1 Bieg z przeszkodami czyli relacja długodystansowca z pola walki

Bieg z przeszkodami czyli relacja długodystansowca z pola walki o środki unijne.
1. Programowanie pomocy w ramach polityki spójności
Polska bogatsza o doświadczenia pierwszych lat w Unii Europejskiej rozpoczęła prace nad
programowaniem pomocy w nowym okresie na lata 2007-2013 od wprowadzenia częściowej
decentralizacji uprawnień i przekazania ich na rzecz samorządów wojewódzkich.
Dzięki temu, zostało podpisanych 16 niezaleŜnych umów z Komisją Europejską na realizację
Regionalnych Programów Operacyjnych (RPO), a poszczególne regiony same mogły
wskazać priorytetowe kierunki rozwoju, przyporządkować im odpowiednie środki finansowe,
wreszcie nimi zarządzać i kontrolować ich wydatkowanie.
Obok środków bezpośrednio przeznaczonych na rozwój regionalny, Ministerstwo Rozwoju
Regionalnego (MRR) zabezpieczyło administracji rządowej uczestnictwo w procesie
dystrybucji pieniędzy m.in. w ramach: Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka
(PO IG), Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (PO IiS), Programu
Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej (PO RPW) oraz Programów Europejskiej
Współpracy Terytorialnej (EWT).
System mieszany zastosowano zaś w przypadku Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki
(PO KL), gdzie zarządzaniem funduszami podzieliły się instytucje administracji rządowej i
samorządowej.
2. Uruchomienie środków, czyli szkoła cierpliwości dla Beneficjentów
Od początku 2007 roku było wiadomym, iŜ nie ma Ŝadnych moŜliwości technicznych, aby
uruchomić
ścieŜki
konkursowe
naboru
projektów
w
poszczególnych
programach
operacyjnych w przeciągu pierwszego półrocza ub. roku.
JednakŜe niewielu Beneficjentów - samorządowców było w stanie przewidzieć, iŜ realna
walka o środki rozpocznie się dopiero w połowie ich kadencji, co znacznie zmniejszy szansę
realizacji
wielu
przedwyborczych
zapowiedzi
i
waŜnych
dla
rozwoju
regionów
przedsięwzięć.
Jakie powody zadecydowały o powstaniu niewątpliwych opóźnień?
3. Procedury przygotowawcze i zarządzanie programami
1
Nie udało się uniknąć turbulencji politycznych wokół funduszy unijnych na szczeblu
rządowym. Salonowe przepychanki, wybory parlamentarne i wreszcie zmiana rządu
doprowadziły do sytuacji, w której procedury i system zarządzania środkami UE przez długi
czas pozostawały (czy wręcz wciąŜ pozostają) dziurawe i niespójne.
Politycy nie wprowadzając odpowiednich zmian w ustawodawstwie krajowym doprowadzili
do sytuacji, w której zarówno Instytucje Zarządzające programami, jak i wszyscy inni
zaangaŜowani w proces dystrybucji środków zostali postawieni pod ścianą. Z jednej strony
nie byli oni w stanie przygotować i przyjąć treści podstawowych dokumentów programowych
tj. uszczegółowienia (gdyŜ nierozwiązane pozostały kwestie np. zasad udzielania pomocy
publicznej), z drugiej zaś funkcjonowali pod presją czasu nakazującą moŜliwie najszybsze
uruchomienie środków unijnych.
W konsekwencji tych zdarzeń mamy dziś sytuację, w której aplikujący o wsparcie nie
dysponują ostatecznymi wytycznymi, nie znają wszystkich procedur i kryteriów oceny, a
odpowiedzialność za ewentualne niepowodzenie w procesie wyboru projektów ponoszą
jedynie oni, nie zaś zarządzający funduszami.
Przykłady opóźnień legislacyjnych moŜna by mnoŜyć, wystarczy wspomnieć o najbardziej
uprzykrzających Ŝycie Beneficjentom tj. prawo budowlane i środowiskowe, czy zasady
przyznawania pomocy publicznej.
Nieścisłości występujące we wciąŜ obowiązującym prawie (którego nowelizacja w
przedmiotowym zakresie przewidziana jest dopiero późną jesienią 2008 roku) oraz jego
niespójność z prawodawstwem wspólnotowym spowodowały, iŜ wielu Beneficjentów juŜ
teraz moŜe poŜegnać się ze wsparciem unijnym.
Mimo, iŜ przyjęte ogólnokrajowe zasady kwalifikowalności wydatków zakładają, iŜ w
przypadku inwestycji non-profitowych moŜliwym jest rozliczenie i częściowy zwrot
poniesionych nakładów juŜ od początku 2007 roku, to w praktyce najczęściej okaŜe się to
niemoŜliwym, a koszty będą w całości uznane za niekwalifikowane.
Niekwalifikowaność wydatków pojawi się bowiem zawsze wtedy, gdy Beneficjent nie
przeprowadził inwestycji w zgodzie z prawodawstwem unijnym. Tak teŜ często się stało w
przypadkach, gdy np. samorządy lokalne nie czekając na nabory wniosków w obawie przed
wygaśnięciem waŜności posiadanych decyzji administracyjnych (w tym pozwoleń na
budowę) podjęli ryzyko realizacji zadań, pozostając nieświadomie w sprzeczności nie tyle z
prawem polskim, co unijnym!
2
Absurdalność sytuacji polega na tym, iŜ Beneficjenci przeszli prawidłowo całość niezbędnej
procedury uzyskania
pozwoleń
na budowę (w tym
decyzji
o
środowiskowych
uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia), ale błędy legislacyjne na poziomie
krajowym zdecydowały, iŜ z punktu widzenia Komisji Europejskiej są one niewaŜne.
Problem rozwiązano częściowo, gdy na skutek głośnej interwencji władz kilku regionów,
Ministerstwo Rozwoju Regionalnego przygotowało pospiesznie w czerwcu 2008 roku
„Wytyczne postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć
współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych”. Dokument ten
wyjaśnił ścieŜki postępowania w przypadku projektów planowanych do realizacji (gdzie
często trzeba będzie cofnąć się w procedurze administracyjnej do decyzji środowiskowych i
uzupełnić je np. o proces konsultacji społecznych), nie wskazał jednak Ŝadnych procedur dla
inwestycji juŜ rozpoczętych, bądź co przecieŜ moŜliwe - ukończonych.
Drugą draŜliwą kwestią jest pomoc publiczna, której fakt występowania bądź nie, spoczywa
de facto po stronie Beneficjenta, nie zaś Instytucji Zarządzającej. Instytucje te nie posiadają
bowiem podstaw do wydawania wiąŜących decyzji w zakresie pomocy publicznej, a
formułowane przez nie stanowisko ma jedynie kierunkowy charakter. Organem nadzorującym
pomoc publiczną udzieloną w Państwach Członkowskich jest tylko Komisja Europejska.
Pomoc publiczna moŜe wystąpić bez związku z formą organizacyjną, czy prawną oraz
niezaleŜnie od tego czy podmiot działa w celu osiągnięcia zysku. MoŜliwość objęcia projektu
pomocą publiczną skutkuje obniŜeniem poziomu jego dofinansowania, a w niektórych
przypadkach nawet jego wykluczeniem z moŜliwości uzyskania wsparcia.
W wielu obszarach takich jak na przykład działalność kulturalna, jej prowadzenie przez
instytucje kultury nie jest uznawane za działalność gospodarczą nawet wówczas, gdy ma
charakter odpłatny. Zatem w przypadku, gdy powstała infrastruktura będzie wykorzystywana
wyłącznie do prowadzenia głównej statutowej działalności kulturalnej, projekt nie będzie
podlegał zasadom pomocy publicznej. Co z tego jednak, gdy ze względu na brak uregulowań
prawnych dotyczących pomocy publicznej w zakresie kultury, pomoc taka na dziś nie jest ani
dozwolona, ani dopuszczalna, czyli nie wiadomo czy i na jaki poziom wsparcia Beneficjent
moŜe liczyć przygotowując wniosek aplikacyjny.
4. WdraŜanie pomocy unijnej, czyli subiektywny przewodnik po programach
Najwcześniej, bo juŜ jesienią 2007 roku rozpoczęły się pierwsze, pilotaŜowe nabory w
ramach PO KL. Zainteresowanie ogłoszonymi konkursami było olbrzymie, stąd bardzo
3
szybko okazało się, Ŝe nie wystąpią Ŝadne problemy z absorpcją środków przeznaczonych na
rozwój zasobów ludzkich.
To samouspokojenie ze strony instytucji – donatorów funduszy EFS spowodowało, iŜ w
całym pośpiechu nie zadbano o jakość własnych kadr, przejrzystość procedur, czy klarowność
obowiązującego prawa (choćby w kwestiach występowania pomocy publicznej).
Przykładowo, Wojewódzkie Urzędy Pracy (WUP) najczęściej dysponujące środkami na
poziomie regionalnym, do oceny formalnej i merytorycznej projektów wykorzystują
najczęściej własne zasoby kadrowe, co skutkuje sytuacją, w której o przyznaniu środków
decydują staŜyści, bądź świeŜo upieczeni pracownicy bez Ŝadnego doświadczenia
projektowego.
Dodatkowo, instytucje te pozwalają sobie na daleko idącą dowolność w sposobie
podejmowania oceny co powoduje, iŜ mniej, bądź bardziej wprawne oko urzędnika moŜe
zdecydować o czytelności podpisu złoŜonego przez Beneficjenta pod projektem lub jego
braku i zadecydować o przekazaniu wniosku do oceny merytorycznej, albo jego
przedwczesnym odrzuceniu ze względów formalnych.
Poza tym, wielką tajemnicą owiany jest fakt, iŜ obok ogólnie znanych zasad i kryteriów oceny
merytorycznej projektów istnieją wewnętrzne procedury, uszczegółowiające te podane do
publicznej wiadomości i gwarantujące urzędnikom szereg moŜliwości interpretacyjnych w
doborze projektów przewidzianych do dofinansowania.
RóŜny poziom zaawansowania we wdraŜanych konkursach funkcjonuje w RPO. Niektóre
województwa juŜ zakończyły pierwsze nabory wniosków dla wybranych działań, inne jeszcze
nie rozpoczęły Ŝadnych procedur.
Sytuacja taka jest przede wszystkim pokłosiem problemów prawnych opisanych powyŜej,
niemniej część zaniedbań wynika takŜe ze słabości kadrowych i organizacyjnych urzędów
marszałkowskich.
Największym kłopotem dla Beneficjentów jest jednak kwestia przygotowania poprawnej
dokumentacji projektowej. Obok konieczności rozwiązania spraw środowiskowych, czy
pomocy publicznej, bardzo waŜnym stało się prawidłowe (zgodne z wytycznymi)
opracowanie studiów wykonalności.
W tym przypadku, Instytucje Zarządzające zadbały, aby doświadczenia z lat 2004-2006
odpowiednio wykorzystać i maksymalnie zobiektywizować proces wyboru projektów w
oparciu o obiektywnie weryfikowalne wskaźniki. Stąd, przyjęto w wielu regionach bardzo
wygórowane warunki względem oceny jakościowej studiów wykonalności, co ma zapewnić
4
wybór i realizację rzeczywiście najlepszych zadań inwestycyjnych. Warto tu wspomnieć, iŜ
przykładowo karty oceny formalnej (0-1) i merytorycznej dla poszczególnych typów studiów
wykonalności mają często juŜ przed ich wypełnieniem 10-12 stron druku.
Oznacza to konieczność przemodelowania myślenia wielu potencjalnych Beneficjentów,
którzy patrząc przez pryzmat ZPORR i cen wtedy obowiązujących dla tego typu
dokumentów, dokonują złych wyborów firm doradczych, które po prostu nie są w stanie
poradzić sobie z przyjętymi kryteriami oceny projektów. Na poparcie tej tezy niech słuŜy fakt,
iŜ mniej więcej 90% spośród odwiedzanych przeze mnie wójtów, czy burmistrzów nie ma
świadomości konieczności przygotowywania np. w dokumentacji projektowo-technicznej i
studiach wykonalności tzw. wariantowości inwestycji czyli opisu i uzasadnienia wyboru
przyjętej opcji w zderzeniu z innymi rozwiązaniami alternatywnymi.
Na zakończenie kilka słów na temat programów zarządzanych centralnie, czyli PO IG i PO
IiS. Problemy występujące na poziomie konkursowym są i tutaj toŜsame z wadami systemu
regionalnego. Cechą róŜnicującą jest jednak fakt, iŜ najczęściej Beneficjenci zmuszeni są z
racji występujących odległości, korzystać z rad ekspertów ministerialnych posługując się
telefonem lub pocztą elektroniczną.
Dla większości działań PO IG i PO IiS powstały tzw. infolinie, tyle Ŝe cudem pozostaje na nią
się dodzwonić, a jeśli to się uda, często niemoŜliwym jest uzyskanie kompetentnej
odpowiedzi na zadane pytanie.
Częściowo za ten stan rzeczy odpowiada niespójność dokumentacji konkursowych, z drugiej
jednak strony urzędnicy sami prokurują problemy, zakładając przykładowo działanie
dotyczące termomodernizacji obiektów uŜyteczności publicznej, jednocześnie przez długie
miesiące nie definiując pojęcia obiektu tego typu.
Bezspornym jest teŜ fakt występowania we wdraŜaniu wszystkich programów operacyjnych
opóźnień w harmonogramach ogłaszanych konkursów, co tym bardziej dziwi, iŜ
przygotowują je same Instytucje Zarządzające. To zaś nie daje Beneficjentom moŜliwości
efektywnego planowania swoich zamierzeń inwestycyjnych i zmusza ich do częstego
przemodelowania choćby budŜetu i Wieloletniego Programu Inwestycyjnego.
5. Wnioski, czyli czy moŜna być optymistą?
5
Wydaje się, iŜ najtrudniejszy, przygotowawczy etap prac do absorpcji funduszy UE, Polska
ma juŜ za sobą. Niemniej jednak wydaje się, iŜ Beneficjentów czeka jeszcze fala wielu
rozgoryczeń i niepowodzeń w drodze po środki wspólnotowe.
Beneficjenci muszą nauczyć się funkcjonować w oparciu o nowe przepisy prawne i wytyczne,
licząc
jednocześnie
na
przyspieszoną
edukację
niedoświadczonych
urzędników
dysponujących EUR na poziomie krajowym i regionalnym.
Aplikujący nie mają wpływu na wszystko co dzieje się wokół ich projektów, jednakŜe swoją
lekcję winni równieŜ odrobić, pamiętając, iŜ siła przyzwyczajeń z poprzedniego okresu
programowania moŜe być przysłowiowym gwoździem do trumny dla wielu waŜnych
przedsięwzięć.
6