozliczania środków, o których mowa
w punkcie 9 lit. „a” - „h” określają przepisy art. 30, 30a, 30b, 30c, 30d, 30e, 30h, 30i, 30l, u. o f. p.
(odpowiednio art. 39, 202, 203, 204, 205, 206, 210, 211, 212 n. u. o f. p.).
10) Art. 14 ustawy określa, iż naruszeniem dyscypliny finansów publicznych związanych
z nieprawidłowym realizowaniem obowiązku odprowadzania należnych:
− składek na ubezpieczenia społeczne,
− składek na ubezpieczenia zdrowotne,
− składek na Fundusz Pracy,
− składek na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych,
− wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych,
jest:
a) nieopłacenie składek lub wpłat,
b) opłacenie składek lub wpłat w kwocie niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia,
c) opłacenie składek lub wpłat z przekroczeniem terminu zapłaty.
Tym samym art. 14 ustawy formułuje zamknięty katalog rodzajów składek lub wpłat, których
nieopłacenie powoduje odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych,
w powiązaniu z niepłaceniem składek w terminach określonych w przepisach szczególnych
regulujących poszczególne rodzaje składek, a nie z odprowadzeniem składek jednocześnie
z wypłatą wynagrodzeń.
Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych polegająca na niepłaceniu
składek lub wpłat, ich nieterminowym opłaceniu albo opłaceniu w wysokości niższej niż
wynikająca z prawidłowego obliczenia ponosi - zgodnie z zasadą ogólną sformułowaną
w art. 28a u. o f. p. (art. 44 n. u. o f. p.) - kierownik jednostki odpowiedzialny za całość
gospodarki finansowej, w tym również za płacenie należnych składek lub wpłat.
Odpowiedzialność taką może ponosić pracownik jednostki sektora finansów publicznych,
18
któremu powierzono określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Warunkiem
uznania takiego powierzenia jest przyjęcie obowiązków w tym zakresie przez pracownika
jednostki sektora finansów publicznych stwierdzone dokumentem - art. 28a ust. 2 u. o f. p.
(art. 44 ust. 2 n. u. o f. p.).
Skutkiem nieterminowego opłacenia składek lub wpłat, o których wyżej mowa może być
sankcja w postaci obowiązku zapłacenia odsetek lub opłaty dodatkowej, skutkujące
odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych określoną w art. 16 ustawy.
11) Art. 15 ustawy określa jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych zachowania:
a) zaciągnięcie zobowiązania bez upoważnienia,
b) zaciągnięcie zobowiązania z przekroczeniem zakresu upoważnienia do zaciągania
zobowiązań jednostki sektora finansów publicznych.
Zgodnie z ustaleniami art. 353 § 1 i 2 kodeksu cywilnego zobowiązanie jest stosunkiem
zobowiązaniowym, w którym wierzyciel może żądać od dłużnika świadczenia, a dłużnik winien
to świadczenie spełnić. Zaciągnięcie zobowiązania to czynność, w wyniku której powstaje, ulega
zmianie lub wygasa obowiązek świadczenia po stronie jednostki sektora finansów publicznych.
Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości
zobowiązaniem jest wynikający z przyszłych zdarzeń obowiązek wykonywania świadczeń
o wiarygodnie ustalonej wartości, które spowodują wykorzystanie już posiadanych lub
przyszłych aktywów jednostek.
Granice zaciągania zobowiązań zostały określone przepisami art. 29 ust. 6 i art. 132 u. o f. p.
(art. 36 ust. 2 i art. 193 n. u. o f. p.).
Zgodnie z przepisami art. 29 ust. 6 u. o f. p. (art. 36 ust. 2 n. u. o f. p.) jednostki sektora
finansów publicznych mogą zaciągać zobowiązania do wysokości wynikającej z planu wydatków
jednostki pomniejszonej o wydatki na wynagrodzenia i uposażenia oraz obowiązkowe wpłaty
płatnika.
Podobny zapis jest zawarty w § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia
26 stycznia 2005 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów
budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz zasad i terminów
rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu (§ 23 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia).
Z przepisów § 18 ust. 2 (§ 23 ust. 2) powołanego wyżej rozporządzenia wynika, że zobowiązania
z tytułu umów wieloletnich mogą być zawierane tylko wtedy gdy są uzasadnione odpowiednimi
programami prac, a także z tytułu umów, których realizacja w roku następnym jest niezbędna do
zapewnienia ciągłości działania jednostki i termin zapłaty upływa w roku następnym.
Natomiast zgodnie z postanowieniami art. 132 u. o f. p. (art. 193 n. u. o f. p.) kierownik
jednostki budżetowej jednostki samorządu terytorialnego, w celu realizacji zadań może zaciągnąć
zobowiązania pieniężne do wysokości kwot wydatków określonych w zatwierdzonym planie
finansowym jednostki. Zarząd jednostki samorządu terytorialnego lub dysponent może ustalić dla
podległych jednostek dodatkowe ograniczenia zaciągania zobowiązań bądź dokonywania
wydatków.
Odpowiedzialność za czyn określony w art. 15 ustawy ponoszą osoby upoważnione do
zaciągania zobowiązań jednostek sektora finansów publicznych. Upoważnienie to może wynikać
19
wprost z przepisów prawa (ustaw lub uregulowań wewnętrznych) lub pełnomocnictwa
udzielonego przez osobę uprawnioną, a także może wynikać z dokumentu powierzającego
pracownikowi jednostki sektora finansów publicznych określone obowiązki w zakresie
gospodarki finansowej.
Odpowiedzialność za zaciągnięte zobowiązania bez upoważnienia lub z przekroczeniem
zakresu uprawnienia do zaciągania zobowiązań jednostek sektora finansów publicznych będzie
ponosił także kierownik jednostki, który zgodnie z przepisami art. 28a u. o f. p.
(art. 44 n. u. o f. p.) odpowiada za całość gospodarki finansów publicznych.
Przypisanie naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o którym mowa w art. 15 ustawy
będzie możliwe jeżeli łącznie spełnione zostaną trzy przesłanki:
− obwiniony jest upoważniony do zaciągania zobowiązań w imieniu jednostki sektora finansów
publicznych,
− zaciąga zobowiązanie przekraczające zakres upoważnienia,
− zaciągnięte zobowiązanie obciąża budżet.
Pomiędzy zaciągnięciem zobowiązania z przekroczeniem zakresu upoważnienia
a obciążeniem budżetu, musi zachodzić związek przyczynowo - skutkowy.
Upoważnienia do zaciągania zobowiązań dla organów wykonawczych jednostek samorządu
terytorialnego określone zostały w ustawach ustrojowych np. w art. 60 ust. 2 pkt 1 i art. 46
ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 60 ust. 2 pkt 1 i art. 48 ustawy o samorządzie
powiatowym.
Kierownicy gminnych, powiatowych, wojewódzkich samorządowych jednostek nie
mających osobowości prawnej działają na podstawie pełnomocnictw organów wykonawczych.
Do wyłącznej właściwości organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego
zastrzeżone zostało podejmowanie uchwał w sprawach m.in.:
− zaciągania pożyczek i kredytów długoterminowych,
− zaciągania zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów przewyższających
kwoty określone w budżecie,
− określenia wysokości sumy, do której organ wykonawczy może samodzielnie zaciągać
zobowiązania,
− ustalenia maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez zarząd w roku
budżetowym.
Zawarcie umowy w sprawie pożyczki lub kredytu, a także zawarcie umowy w sprawie
inwestycji lub remontu za wynagrodzeniem przewyższającym kwotę ustaloną w budżecie, bez
uprzedniej uchwały organów stanowiących przez organ wykonawczy, skutkować będzie
odpowiedzialnością za popełnienie czynu, o którym mowa w art. 15 ustawy.
a) niewykonanie zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych, którego skutkiem
jest zapłata odsetek, kar lub opłat - art. 16 ust. 1 ustawy,
b) dopuszczenie przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych do niewykonania
zobowiązania jednostki, którego termin płatności upłynął, wskutek zaniedbania lub
niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli finansowej - art. 16 ust. 2 ustawy.
20
Naruszenie dyscypliny finansów publicznych określone w art. 16 ust. 1 ustawy zachodzi
w razie kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek:
− niewykonania przez jednostkę sektora finansów publicznych zobowiązania,
− zapłaty odsetek, kar lub opłat,
− istnienie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niewykonaniem zobowiązania
a zapłatą odsetek, kar lub opłat.
Odsetki to świadczenie uboczne mogące pełnić, w zależności od podstawy prawnej, z której
wynikają, albo funkcję wynagrodzenia za korzystanie z przedmiotu świadczenia głównego, albo
sankcję w przypadku opóźnienia spełnienia świadczenia pieniężnego (jest to znaczenie, którym
posługuje się art. 16 ust. 1 ustawy).
Wysokość odsetek wynika z przepisu prawa (odsetki ustawowe, odsetki od zaległości
podatkowych), albo zapisów umownych.
Zgodnie z art. 484 kodeksu cywilnego pod pojęciem kar należy rozumieć sankcje
administracyjne za niewykonanie określonego prawem obowiązku oraz kary umowne,
stanowiące dodatkowe zastrzeżenie umowne, według którego naprawienie szkody wynikłej
z niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania niepieniężnego będącego
następstwem okoliczności, za które ponosi odpowiedzialność dłużnik, nastąpi przez zapłatę
określonej sumy pieniężnej.
Opłaty, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy są to opłaty dodatkowe za niespełnienie
obligatoryjnych obowiązków nałożonych przepisami prawa. I tak np. art. 24 ust. 1 ustawy z dnia
13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych7 stanowi, że w razie nieopłacenia
składek lub opłacenia ich w zaniżonej wysokości ZUS może wymierzyć płatnikowi składek
dodatkową opłatę w wysokości 100% nieopłaconych składek. Podobną regulację zawiera przepis
art. 107 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku
pracy8, zgodnie z którym w razie nieopłacenia składek na Fundusz Pracy lub opłacenia ich
w niższej od należnej wysokości ZUS może obciążyć pracodawcę w wysokości do 100%
należnej kwoty składek.
Naruszenie dyscypliny finansów publicznych określone w art. 16 ust. 2 ustawy ma miejsce
w razie kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek:
− doszło do niewykonania zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych, którego
termin płatności upłynął,
− kierownik jednostki sektora finansów publicznych zaniedbał lub nie wypełnił obowiązków
w zakresie kontroli finansowej,
− pomiędzy wykonaniem zobowiązania, którego termin płatności upłynął, a zaniedbaniem lub
niewypełnieniem obowiązków przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych
zachodzi ciąg przyczynowo - skutkowy.
13) Art. 17 ust. 1 ustawy określa, iż naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest
udzielenie zamówienia publicznego:
7
8
Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001.
21
a) wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w przepisach
o zamówieniach publicznych - art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Zgodnie z przepisami art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień
publicznych9 zamówienia udziela się wyłącznie wykonawcy wybranemu zgodnie
z przepisami ustawy. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych będzie sytuacja,
gdy podmiot zobowiązany przepisami prawa do stosowania ustawy - Prawo zamówień
publicznych w sposób zawiniony nie wypełnił tego obowiązku tj. zawarł umowę bez
zastosowania jakiegokolwiek trybu udzielenia zamówienia publicznego. Naruszeniem
dyscypliny będzie również przeniesienie praw i obowiązków wynikających z umowy na
osobę trzecią (zmiana wykonawcy umowy) nawet za zgodą zamawiającego.
Odpowiedzialność ponosi udzielający zamówienia publicznego.
b) z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych dotyczących:
− przesłanek stosowania poszczególnych trybów udzielania zamówienia publicznego art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. „a” ustawy.
Art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. „a” ustawy pozostaje w związku z art. 10 ust. 2 u. P. z. p.
i dotyczy przesłanek stosowania poszczególnych trybów udzielania zamówień
publicznych określonych w art. 55 ust. 1, art. 62 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 70 i art. 74
ust. 2 u. P. z. p.
− Przepis art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. „a” nie ma zastosowania do przetargu
nieograniczonego (art. 10 ust. 1 u. P. z. p.).
Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych będzie zastosowanie niewłaściwego
trybu, lub też naruszenie przesłanek stosowania ustawowego trybu udzielania
zamówienia publicznego.
− obowiązku zamieszczenia ogłoszenia w postępowaniu o udzielenie zamówienia
publicznego - art. 17 ust. 1 pkt 2 lit „b” ustawy.
Dotyczy obowiązku zamieszczania ogłoszeń, o których mowa w art. 40, art. 48,
art. 56 i art. 75 u. P. z. p. tj. ogłoszeń wszczynających postępowanie oraz ogłoszenia
o udzieleniu zamówienia publicznego art. 95 u. P. z. p.
− obowiązku uzyskania wymaganej zgody Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. „c” ustawy.
Dotyczy przypadków konieczności uzyskania uprzedniej zgody Prezesa Urzędu
Zamówień Publicznych, o których mowa w art. 55 ust. 2, art. 62 ust. 2, art. 67 ust. 2
i 3, art. 147 ust. 2 i art. 182 ust. 3 u. P. z. p.
c) którego przedmiot lub warunki zostały określone w sposób naruszający zasady uczciwej
konkurencji - art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy.
9
Dz. U. z 2006 r. Nr 164, poz. 1163, oznaczonej w niniejszym opracowaniu jako u. P. z. p.
22
W części dotyczącej określenia przedmiotu zamówienia koresponduje z art. 29 ust. 2,
art. 29 ust. 1 i 3 do 31, art. 36 ust. 1 pkt 3 u. P. z. p. oraz części dotyczącej określenia
warunków zamówienia koresponduje z art. 22 ust. 2, art. 26, art. 36 ust. 1 pkt 8 u P. z. p.
d) z innym, niż wymienione w pkt. 1 - 3, naruszeniem przepisów o zamówieniach
publicznych, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik postępowania o udzielenie
zamówienia publicznego - art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy.
Dotyczy takich przypadków, w których udzielone zostało zamówienie publiczne poprzez
zawarcie umowy, w sytuacji gdy w postępowaniu o zamówienie publiczne,
poprzedzającym zawarcie umowy naruszony został przepis prawa o zamówieniach
publicznych inny niż wymieniony w art. 17 ust. 1 pkt 1 - 3.
Naruszenie przepisu, o którym wyżej mowa nie powinno dopuścić do udzielenia
konkretnego zamówienia publicznego, konkretnemu wykonawcy (np. zaniechanie
wykluczenia oferentów, zaniechanie odrzucenia oferty, zaniechanie unieważnienia
postępowania). Istnieje konieczność wykazania związku przyczynowego pomiędzy
naruszeniem konkretnego przepisu, a wpływem naruszenia na wynik postępowania.
W postępowaniu o naruszenie dyscypliny finansów publicznych należy wykazać, że
naruszenie przepisu miało wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego.
Art. 17 ust. 2 ustawy określa, iż naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zawarcie
umowy w sprawie zamówienia publicznego:
a) bez zachowania formy pisemnej - art. 17 ust. 2 pkt 1 ustawy.
Dotyczy art. 9 ust. 1 i art. 139 ust. 2 u. P. z. p. oraz art. 78 § 1 kc i art. § 2 kc w związku
z art. 139 ust. 1 u. P. z. p., a także przepisów ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie
elektronicznym 10.
Odpowiedzialność ponosi ten, kto zawarł umowę o zamówienie publiczne.
b) na czas nieoznaczony, z wyłączeniem przypadków określonych w przepisach
o zamówieniach publicznych - art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy.
Dotyczy art. 142 ust. 1 i art. 143 u. P. z. p.
c) Na czas dłuższy niż 3 lata bez wymaganej zgody Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych
- art. 17 ust. 2 pkt 3 ustawy.
Dotyczy art. 142 ust. 2 i ust. 3 u. P. z. p.
d) Przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu z naruszeniem przepisów o zamówieniach
publicznych - art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy.
10
23
Dotyczy art. 182 u. P. z. p., który przepisami ust. 1 zakazuje zawarcia umowy w sprawie
zamówienia publicznego przez zamawiającego w okresie od wniesienia protestu do jego
ostatecznego rozstrzygnięcia.
Równocześnie przepisy art. 182 ust. 3 u. P. z. p. dopuszczają zawarcie powyższej umowy
po uzyskaniu uprzedniej zgody Prezesa UZP, po zaistnieniu okoliczności, o których
mowa w ust. 3 tego artykułu. Naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych
będzie zawarcie umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu bez uzyskania
uprzedniej zgody Prezesa UZP, jak również zawarcie umowy, gdy protest nie został
ostatecznie rozstrzygnięty tj. z naruszeniem art. 182 ust. 2 u. P. z. p.
Odpowiedzialność ponosi ten, kto zawarł umowę w sprawie zamówienia publicznego.
Art. 17 ust. 3 ustawy określa, iż naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest
unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów
o zamówieniach publicznych, określających przesłanki upoważniające do unieważnienia tego
postępowania.
Dotyczy art. 93 ust. 1 u. P. z. p. zawierającego katalog zamknięty przesłanek stanowiących
podstawę unieważnienia postępowania. Unieważnienie postępowania z powodu innych
przesłanek jest prawnie bezskuteczne.
Odpowiedzialność ponosi ten, kto zawarł umowę w sprawie zamówienia publicznego.
Art. 17 ust. 4 ustawy określa, iż naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest
niezłożenie przez członka komisji przetargowej lub inną osobę występującą w postępowaniu
o udzielenie zamówienia publicznego w imieniu zamawiającego oświadczeń wymaganych
przepisami o zamówieniach publicznych.
Dotyczy art. 17 ust. 1 i 2, art. 18 do art. 21 u. P. z. p.
Odpowiedzialność za powyższy czyn ponoszą członkowie komisji przetargowych będący
pracownikami zamawiającego (art. 4 ustawy), kierownik zamawiającego, inne osoby będące
pracownikami zamawiającego, którym kierownik powierzył pisemnie, czynności w postępowaniu
które były dla niego zastrzeżone i w związku z powyższym osoby te muszą złożyć wymagane
oświadczenia. Odpowiedzialność ponoszą również ustanowieni przez kierownika zamawiającego
pełnomocnicy będący jego pracownikami, którzy zostali upoważnieni do dokonania w jego
imieniu pewnych czynności.
Art. 17 ust. 5 ustala, iż naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niewyłączenie
z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego osoby podlegającej wyłączeniu z takiego
postępowania na podstawie przepisów o zamówieniach publicznych.
Dotyczy art. 17 u. P. z. p. Obowiązek wyłączenia z postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego dotyczy osób, które nie złożyły oświadczenia wymaganego przepisami art. 17 ust. 2
u. P. z. p. oraz osób, które w złożonym oświadczeniu ujawniły przesłanki wymienione w art. 17
ust. 1 powołanej wyżej ustawy.
Obowiązek wyłączenia osoby, o której wyżej mowa jest przypisany kierownikowi
zamawiającego lub innej osobie przez niego upoważnionej do dokonania w jego imieniu
określonych czynności.
24
Odpowiedzialność ponosi kierownik zamawiającego lub inna osoba przez kierownika
upoważniona do wykonania określonych czynności.
Art. 17 ust. 6 ustawy określa, iż naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zmiana
umowy w sprawie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów o zamówieniach
publicznych.
Dotyczy art. 144 u. P. z. p. zawierającego zakaz dokonywania zmian postanowień zawartej
umowy o stosunku do treści oferty, chyba że konieczność wprowadzenia takich zmian wynika
z okoliczności, których nie można było przewidzieć w chwili zawarcia umowy, lub zmiany te są
korzystne dla zamawiającego. Każda inna zmiana umowy poza dopuszczalnym w art. 144 ust. 1
u. P. z. p. wyjątkiem, stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych.
Odpowiedzialność ponosi ten, kto dokonał zmiany obowiązujące umowy.
W przedstawionych wyżej czynach dotyczących udzielania zamówień publicznych
odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych może także ponosić osoba,
która wydała polecenie wykonania czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych art. 19 ust. 3 ustawy.
Art. 17 ust. 7 ustala, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dopuszczenie
przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych do popełnienia naruszenia dyscypliny
finansów publicznych, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2, 3 i 5, wskutek
zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli finansowej.
Art. 17 ust. 7 ustawy jest ściśle powiązany z przepisem art. 35a ust. 2 pkt 2 u. o f. p.
(art. 47 ust. 2 pkt 2 n. u. o f. p.), który stanowi, iż kontrola finansowa obejmuje m.in. badanie i
porównanie stanu faktycznego z wymaganym udzielenia zamówienia publicznego. Kierownik
jednostki sektora finansów publicznych jest zobowiązany do badania procesu postępowania o
udzielenie danego zamówienia publicznego W wypadku niewypełnienia tego obowiązku lub jego
zaniedbania, które doprowadziło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o którym
mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2, 3 i 5 ustawy, kierownik jednostki sektora finansów
publicznych dopuszcza się naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonych przepisami
art. 17 ust. 7 ustawy.
14) Art. 18 ustawy ustala, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest:
a) zaniechanie przeprowadzenia inwentaryzacji,
b) zaniechanie rozliczenia inwentaryzacji,
c) przeprowadzenie inwentaryzacji w sposób niezgodny z przepisami ustawy
o rachunkowości,
d) rozliczenie inwentaryzacji w sposób niezgodny z przepisami ustawy o rachunkowości art. 18 ust. 1 ustawy,
oraz
e) wykazanie w sprawozdaniu budżetowym danych niezgodnych z danymi wynikającymi
z ewidencji księgowej – art. 18 ust. 2 ustawy.
Zasady, terminy i częstotliwość przeprowadzania inwentaryzacji regulują przepisy rozdziału
3 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości.
25
Obowiązki w zakresie sprawozdawczości budżetowej regulują przepisy rozporządzenia
Ministra Finansów z dnia 19 sierpnia 2005 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej11.
1.2.
Zasady odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
1.2.1. Uwarunkowania ponoszenia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów
publicznych
1.2.1.1. Przypisanie winy
Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, która
popełniła czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych określony przez ustawę
obowiązującą w czasie jego popełnienia, i której można przypisać winę (art. 19 ust. 1 i 2 ustawy).
Czasem popełniania jest czas, w którym sprawca popełniania działał lub zaniechał działania
do którego był zobowiązany. Oznacza to, że naruszenie dyscypliny finansów publicznych może
mieć charakter czynny (czyli działanie) albo charakter bierny (czyli zaniechanie).
Warunkami ponoszenia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
są warunki ogólne, które bierze się pod uwagę w stosunku do każdej osoby pociąganej do
odpowiedzialności oraz warunki szczególne wynikające ze specyfiki obowiązków służbowych
osób w zależności od tego, do której kategorii z czterech wskazanych w art. 4 ustawy osoby te
można przypisać.
Jak już wyżej wspomniano warunkiem koniecznym do przypisania konkretnej osobie
odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych musi być przypisanie winy
w czasie popełnienia naruszenia, czyli czynu, który został określony przepisami art. 5 - 18 ustawy.
Zgodnie z przepisami art. 22 ust. 1 ustawy odpowiedzialność jest ponoszona zarówno za
umyślne jak i nieumyślne naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Umyślne popełnienie naruszenia ma miejsce wtedy, kiedy sprawca miał zamiar je popełnić,
to jest chciał je popełnić albo przewidując możliwość jego popełnienia na to się godził (art. 22
ust. 2 ustawy).
Natomiast nieumyślne popełnienie naruszenia ma miejsce wtedy, gdy sprawca nie mając
zamiaru jego popełnienia popełnił je jednak na skutek niezachowania ostrożności wymaganej
w danych okolicznościach, mimo że możliwość popełnienia naruszenia dyscypliny finansów
publicznych przewidywał albo mógł przewidzieć (art. 22 ust. 3 ustawy).
Na podkreślenie zasługuje fakt, że przepisami art. 23 ust. 1 ustawy ustalono, iż powodujący
naruszenie nie może zasłaniać się nieświadomością tego, że działanie lub zaniechanie stanowi
karalne naruszenie dyscypliny finansów publicznych, chyba że nieświadomość ta była
usprawiedliwiona.
Usprawiedliwieniem może być choroba psychiczna lub inne zakłócenia czynności
psychicznych osoby, która z powyższych powodów nie mogła w czasie czynu rozpoznać jego
11
Dz. U. Nr 170, poz. 1426, obecnie zastąpione rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r.
w sprawie sprawozdawczości budżetowej – Dz. U. Nr 115, poz. 781.
26
znaczenia lub pokierować swoim postępowaniem, chyba że zakłócenie takie było spowodowane
wprowadzeniem się w stan nietrzeźwości lub odurzenia (art. 23 ust. 2 i 3 ustawy).
1.2.1.2. Odpowiednio wysoki stopień szkodliwości
Następnym obok przypisania winy warunkiem dochodzenia odpowiedzialności za naruszenie
dyscypliny finansów publicznych jest odpowiednio wysoki stopień szkodliwości dla finansów
publicznych popełnionego czynu.
Nie dochodzi do odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, którego
stopień szkodliwości dla finansów publicznych jest znikomy. Ocena niskiej szkodliwości
naruszenia dyscypliny finansów publicznych dla finansów publicznych winna uwzględniać wagę
naruszonych obowiązków, sposób i okoliczności ich naruszenia, a także skutki naruszenia biorąc
pod uwagę w szczególności:
− wysokość uszczuplonych środków publicznych,
− kwotę środków publicznych nie wpłaconych lub nie zwróconych na właściwy rachunek
budżetu państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów
publicznych,
− kwotę środków publicznych wydatkowanych bez upoważnienia lub z jego przekroczeniem
albo niezgodnie z przeznaczeniem,
− wysokość zobowiązań zaciągniętych bez upoważnienia lub z jego przekroczeniem,
− kwotę odsetek, kar i opłat zapłaconych wskutek zwłoki w opłaceniu należności.
Art. 28 ust. 1 i 2 ustawy.
Należy podkreślić, iż przepisy ustawy nie określają konkretnych wyznaczników znikomego
stopnia szkodliwości ocenianych naruszeń, dlatego też podjęte decyzje będą mieć charakter
uznaniowy.
1.2.1.3. Wartościowy zakres odpowiedzialności
Przepisy art. 26 ustawy określają kwotę, do wysokości której uznawane jest, że nie stanowi
naruszenia dyscypliny finansów publicznych czyn polegający na:
− przeznaczeniu dochodów uzyskiwanych przez jednostkę budżetową na wydatki ponoszone
w tej jednostce,
− dokonaniu wydatku lub zaciągnięciu zobowiązania bez upoważnienia lub z przekroczeniem
zakresu upoważnienia,
− przeznaczeniu środków rezerwy budżetowej na cel inny niż określony w decyzji
o przyznaniu,
− niewykonaniu zobowiązania jednostki, którego termin płatności upłynął, wskutek
zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli finansowej.
Wykazane wyżej czyny nie stanowią naruszenia dyscypliny finansów publicznych jeżeli
dotyczą kwot nie przekraczających przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce
narodowej w roku poprzednim ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego
w Dzienniki Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” zgodnie z art. 5 ust. 7
27
ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych12 - art. 26
w związku z art. 7, 11, 12, 15 i art. 16 ust. 2 ustawy.
1.2.1.4. Czasowy zakres odpowiedzialności
Zgodnie z przepisami art. 21 ustawy czasem naruszenia dyscypliny finansów publicznych
jest czas, w którym sprawca naruszenia działał lub zaniechał działania, do którego był
zobowiązany.
Z powyższego zapisu wynika, iż naruszenie dyscypliny finansów publicznych może mieć
zarówno charakter czynny tj. działanie lub też bierny czyli zaniechanie.
Ponadto przepisy prawa ustalają, że w sytuacji gdy w czasie orzekania w sprawie
o naruszenie dyscypliny finansów publicznych obowiązuje ustawa inna niż w czasie popełnienia
tego naruszenia, stosuje się ustawę nową, z tym, że należy stosować ustawę obowiązującą
poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla sprawcy. Natomiast w sytuacji gdy według nowej
ustawy określone działanie lub zaniechanie objęte orzeczeniem nie stanowi już naruszenia
dyscypliny finansów publicznych, ukaranie ulega zatarciu z mocy prawa - art. 24 ust. 1 i 2
ustawy.
Dochodzenie odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych jest
ograniczone przepisami art. 38 ust. 1 ustawy.
Karalność naruszenia dyscypliny finansów publicznych ustaje, jeżeli od czasu jego
popełnienia upłynęły 3 lata. Jeżeli jednak w tym okresie wszczęto postępowanie o naruszenie
dyscypliny finansów publicznych, karalność ustaje z upływem 2 lat od zakończenia tego
trzyletniego okresu.
1.2.1.5. Osobowy zakres odpowiedzialności
1.2.1.5.1. Odpowiedzialność członka organu kolegialnego
Osoba wchodząca w skład organu wykonującego budżet jednostki samorządu terytorialnego
lub plan finansowy jednostki organizacyjnej jednostki samorządu terytorialnego, uczestnicząca
w podejmowaniu uchwały zawierającej polecenie lub upoważnienie do popełnienia czynu
naruszającego dyscyplinę finansów publicznych, odpowiada analogicznie jak osoba wydająca
jednoosobowe polecenie podjęcia karalnego czynu art. 20 ust. 1 w związku z art. 19 ust. 3
ustawy.
Innymi słowy każda osoba wchodząca w skład kolegialnego organu wykonawczego
i uczestnicząca w podejmowaniu uchwały, i która nie zgłosiła w określonej formie sprzeciwu do
tej uchwały, a której wykonanie spowodowało naruszenie dyscypliny finansów publicznych lub
uchwała ta zawierała polecenie lub upoważnienie do popełnienia czynu naruszającego dyscyplinę
finansów publicznych, odpowiada za naruszenie będące skutkiem wykonania tej uchwały.
W tej sytuacji aby uchronić się przed odpowiedzialnością ważne jest zgłoszenie we
właściwej formie sprzeciwu.
12
28
Właściwą formą sprzeciwu jest sprzeciw wniesiony na piśmie lub ustnie do protokołu, jak
również głosowanie przeciwko uchwale w przypadku głosowania imiennego - art. 20 ust. 2
ustawy. Podkreślenia wymaga fakt, że w głosowaniu innym niż jawne imienne brak sprzeciwu na
piśmie lub ustnie do protokołu związany jest z odpowiedzialnością również tych członków
organu kolegialnego, którzy głosowali przeciwko takiej uchwale lub wstrzymali się od
głosowania lecz nie zgłosili sprzeciwu w wymaganej formie.
Podobnie brak zgłoszenia sprzeciwu powoduje ponoszenie odpowiedzialności przez członka
organu kolegialnego w sytuacji, gdy osoba wykonująca uchwałę zgłosiła przed jej realizacją do
organu kolegialnego pisemne zastrzeżenie i, pomimo tego zastrzeżenia otrzymała pisemne
potwierdzenie wykonania uchwały lub uchwała nie została uchylona albo zmieniana przez ten
organ. W takim przypadku odpowiedzialność ponosi każdy z członków organu kolegialnego,
który podpisał się pod pisemnym potwierdzeniem wykonania budzącej zastrzeżenie uchwały,
a przy braku takiego dokumentu - każdy z członków organu, który nie zgłosił sprzeciwu do
uchwały, która nie została uchylona albo zmieniona - art. 29 ust. 2 ustawy.
1.2.1.5.2. Odpowiedzialność kierownika jednostki
Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych kierownika jednostki
samorządu terytorialnego oraz kierownika jednostki organizacyjnej jednostki samorządu
terytorialnego określają przepisy art. 19 ust. 3 ustawy, które przypisują odpowiedzialność
osobom, wydającym polecenia wykonania czynu naruszającego dyscyplinę finansów
publicznych.
Powyższego przepisu nie stosuje się do czynów, o których mowa w art. 5 ust. 2, art. 11 ust. 2,
art. 16 ust. 2 oraz art. 17 ust. 7 ustawy, ponieważ dotyczą one bezpośrednio kierowników
jednostek. Chodzi tu głównie o czyny kierownika, który wskutek zaniedbania lub niewypełnienia
obowiązków w zakresie kontroli finansowej dopuszcza się popełnienia takich naruszeń.
Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi kierownik
jednostki także w sytuacji, w której kierownik potwierdził na piśmie wykonanie polecenia wobec
zgłoszenia zastrzeżenia w stosunku do tego polecenia przez osobą mającą je wykonać, albo
polecenie to nie zostało odwołane lub zmienione – art. 29 ust. 1 ustawy.
1.2.1.5.3. Odpowiedzialność innych osób
Odpowiedzialność za naruszenia dyscypliny finansów osób, o których mowa w art. 4 pkt. 3
i 4 ustawy tj. pracowników sektora finansów publicznych oraz osób zatrudnionych w jednostkach
spoza sektora finansów publicznych gospodarujących środkami publicznymi, uzależniona jest od
tego czy wykonują one obowiązki służbowe polegające na podejmowaniu decyzji związanych
z dysponowaniem środkami publicznymi, gospodarką finansową bądź wykonywaniem czynności
przewidzianych w przepisach o zamówieniach publicznych.
Im zajmowana funkcja przez daną osobę jest bardziej odpowiedzialna to osoba ta objęta jest
większym ryzykiem dopuszczenia się naruszenia dyscypliny finansów publicznych.
Szczególnie na odpowiedzialność tę narażeni są skarbnicy - główni księgowi budżetu
jednostki samorządu terytorialnego, główni księgowi jednostek organizacyjnych jednostek
29
samorządu terytorialnego, oraz przełożeni, czyli pracownicy, którzy nie są kierownikami
jednostki, ale pełnią określone funkcje kierownicze i wydają polecenia służbowe swoim
podwładnym - art. 19 ust. 3 i art. 29 ust. 1 ustawy.
Pracownik wykonujący polecenia służbowe może uchronić się przed odpowiedzialnością za
naruszenie dyscypliny finansów publicznych jeżeli przed wykonaniem polecenia służbowego
zgłosi na piśmie zastrzeżenie do polecenia grożącego naruszeniem dyscypliny finansów
publicznych.
Jeżeli pomimo takiego zastrzeżenia pracownik otrzyma potwierdzenie pisemne wykonania
tego polecenia lub polecenie to nie zostanie uchylone lub zmienione to w tym przypadku
odpowiedzialność za wynikłe naruszenie ponosi jego przełożony.
1.2.1.6. Ograniczenie skutków zdarzenia losowego
Zgodnie z przepisami art. 27 ust. 1 ustawy nie dochodzi się odpowiedzialności za naruszenie
dyscypliny finansów publicznych w przypadku działania lub zaniechania działania podjętego
wyłącznie w celu ograniczenia skutków zdarzenia losowego.
Zdarzeniem losowym jest zdarzenie wywołane przez czynniki zewnętrzne, którego nie
można przewidzieć z pewnością, w szczególności zagrażające bezpośrednio życiu lub zdrowiu
ludzi lub grożące powstaniem szkody niewspółmiernie większej niż spowodowana działaniem
lub zaniechaniem naruszającym dyscyplinę finansów publicznych - art. 27 ust. 2 ustawy.
1.2.2. Niezależność odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych od
odpowiedzialności określonej innymi przepisami prawa
Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest niezależna od
odpowiedzialności określonej innymi przepisami prawa, nie mniej jednak wymagają
uwzględnienia sytuacje w razie:
− wszczęcia postępowania w sprawie o przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie
albo wykroczenie skarbowe, o czyn stanowiący równocześnie naruszenie dyscypliny
finansów publicznych zawiesza się do czasu zakończenia postępowania karnego,
postępowania w sprawie o wykroczenie albo postępowania w sprawie o przestępstwo
skarbowe albo wykroczenie skarbowe - art. 25 ust. 2 ustawy,
− prawomocnego skazania za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie albo
wykroczenie skarbowe, będące równocześnie naruszeniem dyscypliny finansów publicznych,
wszczęte postępowanie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych ulega umorzeniu - art.
25 ust. 3 ustawy.
Ukaranie osoby odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie
ogranicza praw Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora
finansów publicznych do dochodzenia odszkodowania za poniesioną stratę - art. 30 ustawy.
30
1.3.
Kary za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz ich wymiar
1.3.1. Rodzaje kar i ich wymiar
Organ orzekający w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych wymierza karę
według swego uznania, w granicach określonych w ustawie, uwzględniając skutki i stopień
szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych, stopień winy, jak również cele kary
w zakresie społecznego oddziaływania oraz cele zapobiegawcze i dyscyplinujące, które ma
osiągnąć w stosunku do ukaranego.
Wymierzając karę organ orzekający uwzględnia motywy i sposób działania, okoliczności
działania lub zaniedbania, jak również właściwości, warunki osobiste osoby odpowiedzialnej za
naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jej doświadczenie zawodowe, sposób
wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz zachowanie po naruszeniu dyscypliny
finansów publicznych.
Okoliczności wpływające na wymiar kary uwzględnia się tylko co do osoby, której dotyczą art. 31 ust. 1 - 3 ustawy. Zgodnie z przepisami art. 31 ust. 1 ustawy karami za naruszenie dyscypliny finansów publicznych są:
− upomnienie,
− nagana,
− kara pieniężna,
− zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi.
1.3.1.1. Upomnienie
Kara upomnienia jest karą najłagodniejszą i wymierza się w przypadku naruszenia
dyscypliny finansów publicznych popełnionego nieumyślnie lub w przypadku gdy stopień
szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych nie jest znaczny.
Kara upomnienia nie jest związana z ujemną oceną kwalifikacyjną ukaranego - art. 35
ustawy.
1.3.1.2. Nagana
Wykonywanie kar upomnienia i nagany polega na dołączeniu odpisu prawomocnego
orzeczenia o ukaraniu do akt osobowych obwinionego.
Ukaranie karą nagany lub karą pieniężną wywołuje, określone w odrębnych przepisach
skutki wynikające z ujemnej lub negatywnej oceny kwalifikacyjnej - art. 31 ust. 1 ustawy.
1.3.1.3. Kara pieniężna
Karę pieniężną wymierza się w wysokości od jednokrotności do trzykrotności miesięcznego
wynagrodzenia osoby odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych obliczonego jak wynagrodzenie za czas urlopu wypoczynkowego - należnego w roku, w którym
doszło do tego naruszenia. Jeżeli natomiast nie jest możliwe ustalenie wysokości wynagrodzenia
w sposób określony wyżej, karę pieniężną wymierza się w wysokości od jednokrotności do
pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia - art. 31 ust. 2 i 3 ustawy.
31
Karę pieniężną egzekwuje się w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji - art. 168 ust. 1 ustawy.
1.3.1.4. Zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi
Karę zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi
wymierza się w przypadku rażącego naruszenia dyscypliny finansów, a w szczególności działania
lub zaniechania:
− którego skutkiem jest znaczące uszczuplenie środków publicznych, zaciągnięcie bez
upoważnienia zobowiązań albo zapłata znacznej kwoty odsetek, kar lub opłat,
− świadczącego o nagannym niedopełnieniu obowiązku należytej staranności zawodowej,
− świadczącego o uporczywym lekceważeniu zasad gospodarowania środkami publicznymi.
Karę, o której mowa można wymierzyć w przypadku ponownego ukarania za naruszenie
dyscypliny finansów publicznych - art. 34 ust. 1 i 2 ustawy.
Ukaranie karą zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi
wyklucza, przez czas określony w orzeczeniu o ukaraniu możliwość:
− pełnienia funkcji w jednostkach sektora finansów publicznych:
• kierownika, zastępcy kierownika lub dyrektora generalnego,
• członka zarządu,
• skarbnika, głównego księgowego lub zastępcy głównego księgowego,
• kierownika lub zastępcy kierownika komórki bezpośrednio odpowiedzialnej za
wykonanie budżetu lub planu finansowego.
− reprezentowania interesów majątkowych Skarbu Państwa, jednostek samorządu
− członkostwa w organach stanowiących, nadzorujących i wykonawczych państwowych
i samorządowych osób prawnych.
Kara, o której wyżej mowa nie ogranicza prawa wybieralności (biernego prawa wyborczego)
na wójta, burmistrza i prezydenta miasta - art. 32 ust. 2 i 3 ustawy.
Karę zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi
wymierza się na okres od roku do 5 lat - art. 31 ust. 4 ustawy.
Konsekwencją orzeczenia kary zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem
środkami publicznymi w stosunku do działalności samorządu terytorialnego jest zakaz pełnienia
m.in. funkcji członka zarządu powiatu i województwa samorządowego, skarbnika i jego
zastępcy, reprezentowania interesów majątkowych jednostki samorządu terytorialnego oraz
członkostwa w organach stanowiących, nadzorczych i wykonawczych samorządowych osób
prawnych. Kara powyższa nie ogranicza natomiast prawa wybieralności na wójta, burmistrza
i prezydenta miasta czyli ubiegania się o tę funkcję przez osobę nią ukaraną.
Postępowanie w zakresie wykonywania orzeczonej kary zakazu pełnienia funkcji związanych
z dysponowaniem środkami publicznymi jest uzależnione od tego czy ukarany pełni taką funkcję,
czy też jej nie sprawuje. Jeżeli ukarany pełni taką funkcję wykonanie kary polega na odwołaniu
ukaranego z funkcji objętej zakazem, natomiast gdy takiej funkcji nie sprawuje wykonanie kary
32
sprowadza się do nie powoływania ukaranego na funkcje objęte zakazem, w okresie na jaki kara
została orzeczona.
W wypadku orzeczenia tego rodzaju kary wobec wójta, burmistrza lub prezydenta miasta
przewodniczący komisji orzekającej przekazuje orzeczenie właściwemu wojewodzie i dołącza
wezwanie do wystąpienia z wnioskiem o odwołanie w trybie określonym w art. 96 ust. 2 ustawy
z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym 13 - art. 156 ust. 2 ustawy.
1.3.2. Odstąpienie od wymierzenia kary
Przepisy art. 36 ust. 1 ustawy ustalają, iż w przypadkach zasługujących na szczególne
uwzględnienie można, biorąc pod uwagę rodzaj i okoliczności naruszenia dyscypliny finansów
publicznych lub właściwości i warunki osobiste sprawcy naruszenia dyscypliny finansów
publicznych, wymierzyć karę łagodniejszego rodzaju, a nawet odstąpić od jej wymierzenia.
Jako okoliczności łagodzące można uwzględnić w szczególności:
− działanie lub zaniechanie ze szczególnych pobudek lub w szczególnych warunkach,
zasługujących na uwzględnienie, w tym w celu zapobieżenia szkodzie w mieniu publicznym,
− wyróżnianiem się przed popełnieniem naruszenia dyscypliny finansów publicznych
wzorowym spełnianiem obowiązków zawodowych,
− przyczynienie się do usunięcia szkodliwych następstw naruszenia dyscypliny finansów
publicznych lub podjęcie o to starań - art. 36 ust. 1 i 2 ustawy.
Wymierzenie kary łagodniejszego rodzaju nie jest tożsame z odstąpieniem od jej
wymierzenia. Odstąpienie od wymierzenia kary ma miejsce, podobnie jak wymierzenie kary
(ukaranie obwinionego) w sytuacji gdy obwiniony zostanie uznany jako odpowiedzialny za
powstanie określonego naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Zgodnie z przepisami
art. 135 ust. 1 ustawy komisja orzekająca wydając orzeczenie o odpowiedzialności za naruszenie
dyscypliny finansów publicznych orzeka zarówno o ukaraniu, czyli wymierza konkretną karę, jak
i uznając, że obwiniony odpowiada za naruszenie dyscypliny finansów publicznych postanawia
odstąpić od wymierzenia kary.
W tej sytuacji odstąpienie od ukarania (wymierzenia kary) jest swego rodzaju kar ą, ponieważ
art. 40 ust. 2 ustawy stanowi, iż w razie odstąpienia od wymierzenia kary, zatarcie ukarania
z mocy prawa następuje po upływie roku od dnia uprawomocnienia się orzeczenia. Tym samym
orzeczenie o odstąpieniu od wymierzenia kary jest orzeczeniem o ukaraniu i zgodnie z art. 36
ust. 3 ustawy powoduje, że nie można orzec odstąpienia wymierzenia kary wobec sprawcy
naruszenia dyscypliny finansów publicznych popełnionego w czasie, gdy nie uległo zatarciu
ukaranie prawomocnie orzeczone za inne naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w tym
także orzeczenie o odstąpieniu od ukarania.
1.3.3. Zwrot kosztów postępowania
Komisja orzekająca w stosunku do każdej ukaranej osoby, niezależnie od rodzaju kary, jak
również wobec każdej osoby odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych,
13
33
wobec której odstąpiono od wymierzenia kary orzeka obowiązek zwrotu - na rzecz Skarbu
Państwa - kosztów postępowania w wysokości 10% przeciętnego wynagrodzenia, ustalonego
zgodnie z przepisami art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu
świadczeń socjalnych - art. 167 ust. 1 ustawy.
1.3.4. Rejestr osób odpowiedzialnych
Zgodnie z przepisami art. 188 ustawy prawomocne orzeczenie o odpowiedzialności za
naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlega wpisowi do rejestru prowadzonego przez
Główną Komisję Orzekającą.
Wpis do rejestru podlega usunięciu w przypadku:
− zatarcia ukarania,
− stwierdzenia nieważności lub uchylenia prawomocnego orzeczenia,
− wznowienia postępowania,
− śmierci osoby podlegającej wpisowi do rejestru.
Informacje zawarte w rejestrze mogą być udostępniane wyłącznie osobom i podmiotom,
wymienionym w art. 191 ust. 1 ustawy - § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 lipca
2005 r. w sprawie rejestru prowadzonego przez Główną Komisję Orzekającą w Sprawach
o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych14.
II.
ORGANY WŁAŚCIWE W SPRAWACH O NARUSZENIE DYSCYPLINY FINANSÓW
PUBLICZNYCH
2.1. Organy orzekające
Organami orzekającymi w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych
pierwszej instancji są komisje orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów
publicznych.
Organem orzekającym w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych drugiej
instancji jest Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów
Publicznych.
Kadencja komisji orzekającej i Głównej Komisji Orzekającej trwa 4 lata - art. 42 ust. 1 - 3
ustawy.
W skład Komisji orzekającej wchodzi przewodniczący, jeden lub dwóch jego zastępców i od
5 - 21 członków komisji, natomiast w skład Głównej Komisji Orzekającej wchodzi
przewodniczący, jeden lub dwóch jego zastępców i 21 członków komisji - art. 43 ust. 1 i 2 ustawy.
Członkowie komisji orzekających i Głównej Komisji Orzekającej są niezawiśli w zakresie
orzekania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych i podlegają tylko
przepisom prawa, orzekają w granicach określonych ustawą oraz na mocy przekonania opartego
na ocenie dowodów, rozstrzygają samodzielnie nasuwające się zagadnienia prawne i nie są
związani rozstrzygnięciami innych organów, z wyjątkiem prawomocnego wyroku sądu - art. 45
ust. 1 i 2 ustawy.
14
Dz. U. Nr 136, poz. 1144.
34
2.2. Komisje orzekające
−
−
−
−
Zgodnie z przepisami art. 46 ustawy komisjami orzekającymi są:
wspólna komisja orzekająca,
resortowe komisje orzekające przy ministrach kierujących działem lub działami administracji
rządowej,
komisja orzekająca przy Szefie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów,
regionalne komisje orzekające przy regionalnych izbach obrachunkowych.
2.2.1. Regionalna komisja orzekająca
Regionalna komisja orzekająca orzeka w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów
publicznych w zakresie dotyczącym:
− jednostek samorządu terytorialnego, ich związków i stowarzyszeń,
− realizacji budżetu wojewody,
− jednostek podległych i nadzorowanych przez wojewodę,
− samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym samorządowych osób prawnych,
− innych jednostek otrzymujących środki publiczne przekazane z budżetów jednostek
samorządu terytorialnego lub innych środków publicznych, którymi dysponują te jednostki,
− innych jednostek w zakresie środków otrzymanych z budżetu wojewody lub z innych
środków, którymi dysponuje wojewoda - art. 51 ustawy.
Właściwość tej komisji nie obejmuje odpowiedzialności osób pełniących funkcję wojewody,
wicewojewody, dyrektora generalnego urzędu wojewódzkiego i głównego księgowego części
budżetowej, której dysponentem jest wojewoda, osób pełniących funkcję marszałka
województwa, członka zarządu województwa i głównego księgowego budżetu województwa
(skarbnika województwa).
Nie przewiduje się funkcjonowania komisji orzekających w sprawach o naruszenie
dyscypliny finansów publicznych przy wojewodach, które orzekały w sprawach dotyczących
realizacji budżetu wojewody.
2.3. Organy właściwe do wypełniania funkcji oskarżyciela
Organami właściwymi do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawach
o naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz wypełnienia funkcji oskarżyciela w pierwszej
instancji są rzecznicy dyscypliny finansów publicznych i ich zastępcy, natomiast w drugiej
instancji jest Główny Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych i jego zastępcy.
III. POSTĘPOWANIE W SPRAWACH O NARUSZENIE DYSCYPLINY FINANSÓW PUBLICZNYCH
3.1. Zasady postępowania
Postępowanie w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest postępowaniem
dwuinstancyjnym obejmującym postępowanie wyjaśniające prowadzone przez rzecznika
35
dyscypliny, postępowanie przed komisją orzekającą oraz postępowanie odwoławcze przed
Główną Komisją Orzekającą.
Komisja orzeka w składzie trzech osób na rozprawie lub posiedzeniu. Rozstrzygnięcia składu
orzekającego są podejmowane w drodze głosowania i zapadają większością głosów - art. 72
ust. 1 - 3 ustawy.
Stronami postępowania przed komisjami są obwiniony i oskarżyciel. Obwinionym jest osoba,
wobec której oskarżyciel wystąpił z wnioskiem o ukaranie, której przysługuje prawo do:
− obrony w toku całego postępowania,
− przedstawienia dowodów na swoją obronę oraz składania wniosków dowodowych,
− korzystania z pomocy jednego obrońcy,
art. 73 ust. 1 i 3 oraz art. 74 ust. 1 – 3 ustawy.
Obwinionego uważa się za niewinnego dopóki jego odpowiedzialność za naruszenie
dyscypliny finansów publicznych nie zostanie udowodniona i potwierdzona prawomocnym
orzeczeniem w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych - art. 76 ust. 1 ustawy. Nie
wystarczy przypisanie i udowodnienie jedynie winy obwinionemu ale także konieczne jest
udowodnienie innych przesłanek składających się na odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny
finansów publicznych takich jak wskazanie, iż:
− obwiniony jest jedną z osób wymienionych w art. 4 ustawy podlegającej odpowiedzialności,
− obwiniony popełnił czyn naruszenia dyscypliny finansów wymieniony w ustawie
obowiązującej w czasie jego popełnienia,
− wystąpiły wskazane w ustawie znamiona czynu (sposobu i czasu),
− nie wystąpiły okoliczności wyłączające odpowiedzialność lub powodujące, że do
odpowiedzialności nie doszło (zapisy art. 23, 27 i 28 ustawy).
Obwiniony nie ma obowiązku dowodzenia swojej niewinności i może bez podania powodów
odmówić składania wyjaśnień lub odpowiedzi na poszczególne pytania. Nie dające się usunąć
wątpliwości rozstrzyga się na korzyść obwinionego. Podstawą rozstrzygania mogą być jedynie
dowody ujawnione przed organem orzekającym - art. 76 ust. 2 - 4 ustawy.
Nie wszczyna się postępowania a wszczęte umarza gdy:
− zarzucanego czynu nie popełniono,
− w zarzucanym czynie brak jest znamion naruszenie dyscypliny finansów publicznych,
− obwiniony zmarł,
− nastąpiło przedawnienie karalności,
− obwiniony na mocy przepisów szczególnych nie podlega orzecznictwu w sprawach
o naruszenie dyscypliny finansów publicznych,
− w sprawie o ten sam czyn, popełniony przez tego samego obwinionego, zostało wydane
prawomocne postanowienie lub orzeczenie komisji orzekającej albo w tej samej sprawie
przeciwko temu samemu obwinionemu toczy się przed komisją orzekającą wcześniej
wszczęte postępowanie,
36
−
zachodzi okoliczność działania lub zaniechania podjętego wyłącznie w celu ograniczenia
skutków zdarzenia losowego, lub stopień szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów
publicznych dla finansów publicznych jest znikomy,
− zachodzi inna okoliczność wykluczająca z mocy ustawy orzekanie w sprawie o naruszenie
dyscypliny finansów publicznych art. 78 ust. 1 ustawy.
Organy prowadzące postępowanie są zobowiązane badać oraz uwzględniać okoliczności
przeważające zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść obwinionego. Organy te zobowiązane są
również, w niezbędnym zakresie, pouczać uczestników postępowania o ciążących na nich
obowiązkach i przysługujących im prawach oraz udzielać im wyjaśnień i informacji w tych
prawach i obowiązkach, tak aby w toku postępowania jego uczestnicy nie ponieśli szkody
z powodu nieznajomości przepisów, dotyczących postępowania w sprawach o naruszenie
dyscypliny finansów publicznych - art. 80 ust. 1 i 2 ustawy.
3.2. Zawiadomienie o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych
Podmiotami uprawnionymi a jednocześnie zobowiązanymi do składania zawiadomień
o ujawnionych naruszeniach dyscypliny finansów publicznych są:
− kierownik jednostki sektora finansów publicznych,
− kierownik jednostki otrzymującej środki publiczne,
− organ sprawujący nadzór nad jednostką sektora finansów publicznych,
− organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego,
− organ kontroli lub kierownik jednostki prowadzącej kontrolę jednostki sektora finansów
publicznych,
− dysponent przekazujący środki publiczne jednostce niezaliczanej do sektora finansów
publicznych.
Zawiadamiającemu przysługuje prawo do żądania informacji niezbędnych do sporządzania
zawiadomienia - art. 93 ust. 1 i 2 ustawy.
Zawiadomienie o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych złożone przez podmiot nie
wymieniony wyżej winno być przekazane do kierownika jednostki, której naruszenie dotyczy,
oraz organowi sprawującemu nadzór nad tą jednostką - art. 95 ustawy.
Podkreślenia wymaga fakt, że zaniechanie złożenia zawiadomienia o ujawnionym naruszeniu
dyscypliny finansów publicznych nie jest czynem stanowiącym naruszenie dyscypliny finansów
publicznych.
3.3. Czynności sprawdzające i postępowanie wyjaśniające oraz wniosek o ukaranie
Szczególną rolę w postępowaniu o naruszenie dyscypliny finansów publicznych odgrywa
rzecznik dyscypliny finansów publicznych. Rzecznik dyscypliny na podstawie zawiadomienia
o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych podejmuje dwuetapowe działania:
− czynności sprawdzające oraz
− postępowanie wyjaśniające.
37
Celem czynności sprawdzających jest ustalenie, czy istnieją podstawy do wszczęcia
postępowania wyjaśniającego art. 96 ust. 1 ustawy. W terminie nie dłuższym niż 60 dni od
otrzymania zawiadomienia rzecznik dyscypliny powinien zakończyć czynności sprawdzające
i wydać postanowienie o wszczęciu postępowania albo o odmowie jego wszczęcia. Jeżeli
zakończenie czynności sprawdzających w tym terminie nie jest możliwe to na uzasadniony
wniosek Główny Rzecznik może przedłużyć ten termin nie dłużej jednak niż o 90 dni.
W uzasadnionych przypadkach a w szczególności gdy ustalenie czy istnieją podstawy do
wszczęcia postępowania wyjaśniającego jest uzależnione od wydania ostatecznych decyzji
ustalającej należności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub innej jednostki
sektora finansów publicznych, Główny Rzecznik może przedłużyć termin zakończenia czynności
sprawdzających na czas nieoznaczony art. 97 ust. 1, 3 - 4 ustawy.
W czasie czynności sprawdzających zadaniem rzecznika jest ustalenie czy w rozpatrywanym
przypadku nie występuje chociażby jedna okoliczność umorzenia postępowania, która została
określona przepisami art. 78 ust. 1 ustawy. W przypadku stwierdzenia, że okoliczność taka
występuje rzecznik wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wyjaśniającego,
które jest pierwszym etapem o naruszenie dyscypliny finansów publicznych - art. 100 ust. 1
ustawy.
Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wyjaśniającego doręcza się
zawiadamiającemu, któremu służy zażalenie na postanowienie - art. 101 ust. 1 ustawy.
W sytuacji gdy w analizowanym przypadku nie można stwierdzić okoliczności
uzasadniających umorzenie postępowania, rzecznik wydaje postanowienie o wszczęciu
postępowania wyjaśniającego, które ma na celu zebranie materiału dowodowego w sprawie,
a w szczególności złożenia wyjaśnień przez osobę, wobec której to postępowanie wszczęto.
Postanowienie o wszczęciu postępowania wyjaśniającego nie wymaga uzasadnienia.
Rzecznik doręcza je osobie, wobec której postanowienie zostało wszczęte - art. 98 ust. 2 i art. 102
ust. 1 ustawy.
Postępowanie wyjaśniające winno być przeprowadzone przez rzecznika dyscypliny w ciągu
30 dni od dnia wszczęcia z możliwością przedłużenia tego terminu o dalsze 30 dni - art. 104 ust.
1 i 2 ustawy.
Postępowanie wyjaśniające powinno być zakończone postanowieniem o:
− wystąpieniu z wnioskiem o ukaranie,
− umorzeniu postępowania wyjaśniającego,
− zawieszeniu postępowania wyjaśniającego.
Wystąpienie z wnioskiem o ukaranie ma miejsce wówczas, gdy nie ma podstaw do
umorzenia lub zawieszenia postępowania.
Umorzenie postępowania wyjaśniającego następuje gdy po jego wszczęciu rzecznik
dyscypliny stwierdzi, iż wystąpiła co najmniej jedna okoliczność umorzenia określona w art. 78
ust. 1 ustawy – art. 106 ust. 2 ustawy.
Zawieszenie postępowania wyjaśniającego ma miejsce gdy rzecznik dyscypliny stwierdzi, iż
wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 25 ust. 2 ustawy tj. wszczęcia wobec osoby,
w stosunku do której toczy się to postępowanie, postępowanie wykroczeniowe albo karne
38
w sytuacji, gdy czyn uznany za przestępstwo lub wykroczenie stanowi równocześnie naruszenie
dyscypliny finansów publicznych. Zawieszenie tego postępowania trwa do czasu zakończenia
postępowania karnego, postępowania w sprawie o wykroczenie albo postępowania w sprawie
o przestępstwo skarbowe albo wykroczenie skarbowe.
O wystąpieniu z wnioskiem o ukaranie rzecznik dyscypliny informuje obwinionego
i zawiadamiającego - art. 105 ustawy.
Z wnioskiem o ukaranie do właściwej komisji orzekającej występuje rzecznik dyscypliny
aczkolwiek za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ujawnione w wyniku kontroli
przeprowadzonej w danej jednostce lub kontroli dotyczącej zamówienia publicznego może także
wystąpić Najwyższa Izba Kontroli, Prezes Urzędu Zamówień Publicznych i prezes regionalnej
izby obrachunkowej - art. 109 ust. 1 i 2 ustawy.
3.4. Postępowanie przed komisją orzekającą
Po wpłynięciu do komisji orzekającej wniosku o ukaranie następuje badanie, czy:
− wniosek spełnia warunki wymienione w art. 110 ust. 1 i 2 ustawy,
− nie zachodzą okoliczności umorzenia postępowania z art. 78 ust. 1 pkt 3 - 8 ustawy.
Jeżeli stwierdzono, że wniosek o ukaranie zawiera formalne braki, to przewodniczący
komisji orzekającej w terminie 14 dni od jego otrzymania zarządza zwrot wniosku do
uzupełnienia organowi, który z nim wystąpił. Uzupełnienie to powinno być dokonane w ciągu 30
dni - art. 112 ust. 1 - 3 ustawy.
Jeżeli okoliczności umorzenia postępowania, o których mowa w art. 78 ust. 1 pkt 3 - 8
zostaną ujawnione poza rozprawą przewodniczący komisji orzekającej kieruje sprawę do
rozpoznania na posiedzeniu. Posiedzenie jest niejawne i odbywa się bez udziału stron i kończy
się albo wydaniem postanowienia o umorzeniu postępowania albo przekazaniem sprawy do
rozpoznania na rozprawie.
Postanowienie o umorzeniu postępowania doręcza się stronom w terminie 21 dni od dnia
jego wydania. Na powyższe postanowienie służy stronom zażalenie - art. 116 ust. 1, 2, 3 i 5
ustawy.
Jeżeli wniosek o ukaranie spełnia ustawowo określone wymogi przewodniczący komisji
orzekającej, w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania zarządza doręczenie odpisu wniosku
obwinionemu, kieruje wniosek do rozpoznania na posiedzenie albo rozprawę, wyznacza ich
terminy oraz skład orzekający art. 113 ust. 1 ustawy. Zarządzenie o doręczeniu odpisu wniosku
o ukaranie przewodniczący komisji orzekającej przekazuje stronom w terminie 7 dni od dnia jego
wydania - art. 114 ust. 1 ustawy.
Zarządzenie o wyznaczeniu terminu rozprawy i składu orzekającego winno być wydane
w terminie 30 dni od dnia wydania zarządzenia o doręczeniu odpisu wniosku o ukaranie albo od
dnia wydania postanowienia o skierowaniu sprawy na rozprawę, o którym mowa w art. 116 ust. 3
ustawy - art. 118 ustawy.
Rozprawa przed komisją orzekającą jest jawna z możliwością wyłączenia jawności rozprawy
lub jej części - art. 119 ust. 1 i 2 ustawy. Podczas rozprawy prowadzone jest postępowanie
dowodowe.
39
Odroczenie rozprawy może nastąpić w przypadku braku lub bez zachowania 7 - dniowego
terminu doręczenia obwinionemu lub jego obrońcy zawiadomienia o rozprawie, lub gdy
zawiadomieni przedłożą należyte usprawiedliwienia swojej nieobecności na rozprawie i wystąpią
z wnioskiem o jej odroczenie, a także wobec możliwości innej kwalifikacji zarzucanego
obwinionemu naruszenia czy też wobec ujawnionej w toku rozprawy zasadności postanowienia
zarzutu osobie, która nie była wskazana we wniosku o ukaranie art. 125, art. 128 ust. 2, art. 2,
art. 130 ust 1 i 2 oraz art. 131 ust. 1, 2 i 3 ustawy.
Na podstawie materiału dowodowego ujawnionego na rozprawie komisja orzekająca orzeka
i rozstrzyga większością głosów - art. 134 ust. 1 ustawy.
Komisja orzekająca wydaje orzeczenie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny
finansów publicznych, albo orzeczenie o unieważnieniu, albo orzeczenie o umorzeniu
postępowania - art. 135 ust. 1 ustawy.
Przewodniczący składu orzekającego ogłasza niezwłocznie po zakończeniu narady składu
orzekającego, orzeczenie oraz podaje ustne motywy wydania rozstrzygnięcia. W sprawie zawiłej
można odroczyć wydanie orzeczenia na czas nie dłuższy niż 7 dni od dnia zamknięcia rozprawy
art. 136 ustawy.
Orzeczenie wraz z uzasadnieniem doręcza się stronom na piśmie, w terminie 21 dni od dnia
jego ogłoszenia, z możliwością jego przedłużenia na dalsze 14 dni.
Stronom służy odwołanie od orzeczenia - art. 137 ust. 1, 4 i 5 ustawy.
3.5. Kwestionowanie orzeczeń komisji orzekającej pierwszej instancji
Zażalenie i odwołanie zwane w ustawie środkiem zaskarżenia wnosi się na piśmie, za
pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone zarządzenie, postanowienie bądź orzeczenie,
w terminie 14 dni od jego doręczenia - art. 138 ust. 2 ustawy.
Przewodniczący komisji orzekającej, po otrzymaniu środka zaskarżenia:
− wydaje postanowienie o odwołanie jego przyjęcia, jeżeli został on wniesiony po terminie lub
przez osobę nieuprawnioną, albo
− przekazuje je niezwłocznie, wraz z aktami sprawy do rozpoznania w drugiej instancji art. 139 ustawy.
W postępowaniu odwoławczym przed Główną Komisją Orzekającą stosuje się odpowiednio
przepisy o postępowaniu przed komisją orzekającą (pierwsza instancja) - art. 149 ustawy.
Główna Komisja Orzekająca na rozprawie rozpatruje odwołanie na podstawie materiału
dowodowego zebranego przez komisję orzekającą (pierwsza instancja) oraz dokumentów
dołączonych do odwołania - art. 145 ust. 1 ustawy - i może ukarać obwinionego albo zaostrzyć
mu karę tylko wtedy, gdy wniesiono odwołanie na jego niekorzyść przy czym wniesienie
odwołania na niekorzyść obwinionego, nie wyklucza zmiany rozstrzygnięcia na jego korzyść art. 146 ust. 1 ustawy.
W wyniku rozpoznania odwołania na rozprawie Główna Komisja Orzekająca wydaje
orzeczenie, w którym:
− utrzymuje orzeczenie w mocy albo
40
−
−
uchyla orzeczenie w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, albo
uchyla orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania
przez komisję orzekającą - art. 147 ust. 1 ustawy.
Postanowienia i orzeczenia wraz z uzasadnieniem doręcza się w terminie 21 dni od dnia ich
ogłoszenia Głównemu Rzecznikowi oraz obwinionemu i jego obrońcy - art. 148 ustawy.
W wypadku ponownego rozpoznania sprawy, komisja orzekająca, orzeka w granicach,
w jakich nastąpiło przekazanie a wskazania Głównej Komisji Orzekającej są wiążące dla komisji
orzekającej, której sprawę przekazano - art. 150 ust. 1 i 2 ustawy.
Ponownie rozpatrując sprawę komisja orzekająca może wydać rozstrzygnięcie surowsze niż
uchylone tylko wtedy, gdy wniesiono odwołanie na niekorzyść obwinionego - art. 152 ustawy.
Główna Komisja Orzekająca stwierdza nieważność prawomocnego postanowienia lub
orzeczenia, wydanego przez organ orzekający w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów
publicznych, jeżeli:
− w wydaniu postanowienia lub orzeczenia brała udział osoba nieuprawniona do orzekania lub
podlegająca wyłączeniu z przyczyn wskazanych w art. 83 ust. 1 ustawy,
− orzekała komisja niewłaściwa w sprawie,
− orzeczono karę nieznaną w ustawie,
− skład orzekający był niewłaściwie obsadzony albo postanowienie lub orzeczenie nie zostało
podpisane przez któregokolwiek członka składu orzekającego biorącego udział w jego
wydaniu,
− zachodzi sprzeczność w treści postanowienia lub orzeczenia uniemożliwiająca jego
wykonanie,
− zachodziła w czasie orzekania jedna z okoliczności wyłączających orzekanie, o których
mowa w art. 78 ust. 1 pkt 3 - 6 i 8 ustawy - art. 157 ust. 1 ustawy.
Nieważność prawomocnego postanowienia lub orzeczenia Główna Komisja Orzekająca
stwierdza z urzędu lub na wniosek art. 157 ust. 2 ustawy.
W przedmiocie nieważności Główna Komisja rozstrzyga na posiedzeniu i wydaje
postanowienie o:
− stwierdzeniu nieważności albo
− odmowie stwierdzenia nieważności.
Stwierdzając nieważność prawomocnego postanowienia lub orzeczenia Główna Komisja
Orzekająca uchyla je i umarza postępowanie albo przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania.
Powyższe postanowienie dostarcza się stronom - art. 158 ust. 1, 3 i 4 ustawy
Stwierdzenie nieważność prawomocnego postanowienia lub orzeczenia na niekorzyść
obwinionego nie może wystąpić, jeżeli od dnia jego uprawomocnienia upłynęły dwa lata art. 160 ust. 1 ustawy.
Nie stwierdza się nieważności prawomocnego postanowienia lub orzeczenia, jeżeli:
− od dnia jego uprawomocnienia upłynęły dwa lata,
− było ono przedmiotem rozpoznania na podstawie art. 169 ustawy (sądu administracyjnego) art. 160 ust. 2 i 3 ustawy.
41
Nie stwierdza się nieważności prawomocnego orzeczenia po zatarciu ukarania - art. 160
ust. 4 ustawy.
Postępowanie, zakończone prawomocnym postanowieniem lub orzeczeniem może zostać
wznowione, jeżeli:
− postanowienie lub orzeczenie zostało wydane w wyniku przestępstwa,
− postanowienie lub orzeczenie zostało wydane na podstawie dowodów, które okazały się
fałszywe,
− po wydaniu orzeczenia lub postanowienia wyszły na jaw nowe i istotne dla sprawy
okoliczności faktyczne lub dowody, nieznane przy wydaniu postanowienia lub orzeczenia art. 162 ustawy.
Z wnioskiem o wznowienie postępowania do Głównej Komisji Orzekającej w terminie
30 dni od daty poznania przyczyny uzasadniającej wznowienie może wystąpić Główny Rzecznik,
rzecznik dyscypliny, osoba, której dotyczy postanowienie albo orzeczenie, lub jego obrońca art. 163 ust. 1 - 3 ustawy.
W przedmiocie wznowienia postępowania Główna Komisja Orzekająca rozstrzyga na
posiedzeniu i wydaje postanowienie o:
− wznowieniu postępowania albo
− odmowie wznowienia postępowania.
W wypadku postanowienia o wznowieniu postępowania Główna Komisja Orzekająca uchyla
prawomocne postanowienie lub orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania
komisji orzekającej w pierwszej instancji. Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania
albo o wznowieniu postępowania winno być dostarczone osobie, która złożyła wniosek
o wznowienie postępowania, oraz stronom - art. 164 ust. 1 - 3 ustawy.
Postępowania nie wznawia się po upływie dwóch lat od dnia uprawomocnienia się
postanowienia albo orzeczenia, a także po zatarciu ukarania - art. 166 ust. 1 i 2 ustawy.
Podkreślenia wymaga również fakt, iż w przypadku stwierdzenia nieważności
prawomocnego orzeczenia wpłacona kara pieniężna lub koszty postępowania podlegają
zwrotowi.
Zgodnie z przepisami art. 169 ustawy na prawomocne orzeczenie i postanowienie Głównej
Komisji Orzekającej kończące postępowanie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Wniesienie skargi wstrzymuje wykonanie prawomocnego orzeczenia w sprawie o naruszenie
dyscypliny finansów publicznych - art. 169 ustawy.
Janusz Jarosz
Członek Kolegium
Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Szczecinie

i. finanse samorządów

Transkrypt

Podobne dokumenty

PRZEWODNICZĄCY w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny

17 listopada 2016 r., o godz. 11.30 odbędzie się rozprawa przed

Szkolenie z zakresu odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny

NK-6 Prawo finansowe i finansów publicznych

Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

UCHWAŁA NR IX/46/2015 RADY POWIATU

Naruszenie dyscypliny finansów publicznych

Kryteria oceniania praktyki zawodowej w Przedsiębiorstwach.