R. Suwaj - O przecenianej roli kodeksów etycznych

Robert Suwaj
O przecenianej roli kodeksów etycznych*)
W zakresie rozważań nad problemem postaw etycznych w administracji publicznej,
jednym z kluczowych zagadnień jest pytanie o rodzaj norm, które powinny stanowić wzorce
postaw etycznych urzędnika. Obok przepisów prawa, które powinny takie wzorce określać,
coraz częściej wskazuje się na szereg rozwiązań uzupełniających prawo, niejednokrotnie
przeceniając ich znaczenie.
Dość powszechny ostatnio stał się pogląd, iż podstawową rolę kreatora postaw
etycznych urzędnika powinny spełniać kodeksy etyczne. Jak podkreśla się, przyczyną tego
stanu rzeczy jest fakt, iż „wiele niedobrych nawyków odziedziczyliśmy po PRL i ciągle trudno
nam się z nich wyzwolić. Transformacja ustrojowa i przeobrażenia społeczne zmuszają nas do
przyjmowania innych wzorów zachowań. Dla wielu osób nie jest to łatwe. Trzeba im w tym
pomóc. I temu mają służyć różnego rodzaju kodeksy etyczne czy honorowe. One mają wskazać
jakim standardom i wartościom mają odpowiadać nasze zachowania. Takie kodeksy mają
szczególne znaczenie dla ludzi, którzy w swej pracy mają bezpośredni kontakt z interesantami
i którzy podejmują dla nich ważne decyzje, a więc dla pracowników administracji w
szczególności. Wiele bowiem osób ma trudności z jednoznacznym określeniem granic
zachowań dopuszczalnych, oddzielających je od zachowań, które mogą być uznane za
korupcyjne czy nie etyczne. Te granice w wielu przypadkach są niejasne i mogą być
przekraczane nieświadomie...”1.
W świetle powyższego stwierdzenia wydawać by się mogło, że brak jest w
obowiązujących przepisach takich uregulowań, które stanowiłyby wzorce postępowania
urzędnika i że właśnie kodeksy etyczne tę lukę wypełniają.
W tym miejscu można zadać sobie kilka fundamentalnych pytań. Po pierwsze: czy
działanie urzędników i organów administracji publicznej powinno być zgodne z prawem czy
zgodne z innymi determinantami postępowania, np. z etyką?

Dr, wykładowca w Wyższej Szkole Administracji Publicznej im. Stanisława Staszica w Białymstoku, adiunkt
na Wydziale Prawa Uniwersytetu w Białymstoku oraz członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w
Białymstoku
*) artykuł opublikowany z Zeszytach naukowych WSAP „Administracja publiczna. Studia krajowe i
międzynarodowe“ nr 2(10)2007.
1
http://www.frdl.org.pl/downloads/komentarze/komentarz_57_180505.doc
Po drugie: czy jest jedna – wspólna dla wszystkich kategorii urzędników – etyka?
Po trzecie zaś: czy można postępować zgodnie z prawem, a niezgodnie z etyką i – co
nasuwa się automatycznie – czy urzędnik może działać zgodnie z etyką, a niezgodnie z
prawem?
Odpowiedź na pytanie pierwsze wydaje się nie budzić wątpliwości – w
demokratycznym państwie prawnym, jakim jest Rzeczpospolita Polska, na podstawie art. 2
Konstytucji RP – kontrola działalności organu odbywa się z punktu widzenia zgodności
działań (zachowań) organów administracyjnych z prawem. Mowa oczywiście o kontroli
sądowej, co nie wyklucza odrębnie dokonywanej kontroli działań organu zgodnie z
wartościami etycznymi, której to kontroli dokonywać może np. obywatel czy organizacja
społeczna. Jest to jednak kontrola, po pierwsze: wtórna wobec kontroli działania w zgodzie z
prawem, a po drugie: kontrola, której efekty nie wywołują skutków prawnych wobec
kontrolowanego.
Kolejną kwestią jest wątpliwość, czy można mówić o jednej (jednolitej) etyce dla
wszystkich kategorii i stanowisk urzędniczych w administracji publicznej? Zgodzić się
należy, że istnieje zbieżność pewnych ogólnych wartości etycznych służby publicznej.
Wynika ona ze wspólnych fundamentów tych wartości, jakimi są: społeczeństwo
obywatelskie, wartości państwa demokratycznego i wspólny cel działania, czyli realizacja
interesu publicznego. Nie zmienia to faktu, iż pewne odrębności w swoistym „wykazie
wartości etycznych” mogą wynikać ze specyfiki zawodowej (np. lekarz związany jest
przysięgą zawodową innej treści niż np. rzeczoznawca majątkowy, przy czym obaj mogą
pełnić funkcje publiczne wykonując jednocześnie swój zawód).
Kwestia trzecia wymaga dokonania analizy i oceny tego, czym jest etyka, i w jakim
ewentualnie stopniu, może ona stać w opozycji do prawa. Etyka, rozumiana jako sfera
filozofii praktycznej, zajmuje się analizą zjawisk moralnych, z których można wyprowadzić
normy ludzkiego postępowania. Moralnością z kolei nazywa się zespół przeświadczeń o tym,
co dobre i złe, pociągający za sobą akceptację lub negatywną ocenę postępowania. Czy
można więc myśleć o możliwości przeciwstawiania działań etycznych działaniom zgodnym z
prawem? Wydaje się, że działanie etyczne (które oceniamy jako dobre), nie może być
sprzeczne z prawem, które z punktu widzenia moralnego oceniać należy zawsze jako dobre
(jeśli
oczywiście
zostało
ustanowione
i
obowiązuje
zgodnie
ze
standardami
demokratycznymi). Działanie zaś sprzeczne z prawem, będzie zawsze działaniem moralnie
„złym”, gdyż naruszać będzie obowiązujący porządek prawny przez funkcjonariusza
publicznego, czyli osobę, na której spoczywa szczególny obowiązek działania zgodnego z
prawem.
Odnosząc się do poglądu cytowanego na wstępie należy stwierdzić, że fakt, iż wiele
niedobrych nawyków odziedziczyliśmy po PRL i ciągle trudno nam się z nich wyzwolić, nie
może stanowić samoistnej podstawy do tworzenia nowych norm urzędniczego postępowania
(w postaci np. kodeksów etycznych), obok uregulowanych przez obowiązujące już przepisy
prawa. Jednocześnie okoliczność powyższa nie zwalnia z obowiązku podejmowania próby
wyzwalania się ze złych nawyków, w zgodzie z obowiązującym prawem. Okoliczność, iż
kodeksy etyczne mają wskazać jakim standardom i wartościom mają odpowiadać nasze
zachowania, budzi poważne wątpliwości. Skoro bowiem zarówno standardy (np. procedury
postępowania), jak i wartości (np. ochrona wartości przyrodniczych krajobrazu) są kwestiami
uregulowanymi w przepisach prawa, to co mają regulować kodeksy etyczne? Czy ma to
oznaczać, że standardy i wartości prawne mają być stosowane tylko wtedy, gdy zostaną ujęte
w kodeksach etycznych?
Twierdzenie zaś, że wiele osób ma trudności z jednoznacznym określeniem granic
zachowań dopuszczalnych, oddzielających je od zachowań, które mogą być uznane za
korupcyjne czy nieetyczne i te granice w wielu przypadkach są niejasne i mogą być
przekraczane nieświadomie, wydaje się być usprawiedliwianiem dla zachowań wprost
naruszających przepisy prawa i nie może zasługiwać na aprobatę w żadnym względzie.
Urzędnik mający problemy z wyborem sposobu zachowania powinien odnosić swe
zamierzenia do regulacji prawnych i pod tym kątem dokonywać oceny ich prawidłowości.
Nie sposób się nie zgodzić jednak z tezą, że polski ustawodawca nie jest w tym
zakresie pomocny. Krajowe przepisy prawa publicznego nie zawsze są jasne, spójne, logiczne
i zrozumiałe dla każdego. Oczywiście kłopoty z ich rozumieniem mają nie tylko obywatele,
ale pracownicy organów administracyjnych I i II instancji a nierzadko też sędziowie sądów
administracyjnych. Ale przepisy prawa podlegają interpretacji i wykładni, której dokonywać
ma pracownik organu stosującego prawo. Wykładnia ta jednak nie może opierać się na
normach wynikających z kodeksów etycznych. Od tego są przepisy ogólne, wprowadzające,
naczelne zasady prawa i zasady ogólne postępowania. I w oparciu właśnie o nie należy
dokonywać wykładni prawa materialnego i procesowego. To właśnie pod kątem m.in. tych
umiejętności należy też dokonywać doboru, selekcji, szkoleń i awansów urzędniczych. Jeśli
bowiem pracownik organu administracyjnego nie będzie umiał zinterpretować przepisu, to
najpewniej zastosuje się do starej urzędniczej zasady: „nie jesteś pewien jak to zrobić – więc
lepiej nic nie rób”. Rolą administracji jest zaś sprawy „załatwiać”, a nie „prowadzić”.
Normy wynikające z kodeksów etycznych nie dadzą nam w zakresie wykładni
przepisu więcej wskazówek niż przepisy prawa. Jest to tym ważniejsze, że odpowiedzialność
za swoje działanie urzędnik będzie ponosił w przypadku, gdy naruszy obowiązujące przepisy
prawa publicznego, niezależnie od tego czy postępował zgodnie czy niezgodnie z kodeksem
etycznym. Wydaje się więc, że kodeksy etyczne stanowią wątpliwej jakości substytut
prawidłowego przygotowania urzędnika do wykonywania funkcji publicznej. Zamiast
urzędnika przygotować do rzetelnego wykonywania pracy, łatwiej jest dać mu kodeks
etycznego postępowania, żeby wiedział jak ma pracować. Tylko czemu takie działanie ma
służyć? Czy nie dochodzimy tu do problemu jaki powstał już kiedyś w doktrynie, w kwestii
prawa do dobrej administracji – czy z punktu widzenia obywatela, istotne jest to, żeby mieć
prawo do dobrej administracji, czy to, żeby mieć dobrą administrację? Oczywiście, że jeśli
obywatel będzie miał dobrą administrację, to nie będzie mu do niczego potrzebne prawo do
dobrej administracji. Ono jest potrzebne tylko wtedy, gdy mamy administrację mierną.
Rola etyki w służbie publicznej polega – w dużym oczywiście uproszczeniu – na
wspomaganiu urzędnika w rozwiązywaniu dylematów, których rozwiązanie nie zostało
przewidziane w przepisach prawa. Pojawia się tu jednak pytanie o funkcję administracji i rolę
prawa w jej działaniach. Czy prawo ma stanowić jedynie pewne ramy i dawać możliwość
twórczej działalności organom administracyjnym, czy też prawo ma wyraźnie i precyzyjnie
określać zakres i formy urzędniczych działań, zaś istota roli administracji sprowadza się do
działań odtwórczych i powtarzalnych. W tym pierwszym przypadku, przy braku precyzyjnej
regulacji prawnej, rola wartości etycznych będzie niewątpliwie znaczna. W przypadku drugim
znaczenia raczej mieć nie będzie. Ponieważ w krajowym prawie publicznym funkcjonują
rozwiązania, które można zakwalifikować do obu powyższych kategorii, należy się przyjrzeć
owym „wartościom etycznym” i ich charakterowi. Wśród wartości etycznych w służbie
publicznej w krajach OECD wyróżnia się takie cechy, jak: bezstronność, praworządność,
rzetelność, przejrzystość, skuteczność, równość, odpowiedzialność, sprawiedliwość2. Jakby
na nie nie patrzeć – z prawniczego punktu widzenia – są to jednocześnie normy o charakterze
prawnym. Czyli mamy do czynienia z sytuacją, która pozwala stwierdzić, że wartości etyczne
znajdują swoje źródło właśnie w normach prawnych. Nie ma przy tym znaczenia kwestia
wtórności owego rozwiązania – nieważne jest, że np. „sprawiedliwość” jest wartością etyczną
wprowadzoną do porządku prawnego państw demokratycznych. Istotne jest dla nas to, że
zaproponowane tu wartości etyczne, ujęte są w przepisach prawa.
2
J. Bertok, Promowanie postawy etycznej w służbie publicznej – doświadczenia państw OECD, Biuletyn Służby
Cywilnej 13/56/2003, s. 56.
Jeśli więc etyka i jej wartości mają wspierać urzędnika w rozwiązywaniu dylematów,
których rozwiązanie nie zostało przewidziane w przepisach prawa, to wydaje się, że nie tędy
droga, bo koło się zamyka – to normy prawne i ich właściwe stosowanie decydują o tym,
czy działania organów publicznych są zgodne z wartościami etycznymi.