dr Marek Konarski Warszawa, 10

dr Marek Konarski
Warszawa, 10.04.2008 r.
Opinia prawna w sprawie możliwości i przyczyn
odwołania przez Sejm Rzecznika Praw Dziecka
Rzecznik Praw Dziecka jest instytucją przewidzianą w art. 72 ust. 3 Konstytucji,
który przewiduje ustawowe uregulowanie kompetencji oraz sposobu
powoływania Rzecznika.
W dniu 6 stycznia 2000 r. uchwalona została ustawa o Rzeczniku Praw Dziecka
(dalej RPD), która weszła w życie z mocą wsteczną od 1 stycznia 2000 r.
Szczegółowa analiza treści ust. 4 art. 72 Konstytucji oraz przedmiotu regulacji
ustawy o RPD prowadzi do wniosku, iż treść ustawy wykracza poza
konstytucyjne umocowanie do regulowania w niej kompetencji i wyłącznie
sposobu powoływania RPD. Nie oznacza to zakazu dla ustawodawcy
wykraczania poza konstytucyjne odesłania do regulacji ustawowej, gdyż ten
stanowiąc akty powszechnie obowiązujące takie jak ustawy, jest nieograniczony
co do zakresu regulacji – jej przedmiotu oraz adresatów, to jednak pominięcie
kwestii odwołania nie pozostaje bez wpływu na jurydyczną ocenę możliwości i
przesłanek odwołania z urzędu RPD
Warto w tym miejscu zauważyć, że regulacje konstytucyjne traktujące o
Prezesie Najwyższej Izby Kontroli oraz Rzeczniku Praw Obywatelski,
jakkolwiek obszerniejsze znacznie od regulacji tyczącej się RPD podobnie, jak
w przypadku RPO stanowią tylko o powoływaniu na te urzędy – art. 205 ust. 1
Konstytucji oraz art. 209 ust. 1 Konstytucji, milcząc na temat odwoływania z
tych urzędów oraz podobnie jak w przypadku RPD odsyłają do regulacji
ustawowej unormowanie „organizacji oraz trybu działania NIK”- art. 207
Konstytucji i „zakresu i sposobu działania Rzecznika Praw Obywatelskich”
– art. 208 ust. 2 Konstytucji. Przypomnijmy, że w przypadku RPD brzmienie
Konstytucji jest następujące: „ustawa określa kompetencje i sposób
powoływania Rzecznika Praw Dziecka” – art. 72 ust. 4 Konstytucji.
Brak regulacji konstytucyjnej w sprawie możliwości odwoływania wskazanych
organów nie oznacza, że jest to niedopuszczalne, ale zwłaszcza w kontekście
brzmienia przepisów ustawowych regulujących kwestie odwoływania wymaga
oceny znaczenia i sensu takiego stanu rzeczy.
Otóż w ustawie o Najwyższej Izbie Kontroli określa się urząd Prezesa NIK, jako
kadencyjny oraz stanowi się odrębnie o powołaniu na tę funkcję przez Sejm
bezwzględną większością głosów za zgodą Senatu oraz odrębnie o dowołaniu z
tej funkcji. Jednak wszystkie okoliczności, w których kadencja Prezesa NIK
wygasa albo w których Sejm odwołuje go ze stanowiska mają charakter
2
obiektywny i niezależny od Sejmu, bądź są rezultatem woli piastuna tej funkcji,
ponieważ do okoliczności tych zaliczamy –śmierć, orzeczenie Trybunału Stanu
o utracie stanowiska, zrzeczenie się stanowiska, uznanie za trwale niezdolnego
do pełnienia obowiązków na skutek choroby, skazanie prawomocnym wyrokiem
za przestępstwo, złożenie niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego
stwierdzonego prawomocnym orzeczeniem sądu oraz orzeczenie przez Trybunał
Stanu zakazu zajmowania kierowniczych stanowisk. Zatem żadna z tych
okoliczności nie ma charakteru uznaniowej oceny Sejmu.
Podobnie ma się rzecz z Rzecznikiem Praw Obywatelskich, którego powołuje
Sejm za zgodą Senatu, przy czym ustawa nie określa jaką większością oddanych
głosów. Podobnie, jak w przypadku Prezesa NIK ustawa traktuje ten urząd, jako
kadencyjny i odrębnie określa przyczyny odwołania z urzędu, wskazując, że
może to mieć miejsce w następujących okolicznościach: zrzeczenie się, trwała
niezdolność do pełnienia obowiązku na skutek choroby, ułomności lub upadku
sił stwierdzonych orzeczeniem lekarskim, złożenie niezgodnego z prawdą
oświadczenia lustracyjnego stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu, oraz
sprzeniewierzenie się złożonemu ślubowaniu. Z tych wszystkich przyczyn
wszystkie poza ostatnio wymienioną mają charakter zewnętrzny i
zobiektywizowany i nie dają Sejmowi prawa do uznaniowej w tym zakresie
oceny i decyzji. Tylko sprzeniewierzenie się złożonemu ślubowaniu odwołuje
się, jako swoista klauzula generalna do oceny ze strony Sejmu (większości
parlamentarnej), a zatem charakteryzuje się dużą dozą uznaniowości oceny.
Jednak z ustawy wynika, iż jest to okoliczność szczególna, na co wskazuje użyte
określenie „Sejm odwołuje …. również jeżeli …. sprzeniewierzył się
złożonemu ślubowaniu.” Dodatkowo ustawa traktuje taką dodatkową
możliwość, jako możliwość która wymaga szczególnej bo kwalifikowanej
większości co najmniej 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej
liczby posłów. Podkreśla to wyjątkowość odwołania z tej przyczyny i tylko z tej
przyczyny, gdyż odwołanie z pozostałych powodów nie jest obwarowane żadną
wymaganą większością głosów.
Również kadencyjność trwania funkcji RPD podkreśla ustawa o tym urzędzie
oraz nie określa jaką większością głosów wybiera Sejm RPD. Podobnie, jak
poprzednio odrębnie reguluje ustawa okoliczności w których Sejm może
odwołać RPD i w śród nich poza zobiektywizowanymi takimi jak zrzeczenie się
urzędu, trwała niezdolność do pełnienia obowiązków na skutek choroby lub
utraty sił stwierdzonych orzeczeniem lekarskim, wymienia także
„sprzeniewierzenie się ślubowaniu.”
Co do regulacji pozycji Generalnego Inspektora ochrony Danych Osobowych,
który to urząd nie ma charakteru konstytucyjnego, mimo że ustawa podkreśla
kadencyjność tego urzędu, to jednak przewiduje w swoich przepisach zarówno
powoływanie i odwoływanie na ten i z tego urzędu przez Sejm za zgodą Senatu
jednak również nie określa, jaką większością głosów decyduje o tym Sejm.
3
Wśród przyczyn odwołania poza zobiektywizowanymi jest także
sprzeniewierzenie się złożonemu ślubowaniu.
Przedstawiony konstytucyjny i ustawowy obraz regulacji kwestii powoływania
i odwoływania RPD i piastunów innych urzędów, zawiera brak
konstytucyjnego uregulowania kwestii odwołania, oraz wskazania liczby głosów
przy podejmowaniu przez Sejm uchwały o powołaniu na ten urząd. Możliwość
odwołania przewidują wyłącznie ustawy określające zadania i funkcjonowanie
omawianych wyżej instytucji, przy czym w przypadku Prezesa NIK prawo w
ogóle nie przewiduje możliwość odwołania z tego stanowiska z powodu
przyczyny o charakterze uznaniowej oceny, zawężając przypadki możliwego
odwołania do okoliczności obiektywnych i potwierdzonych prawomocnym
orzeczeniem sądu, czy Trybunału Stanu.
W przypadku Rzecznika Praw Obywatelskich dopuszczona jest przyczyna
odwołania skonstruowana, jako okoliczność subiektywna uzależniona od
swobodnej oceny Sejmu, ale wówczas Sejm musi wyrazić taką ocenę i uznać ją
za powód odwołania kwalifikowaną większością 3/5 głosów w obecności
przynajmniej połowy ustawowej ich liczby.
W przypadku RPD brak jest regulacji o większości głosów wymaganych do
podjęcia uchwały przez Sejm o odwołaniu z urzędu przed upływem kadencji, z
zachowaniem jednak odrębnej regulacji dla powołania i odwołania.
Odnośnie zaś Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych ustawa
łącznie określa kompetencje Sejmu do powołania i odwołania z tego urzędu,
również nie wypowiadając się, co do większości głosów, które są wymagane dla
skuteczności głosowania w sprawie powołania, czy odwołania.
Szczegółowe omówienie zagadnień powołania, odwołania i ich przyczyn
wymienionych powyżej organów jest nieprzypadkowe, albowiem przepisy
dotyczące postępowania parlamentarnego przy dokonywaniu aktów powołania i
dowołania wobec tych urzędów zamieszczone są dla wszystkich tych instytucji
w jednym i tym samym art. 29 Regulaminu Sejmu RP. Na uwagę zasługuje tu
regulacja zawarta w ust. 2 tego artykułu, że Sejm odwołuje z tych urzędów (m.
in. RPD i Rzecznika Prawd Obywatelskich) w wypadkach określonych ustawą
– tj. w art. 17 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, w art. 7 ustawy o Rzeczniku
Praw Obywatelskich, w art. 8 ustawy o Rzeczniku Praw Dziecka i w art. Art. 8
ustawy o ochronie danych osobowych, z tym że w tym ostatnim przypadku
przepis ten ujmuje łącznie kwestie pozycji piastuna tego urzędu, jego powołania
i odwołania, warunków, które trzeba spełnić, aby można być powołanym na ten
urząd, kadencyjności i przyczyn odwołania.
Jednak również Regulamin Sejmu nie określa, jaką większością głosów
następuje odwołanie z tych urzędów, poza urzędem Prezesa Instytutu Pamięci
Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. W
ustawie o Rzeczniku Praw Obywatelskich określa się większość głosów
wymaganych przy odwołaniu z przyczyny sprzeniewierzenia się złożonemu
ślubowaniu, a w pozostałych przypadkach ani Regulamin Sejmu, ani ustawy
4
dotyczące przedmiotowych urzędów nie wypowiadają się na ten temat. Nie ma
również nawet takich przepisów regulaminowy, które by odsyłały do
stosowania w tym zakresie regulacji dotyczących powoływania, co uzasadnia
tezę, iż kwestia ta w ogóle wymknęła się spod regulacji.
Mamy zatem w omawianym zakresie stan prawny nieuregulowany
normatywnie, gdyż prawo przesądza tylko kompetencje Sejmu do odwołania za
zgodą Senatu z tych urzędów, przyczyny kiedy jest to dopuszczalne, oraz
reguluje wyłącznie kwestię wymaganej większości głosów za odwołaniem oraz
quorum wyłącznie w stosunku do Rzecznika Praw Obywatelskich ( w ustawie,
w stosunku do Prezesa NIK tylko wymaganą większość głosów (w ustawie),
oraz w stosunku do Prezesa Instytutu pamięci Narodowej (w regulaminie).
Wobec RPD należy stwierdzić lukę w prawie, co do liczby głosów, którą może
on być odwołany z urzędu, a stosowanie w tym zakresie analogii do liczby
głosów wymaganych dla powołania przez Sejm na ten urząd może budzić
uzasadnione wątpliwości, gdyż Regulamin Sejmu jednak wobec jednego
konkretnego urzędu (Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej zawiera wyraźną
regulację w kwestii odwołania, a w przypadkach pozostałych dla Prezesa NIK
oraz Rzecznika Praw Obywatelskich taka regulacja znajduje się w ustawach
regulujących zakres działania oraz organizację tych urzędów, zatem milczenie
Regulaminu Sejmu w tych ostatnich przypadkach jest zrozumiałe i uzasadnione
ustawową regulacją.
Brak regulacji dotyka tu RPD, co jest wyraźną luką w prawie, a jest wątpliwe,
czy akt normatywny w postaci Regulaminu Sejmu może być tu stosowany przez
milczącą analogię do uregulowań tyczących się powołania, tym bardziej, że
odesłanie do tych przepisów ograniczone jest tylko do trybu wnioskowania w
sprawach powołania.
Jeszcze nigdy nie miał miejsce w Sejmie akt odwołania RPD, a zatem
rysująca się taka możliwość będzie rozstrzygnięciem precedensowym.
W ocenie niniejszej opinii regulacja odwołania z urzędu RPD jest
niedookreślona, albowiem brak jest reguły, która określała by jaką większością
głosów Sejm mógłby to uczynić, a wykluczone tu jest stosowanie analogi do
trybu powołania z przyczyn wyżej wskazanych.
Ponadto zgodzić się należy z Markiem Zubikiem, który w pracy „Organizacja
wewnętrzna Sejmu RP, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2003 na str. 34 -36
wyraził następujące słuszne stanowisko – „Regulaminy Sejmu i Senatu mogą
bowiem, w ramach autonomii regulaminowej, regulować jedynie „sposób
wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów
państwowych wobec izby’ (za L. Garlickim). Regulamin nie może przyznawać
Sejmowi i jego organom kompetencji władczych ani nakładać nowych,
nieznanych w ustawie, obowiązków na inne organy władzy publicznej. Zawsze
zatem podstawa prawna realizacji kompetencji izby, jak i jej organów
wewnętrznych musi znajdować swoje oparcie w normach konstytucyjnych i
ustawowych.” i dalej „ Funkcje Sejmu i jego organów ograniczyć się musza do
5
spraw związanych postępowaniem ustawodawczym, a w przypadku funkcji
kontrolnej czy kreacyjnej nie mogą przybierać form innych niż określone w
konstytucji oraz ustawach.”
Zgodzić się należy z tym Autorem, że po myśli art. 112 Konstytucji Regulamin
Sejmu może unormować „sposób wykonywania” określonych w Konstytucji czy
ustawach kompetencji oraz może uszczegóławiać regulacje konstytucyjne i
ustawowe. A w analizowanym przypadku nie ma nawet owego
uszczegółowienia i niedopuszczalne byłoby wprowadzenie do praktyki
parlamentarnej precedensu stosowania regulacji w trybie analogii, kosztem
praktyki parlamentarnej wynikającej z regulacji wprost, bądź analogii
wynikającej z wyraźnego odesłania do niej przez przepisy regulaminowe. Inna
praktyka stoi moim zdaniem w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa
prawnego oraz z konstytucyjnej zasady podziału władz i odrzucenia koncepcji
„rządów zgromadzenia”.
Dodatkowo wspiera ten kierunek interpretacji nowe orzecznictwo Trybunału
Konstytucyjnego, które wypowiada się na temat omnipotencji Sejmu w
kontekście zasady podziału i równowagi władz, oraz konstytucyjności poczynań
Sejm nawet w sprawach jego wewnętrznych procedur i decyzji (orzeczenie w
sprawie komisji „bankowej”) Tym bardziej może to dotyczyć działania Sejmu
bez podstawy prawnej w zakresie wymaganej większości dla określenia
prawomocności uchwały.
Ponadto należy w tym względzie odnieść się do merytorycznego ustawowego
zbliżenia instytucji Rzecznika Praw Obywatelski i RPD. Warto w tym miejscu
porównać brzmienie art. 210 Konstytucji – „Rzecznik Praw Obywatelskich jest
w swojej działalności niezawisły, niezależny od innych organów
państwowych i odpowiada jedynie przed Sejmem na zasadach określonych
w ustawie”, z art. 7 ust. 1 ustawy o Rzeczniku Praw Dziecka – „Rzecznik jest w
swojej działalności niezależny od innych organów państwowych i odpowiada
jedynie przed Sejmem na zasadach określonych w ustawie.”
Konstytucja wobec Rzecznika Praw Obywatelskich oraz ustawa wobec
Rzecznika Praw Dziecka używają identycznych sformułowań, co pozwala
sądzić, że w sposób identyczny kształtowana jest pozycja ustrojowa obu
Rzeczników. Dodatkowo art. 1 ust. 2a ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich
określa, że w sprawach dzieci Rzecznik Praw Obywatelskich współpracuje z
Rzecznikiem Praw Dziecka, co dodatkowo uzasadnia tezę o bliskich relacjach
ustrojowych i zbliżonym, jeśli nie identycznym modelu ustrojowym
funkcjonowania obu instytucji.
Jeżeli tak jest, to godne rozważenia jest, czy Sejm jeżeli zajmie się
doprecyzowaniem regulacji dotyczących sposobu odwołania z urzędu RPD nie
powinien w przyszłej nowelizacji regulaminowej nie powtórzyć za ustawą o
Rzeczniku Praw Obywatelskich, iż odwołanie przed upływem kadencji może
nastąpić większością co najmniej 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy
ustawowej liczby posłów w przypadku odwołania z powodu sprzeniewierzenia
6
się ślubowaniu. Nie przeszkadza temu okoliczność istnienia innej większości
głosów mającej zastosowanie do aktu powołania na urząd.
Co się tyczy wreszcie przyczyny określanej, jako „sprzeniewierzenie się
złożonemu ślubowaniu” to podkreślenia wymaga, że jest to przyczyna o
charakterze klauzuli generalnej, a zatem subiektywnie ocena, co w praktyce
parlamentarnej oznacza, iż możemy wskazaną przesłankę odwołania określić
mianem kryterium politycznego, co jak wiadomo umożliwia dużą dowolność
działania. Być może i ten charakter owej przyczyny dodatkowo potwierdza
wypowiedzianą wyżej uwagę, iż odwołanie RPD, jako organu niezależnego,
zasługuje na podwyższenie kryteriów takiej decyzji na poziom szczególnej
większości głosów, tak jak ma to zastosowanie wobec Przewodniczącego
Instytutu Pamięci Narodowej oraz Rzecznika Praw Obywatelskich.
Rota ślubowania jest ujęta w sposób ogólny i posługuje się „językiem zasad” a
nie konkretów, co w przypadku tego typu regulacji jest zrozumiałe, ale też
dodatkowo uzasadnia ostrożność w posługiwaniu się tą przyczyną odwołania i
przemawia za podniesieniem poziomu trudności w uzyskaniu wymaganej
większości w głosowaniu nad odwołaniem z takiego urzędu, bo owa trudność
zabezpiecza przed podejmowaniem decyzji uzasadnionych wyłącznie
politycznie a nie merytorycznie.
Ślubowanie RPO zawiera zobowiązanie do –
1. dochowania wierności Konstytucji RP,
2. strzeżenia praw dziecka zgodnie z przepisami prawa, dobrem dziecka i
dobrem rodziny,
3. bezstronnego wypełniania obowiązków,
4. najwyższej sumienności i staranności w wykonywaniu obowiązków,
5. strzeżenia godności stanowiska,
6. dochowania tajemnicy państwowej i służbowej.
Ad. 1 jest określeniem ogólnym i zredagowanym w podniosłym stylu
językowym, ale nie nastręcza trudności interpretacyjnych, gdyż oznacza po
prostu zobowiązanie do przestrzegania Konstytucji i stosowania się do jej
przepisów w działaniu.
Ad. 2 również mimo użytych ogólnych sformułowań ma jasne znaczenie, gdyż
nawiązuje do zasady praworządności tj. działania na podstawie i w granicach
prawa. Takie określenia jak dobro dziecka i rodziny maja już określoną treść w
orzecznictwie sądowym, które wielokrotnie dokonywało wykładni przepisów
kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, które od dobra dziecka i rodziny
uzależniały kierunek stosowania przepisów tego kodeksu. W tym zakresie może
także mieć tu zastosowania oryginalne pojmowanie dobra przez każdo czesnego
piastuna urzędu RPD, byłe by tylko nie przekraczało ono wyraźnych granic
owego dobra zakreślonych w prawie oraz utrwalonym w orzecznictwie (zasady
stosowania prawa).
Ad. 3 bezstronność oznacza równe traktowanie każdego, kto jest w polu
zainteresowania RPD, a także równorzędne traktowanie proceduralne każdego,
7
kto zgłosi się do RPD w jakiejkolwiek sprawie mieszczącej się w jego
kompetencjach. Równe traktowanie nie pozbawia RPD uprawnienia do
samodzielnej oceny w sprawie sposobu ewentualnego działania, bądź podjęcia
decyzji, czy w sprawie działać, bądź nie działać.
Ad. 4 w tym zakresie powstają trudności w literalnym rozumieniu tych pojęć,
które potocznie traktowane są jako tożsame znaczeniowo, bądź odmienność ich
znaczenia nie jest ostra. Wedle Słownika języka polskiego, Warszawa 2005,
oprac. E. Sobol, wyd. 2 – sumienny to skrupulatnie wywiązujący się z
obowiązków, wykonywany dokładnie, rzetelnie, a staranny to dokładnie
wykonany, zajmujący się czymś sumiennie. Wedle innego ale nieodległego
znaczeniowo rozumienia staranność to pedantyczność, szczególna dokładność, a
sumienność to działanie z poczuciem odpowiedzialności, słuszności, bądź
uczciwości, a zatem wskazuje się tu na wątek stosunku w sferze zjawisk
psychiki wobec podejmowanych działań. W nauce prawa cywilnego przez
staranność rozumie się kryterium występowania, bądź niewystępowania winy,
gdyż chodzi tu o jakieś wymagania w obrębie stosunków danego rodzaju, nie
chodzi przy tym o stopniowanie stopnia dbałości, lecz o ocenę staranności
przyrównywaną do obiektywnego wzorca działalności laika, zawodowca,
przedsiębiorcy itp. To kryterium jest najmniej ostre i umożliwia dowolność
ocen, ale też daje możliwość obrony przed takimi ocenami, tym bardziej że brak
jest wobec RPD wymagań zawodowych, wykształcenia, czy praktyki
zawodowej, w przeciwieństwie do Rzecznika Praw Obywatelskich.
Ad. 5 oznacza przestrzeganie takiego zachowania i realizowania aktywności w
ramach pełnienia urzędu i poza nim, które nie narazi urzędu i jego piastuna na
wątpliwość co do jego bezstronności, uczciwości, rzetelności.
Ad. 6 nie wymaga objaśnienia i jest oczywiste.
Dnia 28 lutego 2008 r. 51 posłów z klubu poselskiego LiD złożyło wniosek do
Marszałka Sejmu, działając na podstawie art. 29 ust. 2 Regulaminu Sejmu w zw.
z art. 8 ust. 1 pkt. 3 i ust. 2 ustawy o Rzeczniku Praw Dziecka o odwołanie Pani
Ewy Barbary Sowińskiej ze stanowiska RPD.
Jako podstawę wniosku o odwołanie przytoczono ust. 2 art. 29 Regulaminu,
który stanowi, że Sejm odwołuje RPD w wypadkach określonych ustawą oraz
art. 8 ust. 1 pkt. 3 i ust. w ustawy o RPD, które stanowią, że Sejm za zgodą
Senatu odwołuje Rzecznika przed upływem kadencji, jeżeli sprzeniewierzył się
złożonemu ślubowaniu, oraz że Sejm podejmuje uchwałę w sprawie odwołania
Rzecznika na wniosek Marszałka Sejmu, Marszałka Senatu, grupy co najmniej
35 posłów lub co najmniej 15 senatorów.
Wniosek ten jest pod względem formalno prawnym sformułowany prawidłowo,
albowiem grupa 51 posłów, tj. więcej niż wymaga tego ustawa w ramach
posiadanych uprawnień inicjujący złożyła ów wniosek, powołując się na
wypadek określony w ustawie. Wniosek taki mógł być złożony, a Marszałek
Sejmu był zobowiązany nadać temu wnioskowi bieg, co też nastąpiło. Jedyne
zastrzeżenie natury prawnej, to brak regulacji w ustawie i w Regulaminie Sejmu
8
w jaki sposób Sejm ma podjąć uchwałę o odwołaniu, gdyż w zakresie
warunków podjęcia takiej uchwały, a zwłaszcza wymaganej większości brak jest
uregulowań, co uniemożliwia Sejmowi działanie, gdyż byłoby one bez
podstawy prawnej, czyli bezprawne.
Dnia 8 kwietnia 2008 r. kolejna grupa 47 posłów PO złożyła do Marszałka
Sejmu wniosek – inicjatywę uchwałodawczą zawierający projekt uchwały w
sprawie odwołania Ewy Barbary Sowińskiej ze stanowiska RPD.
Wnioskodawcy załączyli projekt stosownej uchwały i uzasadnienie do niej oraz
powołali się na przepisy Regulaminu Sejmu i ustawy o RPD, powołane we
wcześniejszym wniosku i już omówione, a ponadto wskazali art. 33 Regulaminu
Sejmu jako podstawę swojego działania, tj. na przepis, który określa komu
przysługuje inicjatywa uchwałodawcza.
Ten drugi wniosek winien być potraktowany przez Marszałka Sejmu, jako
projekt uchwały wniesiony prawidłowo przez wymaganą liczbę
wnioskodawców – posłów, co oznacza, że projekt uchwały:
1. powinien być niezwłocznie przesłany Prezydentowi, Marszałkowi Senatu
i Prezesowi Rady Ministrów – art. 35 ust. 2 Regulaminu Sejmu,
2. powinien być przesłany przez Marszałka Sejmu,
3. powinien być rozpatrzony w dwóch czytaniach a między czytaniami
powinny być nad projektem prowadzone prace komisji sejmowej,
4. pierwsze czytanie powinno być przeprowadzone na posiedzeniu
plenarnym Sejmu, albo na posiedzeniu komisji sejmowej,
5. drugie czytanie powinno być przeprowadzone na posiedzeniu plenarnym
Sejmu,
6. nad projektem uchwały powinno być przeprowadzone głosowanie na
posiedzeniu plenarnym Sejmu, z tym że brak jest regulacji prawnej, jaką
większością głosów taka uchwała może być podjęta.
O ile autorowi opinii wiadomo Marszałek Sejmu nie nadał temu projektowi
wymaganego regulaminem stosownego biegu, zatem prawdopodobnie
omyłkowo Marszałek Sejmu nie potraktował wniosku, jako inicjatywy
ustawodawczej, co jest błędem merytoryczny w pracy Marszałka, gdyż literalne
brzmienie wniosku posłów z PO nie pozostawia wątpliwości, że mamy do
czynienia z wnioskiem, którego przedmiotem jest zgłoszenie do uchwalenia
projektu uchwały, a zatem z inicjatywą uchwałodawczą. Wniosek drugi
oczekuje zatem na nadanie mu stosownego biegu proceduralnego.
Przed Marszałkiem Sejmu pozostaje także kwestia, jak procesować nad dwoma
wnioskami, których istota prawna jest jednak odrębna, gdyż pierwszy zawiera
propozycję skorzystania przez Sejm z kompetencji kreacyjnej negatywnej,
bowiem inicjuje odwołanie z urzędu RPD, a drugi stanowi wykonanie
inicjatywy uchwałodawczej.
Mimo, że oba wnioski prowadzą do tego samego skutku w postaci odwołania, to
jednak każda z grup wnioskodawców wybrała odrębny tryb proceduralny
osiągnięcia celu, pierwsza koncentruje się na aspekcie kompetencji Sejmu do
9
odwołania, druga grupa kładzie nacisk na podjęcie uchwały, której treścią jest
decyzja o odwołaniu. Wobec tego Marszałek Sejmu powinien zdecydować o
trybie postępowania, a wybór nie jest sprawą prostą merytorycznie.
Najwłaściwsza droga postępowania, powinna zakładać odrębność postępowań w
przedmiocie wniosku o odwołanie i w przedmiocie wniosku o podjęcie uchwały,
chyba że któraś z grup wnioskodawców zrezygnuje ze swojego odrębnego
wniosku i przyłączy się do drugiej grupy. Wydaje się, że najwłaściwszą drogę
postępowania wybrała grupa pierwsza 51 posłów LiD, kierując się meritum
sprawy (wniosek o odwołanie), a nie formą, zresztą źle rozumianą (wniosek o
uchwalenie uchwały). Ale decyzja w tym zakresie należy do wnioskodawców.
Wniosek LiD trudno jest poddać ocenie merytorycznej zasadności prawnej
przyczyn odwołania, albowiem odwołuje się do ogólnikowych określeń
użytych w rocie ślubowania bez konkretnego ich uzasadnienia faktami z
działań RPD. Ponadto wniosek powołuje się na ignorancję i niekompetencję,
oraz na niewłaściwość sprawozdania z działalności, co wykracza poza treść
ślubowania i poza przyczynę sprzeniewierzenia się ślubowaniu. Autorzy
wniosku sami zresztą dają dowód jego ogólnikowości i nie merytoryczności
skoro w konkluzji odwołują się nie do faktów i dowodów na ich zaistnienie
tylko na swoje przekonanie, że miało miejsce sprzeniewierzenie się złożonemu
ślubowaniu. Treść wniosku kładzie nacisk na jego polityczne intencje, co
potwierdza uwagi i tym, że ta konkretna przyczyna odwołania, zawiera w sobie
klauzule generalne, nadające się do wypełnienia politycznymi intencjami.
Tylko dwa konkretne fakty podaje omawiany wniosek, którym zaprzecza RPD,
nie wdając się w oceny które stanowisko jest zgodne z prawdą należy
stwierdzić, że gdyby rację miał RPD, to przez złożenie przedmiotowego
wniosku przez grupę 51posłów mieli byśmy do czynienia z ich działalnością
wchodzącą w zakres sprawowania przez nich mandatu poselskiego, powodującą
naruszenie praw osób trzecich tj. piastuna urzędu (konkretną osobę) oraz sam
urząd Rzecznika – art. 105 ust. 1 Konstytucji (immunitet materialny). Wówczas
i piastun urzędu i sam urząd (organ państwa) mogli by wystąpić do Sejmu o
wyrażenie zgody na pociągnięcie tych 51 posłów do odpowiedzialności sądowej
(karnej i cywilnej). Karnej z art. 212 § 1 i § 2 zniesławienie za pomocą środków
masowego komunikowania się, gdyż świadomość ewentualnych sprawców
obejmowała to, że ich wniosek w formie druku sejmowego stanie się
powszechnie dostępny dla nieograniczonej liczby odbiorców za pośrednictwem
internetu na stronie internetowej Sejmu RP. Cywilnej z art. 24 § 1 i § 2 k.c. –
żądanie opublikowania przeproszenia na stronach internetowych Sejmu, lub w
prasie i TV, żądanie zadośćuczynienia pieniężnego dla piastuna organu i dla
urzędu lub zapłaty sumy pieniężnej na wskazany cel społeczny, a właściwie na
dwa cele społeczne wskazane przez obu powodów, gdyby z pozwem wystąpił
piastun urzędu i sam urząd, czyli Skarb Państwa. Jednak na wystąpienie do sądu
trzeba mieć zgodę Sejmu. Gdyby rację mieli wnioskodawcy, to dopiero ze
szczegółowego zbadania podniesionych okoliczności można by było
10
wyprowadzić wniosek, czy miało miejsce, czy nie sprzeniewierzenie się
ślubowaniu.
Treść wniosku drugiego jest bardziej rozwinięta i ma charakter merytoryczny.
Zarzuty sprowadzają się do niedostatecznego informowania o działalności RPD,
jego ograniczonych bądź selektywnych kontaktów z mediami, co ma oznaczać
naruszenie art. 61 Konstytucji ustanawiający prawo obywateli do uzyskiwania
informacji o działalności organów władzy publicznej. Jednak trudno jurydycznie
podzielić ten zarzut, gdyż przepis ten kreuje prawa obywateli, ale nie ustanawia
obowiązków, których ustanowienie odsyła do ustawy określającej tryb
udzielania informacji – ustawa o dostępie do informacji publicznej z 6 września
2001 r. Analizując stronę internetową biura RPD i samego RPD oraz
sprawozdanie z działalności za 2006 r. przedstawione w Senacie i w Sejmie,
trudno jest uznać zasadność podniesionego zarzutu, tym bardziej, że
sprawozdanie z działalności spotkało się z przychylnym przyjęciem w Senacie,
który nie zakwestionował treści oraz jakości tego sprawozdania. Wreszcie
należy poddać w wątpliwość tezę, iż nawet gdyby doszło do naruszenia
wymogów ustawy o dostępie do informacji publicznej, to można by to uznać za
sprzeniewierzenie się Konstytucji.
Dalszy zarzut, to odmowa interwencji i wsparcia dla sprawców rzekomego
molestowania (gdyż jeszcze nie zapadł prawomocny wyrok) na osobie koleżanki
szkolnej, która w rezultacie skutecznie targnęła się na swoje życie.
Wnioskodawcy nietrafnie określają pobyt w areszcie śledczym sprawców, jako
przetrzymywanie, gdy tymczasem mamy do czynienia ze zgodnym z prawem
pozbawieniem wolności w ramach aresztu tymczasowego, o którym na zasadzie
wyłączności może decydować sąd - organ bezstronny, niezależny od innych
władz. Zarzut niezaangażowania się RPD w sprawę tego aresztu nie wytrzymuje
krytyki ze względu na art. 173 Konstytucji sytuujący sądy, jako władzę odrębną
i niezależną od innych władz. Decydentem w zakresie aresztu i czasu jego
trwania są bezstronne i niezawisłe sądy i trudno jest ich decyzję w tych
sprawach określać, jako przetrzymywanie. Trudno też stawiać w tej materii
zarzut wobec RPD, tym bardziej, że nawet Rzecznik Praw Obywatelskich może
żądać informacji o stanie sprawy prowadzonej przez sady i prokuraturę po
zakończeniu postępowania i zapadnięciu rozstrzygnięcia – art. 13 ust. 1 pkt. 3
ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich. Podobnie poparcie dla programu
„zero tolerancji” było poparciem dla programu rządowego i ówczesnego
wiceprezesa RM i Ministra Edukacji Narodowej, co czyni zgłoszenie takiego
zarzutu nieuzasadnionym.
Zarzut, że RPD opowiedział się za pozbawieniem praw do świadczeń
rodzinnych dla samotnych matek z dziećmi, których ojciec jest nieznany może
stanowić naruszenie art. 32 Konstytucji, pod warunkiem, że tak w istocie było.
Jednak należy pamiętać, że ewentualnie była to propozycja i trudno jest tylko na
podstawie składanych propozycji czynić taki zarzut. Sprawa wymaga jednak
11
dokładniejszego zbadania, czy rzeczywiście RPD zmierzał do nierównego
traktowania samotnych matek.
Część zarzutów to polemika z poglądami RPD w sprawie wypowiedzi o klapsie,
zakazu wstępu do dyskotek dotyczącym niepełnoletnich, rejestracji
konkubinatów, czy oglądania agresywnych scen filmowych, czy słuchanie
głośnej muzyki przez kobiety w ciąży, ale za różnice poglądów z częścią
parlamentarzystów nie można żądać odwołania, albowiem różnienie się w
poglądach nie jest sprzeniewierzeniem się ślubowaniu. Ponadto niektóre
twierdzenia wniosku w tym zakresie są bezpodstawne, gdyż według
obowiązującego prawa wejście nieletnich do dyskotek jest zakazane nie tylko
zresztą w Polsce. Takie poglądy nie mają nic wspólnego z nienależytym
sposobem strzeżenia praw dziecka i nie godzą w przepisy prawa, ani w dobro
dziecka i rodziny, a jeżeli można tu mieć wątpliwości to w ramach otwartej
polemiki poglądów. Różnica poglądów między RPD a partią rządzącą nie
stanowi ustawowego uzasadnienia odwołania RPD, jako organu niezależnego od
innych organów państwa. Właśnie przed takim procederem powinien chronić
RPD specjalny i wyjątkowy tryb jego odwołania.
Zarzuty braku bezstronności w doborze kontaktów z mediami nie mieszczą się
ramach hipotezy określonej w rocie ślubowania, gdyż nie kontakty z mediami są
podstawowym obowiązkiem RPD, a na pewno nie jest nim taki czy inny dobór
kontaktów z nimi. W przypadku zarzutów w sprawie polityki kadrowej należy
stwierdzić, że nie mają one nic wspólnego z wykonywaniem ślubowania, które
dotyczy całkowicie odmiennych problemów
Zarzuty „śmieszności”, „utraty wiarygodności” „łatwowierności”, „ulegania
prowokacjom dziennikarskim” nie mieszczą się w zakresie okoliczności
przewidzianych w ustawie, warunkujących odwołanie RPD z urzędu. Skoro
wnioskodawcy, jako posłowie wykonujący mandat konstatują prowokacje
dziennikarskie skierowane wobec piastuna urzędu państwowego, którego
istnienie przewiduje Konstytucja, a zatem urzędu konstytucyjnego, to jest to tym
samym ocena tychże parlamentarzystów w sprawie nagannej postawy
dziennikarzy, którzy dążą do sparaliżowania działań RPD, skoro we wniosku
użyto określenia o negatywnym kontekście znaczeniowym „prowokacja”. Jest to
istotna okoliczność podniesiona we wniosku, która nie może stanowić zarzutu
przeciw RPD. Przeciwnie wnioskodawcy powołując się na „liczne” prowokacje
wskazują na stopień natężenia tych nieakceptowanych przez nich negatywnych
zachowań dziennikarzy. Ewentualne zarzuty skutkujące zasadność twierdzenia o
sprzeniewierzeniu się złożonemu ślubowaniu powinny koncentrować się na
dyspozycjach ujętych w art. 72 Konstytucji tj. zapewnianiu ochrony praw
dziecka, prawa do opieki i pomocy dla dzieci pozbawionych opieki
rodzicielskiej, wysłuchania i w miarę możliwości uwzględniania zdania dziecka.
Zatem ewentualna analiza czy miało miejsce sprzeniewierzenie się złożonemu
ślubowaniu powinna za punkt wyjścia brać pod uwagę konstytucyjny model
obowiązków państwa i organów specjalnie powołanych do czuwania nad
12
wykonywaniem tych obowiązków. Naruszenie dyspozycji art. 72 Konstytucji
może stanowić sprzeniewierzenie się złożonemu ślubowaniu, gdyż w kontekście
tego przepisu można mówić zasadnie o przestrzeganiu Konstytucji (wierność),
strzeżeniu praw dziecka, bezstronności w realizacji tych konstytucyjnych
obowiązków, najwyższej sumienności i staranności. Niestety w obu
analizowanych wnioskach takie elementy zarzutów się nie pojawiły, co
powoduje, że trudno jest uznać, że spełnione są przesłanki ustawowe do
odwołania z urzędu.
Niniejsza opinia nie przesądza do końca trafności, czy słuszności zarzutów
podniesionych, w analizowanych wnioskach, ani też ich nietrafności, czy nie
słuszności, tylko wobec ogólnikowości tych zarzutów oraz koncentrowania się
części z nich na zagadnieniach nie związanych z podstawowymi
konstytucyjnymi obowiązkami RPD, czy osnową ślubowania stwierdza ich
bezzasadność na dotychczasowym poziomie ich wyartykułowania. Kadencję
RPD można skrócić w postaci odwołania go z urzędu przed jej upływem, ale
aby do tego doszło muszą być spełnione ustawowe przesłanki, które muszą
być precyzyjne, merytorycznie wiązać się z art. 72 Konstytucji, oraz
udokumentowana konkretnymi faktami, a ponadto nie mogą koncentrować
się na różnicy poglądów, co do wymagań i metod wychowawczych, bądź
sprowadzać się do oceny składanych propozycji, które nie przekształcają się w
konkretne rozstrzygnięcia.
Reasumując wywody niniejszej opinii, należy stwierdzić, że RPD jest urzędem
kadencyjnym z możliwością odwołania przez upływem kadencji z powodów
określonych w ustawie o RPD, w ramach których to powodów jeden
(sprzeniewierzenia się złożonemu ślubowaniu) ma charakter ogólny, o dużym
natężeniu subiektywnym i politycznym oraz ocennym. Zwykle korzystanie z
takiego kryterium odwołania obwarowane jest surowością warunków jego
uskutecznienia – szczególna kwalifikowana większość głosów i wymagania co
do quorum, jak ma to miejsce wobec Rzecznika Praw Obywatelskich i co nie
występuje wobec Prezesa NIK, którego wszak nie można odwołać z tak
subiektywnego powodu, a zatem w jego przypadku podwyższenie kryteriów
odwołania nie jest konieczne.
W przypadku RPD nie ma możliwości jego odwołania, albowiem przepisy
prawa Konstytucja, ustawa, Regulamin Sejmu nie określają jaką większością
głosów może być podjęta uchwala w tej sprawie, a Sejm nie może w tym
zakresie improwizować analogię do innych przepisów dotyczących innych
organów, czy innych kwestii. Tak długo jak nie będzie to uregulowane w sposób
kompleksowy, tak długo możliwość odwołania będzie martwą literą prawa.
Wnioski o odwołanie RPD są skonstruowane w sposób odmienny jurydycznie,
jeden to klasyczny wniosek (żądanie) odwołania, drugi to inicjatywa
uchwałodawcza. Dlatego też powinny być odrębnie procedowane przez
Marszałka Sejmu, który tego nie czyni z niewiadomych powodów.
13
Same wnioski nie zawierają dostatecznego materiału faktograficznego, ani
nie obejmują swoim przedmiotem spraw, które uzasadniały by istnienie
powodów do odwołania. Mimo, że prawo upoważnia i zezwala na stawianie
takich wniosków, jak odwołanie RPD, to jednak te konkretnie analizowane
wnioski nie spełniają wymogów ustawowych i konstytucyjnych do uznania
ich zasadności i do uczynienia z nich legitymowanej podstawy uzasadniającej
odwołanie. Wymagają one zatem gruntownego ulepszenia, a przede
wszystkim skonkretyzowania poszczególnych zarzutów i ich udowodnienia.
Te wszystkie przytoczone okoliczności oraz konkluzje niniejszej opinii
sprawiają, że realizacja przedsięwzięcia polegającego na odwołaniu RPD nie
jest możliwa w aktualnym stanie prawnym (okoliczność obiektywna) oraz nie
jest uzasadniona (okoliczność subiektywna).
Ponadto opisywana i oceniana sytuacja stanowi ciekawy przykład konfuzji ze
strony Marszałka Sejmu, bądź niezrozumienia o co w istocie wnioskują dwie
grupy posłów w drukach sejmowych nr 369 oraz 370, oraz nieadekwatnego
wyboru właściwych procedur parlamentarnych mających zastosowanie dla
realizacji tych odmiennych, co do konstrukcji prawnej wniosków złożonych w
parlamencie.
dr Marek Konarski