Dr Jacek Sierak - Serwis Samorządowy PAP

Dr Jacek Sierak
Uczelnia Łazarskiego
Wykład VII. Ocena zdolności gminy do współfinansowania projektu - polityka
dochodowa jednostek samorządu terytorialnego
1. Pojecie i instrumenty polityki dochodowej
Polityka dochodowa jednostki samorządu terytorialnego (JST) jest częścią jej polityki
budżetowej i polega na świadomym i celowym doborze źródeł oraz rodzajów dochodów
budżetowych zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi oraz na określeniu metod
działania (zasad) w zakresie ich pozyskiwania, zgodnie z zasadą wydajności i terminowości,
tak aby zapewnić płynność finansową budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a
jednocześnie pozytywnie oddziaływać na otoczenie (mieszkańców i podmioty gospodarujące na jej terenie) za pomocą instrumentów tej polityki. Określone zasady działania
winny uwzględniać realizację celów fiskalnych i regulacyjnych polityki budżetowej JST, a
jednocześnie polityki społecznej i polityki gospodarczej JST1
Prowadzenie polityki dochodowej wymaga skutecznych instrumentów jej realizacji. Są
nimi poszczególne rodzaje dochodów budżetowych, obejmujące dochody własne, w tym
podatki i opłaty lokalne, na których konstrukcje mają wpływ organy samorządowe, a także
dochody z majątku komunalnego. Głównym źródłem zasilania budżetu są dochody
podatkowe. Oprócz nich instrumentem gminnej polityki dochodowej są opłaty lokalne, przy
czym ich znaczenie jest znacznie mniejsze. Jednostka samorządu terytorialnego może
realizować cele polityki dochodowej uzyskując także dochody z majątku komunalnego
poprzez: sprzedaż składników mienia, ich wynajem, dzierżawę, oddanie w leasing lub inne
dopuszczone przepisami prawa formy gospodarowania.
Polityka dochodowa powinna być ukierunkowana na pozyskiwanie dochodów
budżetowych, przy racjonalnym wykorzystaniu lokalnego potencjału społecznogospodarczego, w powiązaniu z kierunkami rozwoju gminy zapisanymi w jej strategii i
innych dokumentach programowych.
Istotnym zagadnieniem jest określenie metod i instrumentów zwiększania wydajności
poszczególnych źródeł dochodów, w powiązaniu z realizacją funkcji finansów publicznych –
alokacyjną, redystrybucyjną i stabilizacyjną. Polityka dochodowa powinna być
ukierunkowana na dążenie do zapewnienia zasobów finansowych w wysokości
wystarczającej na realizację zadań i redystrybucję środków, tak by możliwym było osiąganie
celów fiskalnych, ale także podejmowanie działań o charakterze ekonomicznym w
następstwie których nastąpi zwiększenie potencjału lokalnej bazy ekonomicznej. To z kolei
w dłuższym okresie doprowadzi do wzrostu wielkości uzyskiwanych dochodów
budżetowych. Oddziaływanie polityki dochodowej ma stymulować do określonych
zachowań mieszkańców i podmiotów gospodarczych zlokalizowanych na terenie określonej
jednostki terytorialnej. Osiąganiu takich efektów służy wspieranie procesów rozwoju
Jastrzębska M. Polityka budżetowa jednostek samorządu terytorialnego. Wydawnictwo Uniwersytetu
Gdańskiego. . Gdańsk 2005 s. 67
1
1




lokalnej przedsiębiorczości, a także bezpośrednia realizacja inwestycji kreujących procesy
rozwoju lokalnego2.
Ważnym elementem polityki dochodowej jest polityka podatkowa, będąca jednym ze
środków realizacji polityki fiskalnej. Politykę podatkową definiuje się jako świadome
działania podejmowane przez samorząd lokalny, zmierzające do osiągnięcia założonych
celów, z wykorzystaniem odpowiednio dobranych metod i instrumentów, przy
uwzględnieniu obowiązujących przepisów prawnych3.
Lokalna polityka podatkowa polega na określaniu źródeł i form (rodzajów) gromadzenia
dochodów podatkowych dla realizacji celów finansowych, gospodarczych i społecznych.
Wg P. Felisa definicja gminnej polityki podatkowej obejmuje:
 Gminę, jako podmiot stanowiący politykę podatkową,
 stymulowanie lokalnego rozwoju społeczno-gospodarczego, jako podstawowy cel
wyznaczony przez podmiot danej polityki,
 wykorzystanie narzędzi stymulowania lokalnego rozwoju, jako podstawowych
środków dobranych do jej realizacji,
 ograniczony potencjał w ramach kompetencji gmin w obszarze podatków lokalnych,
jako konieczność uwzględnienia pewnych ram i ograniczeń wyznaczonych im przez
państwo w przepisach prawa4.
Dla zapewnienia skuteczności lokalnej polityki podatkowej powinny zostać spełnione
następujące warunki:
właściwie skonstruowany i rozwinięty system podatków lokalnych, którego logika
powinna wynikać ze strategicznego celu, realizowanego przez gminy,
skuteczny aparat podatkowy, składający się z jednostek wymierzających i egzekwujących zobowiązania podatkowe oraz jednostek kontroli podatkowej, którego rolę
należy postrzegać w aspekcie nie tylko fiskalnym (nadzór na dochodami wpływającymi na
rachunki samorządowych władz publicznych), ale również ekonomicznym (skala
podmiotów gospodarujących, dla których obowiązujące podatki stanowią rzeczywisty
parametr decyzyjny) i społecznym (sprawiedliwe społecznie rozłożenie ciężarów
podatkowych),
sprawny proces legislacyjny, z jednej strony zapewniający stabilność i trwałość polityki
podatkowej, z drugiej zaś reagujący bez opóźnień w zmieniających się sytuacjach społecznogospodarczych,
obiektywna konieczność zasilania gmin z budżetu państwa, jako wyrównywanie
dysproporcji w terytorialnym rozkładzie źródeł dochodów, będąca konsekwencją
zróżnicowania stopnia rozwoju społeczno-gospodarczego poszczególnych jednostek
samorządu terytorialnego5.
Analizując problematykę polityki dochodowej gmin należy mieć na uwadze, że decyzje
podejmowane w jej zakresie mają dwojakie oddziaływanie. Po pierwsze bezpośrednio
wpływają na poziom uzyskiwanych dochodów budżetowych JST, po drugie znajdują swój
To przede wszystkim inwestycje w zakresie infrastruktury komunalnej, a w części także infrastruktury
społecznej
3
P. Felis, Podatki od nieruchomości a polityka podatkowa gmin w Polsce. Oficyna Wydawnicza SGH.
Warszawa 2014. s. 81
4
P. Felis, Podatki od nieruchomości … op.cit . s. 81-82
5
P. Felis, Podatki od nieruchomości … op.cit . s. 81-82
2
2
wyraz w zachowaniach różnych podmiotów, w szczególności mieszkańców i lokalnych
przedsiębiorców.
Na podstawie analiz decyzji władz lokalnych, a także studiów literatury przedmiotu
można wyodrębnić trzy poniższe modele gminnej polityki dochodowej:
1. aktywna polityka podatkowa – jednostki, które ją prowadzą, dążą do maksymalizacji
wpływów budżetowych, bez względu na istniejące uwarunkowania społeczne i
ekonomiczne. Jest to model stosowany najczęściej w gminach zmuszonych do
poszukiwania środków na pokrycie wysokich wydatków budżetowych, związanych
przede wszystkim ze świadczonymi usługami publicznymi. Władze tych gmin
realizują zazwyczaj strategiczny model zarządzania jednostką samorządu
terytorialnego;
2. pasywna polityka podatkowa – przejawiająca się w schematycznych zachowaniach
kształtowania poziomu stawek podatkowych bazujących na rozwiązaniach
określonych przez ustawodawcę oraz własnych powtarzanych corocznie praktykach.
W modelu tym nie prowadzi się analiz i prognoz wykazujących skutki
podejmowania lub zaniechania określonych decyzji podatkowych. Brakuje w nim
również skutecznych działań służących zwiększeniu lub zmniejszeniu dochodów
budżetowych, zwłaszcza dochodów własnych JST.
3. mieszana polityka podatkowa – cechująca się zróżnicowanym podejściem do
kształtowania obciążeń podatkowych. Władze lokalne w zależności od
występujących uwarunkowań zmieniają priorytety swojej polityki. Może to np.
wynikać z przyczyn społecznych i świadomej rezygnacji z części należnych
dochodów. Jako przykład można tu podać niższe stawki, zwolnienia z obowiązku
podatkowego, umorzenia należności wobec podatników. Przesłanką takich decyzji
może być chęć pomocy osobom najbiedniejszym lub wsparcie lokalnych
przedsiębiorców. Drugą przyczyną są uwarunkowania ekonomiczne. W praktyce
wyrażać się to może stosowaniem ulg lub zwolnień w podatkach lokalnych
adresowanych do przedsiębiorców i osób rozpoczynających działalność gospodarczą.
Zakłada się, że w dłuższym okresie doprowadzi to do rozwoju przedsiębiorczości,
szybszego wzrostu gospodarczego, a finalnie wzrostu dochodów budżetowych.
1.
2.
3.
4.
P. Swianiewicz wyróżnia cztery typy polityki podatkowej gmin:
liberalna - stawki dla mieszkańców i podmiotów gospodarczych są niskie;
fiskalna - stawki dla obu grup są wysokie;
populistyczna - niskie stawki dla mieszkańców, ze względu na relacje z wyborcami i
chęć odpowiedzenia na ich oczekiwania obniżenia stawek, oraz wysokie dla prowadzących
działalność gospodarczą;
stymulująca - niskie stawki dla prowadzących działalność gospodarczą w celu
stworzenia lepszych warunków dla rozwoju gospodarczego oraz wysokie stawki dla grupy
pozostałych mieszkańców6.
Aktywność polityki podatkowej przejawia się w stopniu wykorzystania możliwości
kompetencyjnych władz samorządowych w ustalaniu stawek, stosowaniu ulg, odroczeń,
umorzeń płatności. Podejmowane w tym zakresie decyzje bieżące powinny wynikać z
6
P. Swianiewicz, Finanse lokalne, teoria i praktyka, Municypium, Warszawa 2004, s. 43-46
3
ustaleń średnio i długookresowej strategii podatkowej, uwzględniającej całokształt procesów
funkcjonowania i rozwoju jednostki terytorialnej.
Polityka wysokich stawek podatkowych powinna być prowadzona rozważnie. Należy tu
zwrócić uwagę na efekt obrazowany tzw. krzywą Laffera, opisującą zależność dochodów
budżetu od wysokości podatków. W miarę wzrostu tych ostatnich, wpływy po osiągnięciu
pewnego poziomu maksymalnego zaczynają maleć. W praktyce nie dzieje się tak od razu –
podatnicy muszą mieć czas na zareagowanie. Początkowo nadmierny fiskalizm może więc
dać efekt w postaci zwiększonego przypływu pieniędzy z podatków, co z kolei może
zachęcić naiwne władze do kontynuowania takiej polityki. Oczywiście efekt zauważany na
krzywej Laffera w dużo większym stopniu uwidacznia się w podatkach dochodowych,
obrotowych, czy cłach. Rola funkcji stabilizacyjnej podatków lokalnych jest znacznie
mniejsza, nie stanowią one także tak dużych obciążeń fiskalnych dla mieszkańców. W
praktyce funkcjonowania gmin prowadzenie polityki wysokich stawek podatkowych
wynika z konieczności realizacji bardzo szerokiego zakresu zadań obligatoryjnych i
fakultatywnych oraz ograniczoności środków budżetowych. Jest także częstokroć
warunkiem podejmowania szerokiego zakresu zadań inwestycyjnych, w tym
współfinansowanych funduszami UE, jako jeden z elementów zapewnienia wkładu
własnego.
Swoje konsekwencje społeczne i gospodarcze ma także polityka niskich stawek i
preferencji podatkowych. Prowadzona w stosunku do gospodarstw domowych jest
częstokroć uzasadniana potrzebą ochrony statusu finansowego mieszkańców. Należy mieć
jednak świadomość, że w dłuższym okresie może ona skutkować obniżeniem własnego
potencjału rozwojowego gminy (ze względu na wzrastające wydatki bieżące i
niedostosowane do nich tempo zmian dochodów ogółem). Z kolei uchwalanie niższych
stawek dla przedsiębiorców w krótkim okresie skutkować będzie uszczupleniem dochodów
budżetowych, zaś w dłuższym okresie stworzy korzystne warunki dla rozwoju lokalnej
przedsiębiorczości, umocnienia lokalnej bazy podatkowej i zwiększania wysokości
osiąganych dochodów budżetowych.
Bierna polityka podatkowa oznacza jej ograniczenie do stosowania wyłącznie rozwiązań
określonych przez ustawodawcę krajowego.
Na koniec tej części rozważań należy podkreślić, że istnieje bezpośredni związek
polityki podatkowej władz lokalnych ze strategią rozwoju gminy. Polityka podatkowa nie
może ograniczać się jedynie do egzekwowania należności tj. działań mających na celu
wzrost poziomu ściągalności zobowiązań podatkowych. Podatki powinny pełnić rolę
instrumentów sprzyjających rozwojowi lokalnej przedsiębiorczości, pozyskiwaniu nowych
inwestorów, a tym samym realizacji celów i programów zapisanych w strategii JST.
2. Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego
W Polsce źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego ustala ustawa z dnia 13
listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego7. Określono w niej także
zasady ustalania i gromadzenia tych dochodów, a także ustalania i przekazywania
subwencji ogólnej oraz dotacji celowych z budżetu państwa.
Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego Dz.U. 2003 Nr
203 poz. 1966
7
4
W niniejszej ustawie dokonano podziału dochodów budżetowych na dwie podstawowe
grupy:
1) dochody własne,
2) dochody uzupełniające.
Zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w praktyce sprawozdawczości można spotkać
różne interpretacje pojęcia dochodów własnych8. Definiowane są one czasem bardzo wąsko,
jako te źródła, na które organy samorządowe mogą wywierać wpływ, innym razem szeroko
jako całość dochodów z wyłączeniem subwencji i dotacji.
Dochody własne można zdefiniować jako źródła związane z budżetami lokalnymi w
sposób trwały, tj. bezterminowy, bez żadnych ograniczeń ze strony państwa i bez jego
udziału w części wpływów pochodzących z poszczególnych źródeł. W tym rozumieniu są
nimi przede wszystkim te podatki i opłaty, w stosunku do których gmina posiada
„władztwo” podatkowe.
Dochody uzupełniające mają charakter wyrównawczy i równoważący. Są nimi przede
wszystkim subwencje i dotacje.
W obowiązującej w Polsce ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego do
dochodów własnych zaliczono wszystkie ich źródła, które zostały systemowo przypisane
jednostkom samorządu terytorialnego i nie są subwencją lub dotacją celową z budżetu
państwa. Do dochodów własnych gmin należą:
- podatki lokalne: od nieruchomości, rolny, leśny, od środków transportu, dochodowy
od osób fizycznych opłacany w formie karty podatkowej, od spadków i darowizn, od
czynności cywilnoprawnych;
- opłaty lokalne: skarbowa, targowa, miejscowa, uzdrowiskowa, od posiadania psów,
reklamowa, eksploatacyjna (w części określonej w ustawie z 4 lutego 1994 r. - Prawo
geologiczne i górnicze) oraz inne stanowiących dochody gminy, uiszczane na
podstawie odrębnych przepisów;
- udziały w dochodach z podatków budżetu państwa - z podatku dochodowego od
osób fizycznych (docelowo 39,34%9) oraz z podatku dochodowego od osób prawnych
(6,71%);
- dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe oraz wpłaty od gminnych
zakładów budżetowych;
- dochody z majątku gminy;
- spadki, zapisy, darowizny na rzecz gminy, dochody z kar pieniężnych i grzywien
określonych w odrębnych przepisach;
- 5,0% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją
zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile
odrębne przepisy nie stanowią inaczej;
8
Por. H. Sochacka-Krysiak, Finanse lokalne, Poltext, Warszawa 1995, s. 23; Cz. Rudzka-Lorentz,
Majątkowe i finansowe podstawy działania samorządu terytorialnego, FRDL, Warszawa 1993, s. 22-
25.
Kwotę udziału gminy we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, stanowiącego
dochód budżetu państwa, ustala się mnożąc ogólną kwotę wpływów z tego podatku przez 0,3934, z
zastrzeżeniem art. 89, i wskaźnik równy udziałowi należnego w roku poprzedzającym rok bazowy podatku
dochodowego od osób fizycznych zamieszkałych na obszarze gminy, w ogólnej kwocie należnego podatku w
tym samym roku.
9
5
-
-
odsetki od: pożyczek udzielanych przez gminy, nieterminowo przekazywanych
należności stanowiących dochody gminy, środków finansowych gromadzonych na
rachunkach bankowych gminy;
dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego;
inne dochody należne gminne na podstawie odrębnych przepisów.
Do dochodów własnych powiatu zalicza się :
- udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych (10,25%10) oraz z
podatku dochodowego od osób prawnych (1,4%);
- wpływy z opłat stanowiących dochody powiatu, uiszczane na podstawie odrębnych
przepisów;
- dochody uzyskiwane przez powiatowe jednostki budżetowe oraz wpłaty od
powiatowych zakładów budżetowych;
- dochody z majątku powiatu;
- spadki, zapisy, darowizny na rzecz powiatu; dochody z kar pieniężnych i grzywien;
- 5,0% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją
zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile
odrębne przepisy nie stanowią inaczej;
- odsetki od: pożyczek udzielanych przez powiaty, nieterminowo przekazywanych
należności stanowiących dochody powiatu, środków finansowych gromadzonych na
rachunkach bankowych powiatu,
- dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego;
- inne dochody należne powiatowi na podstawie odrębnych przepisów.
Dochodami własnymi województw samorządowych są:
- udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych (1,6%11) oraz z
podatku dochodowego od osób prawnych (14,75%);
- dochody uzyskiwane przez wojewódzkie jednostki budżetowe i wpłaty od
wojewódzkich zakładów budżetowych;
- dochody z majątku województwa;
- spadki, zapisy, darowizny na rzecz województwa, dochody z kar pieniężnych i
grzywien określonych w odrębnych przepisach;
- 5,0% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją
zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zleconych ustawami;
- odsetki od pożyczek udzielanych przez województwo, nieterminowo
przekazywanych należności stanowiących dochody województwa; środków
finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych województwa;
- dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego;
- inne dochody należne województwu na podstawie odrębnych przepisów.
Kwotę udziału powiatu we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, stanowiącego
dochód budżetu państwa, ustala się mnożąc ogólną kwotę wpływów z tego podatku przez 0,1025 i wskaźnik
równy udziałowi należnego w roku poprzedzającym rok bazowy podatku dochodowego od osób fizycznych
zamieszkałych na obszarze powiatu, w ogólnej kwocie należnego podatku w tym samym roku.
11
Kwotę udziału województwa we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych,
stanowiącego dochód budżetu państwa, ustala się mnożąc ogólną kwotę wpływów z tego podatku przez 0,0160 i
wskaźnik równy udziałowi należnego w roku poprzedzającym rok bazowy podatku dochodowego od osób
fizycznych zamieszkałych na obszarze województwa, w ogólnej kwocie należnego podatku w tym samym roku
10
6
Druga grupę dochodów JST stanowią transfery zasilające budżety lokalne przekazywane
w formie subwencji ogólnej i dotacji celowych.
Cechami, które wyróżniają subwencje ogólne od pozostałych źródeł zasilania budżetów
gmin, powiatów i województw, są:
- ogólny charakter (dowolność wykorzystania tych środków),
- obiektywny sposób ustalenia wysokości kwoty subwencji (ustalane są one
indywidualnie
dla
każdej
jednostki,
z
uwzględnieniem
zasad
i kryteriów wynikających z ustaw i rozporządzeń),
- bezzwrotność – są one transferem niezobowiązującym jednostki samorządowe do
zwracania środków pieniężnych,
- bezwarunkowość - są one gwarantowanym źródłem finansowania dla każdej
jednostki samorządu terytorialnego.
W Polsce subwencja ogólna dla gminy i powiatu składa się z części wyrównawczej,
równoważącej i oświatowej, a w województwach z części wyrównawczej, regionalnej i
oświatowej. Subwencja ogólna może mieć charakter redystrybucji pionowej (część
wyrównawcza) lub redystrybucji poziomej (część równoważąca dla gmin i powiatów oraz
regionalna dla samorządu województw).
Część wyrównawcza subwencji składa się z sumy kwoty podstawowej i uzupełniającej.
Kwotę podstawową otrzymuje:
- ta gmina, w której wskaźnik dochodów podatkowych w przeliczeniu na jednego
mieszkańca12 (wskaźnik G) jest mniejszy niż 92% wskaźnika dochodu podatkowego
dla wszystkich gmin w przeliczeniu na 1 mieszkańca (wskaźnik Gg),
- powiat, w którym wskaźnik dochodów podatkowych w przeliczeniu na 1 mieszkańca
jest niższy niż wskaźnik dochodów podatkowych na 1 mieszkańca dla wszystkich
powiatów,
- województwo, w którym wskaźnik dochodów podatkowych w przeliczeniu na 1
mieszkańca jest niższy niż wskaźnik dochodów podatkowych dla wszystkich
województw.
Kwota uzupełniająca kierowana jest do:
- gmin, w których gęstość zaludnienia jest niższa niż średnia gęstość zaludnienia kraju
(gdy wskaźnik jest większy niż 150% gmina nie otrzymuje kwoty uzupełniającej);
- powiatów, w których wskaźnik bezrobocia liczony jako iloraz stopy bezrobocia w
powiecie w stosunku do stopy bezrobocia w kraju jest większy niż 1,10;
- województw, w których liczba mieszkańców nie przekracza 3 milionów.
Kryteria przydziału kwot uzupełniających uwzględniają nie tylko duże zróżnicowanie
dochodów własnych, lecz także specjalne potrzeby wydatkowe, związane z sytuacją
ekonomiczną, społeczną i demograficzną poszczególnych jednostek samorządowych.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu
terytorialnego gminy, w których wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca
Przez dochody podatkowe, o których mowa w ust. 2, rozumie się łączne dochody z tytułu: podatku od
nieruchomości; podatku rolnego; podatku leśnego; podatku od środków transportowych; podatku od czynności
cywilnoprawnych; podatku od osób fizycznych, opłacanego w formie karty podatkowej; wpływów z opłaty
skarbowej; wpływów z opłaty eksploatacyjnej; udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób
fizycznych; udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych. Wskaźnik G oblicza się dzieląc
kwotę dochodów podatkowych gminy za rok poprzedzający rok bazowy przez liczbę mieszkańców gminy. .
12
7
w gminie jest większy od 150 proc. wskaźnika dochodów podatkowych wszystkich gmin,
dokonują wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji
ogólnej dla gmin (tzw. janosikowe)13. Wpłata (dopłata) przypadająca na jednego mieszkańca
wynosi 20% nadwyżki ponad 150% średniego wskaźnika; po przekroczeniu 200% wskaźnika
średniego wpłata rośnie progresywnie. Na część równoważącą dla powiatów, wpłat
dokonują te z nich, w których wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca jest
większy niż 110% średniego wskaźnika dla wszystkich powiatów.
Środki pochodzące z wpłat gmin, powiatów i województw rozdzielane są pomiędzy
uprawnione jednostki na podstawie obiektywnych kryteriów, określonych w
rozporządzeniach Ministra Finansów. Czynnikami branymi pod uwagę w podziale części
równoważącej dla gmin, jest wysokość wydatków na pomoc społeczną (w tym na wypłatę
dodatków mieszkaniowych). W powiatach podział nawiązuje do skali wydatków na pomoc
społeczną i do zróżnicowania sieci dróg powiatowych. Przy podziale części regionalnej
brana jest pod uwagę stopa bezrobocia, sieć dróg wojewódzkich, wielkość PKB na jednego
mieszkańca oraz zadania w zakresie kolejowych przewozów pasażerskich.
Część regionalna subwencji ogólnej powstaje z wpłat województw samorządowych, w
których wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca jest większy niż 110%
wskaźnika średniego dla wszystkich województw. Jej podział następuje z uwzględnieniem
stopy bezrobocia w danym województwie, powierzchni dróg wojewódzkich w przeliczeniu
na 1 mieszkańca oraz z uwzględnieniem wydatków bieżących na regionalne przewozy
kolejowe.
Część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin ustala się w wysokości stanowiącej
sumę łącznej kwoty wpłat gmin, w których wskaźnik G jest większy niż 150% wskaźnika Gg
oraz łącznej kwoty uzupełniającej części wyrównawczej subwencji ogólnej. Jej podziału
pomiędzy gminy dokonuje się w sposób określony w art. 21 a. ustawy o dochodach
jednostek samorządu terytorialnego.
Subwencja oświatowa kierowana jest do jednostek samorządu terytorialnego w związku
z finansowaniem przez nie zadań, związanych z prowadzeniem szkół podstawowych,
gimnazjów i liceów oraz realizacją innych, ustawowo określonych zadań oświatowych.
Łączna kwota części oświatowej subwencji ogólnej ustalona jest w wysokości nie niższej niż
przyjęta w ustawie budżetowej w tzw. roku bazowym, z możliwością korekty o inne
wydatki z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych. Podział tej części subwencji ma
charakter zobiektywizowany, a jego instrumentem jest algorytm ustalany w formie
rozporządzenia ministra właściwego do spraw oświaty. W algorytmie podziału główną
zasadą jest, że „pieniądz idzie za uczniem". Subwencja jest naliczana na podstawie liczby
uczniów w placówkach prowadzonych lub dotowanych przez poszczególne gminy, powiaty
i samorządy województw. Jest ona skorygowana wskaźnikami uwzględniającymi
ewentualne zróżnicowanie kosztów kształcenia (np. liczbą uczniów niepełnosprawnych)
oraz formalny poziom przygotowania zawodowego nauczycieli, decydujący o wydatkach na
wynagrodzenia.
Złożoność problemu tzw. „janosikowego” w odniesieniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a
także wynikające z tego propozycje zmian szeroko opisano w: M. Bitner, A. Gałązka, J.Sierak, P. Swianiewicz
Analiza funkcjonującego systemu wyrównywania dochodów JST wraz z propozycja jego modyfikacji. Wyd.
Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. Warszawa 2013. Publikacja ta stanowi prezentacje wyników prac
badawczych Zespołu Ekspertów pracujących pod kierunkiem dr J.Sieraka, realizujących przedmiotowy projekt
dla Ministerstwa Rozwoju Regionalnego.
13
8
Drugą zewnętrzną formą dofinansowania przeznaczoną dla budżetów gmin, powiatów i
województw są dotacje celowe. Stanowią one istotną oraz znacznie rozbudowaną część
dochodów budżetowych jednostek samorządu terytorialnego. Dotacja jest świadczeniem
jednostronnym. Organ dotujący decyduje o wyborze podmiotu, któremu przekazywane są
środki finansowe, jak również o tym, co będzie przedmiotem dotacji oraz w jakiej kwocie
nastąpi dofinansowane ze środków budżetu państwa14. Podstawową rolą dotacji jest
zasilanie budżetów samorządowych, w związku z realizacją przez nie zadań zleconych i
powierzonych. Innym celem dotacji jest wyrównywanie poziomu usług świadczonych przez
samorządy w skali regionu lub kraju.
Dotacje mogą pochodzić z trzech podstawowych źródeł: z budżetu państwa, z funduszy
celowych i agencji państwowych, a także od innych jednostek samorządu terytorialnego lub
organów administracji rządowej (na mocy zawartych porozumień). Ważne jest, by sposób
podziału dotacji był oparty na określonych zasadach ogólnych, przyjmowanych
długoterminowo, z ograniczeniem centralnej uznaniowości dzielenia środków. Dotacje mogą
być transferowane na finansowanie zadań bieżących oraz inwestycyjnych.
Dotacje z budżetu państwa są zazwyczaj udzielane na okres roczny, nie można jednak
wykluczyć możliwości ich przyznawania na czas dłuższy. Ich konstrukcja zależy od celów,
jakie państwo chce przy ich pomocy osiągnąć15.
Dotacje z budżetu państwa udzielane są samorządowi na:
- zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami,
- zadania realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego na mocy porozumień
zawartych z organami administracji rządowej,
- usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego,
skutków powodzi i osuwisk ziemnych oraz innych klęsk żywiołowych,
- finansowanie lub dofinansowanie zadań własnych,
- realizację zadań wynikających z umów międzynarodowych,
- realizację zadań straży i inspekcji, o których mowa w ustawie o samorządzie
powiatowym.
Wykorzystanie dotacji celowych z budżetu państwa obwarowane jest sztywnymi i
szczegółowymi zasadami, do których należy zaliczyć następujące:
- dotacje z budżetu państwa, które zostały wykorzystane niezgodnie z
przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają
zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określanej
analogicznie do zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku
następnego po roku, w którym udzielono dotacji,
- zwrotowi do budżetu państwa podlega również ta część dotacji, która została
wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w
nadmiernej wysokości.
W przypadku stwierdzenia na podstawie rozliczenia, że dotacja wykorzystana została w
części lub całości niezgodnie z przeznaczeniem albo pobrana w nadmiernej wysokości,
określona wysokość kwoty podlega zwrotowi do budżetu państwa.
Jednostki samorządu terytorialnego otrzymują również dotacje z funduszy celowych. Są
one kierowane miedzy innymi na realizację inwestycji sportowych, kulturalnych oraz
mających na celu ochronę środowiska. Na ten ostatni cel środki można pozyskać z
14
15
Z. Ofiarski ,Subwencje i dotacje jednostek samorządu terytorialnego, s. 163.
Por. Finanse publiczne, E .Denek red., PWN, Warszawa 1995, s.142.
9
Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie (m.in. na
gospodarkę wodociągowo-ściekową, termomodernizację budynków użyteczności
publicznej, budowę elektrociepłowni i ciepłowni na biomasę), z Ministerstwa Sportu i
Turystyki (na infrastrukturę sportową) lub z Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa
Narodowego (na realizację inwestycji w zakresie infrastruktury kultury w programie
Ministra Kultury).
Zgodnie z art. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, dochodami
jednostek samorządu terytorialnego mogą być:
1) środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi,
2) środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej,
3) inne środki określone w odrębnych przepisach.
Po przystąpieniu do Unii Europejskiej jednostki samorządu terytorialnego uzyskały
dostęp do funduszy strukturalnych oraz Funduszu Spójności. Finansowaniu zadań
inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego mogą też służyć niewielkie środki
pochodzące z wielu innych źródeł zagranicznych, takich jak programy Banku Światowego,
lub fundusze partnerskie Unii Europejskiej. Dla finansowania rozwoju lokalnego istotne
znaczenie mają źródła najnowsze oznaczone nazwami: Mechanizm Finansowy
Europejskiego Obszaru Gospodarczego, Norweski Mechanizm Finansowy oraz Szwajcarski
Mechanizm Finansowy.
3. Zakres władztwa podatkowego gminy i podstawy gospodarowania majątkiem
komunalnym
1.
2.
3.
Najważniejszym instrumentem realizacji polityki dochodowej władz lokalnych są
podatki. Ich udział w budżecie ma bardzo duże znaczenie dla stopnia samodzielności
finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego ważny jest zakres kompetencji
przysługujących państwu i jednostkom samorządu terytorialnego w kształtowaniu lokalnej
polityki podatkowej.
Zgodnie z dominującym poglądem, w doktrynie wyróżnia się następujące trzy rodzaje
kompetencji mogące przysługiwać podmiotowi publicznoprawnemu, posiadającemu
atrybut władztwa podatkowego:
prawo stanowienia przepisów prawnych odnoszących się do podatków i innych
dochodów publicznych;
prawo pobierania wpływów z tych dochodów na swoją rzecz;
prawo administrowania tymi dochodami16.
Pierwsze z wymienionych zagadnień to stanowienie podatków. W Polsce zgodnie z art.
168 Konstytucji17, jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości
podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Obowiązujący w naszym
kraju system podatków nie przewiduje podatków lokalnych stanowiących dochody
powiatu, czy województwa samorządowego. Tak więc w praktyce uprawnienia i
ograniczenia wynikające z analizowanej regulacji konstytucyjnej, odnosić należy jedynie do
gmin. Wspomniany wyżej przepis Konstytucji wyznacza granice władztwa podatkowego
J. Glumińska-Pawlic, Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego w Polsce .
Wydawnictwo Uniwersytetu Ślaskiego Katowe 2003 s. 131.
17
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
16
1
0



gminy, które organ uchwałodawczy (rada) musi przestrzegać przy tworzeniu aktów
miejscowego prawa podatkowego. Należy tu zwrócić uwagę, ze samo pojecie „władztwa”
nie zostało zdefiniowane ustawowo. W potocznym znaczeniu oznacza ono pewien atrybut
podmiotów publicznoprawnych dający prawo, swobodę działania w określonych sferach18.
Jak stwierdza B. Filipiak, władztwo podatkowe JST jest ważnym instrumentem
podatkowym pozwalającym obok funkcji fiskalnej realizować funkcję pozafiskalną,
stymulującą rozwój społeczno-gospodarczy gminy. Pozycja podatków lokalnych w
dochodach realizowanych przez gminy jest znacząca, co pozwala na oddziaływanie poprzez
politykę podatkową na gospodarkę mikroregionu, jakim jest gmina19.
Na aspekt wpływu ograniczenia zakresu lokalnego władztwa podatkowego JST (a tym
samym konkurencji podatkowej) na proces stymulowania rozwoju lokalnej
przedsiębiorczości, zwracają uwagę M. Poniatowicz i D. Wyszkowska. Zdeterminowany
legislacyjnie, ograniczony zakres lokalnego władztwa podatkowego gmin przekłada się na
ograniczone możliwości konkurowania przez nie w aspekcie zróżnicowanych lokalnych
polityk podatkowych20.
Przepisy Konstytucji nie dają więc jednostkom samorządu terytorialnego pełnego
władztwa w zakresie podatków i opłat lokalnych, bowiem to ustawodawca, a nie samorząd
decyduje o ilości oraz rodzaju świadczeń samorządowych. Innymi słowy, art. 168
Konstytucji pozbawia samorząd realnego wpływu na kształt systemu podatkowego, gdyż
znoszenie oraz wprowadzanie składających się na niego świadczeń, zgodnie z art. 84
Konstytucji, zastrzeżone jest jako wyłączne uprawnienie parlamentu. Uchwała rady gminy,
będąca aktem prawa miejscowego musi zatem respektować unormowania zawarte w
aktach prawnych wyższego rzędu.
Co w takim razie obejmuje władztwo podatkowe samorządu i w jakim zakresie może
on decydować o stanowiących jego dochód podatkach i opłatach? Uprawnienia w tym
zakresie nie zostały zdefiniowane w żadnym odrębnym akcie prawnym.
Podstawy prawne regulujące podejmowanie przez ograny stanowiące gmin uchwał
podatkowych określone zostały w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych, a także w
przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa21. W zakresie
podatków i opłat stanowiących dochody budżetu gminy upoważnienia takie znajdują się
w:
ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych22 - w zakresie
podatków: od nieruchomości, od środków transportowych oraz opłat lokalnych: miejscowej,
targowej i uzdrowiskowej;
ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym23 - w zakresie podatku rolnego;
ustawie z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym24 - w zakresie podatku leśnego;
E. Tegler, Władztwo podatkowe gmin (w:) W. Miemiec, B. Cybulski (red.), Samorządowy poradnik
budżetowy na 1997 rok, Warszawa 1997, s. 375.
19
B. Filipiak , Polityka podatkowa gmin czy realizacja władztwa podatkowego? Zeszyty naukowe
uniwersytetu szczecińskiego nr 864 Finanse, Rynki Finansowe, Ubezpieczenia nr 76, t. 1 (2015) s. 230.
20
M. Poniatowicz, D. Wyszkowska, Stymulowanie rozwoju lokalnej przedsiębiorczości a konkurencja
podatkowa gmin. w: Finansowe i podatkowe aspekty rozwoju przedsiębiorczości w regionach. Red. M.
Dylewski. Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Bankowej w Poznaniu. 2014, t. 52, nr 1 s. 86
21
Dz.U. z 2006 r. Nr 8, poz. 60 ze zm
22
Dz.U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm
23
Dz.U. z 1993 r. Nr 94, poz. 431 ze zm.
24
Dz.U. Nr 200, poz. 1682
18
1
1

1.
2.
3.
ustawie z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej25 - w zakresie opłaty skarbowej.
Kompetencje podatkowe władz lokalnych w zakresie podatków i opłat lokalnych obejmują:
uchwalanie stawek podatkowych - podatku od nieruchomości, podatku od środków
transportowych, opłaty miejscowej, targowej i uzdrowiskowej, zgodnie z przepisami
ustawy o podatkach i opłatach lokalnych,
zwolnień i ulg w podatkach i opłatach lokalnych - w podatku od nieruchomości, w
podatku od środków transportowych, w opłatach: targowej, miejscowej oraz
uzdrowiskowej (zgodnie z przepisami ustawy o podatkach i opłatach lokalnych) oraz
podatku rolnym (zgodnie z przepisami ustawy o podatku leśnym) i podatku leśnym
(zgodnie z przepisami 5 ustawy o podatku leśnym).
trybu i warunków płatności, w tym: zasad ustalania i poboru oraz terminów płatności
podatków i opłat lokalnych, zarządzenia poboru podatków i opłat lokalnych w drodze
inkasa, wyznaczenia inkasentów i wysokości wynagrodzenia za inkaso, ustalenia wzorów
informacji i deklaracji podatkowych.
W zakresie wybranych podatków i opłat lokalnych, gminy mogą więc obniżać górne
stawki, wprowadzać ulgi i zwolnienia przedmiotowe, umarzać zaległości, a także rozkładać
na raty płatności podatkowe i odraczać termin płatności. Uchwalanie stawek podatkowych
przez organy stanowiące gminy należy traktować nie tylko jako uprawnienie, ale i
obowiązek, w rozumieniu pobierania dochodów budżetu gminy. Rada gminy nie może nie
wprowadzić albo zlikwidować w drodze uchwały konkretnych podatków i opłat
lokalnych26. Rada gminy nie może również ustalić stawki podatkowej na poziomie
zerowym, ponieważ stanowi to zgodnie z poglądami doktryny i stosownie do stanowiska
orzecznictwa brak stawki, co z kolei uniemożliwia powstanie zobowiązania podatkowego27.
Jak wykazano powyżej, formalne władztwo podatkowe samorządów jest bardzo
ograniczone. Można zastanowić się co mogłoby by się wydarzyć w sytuacji gdyby władze
lokalne zyskały możliwość swobodnego stanowienia wysokości stawek podatkowych.
Jednoznaczna odpowiedź nie jest możliwa. Problem wysokości opodatkowania ma bowiem
bardzo wiele aspektów – o znaczeniu nie tylko finansowym, ale także społecznym i
politycznym. Należy jednakże przypuszczać, że oddanie w ręce samorządów możliwości
stanowienia prawa w zakresie podatków spowodować mogłoby znaczne zróżnicowanie
stawek. Wzrost stawek podatkowych miałby niewątpliwie także wpływ na stopień
ściągalności podatków. Obecnie jest on bardzo wysoki, w następstwie zmian o którym
mowa, mógłby ulec znacznemu obniżeniu.
Uwagę należy zwrócić jeszcze na jeden ważny element – wysokość stawki podatkowej a
koszty funkcjonowania jednostki terytorialnej. Zgodnie z obowiązującymi przepisami
prawa rada gminy w drodze uchwały określa wysokość stawek podatku od nieruchomości,
przy czym stawki te nie mogą przekroczyć górnych limitów ustawowych, ogłaszanych w
drodze obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski
przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych28. Górne granice stawek
kwotowych obowiązujące w danym roku podatkowym ulegają zmianie na następny rok
25
Dz.U. Nr 225, poz. 1635
Wyjątek stanowi opłata od posiadania psa, która ma charakter fakultatywny
W. Miemiec, Prawne gwarancje samodzielności finansowej gminy w zakresie dochodów
publicznoprawnych. Kolonia Limited 2005 s. 122
28
Przykład - obwieszczenie ministra finansów z 5 sierpnia 2015 r. w sprawie górnych granic stawek
kwotowych podatków i opłat lokalnych w 2016 r. (M.P. z 2015 r. poz. 735).
26
27
1
2
podatkowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług
konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w
stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego. Jak więc wynika z przepisów
prawa, obowiązuje górne ograniczenie wysokości stawki podatkowej.
Wydaje się jednak, że kształtując system samorządowych dochodów podatkowych
powinno się rozważyć również uwzględnienie kosztów funkcjonowania różnych typów
jednostek osadniczych, w szczególności wydatków ponoszonych na wyposażenie miast i
obszarów wiejskich w sieci, urządzenia oraz obiekty infrastruktury technicznej i społecznej.
Skala związanych z tym wydatków jest determinowana różnorodnymi czynnikami, takimi
jak: układ warunków fizjograficznych, wielkość jednostki osadniczej, jej struktura
funkcjonalna, czy też forma i układ zabudowy.
Zarówno badania prowadzone kilkadziesiąt lat temu, jak i realizowane w ostatnich
latach wykazują, że wielkość miasta w istotnej mierze wpływa na koszty jego wyposażenia
w urządzenia infrastruktury komunalnej. Na tej podstawie można stwierdzić, że
stosunkowo najniższe koszty występują w miastach liczących od 100 do 300 tys.
mieszkańców, choć według różnych ujęć granice te mogą być ujęte szerzej (np. począwszy
od 50 tys. mieszkańców). Zarówno wzrost jak i obniżenie skali wielkości miasta (poniżej
dolnej granicy i powyżej górnej granicy średniego miasta) powoduje wzrost kosztów jego
funkcjonowania.
Z punktu widzenia zapewnienia dostępności infrastruktury komunalnej najbardziej
kosztochłonne są małe miasta. Można tu zwrócić na uwagę na następującą zależność - czym
mniejsze miasto, tym wyższe koszty jednostkowe. Jest to przede wszystkim następstwem
stosunkowo małych rozmiarów urządzeń centralnych (zasilających) oraz ekstensywności
zabudowy.
Tendencja wzrostu kosztów występuje także w dużych miastach. Można tu wskazać
zarówno czynniki prowadzące do ich obniżenia, jak i podwyższenia. Do pierwszych
zaliczyć można rosnącą skalę i wydajność wielkości urządzeń centralnych (zasilających)
oraz bardziej intensywną zabudowę, do drugich zaś konieczność zastosowania nowego
typu urządzeń, z reguły zbędnych w mniejszych jednostkach, takich jak komunikacja
tramwajowa, dwupoziomowe skrzyżowania drogowe, duże obiekty infrastruktury
społecznej, itp. Im większe miasto, tym przewaga czynników podwyższających koszty nad
czynnikami obniżającymi je, staje się większa. W szczególności należy tu zwrócić uwagę na
koszty budowy urządzeń infrastruktury komunalnej. W miarę wzrostu wielkości, miasta
rosną one niewspółmiernie, niekiedy mniej, niekiedy zaś więcej niż proporcjonalnie. Można
tu odwołać się tu do „teorii progów” (sformułowanej przez B. Malisza29), zgodnie z którą
miasto rozwija się poprzez pokonywanie kolejnych progów rozwojowych. „Skokowa”
dynamika wzrostu kosztów budowy urządzeń infrastruktury technicznej w miarę wzrostu
miasta determinowana jest szeregiem czynników, w szczególności tym, iż nowa skala
wielkości miasta wymusza konieczność budowy nowych urządzeń, np. komunikacji
tramwajowej, metra, budowy nowych dróg (np. obwodnic miast). W dynamice rozwojowej
miasta, ujawniają się dwojakiego rodzaju stany: przedprogowy i poprogowy. Stan
przedprogowy charakteryzuje coraz ostrzejsza niewydolność pewnego podstawowego
Malisz B., Metoda analizy progowej w zastosowaniu do planowania rozwoju miast i regionów[w:] B.
Malisz, J. Żurkowski (red.), Metoda analizy progowej , Studia KPZK PAN, 1971, 34, 27–47
29
1
3
urządzenia komunalnego, której przezwyciężenie wymaga nieproporcjonalnie wysokich
nakładów inwestycyjnych. Stan poprogowy charakteryzuje osiągnięcie pewnych rezerw
zdolności danego urządzenia komunalnego w następstwie zrealizowania określonych
inwestycji.
Warto także zwrócić uwagę na uwarunkowania funkcjonowania i rozwoju
infrastruktury komunalnej na obszarach wiejskich. Koszty jej budowy i funkcjonowania
mają tam związek z występującym w Polsce zróżnicowaniem sieci osadniczej - obszarami,
na których miejsca zamieszkania są na wsi bardzo skoncentrowane, jak i z silnie
rozproszoną zabudową. Wpływa to znacząco na koszty świadczenia usług komunalnych i
społecznych.
Podsumowując, należy zwrócić uwagę, że bardzo ważnym elementem funkcjonowania
jednostek terytorialnych są ponoszone koszty, a w przypadku dużych miast - pojawiające
się periodycznie potrzeby pokonywania progów rozwojowych. Elementy te mogłyby być
uwzględnione choćby w konstrukcji podatku od nieruchomości. Stawki podatkowe
mogłyby być tu kształtowane w powiązaniu z funkcjami i zakresem zadań realizowanych
przez daną gminę. W takiej sytuacji doszłoby do zróżnicowania ich wysokości w ścisłym
powiązaniu z kosztami funkcjonowania jednostki terytorialnej. Dałoby to przede
wszystkim możliwość ustalania wyższych stawek podatkowych w gminach, w których
konieczna jest budowa i utrzymanie kosztownych elementów infrastruktury technicznej,
społecznej i dróg. Odpowiadałoby to także spełnianiu warunku odpowiedniości podziału
dochodów w stosunku do podziału zadań. W płaszczyźnie fiskalnej wydajność finansowa
przekazanych jednostkom samorządu terytorialnego źródeł dochodów własnych powinna
odpowiadać wydatkom, jakie poszczególne gminy, powiaty i województwa samorządowe
ponoszą na realizację zadań własnych.
W Polsce do dochodów własnych ustawodawca zalicza także udziały w podatkach
dochodowych (PIT i CIT). Z ekonomiczno-społecznego punktu widzenia trudno traktować je
jednak jako klasyczne dochody własne. Stawki tych podatków ustalane są centralnie, władze
samorządowe nie mają bezpośredniego wpływu na ich konstrukcję. Nie mogą także
stosować w ich zakresie ulg czy zwolnień podatkowych. Tym samym udziały w podatkach
dochodowych nie są instrumentem zarządzania wpływającym na konkurencyjność jednostki
terytorialnej. W określonych warunkach społeczno-gospodarczych można natomiast
wskazać ich pośrednie powiązania z polityką władz samorządowych. Sytuacja taka ma
miejsce w jednostkach o rozwiniętej bazie ekonomicznej, gdy wysoki poziom wpływów z
podatków PIT i CIT pozwala finansować procesy rozwoju lokalnego i regionalnego.
Problematykę władztwa podatkowego można rozpatrywać także z punktu widzenia
kompetencji w zakresie zarządzania finansami. Dysponując większym zakresem uprawnień,
władze lokalne kształtując stawki podatkowe mogłyby w większym stopniu oddziaływać na
przebieg procesów społeczno-gospodarczych, tworząc warunki konkurencyjności jednostki
terytorialnej (zachęty lokalizacji nowych podmiotów gospodarczych, przyciągania nowych
mieszkańców). W ten sposób miałyby także możliwość odpowiednio wyważać własne cele
strategiczne w odniesieniu do potrzeb różnych grup podatników.
W wielu jednostkach źródłem generującym znaczące wpływy budżetowe są dochody z
posiadanego majątku. Prawo własności i inne prawa majątkowe przyznaje samorządom
Konstytucja RP. Składają się na nie: rzeczowe aktywa trwałe (grunty, budynki, środki
transportu, maszyny i urządzenia), inwestycje rozpoczęte, środki przekazane na planowane
inwestycje, akcje, udziały, papiery wartościowe długoterminowe, a także wartość mienia już
zlikwidowanych jednostek, które miały siedzibę na terenie gminy. Podstawowym
1
4
składnikiem mienia komunalnego są nieruchomości. Podmioty mienia komunalnego,
zachowując wymogi zawarte w przepisach prawa, samodzielnie decydują o przeznaczeniu i
sposobie wykorzystania składników majątkowych. Jest to więc źródło, na które samorządy
mają największy wpływ, ich ustalanie i pobieranie należy zaś do ustawowych obowiązków
organów jednostek samorządu terytorialnego. Dochody mogą pochodzić ze sprzedaży,
dzierżawy lub użytkowania wieczystego obiektów majątku samorządowego, z akcji i
udziałów w spółkach akcyjnych i spółkach z o.o., z tytułu odsetek od środków finansowych
zgromadzonych na rachunkach bankowych, a także prowadzonej sferze użyteczności
publicznej działalności gospodarczej. Władze lokalne, na podstawie przeprowadzonych
rachunków efektywności, powinny jasno określać cele, do jakich majątek komunalny może
być wykorzystywany. Ze względu na swój majątkowy charakter, dochody z majątku nie
powinny być wydatkowane na finansowanie wydatków bieżących.
Gospodarując majątkiem komunalnym, władze lokalne działają zgodnie z przepisami
ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej30. Zarówno w Polsce, jak i w
innych państwach UE, JST mają obowiązek prowadzić działalność gospodarczą związaną z
realizacją zadań mających na celu zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców (np.
zaopatrzenie w wodę, energię elektryczną i cieplną, doprowadzenie kanalizacji, lokalny
transport zbiorowy, zapewnienie bezpieczeństwa publicznego, usuwanie odpadów oraz
utrzymanie porządku i czystości). W Polsce działalność gospodarcza samorządu o
charakterze komercyjnym podlega daleko idącym ograniczeniom31. Może ją prowadzić
jedynie gmina, na terenie której istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej,
występujące bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty, a
zastosowanie innych działań lub środków prawnych nie doprowadza do zwiększenia
aktywności gospodarczej, w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub
trwałego ograniczenia bezrobocia. Działalność komercyjna samorządu może wystąpić
wówczas gdy nie ma innego sposobu wykonania zadań ważnych dla społeczności lokalnej,
np. poprzez powierzenie ich prywatnym przedsiębiorcom. W województwach działalność ta
polega na wykonywaniu czynności promocyjnych, edukacyjnych i wydawniczych służących
ich rozwojowi. Powiat nie może natomiast prowadzić działalności gospodarczej
ukierunkowanej wyłącznie na zysk. Jednostki samorządu terytorialnego mogą samodzielnie
podejmować decyzje, w jakiej formie organizacyjnej chcą prowadzić działalność
gospodarczą. Przepisy umożliwiają im tworzenie zakładów budżetowych lub spółek prawa
handlowego.
4. Planowanie dochodów budżetowych
Od trafnego oszacowania przyszłych dochodów budżetu w dużym stopniu zależy
jakość całego procesu budżetowania, a co za tym idzie – możliwość finansowania zadań
realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego.
Planowanie dochodów bazuje na przyjętych założeniach uwzględniających zarówno
czynniki zewnętrzne (niezależnych od jednostki), jak i wewnętrzne. Budując przyszłe plany
finansowe należy przyjmować racjonalnie założenia wzrostu poszczególnych pozycji
Dz .U. z 1997 r. nr 9, poz. 43 z późn. zm.
Ograniczenia te nie mają zastosowania, gdy gmina chce nabyć akcje lub udziały spółek zajmujących
się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i
wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego.
30
31
1
5
budżetowych. Zarówno ich duże przeszacowanie, jak i niedoszacowanie może być
przyczyną poważnych komplikacji przy realizacji planu finansowego. Brak możliwości
realizacji zaplanowanych dochodów skutkuje nieplanowanymi cięciami budżetowymi lub
prowadzi do powiększania deficytu budżetowego. Z kolei niedoszacowanie dochodów
zmniejsza zakres planowanych wydatków, a tym samym także realizowanych zadań. W
jednostkach takich na koniec roku generowana jest często wysoka nadwyżka budżetowa.
Planując poszczególne źródła dochodów, warto zwrócić uwagę na ich specyfikę. W
przypadku szacowania wpływów z podatków lokalnych należy brać pod uwagę: bazę
podatkową (podstawę wymiaru podatku), stawki podatkowe oraz wskaźniki ściągalności
podatku. Planując inne dochody własne, takie jak sprzedaż usług, wpływy z mienia
komunalnego, odsetki od środków na rachunkach bankowych i inne źródła dochodów
własnych, należy mieć świadomość ryzyka błędu. Prognozę tych dochodów trzeba więc
sporządzić prostymi metodami, bazując na historycznych danych wykonania budżetu, przy
uwzględnieniu specyfiki każdego rodzaju dochodów. Podejmując decyzje dotyczące mienia
komunalnego należy mieć zawsze na uwadze, że jego zasoby są zawsze ograniczone. Nie
powinno się też pochopnie decydować o mieniu mającym szczególne znaczenie dla jednostki
samorządu terytorialnego. Sprzedaż elementów majątku samorządowego ma zawsze
charakter jednokrotnego zasilenia budżetu samorządowego. Samorządy nie powinny więc
wyzbywać się swojego majątku jedynie w celu pozyskania środków (zwłaszcza na
finansowanie bieżących wydatków lub pokrywanie niedoborów budżetowych). W praktyce
w wielu przypadkach zauważa się tendencję nadmiernego zawyżania tej grupy wpływów
budżetowych.
Niełatwym zadaniem jest planowanie dochodów z udziałów w podatkach wspólnych z
budżetem państwa. Istnieje bowiem wiele warunków wewnętrznych i zewnętrznych
destabilizująco wpływających na ich poziom. Mocno zróżnicowana jest lokalna baza
ekonomiczna, co pociąga za sobą różnice w poziomu osiąganych dochodów budżetowych.
Przy ich planowaniu należy więc uwzględniać nie tylko wartości makroekonomiczne
prognozowane dla całego kraju (inflacja, PKB), ale także uwzględniać wrażliwość
wynikającą z lokalnych uwarunkowań społeczno-gospodarczych. Dodatkowo należy mieć
na uwadze ich podatność na zmianę koniunktury (zwłaszcza CIT). Jeśli z opinii analityków
budżetu wynika, że ma miejsce przeszacowanie lub niedoszacowanie kwot wartości
planowanych na dany rok przez Ministerstwo Finansów, warto dokonać ich korekt,
stosownie do bieżącej sytuacji danej JST.
Ważną cześć dochodów samorządowych stanowią subwencje i dotacje. Decyzje o ich
wysokości leżą poza kompetencjami władz samorządowych, dlatego do procesu
planowania należy pochodzić tu z duża ostrożnością. Część tych dochodów jest
transferowana jest na podstawie jednorazowych decyzji. Żadna jednostka samorządu
terytorialnego nie dysponuje danymi pozwalającymi ze znacznym wyprzedzeniem obliczyć
należną jej wielkość subwencji ogólnej. Stanowi to istotny problem, ponieważ dla wielu JST
jest ona ważnym źródłem dochodów. W takiej sytuacji właściwe oszacowanie subwencji w
dużym stopniu decyduje o trafności całej prognozy budżetu. Stosunkowo bezpiecznie
można tu bazować na kwotach wynikających z wykonania budżetu poprzedniego roku. W
końcowych pracach nad budżetem JST jako prognozę subwencji ogólnej należy już przyjąć
wielkość z informacji Ministra Finansów, przekazywanej JST zgodnie z ustawą o dochodach
jednostek samorządu terytorialnego. Równie trudne jest planowanie dotacji z budżetu
państwa. Nie są to także pozycje i kwoty rokrocznie powtarzające się. W praktyce dochody
te planowane są zazwyczaj na bazie wykonania lat poprzednich, z uwzględnieniem
1
6
wskaźnika zmian cen. Z kolei planując pozyskanie dotacji unijnych, należy zawsze mieć na
uwadze konieczność bardzo dobrego przygotowania dokumentacji konkursowej oraz
zapewnienia udziału własnego i sfinansowania kosztów niekwalifikowanych, jako
warunków pozyskania tych środków. Należy mieć również na uwadze, że w procesie
montażu finansowego inwestycji wystąpić może konieczność zaciągnięcia zobowiązań
dłużnych.
5. Wybrane dochody podatkowe gmin i miast na prawach powiatu
W Tabelach 1 i 2 przedstawiono wielkość i strukturę wybranych dochodów podatkowych
gmin oraz miast na prawach powiatu. Analizą objęto lata 2005–2014, ale w tabelach z przyczyn
technicznych wyszczególniono wartości dla wybranych lat: 2005, 2008, 2012 oraz 201432.
Tabela 1.
Poziom i struktura wybranych dochodów własnych w budżetach gmin w latach 2005–2014
Dynamika
2014/2005
Wyszczególnienie
2005
2008
2012
2014
2005 = 100
w mln
w mln
w mln
w mln
PLN
w % PLN w % PLN w % PLN w %
w%
Dochody własne
ogółem
20 558 100,00 30 695 100,00 36 523 100,00 41 711 100,00
202,89
w tym :
podatek od
nieruchomości
6 995 34,03 8 018 26,12 10 608
podatek od
środków
transportowych
385
1,87
515
1,68
624
podatek rolny
950
4,62 65 063 211,97 1 517
podatek od
czynności
cywilnoprawnych
438
2,13
915
2,98
688
dochody z
udziałów w
podatku PIT
6 270 30,50 10 664 34,74 12 077
dochody z
udziałów w
podatku CIT
443
2,15
696
2,27
789
Źródło: obliczenia autora na podstawie danych GUS.
29,04 11 831
28,37
169,14
1,71
4,15
667
1 626
1,60
3,90
173,20
171,19
1,88
817
1,96
186,34
33,07 13 983
33,52
223,01
1,68
158,45
2,16
702
Tabela 2.
Poziom i struktura wybranych dochodów własnych w budżetach miast na prawach powiatu
w latach 2005–2014
Szerzej J. Sierak, Znaczenie wybranych dochodów podatkowych gmin i uwarunkowania ich
kształtowania przez władze lokalne W: Nowe paradygmaty w naukach ekonomicznych pod red P. Wachowiaka,
Warszawa 2016
32
1
7
Wyszczególnienie
Dochody własne
ogółem
2005
w mln
PLN
w%
2008
w mln
PLN
w%
2012
w mln
PLN
w%
2014
w mln
PLN
w%
Dynamika
2014/2005
2005 = 100
23 378,94 100,00 34 368,50 100,00 37 407,59 100,00 42 893,99 100,00
w tym :
podatek od
nieruchomości
4 673,68 19,99 5 429,45 15,80 6 994,65
podatek od
środków
transportowych
276,73
1,18
312,08
0,91
292,39
podatek rolny
16,91
0,07
24,25
0,07
28,98
podatek od
czynności
cywilnoprawnych
756,18
3,23 1 371,38
3,99
803,99
dochody z
udziału w
podatku PIT
9 089,25 38,88 13 930,52 40,53 14 409,07
dochody z
udziału w
podatku CIT
1 155,04
4,94 1 924,89
5,60 1 462,66
Źródło: obliczenia autora na podstawie danych GUS.
18,70
7 700,55
17,95
164,76
0,78
0,08
307,35
27,48
0,72
0,06
111,06
162,50
2,15
980,86
2,29
129,71
38,52 16 165,61
37,69
177,85
3,33
123,66
3,91
1 428,35
W całym analizowanym okresie w budżetach samorządowych najbardziej wydajnymi
źródłami dochodów podatkowych były podatek od nieruchomości oraz z wpływy z udziałów
w podatku dochodowym od osób fizycznych. W 2014 r. wartość pierwszego z wymienionych
wyniosła 11,83 mld PLN w gminach i 7,7 mld PLN w miastach na prawach powiatu, a drugiego
odpowiednio 13,98 mld PLN i 16,17 mld PLN. Dużo mniejsze znaczenie miały inne dochody
podatkowe: podatek rolny (gminy – 1,63 mld PLN; miasta na prawach powiatu – 0,307 mld
PLN), udział w podatku CIT (gminy – 0,702 mld PLN; miasta na prawach powiatu – 1,43 mld
PLN), podatek czynności cywilnoprawnych (gminy – 0,817 mld PLN; miasta na prawach
powiatu – 0,981 mld PLN) oraz podatek od środków transportowych (gminy – 0,667 mld PLN;
miasta na prawach powiatu – 0,307 mld PLN). Potwierdza to udział poszczególnych podatków
w dochodach własnych ogółem. W 2014 r. największe znaczenie miały: podatek od
nieruchomości (28,4% w gminach i 17,9% w miastach na prawach powiatu) oraz udział w
podatku PIT (33,5% w gminach i 37,7% w miastach na prawach powiatu). Udział pozostałych
podatków był wielokrotnie niższy.
Podane wartości wykazują, że w systemie finansów gmin w Polsce wśród dochodów
podatkowych dominują dwa – udział w podatku PIT oraz podatek od nieruchomości.
Stanowią one stabilne źródła wpływów, na bazie których można kształtować własną
politykę finansową. Jednostki mające duży udział tych źródeł w dochodach ogółem cechuje
stosunkowo wysoki poziom niezależności finansowej. Z podanych danych liczbowych
wynika, że w wyjątkowo korzystnej sytuacji w tym zakresie są miasta na prawach powiatu.
Szczególnie duże znacznie mają w ich budżetach dochody z udziału w podatku
dochodowym od osób fizycznych. W części wynika to z przepisów ustawy o dochodach
1
8
183,47
jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z nimi otrzymują zarówno część gminną, jak i
powiatową udziałów w podatkach dochodowych. W kontekście wydajności finansowej
podstawowe znaczenie ma wyższy w porównaniu z wartościami średnimi poziom ich
rozwoju społeczno-gospodarczego (w tym niższy odsetek bezrobotnych) oraz korzystna
struktura demograficzna w układzie grup ekonomicznych (wyższy odsetek osób w wieku
produkcyjnym). W wyniku tego w budżetach miast na prawach powiatu jest notowany
wyższy udział dochodów z PIT w dochodach ogółem, niż ma to miejsce w gminach.
Następstwem tego jest odpowiednio niższy udział podatku od nieruchomości.
Analizując wpływy z podatku od nieruchomości należy zwrócić uwagę na rozmieszczenie przestrzenne bazy podatkowej. Znacznie wyższe dochody uzyskują gminy
położone na terenach zurbanizowanych, znajdujących się w gminach miejskich oraz miejskowiejskich, natomiast w przypadku nieruchomości niezabudowanych - na terenach wiejskich.
Stąd też udział podatku od nieruchomości w dochodach ogółem jest największy w gminach
miejskich i miejsko-wiejskich. Tym samym im bardziej wiejski jest charakter gminy tym
udział wpływów z podatków rolnego i leśnego w finansowaniu jest większy
Z podanych powyżej danych liczbowych wynika, że wielkość wpływów uzyskiwanych z
podatku od nieruchomości systematycznie wzrasta. Warto tu zwrócić uwagę na duże
zróżnicowanie wysokości stawek podatkowych. Są one dużo wyższe w przypadku budynków
i gruntów zajętych pod działalność gospodarczą, znacznie niższe w przypadku powierzchni
mieszkalnych. Stąd też w ogólnej strukturze wpływów dominują wpłaty pochodzące od osób
prawnych. Różnice te jednak stopniowo się zmniejszają – w analizowanym okresie33 notowana
dynamika wzrostu wpływów od podatników fizycznych była o ponad 20 pkt. proc. wyższa niż
dynamika wzrostu wpływów od osób prawych.
Badanie dynamiki zmian dochodów z PIT i podatku od nieruchomości wykazało w
analizowanym okresie34 znaczący przyrost ich wartości. W przypadku udziałów w podatku
dochodowym od osób fizycznych w gminach wniósł on 123,1%, a w miastach na prawach
powiatu 77,8%. W tym samym czasie dochody z podatku od nieruchomości zwiększyły się
odpowiednio o 69,1% w gminach oraz 64,8% w miastach na prawach powiatu. Podane wartości
świadczą o wzrastającym lokalnie potencjale bazy ekonomicznej oraz występującym w wyniku
tego wzroście wynagrodzeń mieszkańców będących płatnikami podatku PIT.
W strukturze dochodów budżetowych gmin i miast na prawach powiatu pozostałe wpływy
podatkowe miały dużo mniejsze znaczenie. Udział podatku od środków transportowych w
dochodach własnych obniżył się w gminach z 1,9% do 1,6%, a w miastach na prawach powiatu
z 1,2% do 0,7%. Zanotowana dynamika zmian była tu dużo wyższa w gminach (73%) niż w
miastach na prawach powiatu (11%).
Dochody z podatku rolnego w 2014 r. stanowiły 3,9% ogółu dochodów własnych. Ich
znaczenie w stosunku do 2005 r. obniżyło się o 0,7 pkt proc. Dochody z podatku rolnego
wzrosły w analizowanym okresie o 86,3% w gminach oraz 62,5% w miastach na prawach
powiatu. Ich znaczenie było znacznie większe w gminach wiejskich, w których były
zlokalizowane gospodarstwa rolne. Ze względu na strukturę własnościową polskiego rolnictwa
podatki płacone przez osoby fizyczne były kilkakrotnie wyższe od podatków wpłacanych
przez osoby prawne.
33
34
Zgodnie z zakresem analiz czasowych podanych w tabelach 1 i 2
Zgodnie z zakresem analiz czasowych podanych w tabelach 1 i 2
1
9
Wpływy z podatku od czynności cywilnoprawnych stanowiły w 2014 r. 1,96% ogółu
dochodów własnych gmin i 2,3% dochodów miast na prawach powiatu. W przeciwieństwie do
innych źródeł podatkowych, wpływy z tego podatku cechuje zróżnicowanie wartości
notowanych w poszczególnych latach. Wynika to ze stopnia jego wrażliwości na zmiany cyklu
koniunkturalnego. W analizowanym okresie dochody z podatku od czynności
cywilnoprawnych zwiększyły się o 86% w gminach i 23% w miastach na prawach powiatu.
Dochody z udziałów w podatku dochodowym od osób prawnych były znacznie mniejsze
niż dochody z podatku od osób fizycznych. W 2014 r. w gminach stanowiły one 1,7%
dochodów własnych, a miastach na prawach powiatu 3,3%. Dynamika zmian była niższa niż w
przypadku innych dochodów podatkowych – 58,5% w gminach oraz 23,7% w miastach na
prawach powiatu. Mniejsze znaczenie tego źródła dochodów w budżetach lokalnych wynika z
przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego – ich udział przypisany
jednostkom szczebla podstawowego jest znacznie mniejszy niż w przypadku podatku od osób
fizycznych.
Jeśli chodzi o inne, niewyszczególnione w powyższych tabelach podatki, należy zwrócić
uwagę na znaczny spadek udziału i wartości dochodów uzyskiwanych z podatku od
działalności gospodarczej opłacanego w formie karty podatkowej. Tendencja ta uwidoczniła
się zwłaszcza w średnich i mniejszych jednostkach terytorialnych.
Podsumowanie
Racjonalność polityki dochodowej władz lokalnych ma bardzo duże znaczenie dla
całości gospodarki budżetowej jednostek samorządu terytorialnego. Podejmowane w jej
ramach świadome działania maja prowadzić do osiągnięcia założonych celów, z
wykorzystaniem odpowiednio dobranych metod.
Podstawę racjonalnej gospodarki budżetowej i polityki finansowej stanowią lokalne
źródła dochodów budżetowych. Ich wysoki poziom i stabilność ma pozytywny wpływ na
kształtowanie procesów rozwoju lokalnego i regionalnego. Z tego punktu widzenia
obowiązujący w naszym kraju system dochodów jednostek samorządu terytorialnego
trudno uznać za sprzyjający umacnianiu ich samodzielności finansowej. Jakkolwiek władze
samorządowe jako organ właściwy do wymiaru i poboru podatków mają wprawdzie
możliwość ustalania wysokości ich stawek, a także decydowania o zastosowaniu niektórych
preferencji podatkowych, w praktyce władztwo podatkowe jest jednak bardzo ograniczone.
Niska autonomia w zakresie kształtowania dochodów podatkowych ogranicza możliwość
kreowania własnej, efektywnej polityki finansowej. W wielu przypadkach stanowi także
istotną barierę kształtowania procesów rozwoju lokalnego i regionalnego.
W praktyce władze lokalne często prowadzą bierną politykę dochodową. Podejście takie
nie wydaje się właściwe, nie sprzyja bowiem wykorzystaniu istniejącego potencjału
finansowego JST, ma także bardzo istotny wpływ na ilości i jakość świadczonych usług oraz
możliwość generowania środków na finansowanie procesów rozwoju lokalnego i
regionalnego.
Istotny wpływ na efekty prowadzonej gospodarki finansowej ma umiejętność
zarządzania finansami. Praktyka wykazuje, że władze lokalne zarządzające strategicznie w
bardziej efektywny sposób kształtują politykę finansową niż włodarze stosujący model
administracyjny. Przejawia się to w: większym wykorzystaniu lokalnego potencjału
społeczno-gospodarczego, wyższej jakości świadczenia zadań publicznych i lepszym
kształtowaniu procesów rozwoju. Stosowanie nowoczesnych instrumentów zarządzania
2
0
finansami powinno prowadzić do lepszego wykorzystania występującego lokalnie
potencjału i wzrostu konkurencyjności jednostki terytorialnej.
Przeprowadzone badania wykazały, że w systemie dochodów podatkowych
najważniejsze znaczenie mają dwa źródła – udziały podatku dochodowym od osób
fizycznych oraz podatek od nieruchomości. W ostatnich 10 latach pozycja tych dochodów w
budżetach gmin była stabilna, notowano wysoką dynamikę ich wzrostu. Ich stały i wysoki
udział w budżetach samorządowych jest jednym z podstawowych warunków kształtowania
własnej, racjonalnej polityki finansowej. Jednocześnie duże zróżnicowanie rozwoju
społeczno-gospodarczego gmin w Polsce powoduje, że w wielu przypadkach poziom
uzyskiwanych dochodów podatkowych nie zapewnia im odpowiednio wysokiego
potencjału finansowego w stosunku do rozmiarów realizowanych zadań i zgłaszanych
potrzeb rozwojowych.
Bibliografia
1. Felis P, Podatki od nieruchomości a polityka podatkowa gmin w Polsce. Oficyna
Wydawnicza SGH. Warszawa 2014.
2. Filipiak B. , Polityka podatkowa gmin czy realizacja władztwa podatkowego?
Zeszyty naukowe uniwersytetu szczecińskiego nr 864 Finanse, Rynki Finansowe,
Ubezpieczenia nr 76, t. 1 (2015),
3. Finanse publiczne, E .Denek red., PWN, Warszawa 2002,
4. Glumińska-Pawlic J., Samodzielność finansowa jednostek samorządu
terytorialnego w Polsce . Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego Katowe 2003,
5. Jastrzębska M. Polityka budżetowa jednostek samorządu terytorialnego.
Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego. . Gdańsk 2005,
6. Miemiec M., Prawne gwarancje samodzielności finansowej gminy w zakresie dochodów
publicznoprawnych. Kolonia Limited 2005,
7. Piotrowska-Marczak K., Finanse lokalne w Polsce, Wydawnictwo Naukowe PWN,
Warszawa 1997
8. Poniatowicz M. , Wyszkowska D., Stymulowanie rozwoju lokalnej przedsiębiorczości a
konkurencja podatkowa gmin. w: Finansowe i podatkowe aspekty rozwoju
przedsiębiorczości w regionach. Red. M. Dylewski. Zeszyty Naukowe Wyższej
Szkoły Bankowej w Poznaniu. 2014, t. 52, nr 1,
9. Rudzka-Lorentz Cz., Majątkowe i finansowe podstawy działania samorządu
terytorialnego, FRDL, Warszawa 1993
10. Sierak J., Znaczenie wybranych dochodów podatkowych gmin i uwarunkowania ich
kształtowania przez władze lokalne W: Nowe paradygmaty w naukach
ekonomicznych pod red P. Wachowiaka, Warszawa 2016
11. Swianiewicz P., Finanse lokalne, teoria i praktyka, Municypium, Warszawa 2004,
12. Sochacka-Krysiak H., Finanse lokalne, Poltext, Warszawa 1995,
13. Tegler E., Władztwo podatkowe gmin (w:) W. Miemiec, B. Cybulski (red.),
Samorządowy poradnik budżetowy na 1997 rok, Warszawa 1997,
2
1