Rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej o

A. Jaskuła
Anna Jaskuła
Rozpoznanie wniosku o udostępnienie
informacji publicznej o postępowaniu
przygotowawczym – zagadnienia procesowe
Streszczenie
Ograniczenia przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej
dotyczą równieŜ stron prawomocnie zakończonego postępowania przygotowawczego. Postępowanie po wpłynięciu wniosku w trybie ww. ustawy obejmować musi kolejno zbadanie właściwości organu, ustalenie, czy informacja
ma charakter informacji publicznej, czy podlega udostępnieniu na podstawie
ustawy oraz czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji. Uzasadnienie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej powinno zawierać oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra wydano taką decyzję, co w praktyce moŜe naraŜać te osoby na upublicznienie ich
danych.
Dziesięć lat obowiązywania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie
do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198) przyniosło szereg ciekawych, acz niejednokrotnie sprzecznych wypowiedzi zarówno
orzecznictwa, jak i przedstawicieli nauki prawa. Obecnie, nie budzi juŜ większych wątpliwości kwestia, iŜ równieŜ prokuratura naleŜy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji w trybie powołanej ustawy, realizując
bowiem zadania publiczne jest organem władzy publicznej w rozumieniu
art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji1. Szerokie rozumienie
pojęcia informacji publicznej nakłada na organy prokuratury powaŜne obowiązki, którym nie zawsze łatwo sprostać.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do inf. publ. kaŜda informacja
o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, zalicza się zatem do
niej kaŜdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a takŜe inne podmioty, które
tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem
1
Por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. I OSK 1918/07, LEX nr 505424; wyrok WSA
w Gliwicach z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. IV SA/Gl 1007/05, LEX nr 883972; wyrok WSA
w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2007 r., sygn. II SAB/Wa 192/06, LEX nr 368243; wyrok
WSA w Gliwicach z dnia 14 września 2007 r., sygn. IV SA/Gl 3/07, LEX nr 982165.
54
Prokuratura
i Prawo 3, 2013
Rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji…
Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Taki charakter ma równieŜ
wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do
tych podmiotów2. Akta postępowań przygotowawczych spełniają w rozumieniu tej ustawy zarówno warunki przedmiotowe, jak i podmiotowe, stanowią
bowiem informację o działalności organów publicznych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP), jak i prokuratura mieści się w pojęciu organu
władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy3. Ustawa o dostępie do
informacji publicznej znajdzie jednak zastosowanie wyłącznie do akt postępowania po uprawomocnieniu się orzeczenia kończącego sprawę, do postępowań „w toku” stosuje się bowiem unormowania art. 156 k.p.k.4. Bez znaczenia jest przy tym, z jakich przyczyn postępowanie przygotowawcze zostało prawomocnie umorzone5.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadza róŜne tryby dostępu do informacji, w tym: ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej
(art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 8 ustawy o dostępie do inf. publ.), udostępnianie na wniosek (art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 10 ustawy), udostępnienie poprzez wyłoŜenie lub wywieszenie w miejscach ogólnie dostępnych lub przez
zainstalowanie w tych miejscach urządzeń umoŜliwiających zapoznanie się
z informacją (art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 10 ustawy) oraz udostępnienie
informacji w drodze wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy
publicznej pochodzących z wyborów powszechnych (art. 7 ust. 1 pkt 3 w zw.
z art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy). W praktyce prokuratury najistotniejsze znaczenie będzie mieć oczywiście udostępnienie informacji na wniosek, choć niektóre informacje są równieŜ publikowane na stronach internetowych poszczególnych jednostek.
Prawo do informacji publicznej przysługuje kaŜdemu, a zatem równieŜ
obywatelom innych państw, bezpaństwowcom, osobom prawnym z siedzibą
za granicą, organizacjom międzynarodowym itd. Od wnioskodawcy wymaga
się jedynie, by był pełnoletni i nieubezwłasnowolniony (choć i to jest kwestionowane), nie musi natomiast mieszkać na terytorium Polski6. Uprawnienie takie ma zatem kaŜdy podmiot prawny i to niezaleŜnie od tego, czy in2
3
4
5
6
Por. np. wielokrotnie cytowany wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 października 2002 r., sygn.
II SA 1956/02, Monitor Prawniczy 2002, nr 23, poz. 1059; wyrok WSA w Warszawie z dnia
25 czerwca 2010 r., sygn. II SAB/Wa 17/10, LEX nr 643857 i wiele innych.
Wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 marca 2003 r., sygn. II SA 3572/02, LEX nr 144641.
Por np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 października 2006 r., sygn. IV SA/Gl 1055/05, LEX
nr 884016; postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. II SA/Gd
404/07, LEX nr 1025370.
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2008 r., sygn. II SA/Wa 2171/07, LEX nr 516084;
por. równieŜ wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. II SAB/Wa 200/09,
LEX nr 600238, dotyczący udostępniania akt postępowania w sprawach o wykroczenia.
A. M a t u s i a k, Z. M i c z e k, P. S z u s t a k i e w i c z, Dostęp do informacji w działalności sądów i prokuratur. Zagadnienia praktyczne, Warszawa 2009, s. 19.
Prokuratura
i Prawo 3, 2013
55
A. Jaskuła
formacja ma dla niego jakiekolwiek znaczenie. Zgodnie bowiem z art. 2
ust. 2 omawianej ustawy od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno Ŝądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego7.
Przyjęcie, iŜ ustawa o dostępie do inf. publ. dotyczy akt postępowań karnych, które zostały prawomocnie zakończone, i ma wtedy pierwszeństwo
przed k.p.k., prowadzi do wniosku, iŜ równieŜ strony postępowania po prawomocnym zakończeniu śledztwa lub dochodzenia uzyskują dostęp do akt
na podstawie przywołanej ustawy. A to oznacza, Ŝe dotyczą ich ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Zatem, po prawomocnym umorzeniu postępowania podejrzany nie uzyska wglądu do opinii lekarskiej dotyczącej pokrzywdzonego, bilingów z jego telefonu czy protokołów przesłuchania świadków na okoliczności objęte ochroną prywatności, pomimo tego,
iŜ w trakcie trwania postępowania, a w kaŜdym razie po jego nieprawomocnym umorzeniu – miał do nich dostęp. MoŜna się zastanawiać nad racjonalnością takiego rozwiązania, jednak ustawa o dostępie do inf. publ. nie pozwala na róŜnicowanie uprawnień wnioskodawców z uwagi na ich związek
z prowadzonym postępowaniem. MoŜna by się zastanawiać, czy strona postępowania w ogóle uzyska dostęp do informacji publicznej, jeśli wcześniej
zapoznawała się z aktami, zgodnie bowiem z poglądem orzecznictwa obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez władze publiczne i inne
podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy informacji będącej juŜ
w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie8. Wydaje się jednak, Ŝe taka interpretacja byłaby zbyt restrykcyjna i powołane orzeczenie naleŜy rozumieć w tym sensie, Ŝe udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do
inf. publ. powoduje, Ŝe wystąpienie przez tego samego wnioskodawcę z tym
samym wnioskiem nie rodzi obowiązku ponownego udostępniania tych samych danych. Nie ma natomiast przeszkód w udostępnieniu akt osobom,
które wcześniej zapoznały się z materiałami w innym trybie.
Z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do inf. publ. wynika, Ŝe wniosek
o udzielenie informacji powinien mieć formę pisemną, a jedynie w przypadku
moŜliwości udzielenia informacji niezwłocznie moŜe on przybrać formę ustną. Bez wątpienia niektóre informacje mogę być udzielane w odpowiedzi na
ustne zapytanie, w tym równieŜ telefoniczne. Wniosek składany ustnie niekoniecznie zatem musi zostać złoŜony do protokołu (chyba Ŝe informacja nie
moŜe być udzielona niezwłocznie).
W orzecznictwie podnoszono, Ŝe pisemny wniosek moŜe mieć dowolną
w zasadzie formę: zarówno tradycyjnego dokumentu, jak i formę elektro7
8
M. J a ś k o w s k a, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wydawnictwo „Dom Organizatora”, Toruń 2002, s. 41–42; J. R u s z e w s k i, P. S i t n i e w s k i, Dostęp do informacji publicznej. Poradnik, Suwałki 2007, s. 16.
Wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2003 r., sygn. II SAB 372/03, Wokanda 2004,
nr 5, poz. 33, LEX nr 103543.
56
Prokuratura
i Prawo 3, 2013
Rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji…
niczną, musi tylko z niego w sposób jasny wynikać, co jest przedmiotem
wniosku9. Jeśli treść wniosku nie pozwoli na ustalenie przedmiotu i istoty
Ŝądania, a wnioskujący takiego braku nie uzupełni, to wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej nie będzie nadany bieg10. Gdy dane zawarte we
wniosku nie pozwalają na identyfikację autora lub gdy ze względu na brak
jego współpracy nie moŜna ustalić treści Ŝądania wnioskodawcy, wystarczy
zamieszczenie notatki urzędowej wskazującej przyczyny niezałatwienia
wniosku11.
Ustawa nie wprowadza Ŝadnych wymogów odnośnie treści pisemnego
wniosku, w literaturze przyjmuje się jednak, Ŝe powinien on zawierać minimalne elementy w postaci wskazania adresata, istoty Ŝądania, sposobu
i formy udzielenia informacji, a takŜe danych wnioskodawcy, adresu i adresu
dla korespondencji12, podpisu, a w razie wystąpienia z wnioskiem przez
osobę inną niŜ osoba fizyczna równieŜ podpisu przedstawiciela umocowanego do działania w imieniu danego podmiotu13. Kwestia ta budziła jednak
i nadal budzi wątpliwości.
Stanowisko liberalne zakłada, Ŝe od wnoszącego o udostępnienie informacji publicznej nie moŜna Ŝądać podania danych osobowych w postaci
imienia i nazwiska, adresu, a nadto podpisania wniosku. Nakazu takiego nie
zawierają bowiem przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, na
mocy których wnioskodawca moŜe informację uzyskać nawet ustnie lub teŜ
wnioskować o przesłanie jej na poste restante czy na adres skrytki pocztowej lub w formie elektronicznej na adres swojej poczty e-mailowej14. W przypadku wniosku o udostępnienie akt nie moŜna Ŝądać podania sygnatury,
jeśli treść wniosku pozwala na zidentyfikowanie sprawy15.
Podkreśla się, Ŝe wniosek o udzielenie informacji nie wszczyna postępowania administracyjnego i nie zmierza do wydania decyzji administracyjnej,
taką bowiem w trybie ustawy wydaje się jedynie w razie odmowy udzielenia
informacji publicznej, a nie to przecieŜ jest celem wnioskodawcy. Przepisy
k.p.a. nie mają zastosowania na etapie złoŜenia wniosku16, nie musi on za-
9
Wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. I OSK 1277/08, LEX nr 529939.
Wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. II SAB/Kr 45/07, LEX
nr 974155.
11
M. Z a r ę b a, Prawo dostępu do informacji publicznej. Zagadnienia praktyczne, Wydawnictwo Difin, Warszawa 2009, s. 124.
12
Ibidem, s. 99.
13
M. J a b ł o ń s k i, K. W y g o d a, Dostęp do informacji i jego granice. Wolność informacji,
prawo dostępu do informacji publicznej, ochrona danych osobowych, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2002, s. 110.
14
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2009 r., sygn. II SAB/Wa 57/09, LEX
nr 527024.
15
M. Z a r ę b a, Prawo..., op. cit., s. 102.
16
Ibidem, s. 100.
10
Prokuratura
i Prawo 3, 2013
57
A. Jaskuła
tem zawierać wszystkich elementów charakterystycznych dla podania w rozumieniu art. 64 k.p.a.
Wedle stanowiska bardziej restrykcyjnego wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna postępowanie administracyjne, w ramach którego mogą być podejmowane róŜnorakie czynności, z załoŜenia ma to jednak być postępowanie odformalizowane i szybkie. Okoliczność, iŜ prawo do
informacji publicznej przysługuje „kaŜdemu”, nie oznacza, Ŝe osoba wnioskodawcy moŜe być „anonimowa”. Wskazanie przez osobę wnioskującą danych pozwalających na jej identyfikację, czy teŜ przedłoŜenie dokumentów
pozwalających na ustalenie jej podmiotowości, statusu prawnego, zasad reprezentacji (jeśli chodzi o inny podmiot niŜ osoba fizyczna), jest tu minimalnym wymaganiem. Podmiot zobowiązany ma pełne prawo domagać się takich danych, które pozwolą na naleŜyte określenie podmiotu, wobec którego
mają być podjęte czynności związane z realizacją wniosku17.
Wydaje się, Ŝe stanowisko „liberalne” moŜe znaleźć zastosowanie tam,
gdzie rzeczywiście informacji moŜna udzielić niezwłocznie, w pełnym zakresie (tzn. bez konieczności choćby częściowej odmowy) i bez dodatkowych
kosztów. Tam, gdzie wnioskodawca moŜe szybko uzyskać informację, np.
w formie telefonicznej lub elektronicznej, trudno wymagać od niego potwierdzenia danych osobowych lub podpisu elektronicznego. Podanie pewnych
danych moŜe natomiast mieć znaczenie czysto pragmatyczne – jeśli wnioskodawca Ŝąda przesłania mu kserokopii dokumentów, to musi wskazać adres do korespondencji lub zawrzeć we wniosku informację, iŜ kopie odbierze
w siedzibie organu. MoŜna zastanawiać się, czy konieczne jest ustalanie
zasad reprezentacji osób prawnych i badanie wniosków pod tym kątem, skoro prawo dostępu do informacji ma na takich samych zasadach zarówno
osoba prawna, jak i reprezentująca ją osoba fizyczna. W istocie badanie
tych kwestii w wielu wypadkach moŜna by uznać za zbędne, jednak mogą
one mieć znaczenie chociaŜby w razie nałoŜenia opłaty w trybie art. 15
ust. 1 ustawy o dostępie do inf. publ., jak teŜ w razie konieczności wydania
decyzji administracyjnej, która wszak musi precyzyjnie wskazywać adresata.
Dlatego teŜ tylko w wypadku informacji, które mogą być udzielone niezwłocznie i bez konieczności ponoszenia kosztów, za wystarczające uznać
moŜna wnioski skrajnie odformalizowane, w tym pochodzące od osób anonimowych. MoŜna zatem zgodzić się z poglądem, iŜ nie ma konieczności
17
Wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. II SAB/Kr 11/07, LEX nr 974081;
por. teŜ wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. II SAB/Kr 45/07, LEX
nr 974155. Za wystarczające uznano zaŜądanie od wnioskodawcy (w tym wypadku stowarzyszenia) podania numeru w KRS, za niezasadne natomiast Ŝądanie wyciągu z KRS.
58
Prokuratura
i Prawo 3, 2013
Rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji…
pełnego zidentyfikowania podmiotu, od którego pochodzi wniosek18, a przynajmniej nie zawsze jest to potrzebne.
Postępowanie podejmowane po wpłynięciu wniosku w trybie ustawy
o dostępie do inf. publ. obejmować musi w pierwszej kolejności zbadanie
właściwości organu, w tym ustalenie, czy przedmiot pytania pozostaje
w związku z działalnością adresata wniosku. Przyjmuje się, Ŝe wystarczy,
aby dany podmiot zajmował się określoną kategorią spraw lub był w posiadaniu poszukiwanych dokumentów, nie muszą one natomiast zostać sporządzone przez podmiot będący adresatem pytania19. I tak, przykładowo,
w razie zapytania w kwestii związanej z oświadczeniami majątkowymi prokuratorów decyzję podejmować winien Prokurator Apelacyjny, bowiem na jego
ręce prokuratorzy składają oświadczenie o swoim stanie majątkowym, to
Prokurator Apelacyjny uprawniony jest do ich analizy, a zatem takŜe do decydowania o ujawnieniu w szczególnych wypadkach treści oświadczeń20.
ChociaŜ ustawa wprowadza zasadę moŜliwie szerokiego i odformalizowanego dostępu do informacji publicznej, wniosek musi jednak podlegać
wstępnej ocenie pod kątem moŜliwości jego realizacji. Brak wskazania adresata wniosku nie stanowi problemu, jeśli moŜna go ustalić na podstawie treści wniosku, w przeciwnym wypadku naleŜy wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia. Do uzupełnienia wniosku naleŜy równieŜ wezwać w przypadku
niewskazania adresu dla doręczeń (przykładowo w razie przesłania pocztą
elektroniczną wniosku o nadesłanie kserokopii z akt sprawy). MoŜna rozwaŜać, czy istotnie brak oznaczenia nadawcy musi skutkować pozostawieniem
wniosku bez rozpoznania21, skoro wedle liberalnej interpretacji przepisu odpowiedzi wymagają równieŜ wnioski anonimowe. Zdaniem judykatury22, do
rozpoznawania wniosków w trybie ustawy o dostępie do inf. publ. nie ma
zastosowania art. 64 k.p.a., zgodnie z którym właśnie, jeŜeli w podaniu nie
wskazano adresu wnoszącego i nie ma moŜności ustalenia tego adresu na
podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania.
Identyfikacja osób moŜe mieć jednak znaczenie chociaŜby dla stwierdzenia,
Ŝe konkretna osoba juŜ daną informację uzyskała i uniknięcia konieczności
udostępniania tej samej informacji tej samej osobie wielokrotnie. Wydaje się
zatem, Ŝe jedynie w ograniczonym zakresie moŜna przystać na udzielanie
informacji osobom anonimowym.
18
M. J a b ł o ń s k i, K. W y g o d a, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2002, s. 209.
19
M. Z a r ę b a, Prawo..., op. cit., s. 102.
20
Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 maja 2005 r., sygn. II SA/Po 886/03, LEX nr 724021.
21
M. Z a r ę b a, ibidem, s. 113.
22
Wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. II SAB/Kr 45/07, LEX
nr 974155.
Prokuratura
i Prawo 3, 2013
59
A. Jaskuła
JeŜeli organ wskazuje na potrzebę dokładniejszego sprecyzowania Ŝądania – mającego na celu umoŜliwienie udzielenia informacji publicznej, zaś
osoba Ŝądająca danej informacji odmawia takiego sprecyzowania Ŝądania,
to nie moŜna zasadnie przypisywać organowi bezczynności23.
Kolejny etap rozpoznania wniosku to ustalenie, czy informacja ma charakter informacji publicznej, a jeśli tak, to czy podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do inf. publ., czy na podstawie ustaw szczególnych. Udzielenie informacji publicznej nie jest jednoznaczne z dokonaniem
przez organ wykładni prawa24, czy wręcz z udzieleniem porady prawnej25.
Wniosek o udzielenie informacji nie moŜe być postulatem wszczęcia postępowania26, dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych27, ani stanowić środka kwestionowania decyzji organu28. Tryb przewidziany w ustawie nie moŜe równieŜ zastępować postępowania skargowego29. We wszystkich tych wypadkach rozpoznanie wniosku polega na skierowaniu pisma do wnioskodawcy bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej.
Trybu wnioskowego nie stosuje się równieŜ, gdy informacja jest opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej, a ponadto „w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do Ŝądanych informacji publicznych w innym trybie, wyłączone jest stosowanie trybu z ustawy o dostępie do informacji publicznej”30. Informacja uzyskiwana na wniosek nie moŜe być w po-
23
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2007 r., sygn. II SAB/Wa 170/06, LEX nr 344207.
Por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 maja 2008 r., sygn. II SAB/Kr 7/08, LEX nr 516022;
postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. I OSK 928/05, LEX nr 167166; postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 8/11, LEX nr 741678.
25
Postanowienie WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2004 r., sygn. II SAB/Wa 2/04, LEX
nr 827066.
26
Por. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 12 października 2004 r., sygn. IV SAB/Po
39/04, LEX nr 837172; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn.
II SAB/Wa 17/10, LEX nr 643857.
27
Por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. II SAB 70/02, LEX nr 55580;
wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 marca 2003 r., sygn. II SA 4059/02, LEX nr 78063
i 77178; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. II SAB/Ol 1/08, LEX
nr 510199.
28
Postanowienie NSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. II SAB 105/02, LEX
nr 137863; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 marca 2008 r., sygn. II SAB/Kr 122/07, LEX
nr 515329; wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 maja 2008 r., sygn. II SAB/Kr 7/08, LEX
nr 516022; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. II SAB/Ol 1/08, LEX
nr 510199; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. II SAB/Wa 17/10,
LEX nr 643857.
29
Por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2007 r., sygn. II SA/Wa 875/06, LEX
nr 338297.
30
Postanowienie WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2010 r., sygn. II SAB/Wa 44/10, LEX
nr 668317.
24
60
Prokuratura
i Prawo 3, 2013
Rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji…
wszechnym obiegu i nie moŜe być juŜ znana wnioskodawcy31. W orzecznictwie przyjęto, Ŝe do udzielenia informacji o przepisach prawa nie ma zastosowania tryb określony ustawą o dostępie do inf. publ., poniewaŜ dostęp do
treści aktów prawnych (z wyjątkiem aktów nieogłoszonych i ich projektów)
regulowany jest odrębnym aktem prawnym, tj. ustawą z dnia 20 lipca 2000 r.
o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych
(Dz. U. z 2011 r., Nr 197, poz. 1172 ze zm.)32. Szereg ustaw przewiduje
szczególne tryby uzyskiwania informacji33, przykładowo moŜna wskazać
chociaŜby art. 12 i nast. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U.
z 2008 r., Nr 199, poz. 1227), art. 81 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. –
Prawo atomowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 264), art. 34 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240),
art. 8 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym
(Dz. U. z 2007 r., Nr 168, poz. 1186). RównieŜ w tych wypadkach za wystarczające uznaje się poinformowanie wnioskodawcy pismem o niemoŜności
udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do inf. publ. Będzie to miało
miejsce równieŜ wtedy, gdy organ nie dysponuje Ŝądaną informacją i nie jest
zobowiązany do jej uzyskania, jak teŜ wtedy, gdy wniosek został skierowany
do niewłaściwego organu. Jednak w wypadku, gdy wniosek winien zostać
skierowany do innej jednostki prokuratury, której ustalenie na podstawie treści pisma nie nastręcza trudności, zasadnym będzie przesłanie pisma według właściwości i poinformowanie o tym wnioskodawcy.
Jak podkreślano w orzecznictwie, złoŜenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku
automatycznego udostępnienia informacji, gdyŜ w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej
znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie, w przypadku pozytywnej odpowiedzi, powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające
dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy34.
31
Wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2003 r., sygn. II SAB 372/03, Wokanda 2004,
nr 5, poz. 33, LEX nr 103543; wyrok NSA z dnia 31 maja 2004 r., sygn. OSK 205/04, LEX
nr 158987; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., sygn. II SAB/Wa 166/04,
LEX nr 164699.
32
Wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. II SA 3301/02, Monitor Prawniczy
2003, nr 5, poz. 195, LEX nr 74708; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r.,
sygn. II SAB/Wa 166/04, LEX nr 164699; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. II SAB/Wa 192/10, LEX nr 668294.
33
Por. R. T a r a d e j n a, M. T a r a d e j n a, Dostęp do informacji publicznej a prawna ochrona
informacji dotyczących działalności gospodarczej, społecznej i zawodowej oraz Ŝycia prywatnego, Toruń 2003, s. 241 i nast.
34
Wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. II SAB/Sz 7/10, LEX nr 668256.
Prokuratura
i Prawo 3, 2013
61
A. Jaskuła
Jeśli wnioskodawca błędnie powoła się na ustawę o dostępie, a niedozwolone jest udostępnienie mu danych, o które zabiega, naleŜy poinformować go o niemoŜności rozpoznania wniosku w trybie przewidzianym w ustawie. W postępowaniu karnym ma to miejsce w formie zarządzenia na podstawie art. 156 § 5 k.p.k. Ewentualna skarga administracyjna na taki akt powinna zostać odrzucona jako niedopuszczalna z uwagi na brak właściwości
sądów administracyjnych35.
Przyjmuje się ponadto, Ŝe nie jest dopuszczalne uznanie zarządzenia
i postanowienia wydanych przez prokuratora na podstawie przepisów k.p.k.
za decyzję administracyjną nawet wtedy, gdy z okoliczności sprawy wynika,
iŜ orzeczenia te podjęto w postępowaniu przygotowawczym, które nie było
w toku. Wedle tej interpretacji sąd administracyjny jest właściwy do kontroli
rozstrzygnięć podejmowanych przez prokuratora tylko wtedy, gdy na mocy
przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej prokurator jest uprawniony do podjęcia decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy
k.p.a. Gdy prokurator zamiast decyzji wydaje zarządzenie, zainteresowany
winien jednoznacznie zaŜądać wydania decyzji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś w razie niewydania takiej decyzji, po wyczerpaniu słuŜących mu środków zaskarŜenia, wnieść skargę na bezczynność do sądu administracyjnego. Wówczas, w sprawie ze skargi na bezczynność sąd administracyjny przesądzi o obowiązku wydania decyzji na
podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej36. Nie jest to jednak
jedyne stanowisko reprezentowane w judykaturze, zgodnie bowiem z odmiennym poglądem zarówno pierwszoinstancyjne zarządzenie prokuratora
wydane na podstawie art. 156 § 5 k.p.k., jak i zaskarŜone postanowienie
II instancji stanowią w istocie decyzje administracyjne w znaczeniu materialnym, mimo nadania im błędnych nazw i powołania wadliwej podstawy prawnej37.
Ustalenie, Ŝe wniosek dotyczy informacji publicznej, do której zastosowanie mają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej z 2001 r., rodzi
w następnej kolejności konieczność dokonania oceny, czy nie zachodzą
przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5
ust. 1 i 2 ustawy, tj., czy nie zachodzi konieczność wydania decyzji odmownej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej, tajemnicy przedsiębiorcy, waŜnego interesu gospodarczego państwa oraz ochronę informacji niejawnych i innych tajemnic chronionych ustawowo. W judykaturze przyjęto
35
M. Z a r ę b a, Prawo..., op. cit., s. 23.
Postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. II SA/Gd 404/07, LEX
nr 1025370.
37
Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. IV SA/Gl 1007/05, LEX nr 883972
oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 października 2006 r., sygn. IV SA/Gl 1055/05, LEX
nr 884016.
36
62
Prokuratura
i Prawo 3, 2013
Rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji…
bardzo szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, a prawem do informacji objęto równieŜ co do zasady dostęp do kaŜdych akt postępowania
przygotowawczego. Zatem, decyzja o ewentualnej odmowie udostępnienia
akt nie będzie odwoływać się do interpretacji art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie
do inf. publ., a kwestia ewentualnej odmowy okazania czy skopiowania poszczególnych dokumentów z akt dochodzenia lub śledztwa będzie odbywać
się raczej w oparciu o przepis art. 5 ustawy.
Podstawowa trudność, jaka powstaje na tym etapie oceny wniosku, to
konieczność zapoznania się z niejednokrotnie bardzo obszernymi aktami
oraz wydania decyzji administracyjnej, w której szczegółowo (a nie sumarycznie) wskazane zostaną poszczególne dokumenty wyłączone z udostępnienia z kaŜdorazowym podaniem powodu powzięcia takiej decyzji. Zgodnie
bowiem z poglądem przyjętym w orzecznictwie w przypadku odmowy udostępnienia informacji w uzasadnieniu naleŜy wskazać, jakie konkretnie fragmenty akt zostały wyłączone z uwagi na określoną tajemnicę i nie jest dopuszczalna odmowa udostępnienia informacji z powołaniem się na fakt, iŜ
wnioskodawca Ŝądał dostępu do całości akt, a jakiś ich fragment jest z udostępnienia wyłączony38. Wbrew poglądom judykatury naleŜy jednak rozwaŜyć w poszczególnych przypadkach moŜliwość odmowy udzielania do wglądu całych akt postępowania bez potrzeby wyliczania poszczególnych dokumentów w nich zamieszczonych, a będzie to miało miejsce tam, gdzie sprawa w Ŝadnym aspekcie nie dotyczy spraw publicznych (np. sprawa o zgwałcenie, o kradzieŜ na szkodę osoby fizycznej itp.). Szczegółowe wyliczenie
dokumentów niepodlegających udostępnieniu przybrałoby bowiem formę
„spisu treści” z tym, Ŝe do kaŜdego z nich prokurator musiałby podać, czy
odmowa następuje z uwagi na ochronę prywatności, tajemnicę lekarską, tajemnicę telekomunikacyjną itd. Mogłoby się okazać, Ŝe ewentualnemu udostępnieniu podlegałyby tylko standardowe druki, jak np. pouczenie o uprawnieniach pokrzywdzonego z zapewnieniem oczywiście ochrony danych osobowych. Wydaje się, Ŝe tak formalistyczne podejście do sprawy nakłada na
organy prokuratury obowiązki w Ŝaden sposób niewspółmierne do korzyści,
jakie odnieść moŜe wnioskodawca (który z oczywistych względów nie będzie
mógł uzyskać dostępu do materiałów zawartych w opisanych przykładowo
aktach). Uprawnienia wnioskodawcy będą w wystarczającym stopniu chronione poprzez podanie w decyzji, z uwagi na ochronę jakich informacji akta
nie zostaną udostępnione oraz zapewnienie kontroli instancyjnej i kontroli
sądowej.
Wniosek o udostępnienie informacji publicznej moŜe zatem zostać rozstrzygnięty: (1) poprzez udzielenie informacji, w tym udostępnienie akt
38
Wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 marca 2003 r., sygn. II SA 3572/02, LEX nr 144641; por.
teŜ wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. IV SA/Gl 1007/05, LEX
nr 883972.
Prokuratura
i Prawo 3, 2013
63
A. Jaskuła
w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, które stanowi czynność materialno-techniczną, (2) poprzez skierowanie pisma (gdy Ŝądana informacja nie
jest informacją publiczną, organ nie jest w jej posiadaniu39 lub nie podlega
ona udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do inf. publ.), (3) w drodze
wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ustawy i wreszcie (4) w drodze decyzji o umorzeniu postępowania (np. w przypadkach opisanych w art. 14 ust. 2 ustawy
czy teŜ w razie bezprzedmiotowości postępowania, np. wobec cofnięcia
wniosku). Udzielenie informacji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej czyni zadość obowiązkowi i odpowiada w swej istocie czynności materialno-technicznej40.
Kwestia postępowania w wypadku, gdy Ŝądana informacja nie jest informacją publiczną, budziła początkowo wątpliwości, uwaŜano bowiem, Ŝe równieŜ w takim wypadku naleŜy wydać decyzję o odmowie, w takiej bowiem
formie następuje odmowa wykonania czynności materialno-technicznej41.
Aktualnie przyjmuje się powszechnie, Ŝe w opisanych sytuacjach brak jest
podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, a więc kieruje się do
wnioskodawcy jedynie pismo.
Uznając, Ŝe Ŝądane przez wnioskodawcę informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do inf. publ., naleŜy stwierdzić, Ŝe ustawa nie znajduje zastosowania w konkretnej sprawie, nie moŜna
zatem wykonać dyspozycji jej art. 16 nakazującego wydanie decyzji w razie
odmowy udzielenia informacji. Decyzja wydawana jest jedynie wtedy, gdy
istnieje moŜliwość zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej,
a w przeciwnym razie, tj., gdy Ŝądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powiadamia jedynie wnoszącego, Ŝe jego wniosek nie znajduje podstaw
w przepisach prawa42. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, decyzja wydawana
jest wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub
umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy43.
Gdy podmiot zobowiązany nie udzieli Ŝądanej informacji, wnioskodawcy
słuŜy skarga na bezczynność, która przysługuje równieŜ wtedy, gdy odpo-
39
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. II SAB/Wa 48/06, LEX nr 271609.
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006 r., sygn. II SAB/Wa 1/06, LEX nr 197599
41
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004 r., sygn. II SAB 325/03, LEX nr 162287;
postanowienie WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. II SA/Wa 1932/06, LEX
nr 301725.
42
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r., sygn. II SA/Wa 69/07, LEX nr 344225;
wyrok NSA w Gdańsku z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. II SA/Gd 1153/03, LEX nr 299295.
43
Wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 marca 2003 r., sygn. II SA 4059/02, LEX nr 78063
i 77178; wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. II SA 2867/02, LEX
nr 78203; wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. II SA 3301/02, LEX
nr 78064.
40
64
Prokuratura
i Prawo 3, 2013
Rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji…
wiedź organu jest pozorna, tj. nierzeczowa lub wymijająca44. Bez znaczenia
jest natomiast fakt, czy dana odpowiedź satysfakcjonuje skarŜącego45.
Decyzja o odmowie udzielenia inf. publ. musi spełniać wymogi z art. 107
§ 1 k.p.a. i art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do inf. publ. Decyzja taka
powinna zatem zawierać: oznaczenie organu prokuratury, datę wydania,
oznaczenie wnioskodawcy, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie,
uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie słuŜy od
niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska słuŜbowego osoby upowaŜnionej do wydania decyzji oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (co dotyczyć będzie
decyzji wydawanych w II instancji). Uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawierać winno takŜe imiona, nazwiska i funkcje osób,
które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji
oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa
w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.
Realizacja tego ostatniego postulatu moŜe napotykać w praktyce na problemy, wystarczy przypomnieć sobie wszystkie sprawy pozostające w zainteresowaniu mediów, które są czasami relacjonowane z przesadną wręcz
szczegółowością (przykładowo wymienić moŜna brutalne zgwałcenia, porwania dzieci, katastrofy kolejowe itd.). Jeśli po prawomocnym umorzeniu
postępowania w takiej sprawie wnioskodawca zaŜąda dostępu do akt sprawy, to w ogromnej większości spotka się z odmową z uwagi właśnie na
ochronę prywatności stron postępowania. Podanie danych osoby, której
prywatność ma być w ten sposób chroniona, naraziłoby ją na upublicznienie
jej danych i byłoby wręcz sprzeczne z prawem do poszanowania Ŝycia prywatnego i nakazem ochrony danych osobowych. Zdaniem M. Zaręby, oznaczenie podmiotu nie musi wskazywać jego imienia i nazwiska, ale moŜe
sprowadzać się do określenia jego statusu (np. „strona postępowania”).
Zdaniem tego autora decyzja powinna być tym osobom doręczona46.
Podmioty prywatne, których dotyczy informacja, nie są stroną postępowania i organ udzielający informacji publicznej nie musi się z nimi konsultować, co było w literaturze krytykowane47. MoŜna jednak rozwaŜyć, czy
w razie złoŜenia wniosku o udostępnienie akt sprawy zawierającej informacje w zakresu prywatności osoby fizycznej nie naleŜałoby wręcz rozpocząć
postępowania od zapytania o zgodę na udostępnienie danych, skoro art. 5
ust. 2 ustawy przewiduje moŜliwość zrezygnowania z ochrony. Taka moŜli44
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006 r., sygn. II SAB/Wa 1/06, LEX nr 197599;
por. teŜ M. Z a r ę b a, Prawo..., op. cit., s. 127.
45
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 września 2007 r., sygn. II SAB/Wa 205/06, LEX
nr 383801.
46
M. Z a r ę b a, Prawo..., op. cit., s. 223.
47
Ibidem, s. 121.
Prokuratura
i Prawo 3, 2013
65
A. Jaskuła
wość dotyczy równieŜ tajemnicy przedsiębiorcy, choć akurat w tym wypadku
będzie miała drugorzędne znaczenie. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji48 przez tajemnicę przedsiębiorstwa
rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne,
technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne
działania w celu zachowania ich poufności. Na gruncie procedury karnej
„niezbędne działania w celu zachowania poufności” oznaczać będą najczęściej zastrzeŜenie poufności poprzez oznaczenie dokumentów stosowną
adnotacją lub poprzez złoŜenie zastrzeŜenia do protokołu zatrzymania rzeczy lub protokołu przesłuchania świadka. MoŜna zatem rozwaŜać, czy występowanie z zapytaniem o moŜliwość udostępnienia danych jest w ogóle
konieczne, skoro przedsiębiorca wyraził wolę ich zachowania w poufności.
W przypadku wniosku o udostępnienie akt sprawy moŜliwe będzie jego
częściowe uwzględnienie (i w tej części udzielenie akt do wglądu, wydanie
kopii itp.), częściowo zaś wydanie decyzji o odmowie. Taka interpretacja jest
zgodna z zasadą moŜliwie szerokiego dostępu do akt postępowania i odpowiada dotychczasowemu orzecznictwu w tej sprawie, które wyjątki od udostępniania informacji publicznej nakazuje interpretować zawęŜająco. Przepisy ustawy naleŜy interpretować na korzyść wykonującego prawo do takiej
informacji49.
Decyzje administracyjne wydane w trybie ustawy o dostępie do inf. publ.
podlegają zaskarŜeniu. Wnioskodawca (będący w tym wypadku stroną
w rozumieniu art. 28 k.p.a.) będzie mógł wnieść od nich odwołanie zgodnie
z art. 127 § 1 k.p.a. Wniesienie odwołania umoŜliwia właściwemu organowi
wyŜszego stopnia (prokurator nadrzędny) podjęcie jednego z rozstrzygnięć
z art. 138 § 1 lub § 2 k.p.a. W szczególności moŜe on utrzymać w mocy zaskarŜoną decyzję, uchylić decyzję i umorzyć postępowanie I instancji lub
umorzyć postępowanie odwoławcze, przyjmuje się natomiast, Ŝe nie moŜe
wydać decyzji reformatoryjnej, choć niektórzy są zdania, Ŝe moŜe teŜ sam
udzielić informacji50. Postulowano równieŜ, by w razie stwierdzenia, Ŝe decyzja o odmowie była błędna, organ odwoławczy wydawał decyzję o uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia i umorzeniu postępowania, oznaczałoby to
bowiem stwierdzenie braku moŜliwości decyzyjnego, tj. odmownego rozstrzygnięcia sprawy i lepiej chroniłoby prawa wnioskodawcy51.
48
Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r.,
Nr 153, poz. 1503).
49
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. II SA/Wa 111/08, LEX
nr 499827.
50
M. Z a r ę b a, Prawo..., op. cit., s. 132.
51
M. J a ś k o w s k a, Dostęp..., op. cit., s. 70.
66
Prokuratura
i Prawo 3, 2013
Rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji…
Zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o dostępie do inf. publ. odwołanie
winno być rozpoznane w terminie 14 dni. Rozstrzygnięcie drugoinstancyjne
moŜe zostać zaskarŜone skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), przy czym ustawa
wprowadziła tu pewne modyfikacje w postaci skróconych terminów procesowych: przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni
od dnia otrzymania skargi, którą z kolei rozpatruje się w terminie 30 dni od
dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Uchylenie art. 22 ustawy
o dostępie do inf. publ. spowodowało ujednolicenie trybu wnoszenia skargi
i zlikwidowanie podziału kompetencji pomiędzy sądy administracyjne i sądy
powszechne. Obecnie, bez względu na faktyczną przyczynę odmowy udzielenia informacji publicznej, właściwym będzie sąd administracyjny.
W razie zaniechania udzielenia informacji publicznej odpowiedzi przez
właściwy organ (a zatem zarówno w razie „milczenia” organu, jak i poinformowania pismem, Ŝe wniosek nie dotyczy informacji publicznej, organ jej nie
posiada, itd.) wnioskodawcy słuŜy skarga na bezczynność52. MoŜliwość taka
dotyczy równieŜ bezczynności organu odwoławczego.
Wątpliwości budziła kwestia, czy wnioskodawca powinien najpierw wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 i 53 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy teŜ wnieść zaŜalenie na niezałatwienie sprawy w terminie z art. 37 § 1 k.p.a.53. Uznawano teŜ,
Ŝe wystarczy zastosowanie którejkolwiek z przytoczonych procedur54, ostatnio jednak dominuje stanowisko, Ŝe nie ma obowiązku wyczerpania Ŝadnego
z przywołanych trybów55. Skoro skarga na bezczynność w sprawie dostępu
do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku,
a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to moŜe być
ona wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa56.
W literaturze zwrócono uwagę na powaŜny problem, który moŜe pojawić
się w związku z rozpoznawaniem przez sądy administracyjne skarg na decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznych. W takich wypadkach
sądowi doręcza się bowiem akta sprawy w całości (por. art. 54 § 2 prawa
52
Por. np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 maja 2006 r., sygn. I OSK 601/05, LEX
nr 236545.
53
J. R u s z e w s k i, P. S i t n i e w s k i, Dostęp..., op. cit., s. 36.
54
M. Z a r ę b a, Prawo..., op. cit., s. 151 i przytoczone tam orzecznictwo; por. teŜ wyrok WSA
w Opolu z dnia 27 maja 2004 r., sygn. II SAB/Op 1/04, LEX nr 144482.
55
Wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 maja 2006 r., sygn. I OSK 601/05, LEX nr 236545; wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 września 2010 r., sygn. II SAB/Ke 32/10, LEX nr 603393.
56
Wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. I OSK 601/05, LEX nr 236545; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 września 2007 r., sygn. II SAB/Wa 205/06, LEX nr 383801.
Prokuratura
i Prawo 3, 2013
67
A. Jaskuła
o postępowaniu przed sądami adm.57), w tym równieŜ akta opatrzone klauzulą „ściśle tajne”, akta zawierające dokumenty, na które rozciąga się obowiązek zachowania tajemnicy związanej z wykonywaniem zawodu itd. Tymczasem, rozpoznawanie spraw przed sądami administracyjnymi odbywa się
jawnie (art. 10 i art. 90 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami adm.),
a nawet gdy zachodzi moŜliwość wykonania czynności na posiedzeniu przy
drzwiach zamkniętych, nadal jest ono jawne dla stron (art. 97 § 1 prawa
o postępowaniu przed sądami adm.). Akta sprawy udostępnia się stronom
postępowania (art. 12a prawa o postępowaniu przed sądami adm.). Słusznie
podniesiono w literaturze, iŜ rodzi to niebezpieczeństwo stosunkowo łatwego
uzyskiwania na etapie rozpatrywania skargi przed sąd administracyjny dostępu do tych dokumentów, które wcześniej nie podlegały udostępnieniu58.
Szczególne znaczenie ma to w przypadku postępowania karnego, gdzie
niemalŜe w kaŜdych aktach znajdą się, jeśli nie informacje niejawne, to dane
objęte ochroną prywatności i tajemnicami chronionymi ustawowo. Nie stanowi to przeszkody w okazywaniu ich stronom postępowania karnego na
mocy art. 156, art. 321 czy art. 306 § 1 k.p.k., ale okazywanie ich stronie postępowania przed sądem administracyjnym w istocie stanowi obejście ograniczeń ustawowych z art. 5 ustawy o dostępie do inf. publ.
Rozpatrując ten problem, moŜna przykładowo wskazać na protokół przesłuchania świadka anonimowego (w trybie art. 184 k.p.k.), który wyłączany
jest z akt głównych sprawy karnej, opatrywany jest klauzulą „ściśle tajne”
i nie jest okazywany nawet stronom postępowania i to na Ŝadnym jego etapie. Trudno sobie wyobrazić, by po prawomocnym zakończeniu postępowania karnego dostęp do tego protokołu miał – na etapie rozpoznawania skargi
przez sąd administracyjny – kaŜdy, kto wcześniej wystąpił o udostępnienie
protokołu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i spotkał się
z odmową z uwagi na ochronę tajemnicy państwowej. W toku śledztwa postępowanie w zakresie zachowania w tajemnicy okoliczności umoŜliwiających ujawnienie toŜsamości świadka toczy się bez udziału stron (art. 184 § 1
zd. 2 k.p.k.), jednak wedle powszechnego stanowiska po prawomocnym zakończeniu śledztwa w miejsce uregulowań k.p.k. stosuje się przepisy ustawy
o dostępie do informacji publicznej. Czy sąd administracyjny będzie zatem
„zobowiązany” do okazania tego rodzaju dokumentu w razie rozpatrywania
skargi na decyzję o odmowie udzielenia inf. publ.?
W odniesieniu do zapoznania się z aktami sprawy karnej w orzecznictwie
podniesiono, iŜ ustawa o dostępie do inf. publ. nie znajduje zastosowania do
postępowań „w toku”, gdyŜ obowiązuje wtedy szczególny tryb udostępniania
57
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. z 2012 r., poz. 270).
58
M. Z a r ę b a, Prawo..., op. cit., s. 160; por. M. J a b ł o ń s k i, K. W y g o d a, Ustawa..., op. cit.,
s. 262–263.
68
Prokuratura
i Prawo 3, 2013
Rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji…
materiałów śledztwa, a mianowicie tryb przewidziany w art. 156 k.p.k. Artykuł
184 k.p.k. natomiast w ogóle nie przewiduje trybu dostępu stron do oryginału
protokołu przesłuchania świadka anonimowego, a wręcz expressis verbis
taką moŜliwość wyłącza, moŜna by więc rozwaŜać, czy jako lex specialis nie
wyłącza w tym zakresie w ogóle stosowania przepisów ustawy o dostępie do
inf. publ., nawet w odniesieniu do akt postępowania prawomocnie zakończonego. Ramy tego opracowania nie pozwalają na szersze rozwaŜania
w tym zakresie. Nawet jednak jeśli uznamy, iŜ przepisy ustawy o dostępie do
inf. publ. nie znajdują tu zastosowania (co samo w sobie moŜe budzić wątpliwości), i prokurator pismem odmówi udostępnienia takiego protokołu, to
nadal pozostaje w mocy pytanie, w jaki sposób powinien procedować sąd
administracyjny rozpoznający skargę na bezczynność organu, by zapewnić
ochronę Ŝycia, zdrowia, wolności albo mienia w znacznych rozmiarach
świadka anonimowego lub osoby dla niego najbliŜszej.
Zarówno protokół przesłuchania świadka incognito, jak teŜ kaŜdy inny
protokół i dokument obejmujący okoliczności, na które rozciąga się obowiązek zachowania w tajemnicy informacji niejawnych, wyłącza się z akt sprawy59. Trudno jednak byłoby twierdzić, Ŝe w związku z tym organ nie ma
obowiązku doręczenia tych dokumentów sądowi administracyjnemu wraz
z aktami sprawy na podstawie art. 54 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami adm. W praktyce dokumenty takie wyłączane są z jawnych akt głównych, jednak nadal jako „akta niejawne” pozostają częścią materiału sprawy
i poza protokołem przesłuchania świadka anonimowego podlegają udostępnieniu stronom. Kontrola sądu administracyjnego nad prawidłowością stosowania ustawy o dostępie do inf. publ. nie moŜe oczywiście odbywać się
z pominięciem zapoznania się przez sędziów równieŜ z tymi materiałami –
problem stanowi jedynie udostępnianie ich stronom postępowania sądowoadministracyjnego.
Udostępnienie informacji powinno co do zasady nastąpić niezwłocznie,
nie później niŜ w terminie 14 dni od dnia złoŜenia wniosku (art. 13 ust. 1
ustawy o dostępie do inf. publ.). W art. 3 ust. 2 ustawa dodatkowo zastrzega, iŜ prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych, przy czym pojęcie to nie zostało w Ŝaden sposób sprecyzowane.
Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 2 ustawy informacji, która moŜe być udo59
Por. § 3 i 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 czerwca 2003 r. w sprawie
postępowania o zachowanie w tajemnicy okoliczności umoŜliwiających ujawnienie toŜsamości świadka oraz sposobu postępowania z protokołami z zeznań tego świadka (Dz. U.
2003 r., Nr 108, poz. 1024) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 lutego 2012 r. w sprawie sposobu postępowania z protokołami przesłuchań i innymi dokumentami lub przedmiotami, na które rozciąga się obowiązek zachowania w tajemnicy informacji
niejawnych albo zachowania tajemnicy związanej z wykonywaniem zawodu lub funkcji
(Dz. U. z 2012 r., poz. 219).
Prokuratura
i Prawo 3, 2013
69
A. Jaskuła
stępniona niezwłocznie, moŜna udzielić nawet w formie ustnej – wtedy teŜ
nie wymaga ona złoŜenia pisemnego wniosku. Czasami owo ustne Ŝądanie
będzie miało charakter wstępny, a złoŜenie pisemnego wniosku będzie potrzebne do tego, by moŜliwe było wydanie decyzji odmownej. Decydować
o tym będzie podmiot udzielający informacji60, wskazując wnioskodawcy konieczność sporządzenia wniosku na piśmie61. Tryb przewidziany w art. 10
ust. 2 ustawy moŜe bowiem zakończyć się wyłącznie udostępnieniem informacji62. Na ustny wniosek moŜna natomiast udzielić odpowiedzi pisemnej.
Ustawa w trzech wypadkach przewiduje wydłuŜenie terminu do udostępnienia informacji: (1) jeŜeli informacja nie moŜe być udzielona w terminie
14 dni, a organ powiadomi o powodach opóźnienia i terminie udostępnienia
informacji (maksymalnie do dwóch miesięcy od dnia złoŜenia wniosku –
art. 13 ust. 2 ustawy), (2) w razie konieczności poniesienia dodatkowych
kosztów i pobrania w związku z tym opłaty (organ powiadamia w terminie
14 dni od otrzymania wniosku o wysokości opłaty, a następnie udostępnia
informację w terminie 14 dnia od powiadomienia) oraz (3) w wypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 ustawy (gdy informacja nie moŜe być udostępniona w formie lub w sposób określony we wniosku – organ informuje wtedy,
w jaki sposób i w jakiej formie moŜe udzielić informacji niezwłocznie).
Udostępnienie informacji następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba Ŝe organ nie dysponuje środkami technicznymi umoŜliwiającymi realizację wniosku. JeŜeli wniosek strony złoŜony na podstawie art. 14
ust. 1 ustawy zawiera prośbę o „wydanie” dokumentów, a nie przesłanie ich
pocztą, to organ informując stronę, Ŝe dokumenty są do obioru w sekretariacie organu, czyni zadość przywołanemu przepisowi63.
Z reguły wnioskodawcy Ŝądają wglądu do akt sprawy, umoŜliwienia dokonania fotokopii, przesłania skanów pocztą elektroniczną lub wydania kserokopii z akt sprawy oraz ich przesłania na podany adres lub umoŜliwienia
odebrania osobiście. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy, podmiot udostępniający informację publiczną jest obowiązany zapewnić moŜliwość jej kopiowania
lub sporządzenia wydruków oraz przesłania informacji publicznej lub przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik.
Zgodnie z treścią ustawy oraz obowiązującym orzecznictwem, jedynie
w ograniczonych wypadkach będzie moŜna Ŝądać opłaty w związku z udostępnieniem informacji publicznej, zasadą jest bowiem bezpłatny dostęp do
informacji (art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do inf. publ.). Jednocześnie jednak, „jeśli strona postępowania jest zobowiązana do ponoszenia opłat za
60
Wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. II SA/Rz 438/07, LEX nr 340151.
M. J a b ł o ń s k i, K. W y g o d a, Dostęp..., op. cit., s. 134.
62
M. J a b ł o ń s k i, K. W y g o d a, Ustawa..., op. cit., s. 209.
63
Postanowienie WSA w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2004 r., sygn. II SAB/Wa 145/04, LEX
nr 193474.
61
70
Prokuratura
i Prawo 3, 2013
Rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji…
wydanie z akt kserokopii dokumentów (np. protokołów, orzeczeń), to nie
moŜe być tak, iŜ z opłat tych zwolniona jest osoba Ŝądająca takich samych
dokumentów jedynie z powołaniem się na ustawę z dnia 6 września 2001 r.
o dostępie do inf. publ. i bezpłatność takich informacji”64.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do inf. publ., jeśli w wyniku
udostępnienia informacji organ ma ponieść dodatkowe koszty związane ze
wskazanym sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot moŜe pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Brak jest unormowania, które wskazywałoby na sposób obliczania wskazanych kosztów,
a kwestia ta nadal wywołuje spory.
W orzecznictwie wykluczono moŜliwość naliczania opłaty na podstawie
rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 czerwca 2003 r. w sprawie
wysokości opłaty za wydanie kserokopii dokumentów oraz uwierzytelnionych
odpisów z akt sprawy (Dz. U. z 2003 r., Nr 107, poz. 1006) z uwagi na to, iŜ
zostało ono wydane na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 156 § 6
k.p.k. i ma zastosowanie do podmiotów określonych w art. 156 § 1 k.p.k.,
a ponadto opłata ma odpowiadać kosztom związanym z udostępnieniem65.
Organom nie pozostaje zatem nic innego, jak skalkulowanie kosztów papieru i tonera do drukarki, koszty zakupu i amortyzacji sprzętu nie mogą juŜ
bowiem być czynnikiem składowym opłaty66. MoŜe oczywiście dziwić sytuacja, w której strony postępowania w czasie jego trwania mogą uzyskiwać
dokumenty za kwotę 1 zł za jedną stronę kserokopii (a 6 zł w przypadku jednej strony uwierzytelnionego odpisu), zaś po zakończeniu postępowania
kaŜdy będzie mógł uzyskać te same dokumenty za kwotę znacznie niŜszą,
zwłaszcza Ŝe dokumenty te z uwagi na ochronę danych osobowych wymagały będą niejednokrotnie dodatkowego opracowania.
Zdaniem sądów podmiot zobowiązany z własnych środków pokryć musi
m.in. koszt zakupu i utrzymania odpowiedniego sprzętu, zabezpieczenia
stosownych pomieszczeń, ewentualnego zwiększenia zatrudnienia: musi
stworzyć „bazę” pozwalającą na realizację nałoŜonego ustawą obowiązku.
Przedmiotem regulacji art. 15 ust. 1 ustawy jest uprawnienie podmiotu zobowiązanego do odzyskania części rzeczywistego kosztu udostępnienia in-
64
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2007 r., sygn. II SAB/Wa 207/06, LEX nr 344205.
Wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 marca 2009 r., sygn. II SA/Łd 795/08, LEX nr 536292 oraz
wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. II SA/Kr 407/07, LEX
nr 707789; odmiennie: wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2007 r., sygn. II SAB/Wa
207/06, LEX nr 344205.
66
Por. T. R. A l e k s a n d r o w i c z, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej,
Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2002, s. 159.
65
Prokuratura
i Prawo 3, 2013
71
A. Jaskuła
formacji, a ów koszt „dodatkowy” to rzeczywiście poniesiony wydatek, przekraczający koszt funkcjonowania „bazy”67.
Sporne w piśmiennictwie i orzecznictwie było, czy do dodatkowego kosztu zaliczyć moŜna koszt dodatkowej pracy związanej z udostępnieniem informacji. W niektórych orzeczeniach prezentowano tezę, zgodnie z którą,
jeŜeli wykazane zostanie, Ŝe koszt pracy przekracza normalny koszt funkcjonowania „bazy”, to nie ma przeszkód do powiększenia opłaty o tę część
wydatków organu68 lub teŜ zastrzegano, iŜ pobieranie opłaty za dodatkową
pracę pracownika jest ograniczone do przypadków otrzymania przez organ
wyjątkowo pracochłonnego Ŝądania, którego wykonanie będzie moŜliwe jedynie po godzinach pracy69. W innych orzeczeniach uznawano ustalenie
stawki opłaty za godzinę pracy pracownika, który wykonuje pracę dodatkową
związaną z przygotowaniem informacji publicznej za niezgodne z art. 15
ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej70.
Organ moŜe pobrać opłatę, ale nie musi, co oznacza, Ŝe mamy do czynienia z uznaniem administracyjnym71. Kontrowersje budzi kwestia formy
prawnej rozstrzygnięcia o kosztach, równieŜ i tutaj pojawiły się odmienne
interpretacje. Wedle pierwszej z nich koszty ustala się w postanowieniu wydawanym w trybie art. 264 § 1 k.p.a., na które na ogólnych zasadach słuŜy
zaŜalenie oraz skarga do sądu administracyjnego. Wedle innego poglądu
ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej w postaci
kserokopii dokumentu następuje w formie aktu z zakresu administracji publicznej, niebędącego jednak ani decyzją, ani postanowieniem (nazwa nie
jest istotna), na które nie przysługuje zaŜalenie, a jedynie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa72.
Pewne jest natomiast, Ŝe adresaci wniosków nie mogą uzaleŜniać udzielenia informacji od wcześniejszego uiszczenia przez wnioskodawcę naleŜnej
opłaty73. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do inf.
publ. udostępnienie informacji następuje po upływie 14 dni od daty powiadomienia wnioskodawcy, nie zaś od daty dokonania wpłaty. Fakt, iŜ ktoś nie
uiścił opłaty, nie daje moŜliwości wydania decyzji o odmowie udzielania in67
Wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. II SA/Kr 1108/05, LEX nr 868907;
por. teŜ wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Wa 850/07, LEX
nr 445349.
68
Wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. II SA/Kr 1108/05, LEX nr 868907;
por. teŜ T. R. A l e k s a n d r o w i c z, Komentarz..., op. cit., s. 159–160; M. J a b ł o ń s k i,
K. W y g o d a, Dostęp..., op. cit., s. 143.
69
Wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 września 2006 r., sygn. II SAB/Sz 21/06, LEX
nr 906758.
70
Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 października 2004 r., sygn. IV SA/Wr 505/04, OwSS
2005, nr 2, poz. 12.
71
M. Z a r ę b a, Prawo..., op. cit., s. 143.
72
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Wa 850/07, LEX nr 445349.
73
Wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. II SAB/Ke 23/08, LEX nr 516691.
72
Prokuratura
i Prawo 3, 2013
Rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji…
formacji lub pozostawienia sprawy bez rozpoznania74. Suma ta moŜe być
wyegzekwowana w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co nie dotyczy sytuacji, gdy wnioskodawca w tym czasie wycofał lub zmienił wniosek75.
Jeden z powaŜniejszych problemów, jaki pojawia przy realizacji wniosków
om udostępnienie informacji publicznych, to kwestia techniczna związana
z ochroną danych osobowych. Jak juŜ wspomniano, ustawa o dostępie do
inf. publ. nie wspomina wprost o ochronie tych danych, ale jednocześnie nie
ulega chyba wątpliwości, iŜ obowiązywanie przepisów ustawy o ochronie
danych osobowych nie jest tutaj wyłączone. Z jednej strony kusząca wydaje
się interpretacja, zgodnie z którą wszelkie dokumenty zawierające podlegające ochronie dane osobowe zostaną wyłączone z moŜliwości udostępniania, z drugiej jednak strony byłoby to bardzo dalekie wkroczenie w zakres
konstytucyjnego prawa do informacji, niejednokrotnie wręcz niweczące to
prawo, skoro w aktach postępowania przygotowawczego większość dokumentów takie dane zawiera. Paradoksalnie kwestia ta będzie miała mniejsze
znaczenie tam, gdzie w grę wejdzie ochrona prywatności – ona bowiem stanie się na podstawie art. 5 ust. 2 przesłanką odmowy udzielenia danych.
PowaŜniejszy problem dotyczył będzie tych postępowań, których przedmiotem nie są sprawy ściśle prywatne, indywidualne, a których akta równieŜ
zawierają przecieŜ dane osobowe. W literaturze nakazuje się w takim wypadku odpowiednie przygotowanie akt poprzez usunięcie z nich danych
osobowych76 (tzw. anonimizacja), o czym jednak ustawa nie wspomina.
Praktyka polegająca na zaklejeniu czy zamazaniu danych łączy się natomiast niejednokrotnie z ogromnym nakładem pracy i kosztów.
Tego typu opracowanie akt nie stanowi przetworzenia informacji publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do inf. publ., choć
orzecznictwo nie jest tutaj jednolite. Przez informację przetworzoną, której
uzyskanie wymaga wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, rozumie się taką informację, która co do zasady wymaga dokonania stanowczych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangaŜowaniem w ich pozyskaniu określonych środków osobowych i finansowych77.
Odnośnie anonimizacji akt twierdzono, iŜ moŜe ona zostać uznana za rodzaj przetworzenia informacji i to zarówno, gdy chodzi o usunięcie z akt pod74
M. J a ś k o w s k a, Dostęp..., op. cit., s. 6.
M. J a b ł o ń s k i, K. W y g o d a, Ustawa..., op. cit., s. 234 – autorzy zwracają uwagę, iŜ unormowanie to jest dla organu niekorzystne, musi on bowiem przygotować Ŝądane informacje,
podczas gdy wnioskodawca moŜe w ostatnim dniu wystąpić z nowym wnioskiem.
76
A. M a t u s i a k, Z. M i c z e k, P. S z u s t a k i e w i c z, Dostęp..., op. cit., s. 24 i 48.
77
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. I SA/Wa 1048/07, LEX
nr 368241.
75
Prokuratura
i Prawo 3, 2013
73
A. Jaskuła
legających ujawnieniu danych osobowych, jak i w ogóle wszelkich informacji
objętych ochroną, a zatem równieŜ informacji niejawnych i innych tajemnic
chronionych ustawowo. Wedle tej interpretacji takie zabiegi, jak: przeprowadzenie odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwanie danych chronionych prawem, czynią z informacji prostych informację przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu
publicznego78. Wedle tej interpretacji właściwie kaŜdy wniosek o udostępnienie akt musiałby się wiązać z koniecznością wykazania, Ŝe uzyskanie informacji ma szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego, nie istniałaby zatem – przynajmniej w zakresie udostępniania akt – informacja nieprzetworzona.
Pogląd taki nie znalazł jednak powszechnej akceptacji. W innych orzeczeniach wprost stwierdzono, Ŝe „przetworzenie” informacji „polega na dokonaniu zmian w jej treści, a nie na odjęciu z jakiegoś dokumentu elementów niezwiązanych z jego treścią”. W związku z tym tzw. anonimizacja decyzji, polegająca na wykreśleniu z niej niektórych elementów formalnych, dotyczących danych osobowych stron bez naruszenia samego rozstrzygnięcia
administracyjnego, nie jest przetworzeniem informacji. Decyzja w ten sposób
przygotowana do ujawnienia jest informacją publiczną nieprzetworzoną, która powinna być ujawniona bez Ŝadnych dodatkowych warunków79. Wedle tej
interpretacji pomijanie pewnych fragmentów, podobnie jak przeniesienie informacji na inny nośnik czy proste zsumowanie danych, są tego rodzaju zabiegami, które nie pozwalają mówić o „przetworzeniu”, a co najwyŜej
o „przekształceniu” informacji w inną formę80. RównieŜ przedstawiciele piśmiennictwa skłaniają się raczej ku wąskiemu rozumieniu pojęcia informacji
przetworzonej, zaliczając do niej informację, która została przygotowana
specjalnie dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów81,
a wyłączając z tej grupy zabieg techniczny polegający na usunięciu pewnych
danych82. Nie będą zatem informacją przetworzoną akta sprawy, z której
decyzją prokuratora usunięto pewne dokumenty (niepodlegające udostęp-
78
Wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 października 2006 r., sygn. I OSK 1347/05, LEX
nr 281369; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 kwietnia 2006 r., sygn. II SA/Bd 1153/05,
LEX nr 860254; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. II SA/Wa 146/08,
LEX nr 514805.
79
Wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Kr 1258/08, LEX nr 478697.
80
Wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 września 2005 r., sygn. II SA/Kr 984/05, LEX nr 869735.
81
A. M a t u s i a k, Z. M i c z e k, P. S z u s t a k i e w i c z, Dostęp..., op. cit., s. 42; E. J a r z ę c k a - S i w i k, Ograniczenie dostępu do informacji przetworzonej, Przegląd Sądowy 2004,
nr 7–8, s. 157; A. P i s k o r z - R y ń, Glosa do wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 lutego
2006 r., sygn. II SA/Wa 1721/05, Samorząd Terytorialny 2007, nr 3, s. 73.
82
E. J a r z ę c k a - S i w i k, Ograniczenie..., op. cit., s. 154.
74
Prokuratura
i Prawo 3, 2013
Rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji…
nieniu), ani informacje statystyczne przygotowywane standardowo na zakończenie okresów statystycznych83.
Często przy definiowaniu pojęcia informacji przetworzonej odwoływano
się do konieczności „zaangaŜowania w ich pozyskanie określonych środków
osobowych i finansowych”84 bądź „intelektualnego zaangaŜowania” podmiotów przygotowujących informację85. Wydaje się, Ŝe określenia te dotyczyć
będą kaŜdej analizy akt pod kątem ich udostępnienia, za kaŜdym razem
wymaga to bowiem przeglądnięcia akt, wyselekcjonowania materiałów wyłączonych z udostępnienia i ewentualnej anonimizacji pod kątem ochrony danych osobowych, a to niewątpliwie łączy się z „zaangaŜowaniem intelektualnym” osób odpowiedzialnych za decyzje z zakresu IP. Tego rodzaju analiza
akt nie jest prostą czynnością techniczną, a mogłaby zostać za taką uznana,
gdyby wyselekcjonowanie akt polegało jedynie na wyłączeniu akt opatrzonych klauzulą tajności.
Wydaje się, Ŝe tzw. anonimizacja dokumentów bardziej odpowiada pojęciu przekształcenia informacji, które odnosi się jedynie do formy, a nie do
treści wiadomości86. Takim przekształceniem jest przykładowo sporządzenie
stenogramu z nagrania, zeskanowanie dokumentu itd. W przypadku przekształcenia informacji od wnioskodawcy moŜna pobrać opłatę odpowiadającą kosztom takiego przekształcenia, jednak nie dotyczy to anonimizacji akt,
bowiem zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do inf. publ. chodzi tu
o dodatkowe koszty związane ze „wskazanym we wniosku” sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę „wskazaną
we wniosku”. Wnioskodawca, domagając się wglądu w akta sprawy, nie zaznacza wszak, Ŝe chciałby się z nimi zapoznać po usunięciu z nich danych
osobowych, tzw. anonimizacja to zatem zabieg mający na celu ochronę danych, ale niewynikający z wniosku (a czasem wręcz z nim sprzeczny). Ustawa nie pozwala zatem na obciąŜenie wnioskodawcy kosztami takiego zabiegu, a mogą one być niebagatelne, zwłaszcza gdy ze względów technicznych
wymagają wykonania podwójnych kopii kaŜdego dokumentu podlegającego
okazaniu. Fakt, iŜ wnioskodawca Ŝąda „jedynie” wglądu do akt, nie zaś kserokopii, nie ma tu większego znaczenia – okazane mu materiały muszą gwa83
A. M a t u s i a k, Z. M i c z e k, P. S z u s t a k i e w i c z, Dostęp..., op. cit., s. 42.
Por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. II SA/Wa 1721/05, Prokuratura i Prawo 2006, dodatek „Orzecznictwo”, nr 5, poz. 53, LEX nr 178287; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. II SA/Wa 112/07, LEX nr 340009; wyrok WSA
w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. I SA/Wa 1048/07, LEX nr 368241.
85
Wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 kwietnia 2006 r., sygn. II SA/Bd 1153/05, LEX
nr 860254; wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 września 2005 r., sygn. II SA/Kr 984/05, LEX
869735); por. teŜ H. I z d e b s k i, Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji
publicznej. Komentarz. Warszawa 2001, s. 31; M. J a b ł o ń s k i, K. W y g o d a, Dostęp...,
op. cit., s. 135; A. P i s k o r z - R y ń, Glosa..., op. cit., s. 73.
86
M. J a b ł o ń s k i, K. W y g o d a, ibidem, s. 140.
84
Prokuratura
i Prawo 3, 2013
75
A. Jaskuła
rantować ochronę danych osobowych. NaleŜy zgodzić się z twierdzeniem, iŜ
udzielenie informacji publicznej nie moŜe być uczynione z zastrzeŜeniem co
do sposobu jej późniejszego wykorzystania87 lub co nieujawnienia danych
osobowych.
Uznając, iŜ wniosek o udzielenie informacji publicznej w postaci wglądu
do akt sprawy zasługuje (przynajmniej częściowo) na uwzględnienie, prokurator staje zatem przed problemem, w jaki sposób udostępnić akta. Uznając,
Ŝe ochrona danych osobowych ma pierwszeństwo przed ustawą o dostępie
do informacje publicznej i mieści się w zakresie „innych tajemnic chronionych ustawowo” (co moŜe budzić wątpliwości), będzie mógł odmówić udostępnienia akt (1), uznając, iŜ anonimizacja jest formą przetworzenia informacji, będzie mógł ocenić wniosek pod kątem tego, czy uzyskanie informacji
ma szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego88 (2), bądź teŜ
uznając, iŜ tzw. anonimizacja to jedynie przekształcenie akt – będzie musiał
udostępnić akta bez moŜliwości pobrania stosownej opłaty (3). Konsekwencją pierwszego rozwiązania będzie praktycznie zamknięcie drogi do zapoznania się z aktami sprawy nawet tam, gdzie bez wątpienia dotyczą one
spraw publicznych, konsekwencją drugiego – istotne zawęŜenie tego dostępu. Trzecie rozwiązanie moŜe natomiast otworzyć pole do naduŜyć i Ŝądania
wglądu do obszernych akt sprawy bez konieczności ponoszenia kosztów
związanych z ich opracowaniem technicznym. Nie ma powodu, dla którego
za wydanie kserokopii z akt sprawy zarówno strona toczącego się postępowania, jak teŜ wnioskodawca domagający się wydania kserokopii w trybie
ustawy o dostępie do inf. publ. mają ponosić koszty przygotowania tych materiałów, a jednocześnie z kosztów zwolniona byłaby osoba zapoznająca się
z aktami, których udostępnienie wymagało pracochłonnego i kosztownego
ich opracowania.
87
88
M. Z a r ę b a, Prawo..., op. cit., s. 225–226.
Wątpliwości budzi przy tym kwestia, czy organ moŜe zaŜądać od strony wykazania interesu
publicznego. Na konieczność wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku w tym zakresie wskazywano m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. II SA/Wa 1721/05 (Prokuratura i Prawo 2006, dodatek
„Orzecznictwo”, nr 5, poz. 53, LEX nr 178287). W literaturze podkreślano natomiast, Ŝe nie
moŜna domagać się od wnioskodawcy uzasadnienia wniosku (T. R. A l e k s a n d r o w i c z,
Komentarz..., op. cit., s. 86; A. P i s k o r z - R y ń, Glosa..., op. cit., s. 76) oraz Ŝe wnioskodawca nie musi wykazywać szczególnego interesu, to organy mają wykazać jego brak.
Podmiot zobowiązany moŜe się jednak zwrócić o wskazanie, jakie powody powinny przemawiać na korzyść wnioskodawcy (E. J a r z ę c k a, Ograniczenie..., op. cit., s. 160).
76
Prokuratura
i Prawo 3, 2013
Rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji…
Access to public information about pre-trial
proceedings
Abstract
Access restrictions set forth in the Law on Access to Public Information
apply also to parties of pre-trial proceedings concluded by a final and binding
judgment. The procedure following a public information access request
submitted pursuant to the said Law needs to include checking: the authority’s competence, whether the information is public in nature, whether the
information is subject to disclosure under the Law, and whether no circumstances exist that would restrict the access to the information. A rationale for
a decision, which denies the access to the public information, should identify
persons benefited by such decision, and thus is capable of exposing those
persons to public disclosure of their data.
Prokuratura
i Prawo 3, 2013
77