Tadeusz Smarz Wójt Gminy

Regionalna Izba Obrachunkowa
w Bydgoszczy
RIO/KF/4104/40/
/2007
Bydgoszcz, dnia 5 września 2007 r.
Pan
Tadeusz Smarz
Wójt Gminy
Zławieś Wielka
87 – 134 Zławieś Wielka
Na podstawie art. 1ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach
obrachunkowych (Dz. U. z 2001r., Nr 55, poz. 577 ze zm.) oraz § 4 ust.1 pkt 1, ust. 2 pkt 2
rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 lipca 2004 r. w sprawie siedzib i zasięgu
terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb, liczby
członków kolegium i trybu postępowania (Dz. U. Nr 167, poz. 1747), Regionalna Izba
Obrachunkowa w Bydgoszczy przeprowadziła w okresie od 27 czerwca 2007 r. do 18 lipca
2007 r. kontrolę problemową gospodarki finansowej Gminnej Biblioteki Publicznej
w Górsku, funkcjonującej w formie samorządowej instytucji kultury, dla której Gmina Zawieś
Wielka jest organizatorem, w rozumieniu przepisu art. 8 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27
czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz.U. Nr 85, poz. 539 ze zm.), przepisu art. 10 ustawy z dnia
25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej
(Dz.U. z 2001r., Nr 13, poz. 123 ze zm.).
W związku z ww. kontrolą, której wyniki zostały przedstawione w protokole kontroli
Nr RIO/KF/42/2007 z dnia 18 lipca 2007 roku, którego jeden egzemplarz pozostawiono
Kierownikowi Gminnej Biblioteki Publicznej w Górsku, w dniu jego podpisania, Regionalna
Izba Obrachunkowa w Bydgoszczy, stosownie do art. 9 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach
obrachunkowych, w związku z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu
działalności kulturalnej oraz przepisu art. 187 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r.
o finansach publicznych (Dz.U. z 2005r., Nr 249, poz. 2104 ze zm.), przekazuje Panu
Wójtowi niniejsze
WYSTĄPIENIE POKONTROLNE
W wyniku kontroli gospodarki finansowej Gminnej Biblioteki Publicznej w Górsku
stwierdzono nieprawidłowości w prowadzeniu gospodarki finansowej ww. instytucji kultury,
związane z niedopełnieniem przez gminę, będącą organizatorem tej instytucji, obowiązków
wynikających z przepisów ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu
i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach.
W wymienionym zakresie stwierdzono następujące nieprawidłowości:
1) w zakresie uregulowań organizacyjnych
─ nie nadanie statutu Gminnej Bibliotece Publicznej w Górsku, działającej od dnia
5 maja 2006r. w formie instytucji kultury (str. 2 protokołu kontroli).
Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach, biblioteka
stanowiąca samodzielną jednostkę organizacyjną działa na podstawie aktu o utworzeniu
biblioteki oraz statutu nadanego przez organizatora.
Obowiązek nadania statutu wymienionej jednostce przez jej organizatora (podmiot
tworzący instytucję kultury) wynika również z przepisu art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25
października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
Z ustaleń kontroli wynika, że w prowadzonej przez gminę księdze rejestrowej nie
został złożony statut ww. instytucji, rubryka, w której organizator zobowiązany był
zawrzeć wzmiankę o złożeniu statutu nie została przez organizatora wypełniona.
Stwierdzono również, że w rubryce dotyczącej oznaczenia samorządowej instytucji
kultury, w której należało podać akt o utworzeniu biblioteki przywołano uchwałę Gminnej
Rady Narodowej w Złejwsi Wielkiej Nr 2/75 z dnia 10 kwietnia1975 r., podjętej w innym
stanie prawnym, regulującym w odmienny sposób status instytucji kultury, jej zasady
funkcjonowania oraz prowadzenia gospodarki finansowej.
Dokonanie przez organizatora wpisu instytucji do księgi rejestrowej bez dopełnienia
obowiązku zawarcia w tym rejestrze ustawowo określonych danych stanowi naruszenie
przepisów rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 17 lutego 1992 r. w sprawie
sposobu prowadzenia rejestru instytucji kultury (Dz.U. Nr 20, poz.80).
Zauważyć należy, że brak aktu o utworzeniu Gminnej Biblioteki Publicznej w Górsku,
nie nadanie tej jednostce statutu, a także wadliwe dokonanie przez organizatora wpisu do
prowadzonego w gminie rejestru instytucji kultury, może prowadzić do wniosku, że
biblioteka ta faktycznie nie działała w formie instytucji kultury, czyli w formie jedynie
dopuszczalnej przez ustawodawcę dla tej jednostki. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy
o bibliotekach, art. 9 ust. 1 i 2, w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy o organizowaniu
i prowadzeniu działalności kulturalnej nie daje możliwości prowadzenia działalności
w zakresie kultury w innej formie organizacyjno-prawnej niż przewidziana w ustawie.
Zgodnie z wymienionymi przepisami, biblioteki winny działać jako samorządowe
jednostki organizacyjne, funkcjonujące w formie instytucji kultury, finansowane
z budżetu gminy jedynie za pomocą dotacji. Stanowisko takie potwierdzone zostało
również w wyroku wydanym w tej sprawie w dniu 24.06.2002 r. przez NSA - Ośrodek
Zamiejscowy w Gdańsku - SA/Gd 479/02 oraz w wyroku wydanym przez NSA
w Szczecinie w dniu 4.04.2001 r., SA/Sz 2268/00, LEX nr 49253.
Stwierdzić należy, że organizator dokonał wpisu Gminnej Biblioteki Publicznej
w Górsku do rejestru instytucji kultury nie biorąc pod uwagę konsekwencji, jakie z tym
wpisem się wiążą. Świadczą o tym nieprawidłowości w zakresie gospodarki finansowej
tej instytucji, przedstawione w wystąpieniu pokontrolnym skierowanym do Kierownika
Gminnej Biblioteki Publicznej, stanowiącym załącznik do niniejszego wystąpienia.
─ nie powołanie kierownika Gminnej Biblioteki Publicznej po dokonanej z dniem
5 maja 2006 r. zmianie formy organizacyjno-prawnej biblioteki, polegającej na
wpisaniu ww. biblioteki do rejestru instytucji kultury i uzyskaniu przez tę jednostkę
statusu osoby prawnej (str.2 protokołu kontroli),
2
2) w zakresie gospodarki finansowej, rachunkowości i sprawozdawczości
─ prowadzenie w 2006 roku gospodarki finansowej Gminnej Biblioteki Publicznej
w Górsku, funkcjonującej w formie instytucji kultury, z naruszeniem zasad tej
gospodarki, poprzez finansowanie działalności biblioteki bezpośrednio z budżetu
gminy, zamiast, stosownie do nadanej tej jednostce formy organizacyjno-prawnej
finansowanie jej działalności za pomocą dotacji.
Status prawny instytucji kultury wynika przede wszystkim z ustawy
o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Na mocy art. 9 ust. 2
prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym gminy, o charakterze
obowiązkowym. Zgodnie z przepisami ustawy instytucje kultury powiązane są
z budżetem gminy wyłącznie dotacjami. Dofinansowywanie przez organizatora
działalności instytucji kultury w formie dotacji podmiotowej wynika z przepisu art. 28
ust. 2 i 3 ww. ustawy oraz art. 167 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r.
o finansach publicznych.
Z chwilą wpisania do rejestru instytucji kultury, biblioteka uzyskała
samodzielny status prawny, została wyposażona w podmiotowość, czyli zdolność do
bycia odrębnym podmiotem prawa. Nadana przez organizatora forma organizacyjnoprawna, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, oparta jest na zasadzie
samodzielności w gospodarowaniu mieniem, a zasady gospodarki finansowej oparte są
na prowadzeniu samodzielnej gospodarki w ramach posiadanych środków.
Kontrola wykazała, że organizator wpisując bibliotekę do rejestru instytucji
kultury tylko formalnie ją wyodrębnił, bowiem, mimo, że wpis skutkował nabyciem
przez bibliotekę osobowości prawnej, organizator nie dokonał zmiany
dotychczasowego sposobu jej finansowania, pozbawiając bibliotekę samodzielności
w prowadzeniu gospodarki finansowej. Względy ekonomiczne, na które Wójt Gminy
powoływał się w trakcie kontroli, uzasadniając fakt prowadzenia rachunkowości
jednostki w księgach rachunkowych Urzędu Gminy i jej finansowania bezpośrednio
z budżetu gminy nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla postępowania niezgodnego
z prawem.
Ujawnione w wyniku kontroli nieprawidłowości w prowadzeniu gospodarki
finansowej Gminnej Biblioteki Publicznej w Górsku, stanowią naruszenie przepisów
ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności
kulturalnej (Dz.U. z 1997 r., Nr 110, poz. 721 ze zm.). Ustawa z dnia 27 czerwca 1997
r. o bibliotekach nie zawiera przepisów określających zasady finansowania bibliotek.
W art. 2 stanowi jednak, że w zakresie w niej nie uregulowanym do bibliotek stosuje
się odpowiednio przepisy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
Unormowania zawarte w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności
kulturalnej mają charakter kompletny i wyczerpujący, regulacje prawne w niej zawarte
dotyczące m.in. funkcjonowania i finansowania odnoszą się wprost do bibliotek
prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego.
Przepisy rozdziału 3 ww. ustawy określają zasady gospodarki finansowej
instytucji kultury, zgodnie, z którymi instytucja kultury jako osoba prawna jest
odrębnym w stosunku do gminy podmiotem prawa, z własnym majątkiem,
przychodami oraz kosztami, samodzielnie gospodarująca w ramach posiadanych
środków (art. 27 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy). Koszty działalności instytucji
pokrywane są z uzyskiwanych przychodów. Przychodami instytucji kultury są m.in.
dotacje z budżetu gminy (art. 12, art. 28 ustawy). Wysokość rocznej dotacji na
3
działalność ustala organizator. Podstawą gospodarki finansowej jest plan działalności
instytucji, zatwierdzony przez dyrektora z zachowaniem wysokości dotacji
organizatora.
Zgodnie z wymienionymi przepisami instytucja kultury ma z góry określoną
formę finansowania; instytucja stosująca inną formę /np. jednostki budżetowej/ nie
jest instytucją kultury w rozumieniu tej ustawy, ze wszelkimi tego konsekwencjami.
─ prowadzenie w księgach rachunkowych Urzędu Gminy (jako jednostki budżetowej)
rachunkowości Gminnej Biblioteki Publicznej w Górsku, funkcjonującej w formie
instytucji kultury (str. 7 protokołu kontroli),
Prowadzenie rachunkowości instytucji kultury, stanowiącej odrębny w stosunku do
gminy podmiot prawa w strukturach organizacyjnych Urzędu Gminy stanowi naruszenie
obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa.
Podstawą prowadzenia rachunkowości w samorządowych instytucjach kultury są
zasady określone w ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości oraz szczególne
zasady zawarte w rozdziale 3 „Zasady gospodarki finansowej instytucji kultury” ustawy
o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Obowiązek stosowania przez
instytucje kultury ustawy o rachunkowości wynika z przepisów art. 3 ust. 1 pkt 1 w
związku z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z przepisów ustawy jednoznacznie wynika, że każda
jednostka w znaczeniu przypisanym temu pojęciu przez przytoczone wyżej przepisy
ustawy o rachunkowości musi prowadzić odrębne księgi rachunkowe. Kierownik
jednostki, stosownie do przepisu art. 8 ust. 1 ustawy, określając obowiązujące w jednostce
zasady rachunkowości zobowiązany jest do zapewnienia wyodrębnienia w rachunkowości
wszystkich zdarzeń istotnych do oceny majątkowej i finansowej oraz wyniku finansowego
jednostki
Wyżej powołane przepisy ustawy o rachunkowości mają charakter norm generalnych
obowiązujących wszystkie jednostki zobowiązane do stosowania tej ustawy. Ustawa
o rachunkowości nie przewiduje żadnych odmiennych unormowań w tym zakresie
wynikających ze specyfiki działania jednostek takich jak np. instytucje kultury.
Szczególnych rozwiązań w tym zakresie dotyczących np. powierzenia prowadzenia ksiąg
rachunkowych organizatorowi jednostki nie przewidują przepisy systemowe regulujące
działalność tych jednostek t.j. ustawa bibliotekach i ustawa o organizowaniu
i prowadzeniu działalności kulturalnej.
Wskazać należy również, że prowadzenie odrębnych ksiąg rachunkowych jest też
uzasadnione z punktu widzenia przejrzystości prowadzonej gospodarki finansowej, w tym
organizacji wewnętrznej kontroli finansowej w jednostce. To kierownik instytucji kultury
ponosi odpowiedzialność za wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości i za
całość gospodarki finansowej jednostki, zgodnie z przepisami art. 4 ust. 5 ustawy
o rachunkowości, art. 44 ust. 1, w związku z art. 4 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca
2005 r. o finansach publicznych.
Kontrola wykazała, że prowadzenie rachunkowości biblioteki w Urzędzie Gminy było
przyczyną miedzy innymi niewypełnienia przez Kierownika tej instytucji obowiązków
wynikających z przepisów prawa, takich jak: nie ustalenie dokumentacji przyjętych przez
jednostkę zasad (polityki) rachunkowości, nie sporządzanie planu działalności instytucji,
nie sporządzanie sprawozdań budżetowych Rb-Z i Rb-N.
Wskazać należy na tą okoliczność, że przyjęte w gminie rozwiązania organizacyjne nie
mogą prowadzić do ograniczenia samodzielności samorządowych instytucji kultury,
prowadzenia gospodarki finansowej przez te jednostki w sposób sprzeczny
4
z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, a także nie mogą prowadzić do
zniesienia jakichkolwiek obowiązków spoczywających na kierownikach tych instytucji.
─ nie egzekwowanie przez gminę w 2006 roku obowiązku sporządzania przez
Gminną Bibliotekę Publiczną w Górsku, jednostkowych sprawozdań Rb-Z o stanie
zobowiązań wg tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji i Rb-N o stanie
należności (str. 7 protokołu kontroli).
Obowiązek sporządzania przez samorządowe instytucje kultury sprawozdań
w zakresie własnych należności, zobowiązań oraz poręczeń i gwarancji nakładają przepisy
rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdań
jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz.U. Nr 113,
poz. 770), przed 1 lipca 2006 r. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 10 grudnia 2001
r. w sprawie rodzajów i zasad sporządzania sprawozdań (…), (Dz.U. Nr 148, poz. 1653).
Obowiązek sporządzenia (podpisania) tych sprawozdań spoczywa na kierowniku
instytucji kultury, który odpowiada za całość gospodarki finansowej jednostki, w tym za
realizację obowiązków w zakresie sprawozdawczości. Zgodnie z załącznikiem nr 5 wyżej
wym. rozporządzenia, określającego termin sporządzania i przekazywania sprawozdań
oraz odbiorcy sprawozdań, samorządowe instytucje kultury zobowiązane są do
sporządzenia ww. jednostkowych sprawozdań i ich złożenia do Zarządu jednostki
samorządu terytorialnego, będącej organizatorem instytucji kultury w terminie 14 dni po
upływie okresu sprawozdawczego, a za IV kwartał w terminie 37 dni po upływie okresu
sprawozdawczego.
3) w zakresie wynagrodzeń pracowników samorządowych instytucji kultury
─ nieprawidłowe ustalenie wynagrodzeń tj. kierownika Gminnej Biblioteki Publicznej
w Górsku oraz pracowników filii biblioteki (str.13-16 protokołu kontroli)
W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, które nie zostały usunięte
w trakcie wykonywania czynności kontrolnych, proszę Pana Wójta o podjęcie działań, które
wyeliminują wszystkie nieprawidłowości w zakresie funkcjonowania Gminnej Biblioteki
Publicznej jako instytucji kultury, usprawnią jej działalność oraz zapobiegną powstawaniu
nieprawidłowości w przyszłości.
Wobec powyższego proszę o:
1. Uregulowanie spraw organizacyjnych związanych z funkcjonowaniem Gminnej Biblioteki
Publicznej w Górsku, funkcjonującej w formie instytucji kultury, poprzez nadanie tej
jednostce statutu, stosownie do przepisu art.11 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r
o bibliotekach (Dz.U. Nr 85, poz. 539 ze zm.) oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia
25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej
(Dz.U. z 2001r., Nr 13, poz. 123), w związku z art. 2 ustawy o bibliotekach.
2. Prowadzenie księgi rejestrowej dla Gminnej Biblioteki Publicznej w Górsku w sposób
określony i zgodny z wymogami rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 17
lutego 1992 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru instytucji kultury (Dz.U. Nr 20,
poz. 80).
5
3. Powołanie Kierownika Gminnej Biblioteki Publicznej w Górsku, zgodnie z przepisami
art.15 ust.1 ustawy z dnia 25 października 1991r. o prowadzeniu działalności kulturalnej
(Dz.U. Dz 2001 r, Nr 13, poz.123 ze zm .), w związku z art. 2 ustawy z dnia 27 czerwca
1997 r. o bibliotekach (Dz.U.Nr 85, poz. 539 ze zm.).
4. Właściwe sprawowanie nadzoru nad działalnością Gminnej Biblioteki Publicznej
w Górsku, której gmina jest organizatorem, poprzez między innymi:
a) zaprzestanie działań, które prowadzą do ograniczenia samodzielności wyżej
wymienionej samorządowej instytucji kultury, poprzez doprowadzenie do stanu
zgodności z prawem prowadzenia gospodarki finansowej tej jednostki, w
szczególności zaprzestanie finansowania działalności samorządowej instytucji kultury
t.j. Gminnej Biblioteki Publicznej w Górsku oraz filii bibliotek bezpośrednio z
budżetu gminy i finansowanie działalności tych instytucji za pomocą dotacji, zgodnie
z przepisami art. 28 ust. 1-3, art. 32 ust.1, ust. 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r.
o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, w związku z art. 2 ustawy z
dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach.
b) zaprzestanie prowadzenia w księgach rachunkowych Urzędu Gminy (jako jednostki
budżetowej) rachunkowości samorządowej instytucji kultury t.j. Gminnej Biblioteki
Publicznej w Górsku, stanowiącej odrębny od gminy podmiot prawa, stosownie do
przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 września
1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2002 r., Nr 76, poz. 694 ze zm.), przepisów
art.14 ust. 1, art. 27, art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o
organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2001r., Nr 13, poz. 123
ze zm.).
c) egzekwowanie od ww. instytucji kultury obowiązku sporządzania i przekazywania
gminie kwartalnych sprawozdań Rb-Z o stanie zobowiązań wg tytułów dłużnych oraz
poręczeń i gwarancji i Rb-N o stanie należności, stosownie do przepisów
rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdań
jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych
(Dz.U.
Nr 113, poz. 770).
5. Podjęcie działań zmierzających do zlikwidowania niezgodnego z obowiązującymi
przepisami prawnymi sposobu ustalania wysokości wynagrodzeń dla pracowników
samorządowych instytucji kultury, dla których gmina jest organizatorem, poprzez między
innymi:
a) ustalenie wynagrodzenia dla Kierownika Gminnej Biblioteki Publicznej w Górsku,
funkcjonującej w formie instytucji kultury, zgodnie z przepisami ustawy z dnia
3 marca 2000 roku o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami
prawnymi (Dz.U. Nr 26 poz.306 z późn.zm.),
b) ustalania wynagrodzeń pracownikom zatrudnionym w filiach Gminnej Biblioteki
Publicznej – w Złejwsi Małej i w Rzęczkowie, zgodnie z przepisami rozporządzenia
Ministra Kultury i Sztuki z dnia 23 kwietnia 1999 r. w sprawie zasad wynagradzania
pracowników zatrudnionych w instytucjach kultury prowadzących w szczególności
działalność w zakresie upowszechniania kultury (Dz.U. Nr 45, poz. 446 ze zm.),
mając na uwadze ustalenia kontroli w tym zakresie zawarte w protokole kontroli oraz
przepis art. 17 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności, zgodnie z treścią,
którego Wójt Gminy wykonuje względem kierownika instytucji kultury funkcję
6
pracodawcy, a zatrudnianie i zwalnianie pracowników
do kompetencji dyrektora biblioteki, a nie Wójta Gminy.
biblioteki
należy
Zgodnie z art. 9 ust. 3 powołanej na wstępie ustawy uprzejmie proszę
o poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy o sposobie wykonania
zaleceń pokontrolnych w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego wystąpienia.
Przekazanie informacji o wykonaniu zaleceń pokontrolnych niezgodnych z prawdą
podlega karze określonej w art. 27 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.
Stosownie do art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych
od niniejszego wystąpienia pokontrolnego przysługuje prawo zgłoszenia zastrzeżeń do
Kolegium Izby w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia. Podstawą zgłoszenia
zastrzeżenia może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub
niewłaściwe zastosowanie.
Zastrzeżenia wnosi się za pośrednictwem Prezesa Izby na warunkach określonych
w art. 9 ust. 4 i 5 ustawy.
Zastępca Prezesa
Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Bydgoszczy
mgr Włodzimierz Bartkowiak
Do wiadomości:
1. Przewodniczący Rady Gminy w Złejwsi Wielkiej,
2. Regionalna Izba Obrachunkowa w Bydgoszczy,
Zespół w Toruniu.
7