Sprawozdanie grupy wysokiego szczeblads. rozwoju

Sprawozdanie grupy wysokiego
szczeblads. rozwoju
jednolitegoeuropejskiego obszaru
transportu
czerwiec 2012 r.
pod przewodnictwem prof. B.T. Baylissa
STRESZCZENIE ZALECEN
Grupie wysokiego szczebla zlecono zbadanie „zakresu, w którym osiągnięto niezbędne warunki
ramowe pełnego otwarcia i integracji rynku UE oraz – w razie potrzeby – ustalenie, jakie
pozostające jeszcze przeszkody należy usunąć”.
Grupa wysokiego szczebla jest zdania, że utworzenie jednolitego europejskiego obszaru transportu
przyniesie państwom członkowskim znaczące korzyści w zakresie efektywności rynkowej, a zatem
przyczyni się do rozwoju gospodarczego. Wzmocnienie takiego wzrostu gospodarczego poprzez
zwiększoną wydajność w łańcuchu logistycznym uznaje się za zasadniczy czynnik zarówno w
odniesieniu do zaspokojenia bieżących potrzeb Unii w kontekście obecnego spowolnienia
gospodarczego, jak też odnośnie do stałych i długofalowych potrzeb Unii związanych z jej rozwojem
gospodarczym i konkurencyjnością w konfrontacji z szybko rosnącą konkurencją światową.
Na podstawie 88 zgłoszeń pisemnych, wymiany opinii i dialogu z 70 organizacjami przewoźników, a
także w oparciu o 21 studiów przypadków z ośmiu państw członkowskich oraz dogłębną analizę
literatury grupa wysokiego szczebla zidentyfikowała i zbadała cztery przeszkody utrudniające
tworzenie jednolitego europejskiego obszaru transportu, a mianowicie:
– brak wystarczającej liczby kierowców;
– egzekwowanie prawa;
– kabotaż;
– brak innowacji i stosowania dobrych praktyk.
W sprawozdaniu zalecono stopniowe i ciągłe otwieranie rynku przewozów drogowych z
zachowaniem odpowiednich środków regulacji. Grupę poproszono w szczególności o wzięcie pod
uwagę poglądów i zastrzeżeń różnych podmiotów i jej propozycja zmierza do osiągnięcia możliwej
do zaakceptowania równowagi między różnymi stanowiskami i obawami w taki sposób i w takim
zakresie, by możliwy był stały postęp w otwieraniu rynku i ostateczne osiągnięcie jednolitego
1
europejskiego obszaru transportu. Propozycja dotyczy systemu, który jest w pełni elastyczny w
odniesieniu do tempa zmian i dzięki temu umożliwia ewentualne przyspieszenie procesu, w
zależności od okoliczności w danym momencie.
Poniżej przedstawiono streszczenie zaleceń w odniesieniu do czterech wymienionych wyżej
obszarów problemowych.
Brak wystarczającej liczby kierowców
Mimo że braku kierowców nie postrzega się w bieżącej sytuacji gospodarczej jako ostrego
zagrożenia, można się spodziewać, iż stanie się poważnym problemem w przyszłości, gdy powróci
wzrost gospodarczy, a stosunkowo duża liczba kierowców przejdzie na emeryturę. Zmiana w
wizerunku sektora jest niezbędna w celu przyciągnięcia nowych pracowników.
W ostatnich latach wizerunek sektora podlegał znaczącym zmianom. Mimo że w przeszłości praca
kierowcy była uznawana za atrakcyjną, pozwalającą na samodzielne zarządzanie czasem pracy i
wiążącą się z wyjazdami zagranicznymi, zarówno oczekiwania, jak i rzeczywistość sektora uległy
zmianie. Młodsze pokolenia mają inne oczekiwania wobec swojej kariery zawodowej, które
obejmują styl życia umożliwiający osiągnięcie lepszej równowagi między życiem prywatnym i
zawodowym oraz zapewniający regularne powroty do domu. Dzięki powszechnej dostępności
podróży zagranicznych zawód kierowcy utracił w oczach młodszego pokolenia część swojej
atrakcyjności.
Rynek transportu drogowego opiera się na wysoko kwalifikowanych i dyspozycyjnych pracownikach.
W ciągu minionych kilku lat zasoby 15 starych państw członkowskich uległy zwiększeniu o kierowców
z 12 nowych państw członkowskich, ale nie można spodziewać się, że taki ciągły wzrost stanie się
odpowiedzią na przyszłe ożywienie gospodarcze w związku z prawdopodobnym niedoborem
kierowców w 12 nowych państwach członkowskich. Mimo obecnie wysokiej stopy bezrobocia,
zwłaszcza wśród młodszych pracowników, samego wzrostu wynagrodzeń nie uważa się za czynnik
wystarczający, by przyciągnąć odpowiednią liczbę kandydatów do zawodu. Jest on postrzegany jako
zawód niskokwalifikowany i nisko opłacany, a także wykonywany w mało atrakcyjnych warunkach.
Zdaniem grupy wysokiego szczebla należy:
-
-
-
poprawić wizerunek zawodu, aby stał się atrakcyjniejszy dla szerszego kręgu pracowników.
Należy podnieść poziom świadomości, że prowadzenie samochodów ciężarowych jest
zawodem, zwłaszcza wśród potencjalnych kierowców–kobiet, które ostatnio z powodzeniem
pojawiły się w sektorze miejskich przewozów pasażerskich;
należy wspierać rozwój zawodowy za pośrednictwem takich środków jak ułatwianie dostępu
do szkoleń zawodowych oraz ułatwianie wewnętrznego awansu na stanowiska biurowe i
kierownicze;
należy ułatwić dostęp do zawodu kierowcy. Obecne koszty zdobycia kwalifikacji są znaczącą
barierą i musi pojawić się odpowiednie wsparcie, zarówno ze strony sektora
transportowego, jak i organów publicznych, w postaci dofinansowania i możliwości szkolenia
chętnych do zdobycia zawodu kierowcy.
2
Egzekwowanie przepisów
Egzekwowanie przepisów jest od dawna obszarem problemowym strategii dotyczącej transportu
drogowego. Różne praktyki w zakresie egzekwowania prawa prowadzą do zaburzeń konkurencji
między przedsiębiorstwami przewozowymi, które mogą być różnie traktowane zależnie od kraju, na
którego terenie działają. Dyskryminacja może się również pojawić w toku przeprowadzania kontroli.
Pomimo że ramy prawne dostępu do rynku przewozów drogowych i działania na nim są określane na
poziomie europejskim, egzekwowanie pozostaje w sferze odpowiedzialności państw członkowskich z
powodów związanych ze względami kulturowymi i praktycznymi oraz czynnikami historycznymi
odnoszącymi się do struktur administracyjnych. Unia Europejska rozpoczęła wprawdzie działania na
rzecz wdrożenia harmonizacji w obszarze czasu pracy i czasu jazdy, ale generalnie praktyki te
pozostają bardzo zróżnicowane.
Egzekwowanie przepisów w drogowym transporcie towarów okazało się wyjątkowym wyzwaniem z
uwagi na skomplikowany charakter tego sektora. Jest to sektor usługowy, trudniejszy do
kontrolowania niż inne sektory, takie jak produkcyjny, charakteryzuje się też wysoką mobilnością w
czasie i przestrzeni. Kabotaż jest z natury rzeczy jeszcze mniej przewidywalny pod względem
działania niż przewozy międzynarodowe, gdyż zależy od skorelowania pustych powrotów z lokalnym
zapotrzebowaniem oraz informacji łączącej te dwa czynniki. Za szczególnie trudny do
wyegzekwowania uważa się dopuszczalny limit trzech operacji kabotażowych następujących po
przejazdach międzynarodowych.
Zaleca się, by Komisja kontynuowała propagowanie jednolitej interpretacji przepisów w odniesieniu
do najpoważniejszych naruszeń oraz sankcji. Pomogłoby to w znacznym stopniu w przełamywaniu
praktyk różnicowania, które często bywają postrzegane jako dyskryminujące. Dlatego zdaniem grupy
wysokiego szczebla ważne jest, by Komisja rozszerzyła swój cel, którym jest osiągnięcie wspólnych
definicji naruszeń i kar w zakresie czasu pracy i jazdy, także na inne obszary regulacji.
Ukierunkowanie kontroli pod kątem ryzyka nieprzestrzegania przepisów przez poszczególnych
przewoźników w odniesieniu do czasy jazdy i pracy, które mają zostać wprowadzone na mocy
dyrektywy 2006/22/WE w sprawie przepisów socjalnych odnoszących się do działalności w
transporcie drogowym, powinno objąć także inne obszary regulacji.
Wielostronna współpraca, regulowana obecnie przepisami dyrektywy 2006/22/WE, musi zostać
rozszerzona w taki sposób, by wyeliminować obawy przewoźników przed dyskryminacją. Sami zaś
przewoźnicy muszą uznać, że jeśli chcą działać na rynku przewozów międzynarodowych lub
kabotażowym, warunkiem niezbędnym takiej działalności jest wymiana informacji. Wreszcie
stworzenie wspólnych systemów odpowiedzialności obejmujących przewoźników i dostawców
towarów wzmocni przestrzeganie prawa na każdym etapie logistycznego łańcucha dostaw.
Współodpowiedzialność przedsiębiorstw przewozowych i kierowców za naruszenia przepisów w
zakresie czasu jazdy jest przykładem możliwości funkcjonowania w praktyce wspólnego systemu
odpowiedzialności.
3
Kabotaż
Wprawdzie otwarcie rynku przewozów kabotażowych jest uważane za jeden ze środków ostatecznej
realizacji wizji jednolitego europejskiego obszaru transportu, jednak zdaniem grupy wysokiego
szczebla w swoim obecnym kształcie nie może służyć temu celowi. Obecnie podstawą jego
powiązania z międzynarodową działalnością transportową jest jego rola jako środka zredukowania
liczby pustych powrotów, ale odbywa się to w taki sposób, że zarówno ogranicza jego efektywność
zarówno w zakresie redukcji liczby pustych przewozów w stosunku do przewozów
międzynarodowych, jak i zmniejsza skuteczność kabotażu jako mechanizmu prowadzącego do
otwierania rynków.
Dlatego grupa wysokiego szczebla proponuje rozdzielenie tych dwóch celów i dokonanie
rozróżnienia między kabotażem powiązanym (tzn. związanym z rynkiem międzynarodowym) i
niepowiązanym.
Kabotaż powiązany byłby uważany za działalność międzynarodową i jego jedynym celem byłoby
ograniczenie liczby pustych przejazdów w ramach tej działalności. W konsekwencji nie będzie
podlegał obowiązkowi wstępnej rejestracji ani przepisom dyrektywy 96/71/WE (dotyczącej
delegowania pracowników)1, chociaż grupa wysokiego szczebla przyznaje, że oznaczałoby to
potrzebę nowelizacji dyrektywy w celu dostosowania jej zakresu. Działania kabotażowe byłyby
ograniczone czasowo do czterech dni od momentu przekroczenia granicy kraju, w którym kabotaż
ma zostać przeprowadzony, ale nie istniałyby ograniczenia odnoszące się do liczby operacji
kabotażowych wykonywanych w tym okresie. Nie obowiązywałyby również żadne wymogi
całkowitego lub częściowego rozładunku pojazdu przed rozpoczęciem operacji kabotażowych, tzn.
takie operacje mogłyby się rozpocząć bezpośrednio po przekroczeniu granicy. Grupa uważa, że
zapewni to maksymalną elastyczność w odniesieniu do obniżenia liczby pustych przejazdów.
Kabotaż niepowiązany mógłby mieć miejsce po operacji w ramach transportu międzynarodowego
jako takiej lub po przewozie międzynarodowym połączonym z kabotażem powiązanym, albo też
całkowicie niezależnie od tych dwóch typów operacji. Zatem przedsiębiorstwo przewozowe powinno
mieć możliwość swobodnego wjazdu pustego pojazdu na terytorium państwa członkowskiego i
uczestnictwa w rynku krajowym tego państwa. W odniesieniu do takich operacji i zgodnie z
dyrektywą dotyczącą delegowania pracowników, która obejmuje kabotażowe usługi transportowe,
najważniejsze przepisy tej dyrektywy muszą być skutecznie stosowane wobec wszystkich operacji
kabotażowych, a także – bez względu na obecne wymogi tej dyrektywy – odnośnie do stosunków
umownych między przewoźnikiem i ostatecznym odbiorcą towarów. Innymi słowy: niezależnie od
formy umowy, na której podstawie odbywa się przewóz (tzn. przez przewoźnika, podwykonawcę lub
inny podmiot), będą obowiązywać najważniejsze warunki dyrektywy dotyczącej delegowania
pracowników. Tak jest już na mocy rozporządzenia nr 1214/2011/UE w odniesieniu do zawodowego,
transgranicznego transportu drogowego gotówki euro między państwami członkowskimi należącymi
do strefy euro2, chociaż istnieją pewne znaczące różnice między odnośnymi sektorami i ramami
1
Dyrektywa 96/71/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 1996 r. dotycząca delegowania
pracowników w ramach świadczenia usług (Dz.U. L 18 z 21.1.1997, s. 1).
2
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i rady (UE) nr 1214/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie
zawodowego, transgranicznego transportu drogowego gotówki euro między państwami członkowskimi
należącymi do strefy euro (Dz.U. L 316 z 29.11.2011, s. 1).
4
prawnymi.
Takie operacje byłyby ograniczone przede wszystkim czasowo do pięćdziesięciu dni w roku na
kierowcę w każdym państwie członkowskim pod warunkiem użycia do nich pojazdów spełniających
normę Euro V. W przypadku pojazdów niższej klasy niż Euro V liczba dni uległaby ograniczeniu do
trzydziestu. To powiązanie liczby dni z typem pojazdu jest zgodne ze stosowaną przez
Międzynarodowe Forum Transportu (MFT) zasadą wielostronnego systemu kwotowego Europejskiej
Konferencji Ministrów Transportu (EKMT) wspierania wykorzystywania pojazdów przyjaznych dla
środowiska.
Ta forma kabotażu byłaby wykonywana bez obowiązku uzyskiwania specjalnych zezwoleń, ale
podlegałaby wstępnej rejestracji, a za naruszenia groziłyby surowe kary. Proponowany limit
pięćdziesięciu dni mógłby zostać zwiększony zależnie od okoliczności umożliwiając w ten sposób
całkowitą elastyczność w odniesieniu do tempa otwierania rynku. Oczekuje się, że z czasem ten
kabotaż niepowiązany będzie określany jedynie jako kabotaż3.
Innowacje
Potrzebne są działania w wielu obszarach w celu osiągnięcia drogowego przewozu ładunków
charakteryzującego się wysoką jakością, zrównoważeniem i oszczędnością energetyczną.
Zasadniczym czynnikiem osiągnięcia tych celów mogą być innowacje, mogą one bowiem za
pośrednictwem zmiany technologicznej i procesowej doprowadzić do znaczącej poprawy
efektywności w sektorze.
Tym niemniej informacje uzyskane od podmiotów zaangażowanych w rynek wskazywały, że
gotowość do innowacji w sektorze jest ograniczona. Po części jest to postrzegane jako wynik braku
dostępnych środków w przedsiębiorstwach, gdzie marże są tradycyjnie niskie, a także pewnego
braku świadomości znaczenia innowacji w tym sektorze. W sprawozdaniu poddano pod rozwagę
liczne innowacje, które mogłyby znacząco przyczynić się do ogólnego postępu w sektorze. Jednakże
te zaproponowane środki, których oddziaływanie mogłoby również korzystnie wpłynąć na zasadnicze
przeszkody zidentyfikowane w kontekście przyszłego otwarcia rynku, nie mogą funkcjonować w
izolacji. W celu wniesienia wartości dodanej i podniesienia jakości usług oraz efektywności
przewozów drogowych niezbędna jest ich właściwa kombinacja.
Dlatego grupa wysokiego szczebla zaleca w odniesieniu do zaproponowanych innowacji
zastosowanie do ich propagowania dostępnych instrumentów Unii Europejskiej. W szczególności
wniosek w sprawie rozporządzenia odnośnie do zaleceń dla transeuropejskiej sieci transportowej4,
które zostało niedawno przyjęte przez Komisję Europejską zawiera w art. 38 odwołanie do
projektów, których celem jest ograniczenie zużycia paliwa i redukcja emisji dwutlenku węgla oraz
propagowanie efektywnego wykorzystywania zasobów w całym sektorze. Propozycja ta powinna
umożliwić odpowiednio ukierunkowane wsparcie finansowe UE dla innowacji w sektorze.
3
Przewoźnicy, którzy chcą przez dłuższy czas prowadzić aktywną działalność na rynku krajowym, korzystają ze
swobody działalności gospodarczej.
4
Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie unijnych wytycznych
dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej, COM(2011)0650 –2011/0294(COD).
5