Koncepcja funkcjonalna budowy Ordynacji podatkowej

Koncepcja funkcjonalna budowy Ordynacji podatkowej
Dr hab. Henryk Dzwonkowski
Profesor UŁ
Ocena merytoryczna C. Kosikowskiego Ordynacji podatkowej po jej powstaniu
Ordynacja podatkowa nie wypełnia żadnego z zakładanych celów dla których została stworzona:
1)Ordynacja nie stanowi kodyfikacji ogólnego prawa podatkowego,
2)Ordynacja podatkowa nie stanowi o unowocześnieniu i synchronizacji ogólnego prawa podatkowego z ustawami podatkowymi,
3)Ordynacja nie usprawniła poboru zobowiązań podatkowych,
4)Ordynacja nie zwiększyła zakresu ustawowej ochrony uczestników postępowania podatkowego,
5)Wiele przepisów Ordynacji podatkowej było w chwili jej uchwalenia niezgodnymi z Konstytucją RP (21).
Niewykorzystanie dorobku nauki
• Krytyczne tezy środowiska naukowego, wskazujące na brak wizji ogólnego prawa podatkowego nie zostały w najmniejszym nawet stopniu uwzględnione w procesie budowania pierwotnej wersji Ordynacji podatkowej. Do dziś ogólne prawo podatkowe tworzone jest metodą prób i błędów. Z tych też powodów poszczególne części Ordynacji podatkowej tworzą są unormowanie i po części funkcjonują jak układ samodzielnie działających planet. „Sklejka” ustawy o zobowiązaniach i kpa stworzyła „planetarną” strukturę
„samodzielnych” grup przepisów
Istniejąca treść O.p. według działów
1) przepisy ogólne;
2) organy podatkowe i ich właściwość;
3) porozumienia w sprawach ustalania cen transakcyjnych,
4) zobowiązania podatkowe;
5) postępowanie podatkowe;
6) czynności sprawdzające;
7) kontrola podatkowa; 8) tajemnica skarbowa;
9) wymiana informacji podatkowych z innymi państwami;
10) przepisy karne;
11) zaświadczenia;
Brak synchronizacji
Ordynację cechuje dezintegracja funkcjonalna i towarzyszący jej brak synchronizacji pojęciowej. Ewidentnym przykładem jest tu odrębne unormowanie ściśle powiązanej nierzetelności i szacowania, przesłanek wymiaru (art. 21) i wszczęcia postępowania (art. 65), brak zastosowania zdefiniowanych przecież pojęć obowiązku i zobowiązania (art. 4 i 5), a z drugiej strony połączenie w jedno przedawnienia wymiaru i przedawnienia wykonywania zobowiązań (art. 68 i 70 O.p.)
Układ Ordynacji podatkowej jest pozbawionym myśli przewodniej bałaganem ‐ poszczególne instytucje ogólnego prawa podatkowego wyodrębnione jak swoiste satelity, np. nadpłata, są w istocie zbiorami przepisów o powstawaniu, wymiarze oraz wykonywaniu tego stosunku podatkowo‐ prawnego, albo ‐ stanowią części wymiaru zobowiązań, choć są
traktowane jako prawo materialne, np. rozdział o tzw. powstawaniu zobowiązania, albo ‐ stanowią część wykonywania zobowiązań, np. wygasanie, choć umieszczono je w części materialnoprawnej, Konsekwencje
Konsekwencją m.in. braku myśli przewodniej są błędy w projektowaniu przepisów, a następnie w procesie legislacyjnym w którym nie potrafi się
odwzorować w akcie normatywnym proponowanego rozwiązania.
Chaos w Ordynacji podatkowej powiela każda kolejna nowelizacja
• W konsekwencji każda nowa grupa przepisów tworzy kolejną „planetę”, bo brak jest koncepcji według której można by ją logicznie przypisać do powiązanej z nią
merytorycznie grupy reguł.
• Przykładem są tu regulacje dotyczące uprzednich porozumień cenowych (art. 20a i n.) oraz interpretacji podatkowych (art. 14a i n.), które z braku jakiegokolwiek pomysłu zostały potraktowane jako kompetencje organów podatkowych, obejście prawa raz traktowane jako prawo materialne a następnie przeniesione do postępowania dowodowego (z art. 24a i b do art. 199a). Koncepcja aktu prawnego i jego składników (instytucji, norm)
Aby ustanowić jasne i proste przepisy należy w pierwszej kolejności określić cele jakie ma zrealizować część systemu prawa (gałąź), dany akt prawny, jego instytucje i poszczególne normy prawne, które wynikają z przepisów.
Powyższe warunki może spełniać architektura Ordynacji oparta o funkcje norm ogólnego prawa podatkowego
Funkcje norm i ich grup pozwalają podzielić system prawa podatkowego na cztery partycje według wspólnych własności funkcjonalnych:
•powstawania stosunku podatkowo‐prawnego obowiązku podatkowego, •wymiaru zobowiązania podatkowego,
•wykonywania zobowiązania podatkowego
•kontroli
Realizacja stosunku prawnego Kontrola podatkowa poszczególnych faz realizacji stosunku prawnego
Koncepcja legislacyjna powinna ustalić architekturę logiczną aktu prawnego, zintegrowaną pod względem informacyjnym, kompozycyjnym i komunikacyjnym (odesłania)
• Należy stworzyć klasyfikację, która utworzy wielostopniowy podział logiczny grup przepisów według kryterium posiadania przez daną grupę jakiejś
wspólnej własności (warunek treściowy, prakseologiczny).
• Części składowe ustawy powinny się cechować
logicznym i funkcjonalnym powiązaniem zapewniającym spójność aktu prawnego.
• Spójna architektura pozwala na przyjęcie założenia racjonalności systematyzacyjnej legislatora i pozwala na stosowanie wykładni a rubrica oraz uwzględnianie kontekstu merytorycznego systemowego.
Funkcjonalny (linearny) układ Ordynacji podatkowej
Część ogólna Ordynacji podatkowej (Zakres, treść i podstawowe pojęcia ordynacji, organy podatkowe i ich właściwość, zasady podatkowe, zasady postępowania podatkowego, postępowanie podatkowe, zasady wykładni prawa podatkowego, wymiana informacji z innymi państwami, wydawanie zaświadczeń).
Zastosowanie funkcji celu
Celem przepisów o powstawaniu obowiązku podatkowego ma być wskazanie jak zawiązują się
uprawnienia i obowiązki tworzące stosunek prawny.
Celem przepisów o wymiarze jest ustalenie jak powinno nastąpić ujawnienie i stworzenie podstawy do wykonywania zobowiązania.
Celem przepisów o wykonywaniu zobowiązań jest ustalenia jak następuje przeniesienie (przekazanie) należności podatkowej od podatnika do jednostki publicznoprawnej.
Celem przepisów o kontroli jest sprawdzenie zgodności z prawem działań o których mowa w pkt. 1 ‐ 3.
Tworzywo stosunku prawnego i relacje między stosunkiem prawnym, obowiązkiem i zobowiązaniem podatkowym
Obowiązek
podatkowy
art. 4 o.p.
=
= (+ ‐) =
Zobowiązanie podatkowe
art. 5 o.p.
Rys. 1
Forma bytu: obowiązek jest wirtualny a zobowiązanie jest pisemną regułą zachowania z deklaracji albo decyzji
Obowiązek powstaje samoistnie z mocy prawa a zobowiązanie jest wymierzane
Treścią są uprawnienia i obowiązki materialnoprawne tworzące stosunek podatkowo prawny (merytoryczna tożsamość)
Obowiązek jest wzorcem dla zobowiązania, jednak podmiot wymiarowy może źle obliczyć zobowiązanie.
Obowiązek wzorzec istnieje niezmiennie w fazie powstawania, jest punktem odniesienia dla zobowiązania, które jest operatorem legislacyjnym dla wymiaru i wykonywania zobowiązań
Kontrola ustala relację między obowiązkiem a zobowiązaniem, które są kryteriami oceny
Funkcjonalny model realizacji materialnego stosunku prawno‐podatkowego
O tym modelu możemy więc powiedzieć, że:
1)obowiązek podatkowy pełni funkcję wzorca dla zobowiązania,
2)zobowiązanie podatkowe pełni funkcję ujawniania i wymiaru obowiązku podatkowego,
3)deklaracja podatkowa pełni funkcję wymiaru; zastępuje funkcję wymiaru przez wydanie decyzji, 4)deklaracje i decyzje pełnią funkcję podstawy prawnej dla dobrowolnego wykonywaniu zobowiązań oraz w egzekucji,
Różnica między obecną a projektowaną ordynacją podatkową
• Merytorycznych różnic brak; każdy system podatkowy realizuje się bowiem tak samo czyli przez powstawanie, wymiar i wykonywanie zobowiązań;
• Różnice występują w:
A) układzie treści aktu prawnego,
B) języku przepisów, który obecnie jest językiem „odrębnych planet” a w układzie funkcjonalnym powinien być językiem reguł (norm prawnych) odpowiadających postępowaniu realizującemu funkcje danego przepisu (normy). Przesłanki (potrzeby) zastosowania układu funkcjonalnego
• Większa jasność celów i sposobów realizacji zobowiązań, a przez to określenie potrzeb legislacyjnych ‐ możliwe utworzenie „mapy”
potrzebnych w ogólnym prawie podatkowym instytucji,
• Łatwiejsze tworzenie przepisów w ramach danej funkcji określającej cel i rezultat normowanego działania,
• Łatwiejsza wykładnia przepisów podporządkowana jednolitemu językowi, celowi i rezultatowi w ramach danej funkcji i jednorodnym zachowaniom, • Wykładnia przepisów zgodna z systematyką aktu i instytucji prawnych (argumentum a rubrica),