Wątpliwości prawne dotyczące założeń dla programu

Wojciech Bigaj i Adam Wawrzynowicz, radcowie prawni z Kancelarii Prawnej
BWWS Bartkowiak Wojciechowski Wawrzynowicz Springer
Wątpliwości prawne dotyczące założeń dla programu uwalniania gazu w
Polsce
Opracowana przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (URE) „Mapa drogowa
uwolnienia cen gazu ziemnego”, skierowana do konsultacji na forum zespołu
doradczego ds. liberalizacji rynku gazu przy Ministrze Gospodarki, ma
doprowadzić do powstania konkurencji na rynku gazu ziemnego w Polsce. Jednym
z elementów mapy drogowej jest stworzenie hurtowego rynku obrotu tym paliwem.
Z wypowiedzi Prezesa URE wynika, że najważniejszym elementem planu jest
dobrowolne zobowiązanie się Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa
S.A. (PGNiG) do przeprowadzenia programu uwalniania rynku gazu (PUG).
Podmiotem odpowiedzialnym za sprzedaż gazu na rynku hurtowym, a tym samym
za wdrożenie i wykonanie PUG, ma być PGNiG. Prezes URE zakłada, że PGNiG,
który ma 98-proc. udział w rynku, w określonym i znanym wcześniej trybie będzie
odsprzedawać część gazu na rynek hurtowy, co powinno nastąpić w połowie roku
2012. Podstawowym założeniem proponowanych przez Prezesa URE rozwiązań jest
dobrowolna realizacja programu przez PGNiG. Warto również zwrócić uwagę na
zakładaną przez regulatora sekwencję zdarzeń – wpierw „uwolnienie” gazu
(sprzedaż hurtowa na giełdzie), a następnie „uwolnienie” przez Prezesa URE cen
(ale dopiero po zbadaniu rynku i pod warunkiem stwierdzenia przez regulatora że
jest on konkurencyjny).
Przyjęta przez Prezesa URE koncepcja może budzić kontrowersje. Narzucenie tak
krótkiego horyzontu czasowego na opracowanie i realizację PUG, jak również
założenie dobrowolnej realizacji programu przez PGNiG skutkować może tym, że
przyjęcie i wykonanie PUG nastąpi w ramach obecnego stanu prawnego, bez jego
uprzednich zmian, a w szczególności przed wejściem w życie nowego Prawa
gazowego. To zaś oznacza szereg ryzyk natury prawnej i biznesowej dla podmiotu
przeprowadzającego program, a także dla rynków – zarówno hurtowego jak i
detalicznego – niedostatecznie przygotowanych do przewidywanych zmian.
Brak regulacji dotyczących obrotu na rynkach hurtowym i detalicznym
W założeniu Prezesa URE, PUG winien zostać przeprowadzony z wykorzystaniem
giełdy towarowej lub rynku organizowanego przez podmiot prowadzący w Polsce
rynek regulowany, z uwagi na to, że obrót gazem prowadzony na takiej giełdzie lub
rynku nie wymaga posiadania koncesji, a w konsekwencji również taryfy
zatwierdzonej przez regulatora. Należy tu zwrócić uwagę na próbę wykorzystania
przez Prezesa URE przepisów zwalniających spod obowiązku koncesyjnego
sprzedaż gazu na giełdzie, w celu umożliwienia PGNiG sprzedaży gazu po cenach
innych niż wynikające z zatwierdzonej taryfy. Niezależnie od ewentualnych
wątpliwości natury prawnej dotyczących możliwości sprzedaży gazu przez PGNiG
po cenach zaproponowanych przez Prezesa URE, wykorzystywanie regulacji
prawnych w zakresie koncesjonowania w celu umożliwienia sprzedaży gazu na
rynku hurtowym po cenach innych niż taryfowe wydaje się zabiegiem sztucznym.
Właściwym bowiem narzędziem prawnym umożliwiającym sprzedaż gazu po
cenach rynkowych jest zwolnienie przedsiębiorstwa z obowiązku przedkładania
taryf do zatwierdzenia.
Wskazać również należy, że w przeciwieństwie do tzw. obliga giełdowego na rynku
energii elektrycznej (tj. obowiązku sprzedaży określonego wolumenu tej energii na
giełdzie towarowej lub rynku regulowanym), ustawa Prawo energetyczne1 nie
zawiera podobnej regulacji w zakresie obrotu gazem ziemnym na rynku hurtowym.
Co za tym idzie, brak jest wystarczających ram prawnych zabezpieczających
interesy wszystkich uczestników transakcji prowadzonych na takim rynku.
Ograniczenia wynikające z niedostatecznej legislacji niejako wymuszają obecnie
organizację takiej sprzedaży poprzez giełdę towarową, tymczasem nie można
wykluczyć, że rozwiązaniem korzystniejszym byłaby sprzedaż w inny sposób (np.
publiczna aukcja organizowana bezpośrednio przez PGNiG).
Niedostatek regulacji dotyczy nie tylko organizacji rynku hurtowego. Uwagę
zwraca również brak prawnego umocowania lub niedoskonałość obowiązującego
prawa w zakresie szeregu instytucji niezbędnych do powstania i prawidłowego
funkcjonowania konkurencyjnego rynku gazu ziemnego. Uregulowania wymagają
takie kwestie jak sprzedaż gazu w punkcie wirtualnym i związane z tym
zagadnienia, zasady obrotu gazem na rynku wtórnym, czy prowadzenie rozliczeń
w jednostkach energii. Rozwinięcia wymaga również regulacja procesu zmiany
sprzedawcy, co wiąże się również z koniecznością uregulowanie zasad
rozwiązywania obecnie obowiązujących umów kompleksowych z dotychczasowym
sprzedawcą. Konieczne wydają się także zmiany w instrukcjach operatorskich
(IRiESP i IRiESD).
Realizacja PUG a zobowiązania kontraktowe PGNiG
Prezes URE proponuje, aby wolumen PUG wynosił 70 % rocznego zapotrzebowania
na gaz w Polsce. Przyjęcie tak znacznej ilość gazu ziemnego będącego przedmiotem
programu oznacza, że zagrożona może być realizacja zobowiązań kontraktowych
PGNiG. Propozycja regulatora w zakresie wolumenu gazu podlegającego
uwolnieniu na poziomie 70 % krajowego zapotrzebowania uzasadniona jest
koniecznością ochrony interesów odbiorców przemysłowych – ilość gazu
oferowanego w ramach PUG ma odpowiadać zapotrzebowaniu na gaz tej grupy
1
Dz.U. z 2006 r., nr 89, poz. 625 – tekst. jedn. ze zm.
2
odbiorców, tak by po uwolnieniu cen mogli oni swobodnie zmieniać sprzedawcę.
Powyższa propozycja nie została jednakże zrównoważona rekomendacją dotyczącą
zabezpieczenia PGNiG przed roszczeniami tych odbiorców, których dostawy nie
będą mogły zostać zrealizowane zgodnie z postanowieniami już zawartych
kontraktów, z uwagi na brak wystarczających ilości gazu, a którzy nie będą chcieli
zmienić sprzedawcy. Dotyczyć to może przykładowo umów typu project finance,
gwarantujących odbiorcy ciągłość dostaw realizowanych przez PGNiG przez
określony czas, czy innych tego rodzaju umów.
W kontekście proponowanego przez regulatora wolumenu gazu wątpliwości może
również budzić postulat wprowadzenia do sprzedaży hurtowej całej ilości gazu,
która obecnie zużywana jest przez odbiorców przemysłowych w Polsce. W praktyce
oznaczać to może w skrajnym przypadku wyeliminowanie dotychczasowego
sprzedawcy z rynku dostaw dla tej grupy odbiorców (skoro teoretycznie cały
wolumen gazu przeznaczony dla odbiorców przemysłowych mogą wykupić inni,
konkurencyjni sprzedawcy). W przypadku sprzedaży na rynku hurtowym całego
wolumenu gazu objętego programem (odpowiadającemu 70 % krajowego
zapotrzebowania) do zmiany sprzedawcy zostaną zmuszeni wszyscy odbiorcy z
segmentu przemysłowego, w tym również tacy odbiorcy, którzy nie zamierzali
rezygnować z usług dotychczasowego sprzedawcy. Próba stworzenia
konkurencyjnego rynku gazu ziemnego (w segmencie odbiorców przemysłowych),
rodząca ryzyko całkowitego wyeliminowania z tego rynku dotychczasowego
sprzedawców jak również wymuszająca na odbiorcach zmianę sprzedawcy, może
budzić wątpliwości co do zgodności z regułami prawa konkurencji, jak i unijnego
pakietu energetycznego. Możliwość zmiany sprzedawcy jest bowiem prawem, a nie
obowiązkiem odbiorcy.
PUG a uwolnienie cen gazu ziemnego
Według koncepcji Prezesa URE, PUG ma być wstępem do uwolnienia cen gazu, co
prawdopodobnie ma uchronić Polskę przed postępowaniem ze strony Komisji
Europejskiej w sprawie utrzymywania administracyjnej regulacji cen tego paliwa.
Zakładana przez regulatora sekwencja zdarzeń – wpierw realizacja PUG a
następnie ewentualne uwolnienie cen – jest jednak dyskusyjna. Liberalizacja rynku
gazu ziemnego to proces, który został już uruchomiony, i na który składają się takie
elementy jak wydzielenie operatora systemu magazynowania i udostępnienie
magazynów gazu uczestnikom rynku, nowelizacja tzw. ustawy o zapasach gazu
ziemnego2 i zniesienie obowiązku utrzymywania zapasów obowiązkowych na
2
Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach
postępowania w sytuacjach zagroŜenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz.U. z
2007 r., nr 52, poz. 343 ze zm.).
3
terytorium Polski, rozbudowa interkonektorów i systemu przesyłowego,
uruchomienie rewersu wirtualnego na gazociągu jamalskim, czy budowa terminala
LNG; trwają również prace legislacyjne nad nowym pakietem ustaw dla energetyki.
Powyższe czynniki spowodują rozwój konkurencji na rynku gazu ziemnego bez
konieczności wdrażania takich programów jak PUG, co spowoduje że
administracyjna regulacja cen, jako środek ochrony odbiorców przed
nieuzasadnionym ich wzrostem, nie będzie już niezbędna. Warto również dodać, że
w świetle przepisów unijnych, dopuszcza się instrumenty prawnej ochrony
odbiorców, jednak inne niż administracyjna regulacja cen. Możliwe jest wręcz
stwierdzenie, że sama administracyjna regulacja cen, w kształcie obowiązującym w
Polsce, jest niezgodna z prawem Unii Europejskiej. W ocenie Komisji Europejskiej,
ochrony odbiorców w trudnej sytuacji nie należy utożsamiać z utrzymywaniem
regulowanych cen w odniesieniu do wszystkich (lub wybranych kategorii)
odbiorców. Regulacja cen stanowi barierę wejścia utrudniającą podjęcie działalności
nowym dostawcom i czynnik zniechęcający do zmiany dostawcy. W tym kontekście
zadaniem ważniejszym niż PUG wydaje się opracowanie spójnego systemu ochrony
odbiorców wrażliwych oraz uregulowanie takiego systemu obowiązującymi
przepisami prawa, czemu towarzyszyć winno uwolnienie cen (np. poprzez zamianę
obecnych przepisów dotyczących taryfikowania).
Wdrożenie i realizacja PUG wymaga również przeprowadzenia wnikliwych analiz
w zakresie zapewnienia aby po wykonaniu PUG zaspokojone zostało całe krajowe
zapotrzebowanie na gaz ziemny. Nie można w szczególności wykluczyć
zmniejszenia się wolumenu gazu w Polsce wskutek przeprowadzenia sprzedaży
hurtowej na proponowanych zasadach, w przypadku gdy będzie on zbywany po
cenach niższych niż ceny stosowane w innych państwach; teoretycznie możliwa jest
wówczas w przyszłości jego sprzedaż do odbiorców z innych państw, w których
istniałyby wyższe ceny tego paliwa. W takiej sytuacji potrzeby energetyczne
odbiorców polskich mogą pozostać niezaspokojone.
4