Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody

DZIENNIK URZĘDOWY
WOJEWÓDZTWA WIELKOPOLSKIEGO
Poznań, dnia 14 maja 2013 r.
Elektronicznie podpisany przez:
Lidia Przewoźna
Poz. 3518
Data: 2013-05-14 10:52:58
ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR KN-I.4131.242.2013.18
WOJEWODY WIELKOPOLSKIEGO
z dnia 26 kwietnia 2013 r.
Działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( Dz. U.
z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).
orzekam
nieważność uchwały Nr LVI/370/2013 Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 28 marca 2013 roku w sprawie
utworzenia jednostki pomocniczej o nazwie Sołectwo “Tadeusza Kościuszki” Gminy Jarocin -ze względu na
istotne naruszenie prawa
Uzasadnienie
Uchwała Nr LVI/370/2013 Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 28 marca 2013 roku została doręczona
Wojewodzie Wielkopolskiemu w dniu 08 kwietnia 2013 roku. Jako podstawę prawną uchwały powołano
przepisy § 8 ust. 1 uchwały Nr XLVIII/473/2009 Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 30 października 2009 r.
w sprawie Statutu Gminy Jarocin (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 236, poz. 4355) w związku z art. 5 oraz art. 18 ust.
2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i art. 48 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku
o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) . Kwestionowaną uchwałą Rada Miejska
w Jarocinie, powołując się na zapisy statutowe, utworzyła na terenie miasta Jarocina jednostkę pomocniczą
o nazwie Sołectwo “Tadeusza Kościuszki” Gminy Jarocin, nadając mu jednocześnie stosowny Statut,
stanowiący załącznik do uchwały. Dokonując oceny zgodności z prawem przedmiotowej uchwały – organ
nadzoru stwierdził, co następuje:
Zgodnie z zasadą wyrażoną w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 kwietnia 1997 roku (Dz.
U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Poprzez
działanie na podstawie i w granicach prawa w zakresie podejmowania uchwał przez organy jednostek
samorządu terytorialnego rozumieć należy działanie zgodne z przepisami regulującymi podstawy prawne
podejmowania uchwał; przepisami prawa ustrojowego; przepisami prawa materialnego oraz zgodne
z przepisami regulującymi procedurę podejmowania uchwał. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 21.01.2009r.,
sygn. akt III SA/Łd 564/08, wyrok NSA O/Z we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 1999r., sygn. akt II SA/Wr
364/098).
W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst. Jedn. Dz. U.
z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - zwana dalej “u.s.g” - gmina może tworzyć jednostki pomocnicze:
sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Przepis art. 5 ust. 2 u.s.g. przewiduje, że jednostkę pomocniczą tworzy
rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy", a art.
5 ust. 3 u.s.g. stanowi, że "zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa
statut gminy". Nadto art. 35 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że "organizację i zakres
działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji
z mieszkańcami". Przewidziana w powyższych normach możliwość tworzenia różnych jednostek
pomocniczych w obrębie danej jednostki samorządu terytorialnego, oznacza jednak, że kształtując w ramach
przyznanej swobody, sposób funkcjonowania jednostki pomocniczej, gmina musi uwzględniać obowiązujące
prawo, kierując się jednocześnie standardami demokratycznego państwa prawnego.
Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego
–2–
Poz. 3518
Doktryna jest zgodna co do tego, że jednostki pomocnicze, nie mając podmiotowości w sferze prawa
prywatnego, są jednak podmiotami prawa publicznego (zob. A. Szewc, komentarz do art. 5 usg, Lex – stan
prawny 01.01.2010 r.). Przesądza o tym fakt posiadania przez nie odrębnej organizacji z wybieralnymi
organami mogącymi dawać wyraz woli kolektywnej (zob. Z. Niewiadomski, W. Grzelczak, Ustawa
o samorządzie terytorialnym z komentarzem oraz teksty innych ustaw samorządowych, s. 10; a także K.
Bandarzewski, P. Chmielnicki i inni, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, LexisNexis 2007 r., s.
90). Mają też zdolność sądową (uchwała SN z 16 IV 1991 r., III CZP 23/91., zob. też R. Szarek, glosa do
uchwały SN z 25 IV 1996 r., II CZP 34/96). Powszechnie uważa się, że pomocniczy charakter jednostek
wymienionych w art. 5 ust. 1 u.s.g. wyraża się w tym, że przejmują one na swoim terytorium realizację zadań
publicznych, ułatwiając gminie wykonywanie jej zadań. Jednostki pomocnicze mają własne statuty, odrębne od
statutu gminy, określające organizację i zakres działania tych jednostek oraz jednostek niższego rzędu
wchodzących ewentualnie w ich skład (art. 35 u.s.g.), a także własne władze uchwałodawcze i wykonawcze
(art. 36 i 37 u.s.g.). Jednostkom pomocniczym przysługuje prawo zarządzania przydzielonym im mieniem
komunalnym i korzystania zeń oraz rozporządzania, w ustalonym zakresie, dochodami z tego źródła. Statut
jednostki pomocniczej powinien ustalać zakres czynności dokonywanych przez jednostkę (ściślej - jej organy)
w zakresie przekazanego jej mienia komunalnego bądź przysługującego jej mienia gminnego. Jednostki
pomocnicze mogą też prowadzić, na zasadach określonych w statucie gminy, gospodarkę finansową w ramach
budżetu gminy (art. 51 ust. 3 u.s.g.). Nie mają natomiast prawa do tworzenia własnych budżetów, co wynika
pośrednio z art. 51 ust. 1 ustawy.
Ustawa o samorządzie gminnym nie definiuje pojęcia "sołectwa". Etymologicznie rzecz ujmując,
można je określić jako wieś lub sąsiadujące ze sobą wsie. Było ono jedną z głównych form samorządu
mieszkańców wsi. Od 1990 roku jest to jednostka pomocnicza samorządu terytorialnego w gminie, przy czym
organizację i zakres działania organów jednostki ustala statut gminy. Organem uchwałodawczym jest zebranie
wiejskie, organami wykonawczymi są sołtys i rada sołecka (jako organ pomocniczy), wybierane przez
mieszkańców wsi. Także obecnie przyjmowane rozwiązania w gminach, które zdecydowały się na
wyodrębnienie jednostek pomocniczych, potwierdzają wyodrębnianie sołectw na terenie gmin wiejskich,
a dzielnic, osiedli na terenie gmin miejskich.
Mając na uwadze powyższe i racjonalność działania
ustawodawcy przyjąć należy, że wprowadzony w art. 5 ust. 1 u.s.g. podział jednostek pomocniczych był
celowy i uwarunkowany został zarówno ich położeniem, funkcjonalnością jak i sposobem wykonywania
przekazanych danej jednostce zadań publicznych.
W literaturze oraz w orzecznictwie przyjmuje się, że
sołectwa są specyficznymi i jednymi z najmniejszych jednostek pomocniczych o najsilniejszych więzach
łączących mieszkańców, usytuowanych na terenach o charakterze wiejskim. Pod względem funkcjonalnym,
społecznym i gospodarczym jednostek tych nie można zrównywać z innymi jednostkami pomocniczymi, które
powstały na terenach o charakterze miejskim (osiedla, dzielnice) i które w stosunku do sołectw dysponują
znacznym potencjałem demograficznym i ekonomicznym. Sołectwa – w odróżnieniu od dzielnic/osiedli – jako
pokrywające się co do zasady z lokalną siecią osadniczą (wsiami), reprezentują dobrze określoną wspólnotę
interesów ich mieszkańców wynikającą ze wspólnej tradycji historycznej. Powyższą argumentację przyjął także
ustawodawca przy uzasadnianiu potrzeby utworzenia funduszu sołeckiego w drodze ustawy z dnia 20 lutego
2009 roku o funduszu sołeckim - Dz. U. Nr 52, poz. 420 ze zm. Miasto Jarocin, jako jedna z większych
w województwie wielkopolskim jednostek organizacyjnych na prawach miejskich (26 tys. mieszkańców),
w ocenie organu nadzoru nie posiada umocowania prawnego do tworzenia na swoim terenie “wiejskich”
jednostek pomocniczych jakimi są sołectwa. Miasto Jarocin na charakter zurbanizowany, o miejskiej
zabudowie i infrastrukturze, w którym sposób zagospodarowania terenu nie jest związany z działalnością
rolniczą. Tym samym Miasto Jarocin stanowi jednostkę osadniczą o przewadze zwartej zabudowy i funkcjach
nierolniczych posiadającą prawa miejskie bądź status miasta nadany w trybie określonym odrębnymi
przepisami, w którym nie występują obszary o charakterze wiejskim.
Nadto
wyraźne
podkreślenie
charakteru wiejskiego sołectwa zawiera przepis regulujący organy funkcjonujące w danych jednostkach
pomocniczych gminy. Stosownie do 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, organami w sołectwie są
zebrania wiejskie i sołtys Działalność sołtysa wspomaga ponadto rada sołecka. W zebraniu wiejskim mogą brać
udział wszyscy mieszkańcy sołectwa (wsi). Norma powyższa przesądza więc o charakterze wiejskim jednostki
pomocniczej jaką jest sołectwo. Zasadnym jest wskazanie, że w myśl ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 roku
o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. Nr 166, poz. 1612 ze zm.) wieś
oznacza jednostkę osadniczą o zwartej lub rozproszonej zabudowie i istniejących funkcjach rolniczych lub
związanych z nimi usługowych lub turystycznych nieposiadającą praw miejskich lub statusu miasta.
Nadto do pojęcia sołectwa i jego wiejskiego charakteru nawiązują także przepisy ustawy – Prawo
geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie bowiem z treścią § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju
Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr
Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego
–3–
Poz. 3518
38, poz. 454), wydanego na podstawie tej ustawy, granice obrębów wiejskich powinny być zgodne z granicami
wsi i sołectw. Powyższe regulacje prawne uzasadniają stanowisko, że wolą ustawodawcy sołectwa – jako
jednostki pomocnicze mają charakter wiejski i tworzone są dla objęcia określonej terytorialnie społeczność
lokalnej na terenach nie mających statusu miasta.
Dodatkowo podnieść można, iż możliwość wyodrębnienia funduszu sołeckiego, która – jak wynika
z informacji prasowych - stanowiła przyczynę do podjęcia przedmiotowej uchwały, wyraźnie przewidziana
została dla obszarów wiejskich i niezurbanizowanych. Do takiego wniosku sprowadza się bowiem treść
uzasadnienia do rządowego projektu ustawy z dnia 20 lutego 2009 roku o funduszu sołeckim. W konsekwencji
uznać należy, że gdyby celem ustawodawcy było dofinansowanie z budżetu państwa w formie dotacji celowej
wszystkich jednostek pomocniczych gminy, niezależnie od ich charakteru, nie ograniczałby powyższego
funduszu tylko do jednego rodzaju jednostki. Po wyodrębnieniu w budżecie gminy, przez radę gminy, środków
stanowiących fundusz sołecki, środki te stanowią więc podstawę rozstrzygania tylko przez ogół mieszkańców
tej konkretnej jednostki pomocniczej - sołectwa. Mając na uwadze powyższe niniejsze rozstrzygnięcie jest
w pełni uzasadnione.
Od niniejszego rozstrzygnięcia przysługuje skarga za moim pośrednictwem do Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Poznaniu w terminie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia.
Wojewoda Wielkopolski
(-) Piotr Florek