ii. rio radzi - RIO Bydgoszcz

Biuletyn Informacyjny Nr 2 (32) 2001 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy
43
II. RIO RADZI ...
CZY RADNY MA PRAWO SKARŻYĆ UCHWAŁY RADY ORGANU, KTÓREGO JEST
PRZEDSTAWICIELEM?
W bieżącym roku do regionalnych izb
obrachunkowych wpływają liczne skargi, od
poszczególnych radnych, grup radnych,
a także od osób zrzeszonych w tzw. inicjatywach lokalnych na czele których to inicjatyw
stoją radni. Skargi te dotyczą uchwał podejmowanych przez organy stanowiące jednostek
samorządu terytorialnego. W związku z częstym podejmowaniem przez radnych tego typu
inicjatywy, regionalana izba obrachunkowa
postanowiła przybliżyć zainteresowanym problematykę skarg i wniosków stosowanych
w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności temat zaskarżania przez radnych
uchwał rady gminy, powiatu i samorządu województwa.
Omawiając przedmiotowy temat należy
przede wszystkim wyjaśnić pojęcie skargi.
W świetle definicji encyklopedycznej skarga
to środek procesowy stosowany w procesie
administracyjnym, przysługujący obywatelom
Rzeczpospolitej Polskiej, cudzoziemcom
i organizacjom społecznym. Składana jest ona
do organów państwowych, organów samorządowych lub organów organizacji społecznych.
Skargę można składać w interesie własnym,
innych osób lub w interesie społecznym. Przedmiotem skarg może być zaniedbanie lub
nienależyte wykonanie zadań przez właściwe
organy lub ich pracowników, naruszenie praworządności albo słusznych interesów obywateli, a także przewlekanie lub biurokratyczne załatwianie spraw.
Przechodząc do treści przepisów prawnych należy zauważyć, iż już ustawa zasadni-
cza dała uprawnienie każdemu, a więc zarówno obywatelom polskim, jak i cudzoziemcom do składania skarg. W świetle art. 63
Konstytucji RP, każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym,
własnym i innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji
i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb składania
petycji, wniosków i skarg określa ustawa. Podobnie kpa bardzo szeroko określa uprawnienia do składania skarg. Można powiedzieć, iż
skargi i wnioski stanowią rodzaj tzw. actionis
popularis, czyli środka procesowego przysługującego każdemu. Należy przy tym zauważyć, iż kpa nie wymaga uprawdopodobnienia
interesu prawnego osoby występującej ze
skargą. W związku z tak szerokimi uprawnieniami w zakresie skarg i wniosków przyznanych w konstytucji oraz w przepisach kpa,
powstaje pytanie, czy radni mogą skarżyć do
regionalnych izb obrachunkowych uchwały
organów stanowiących? W świetle art. 229
pkt 1 kpa, jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrywania skargi dotyczącej zadań lub działalności
rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa - wojewoda, a w zakresie spraw
finansowych - regionalna izba obrachunkowa.
Taka treść art. 229 pkt 1 w połączeniu z zasadą, iż każdy może wystąpić ze skargą sugeruje, iż radny mógłby skarżyć uchwały
w stosunku do których został przegłosowany.
44
Biuletyn Informacyjny Nr 1 (31) 2001 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy
Inaczej problematyka skarg i wniosków
uregulowana została w poszczególnych ustawach regulujących ustrój samorządu terytorialnego. W świetle art. 101 ust. 1 ustawy
z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn.
zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą
przez organ gminy w sprawie z zakresu
administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Podobnie zagadnienie skarg uregulowane zostało w art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca
1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U.
Nr 91, poz. 578 z późn. zm.) oraz w art. 90
ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. Nr 91, poz. 576
z późn. zm.). Z tego, co zostało wyżej powiedziane wynika, iż ustawy samorządowe
wymagają do wniesienia skargi na uchwałę
jednostki samorządu terytorialnego uprawdopodobnienia posiadania „interesu prawnego”.
W postanowieniu z dnia 25 maja 1992 r. sygn.
akt SA/Wr 601/92 Naczelny Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, iż źródłem
„interesu prawnego” lub „uprawnienia” może
być bądź norma ogólna (akt normatywny)
bądź norma jednostkowa i konkretna (decyzja
administracyjna), które to normy wpływają na
sytuację prawną konkretnego podmiotu. Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje
stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto
w skardze należy wskazać, w jaki sposób doszło do naruszenia chronionego prawem „interesu” lub „uprawnienia” podmiotu wnoszącego skargę. Pomiędzy osobami, których interes prawny lub uprawnienie zostały dotknięte
uchwałą, a organem jednostki samorządu terytorialnego podejmującym tę uchwałę zachodzą
relacje wyłącznie dwustronne. Każda z tych
osób reprezentuje swój ściśle zindywidualizowany interes i tylko naruszenie tak zindywidualizowanego interesu, nie zaś obiektywna
wadliwość uchwały, może stanowić legitymacje do wniesienia skargi. Ponadto, z tezy
wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 9 czerwca 1995 r. sygn. akt IV SA
346/93 wynika, iż naruszenie interesu prawnego to tylko takie naruszenie subiektywnie
pojmowanego przez skarżącego jego interesu,
które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu
przez organ norm prawnych powszechnie
obowiązujących. Interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa materialnego. Jeżeli
zatem skarżący nie jest w stanie wskazać naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia
i norm prawa obowiązującego, a sąd lub organ
nadzoru – działając z urzędu - takich naruszeń
się nie dopatrzy, to skarżący, działając na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie może skutecznie kwestionować uchwały organu gminy. Z wyżej wskazanych
orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego
wynika, iż uchwały organów stanowiących
jednostek samorządu terytorialnego, których
legalność albo celowość kwestionuje radny,
z zasady nie naruszają jego „interesu prawnego” ani „uprawnienia” w rozumieniu art. 101
ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 87
ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz
art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, a zatem co do zasady nie przysługuje
mu legitymacja do wniesienia skargi. Za
stanowiskiem takim przemawia ponadto wykładnia dokonana postanowieniem NSA z dnia
25 maja 1992 r., w którym sąd stwierdził, iż
korzystanie z praw radnego nie obejmuje uprawnienia do zaskarżania uchwał rady gminy
w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie
gminnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Podobne stanowisko zajął Na-
Biuletyn Informacyjny Nr 2 (32) 2001 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy
czelny Sąd Administracyjny w postanowieniu
z dnia 9 listopada 1995 r. sygn. akt II SA
1933/95, w którym stwierdził, iż radny nie jest
wyodrębnionym podmiotem uprawnionym do
zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał
rady gminy podjętej wbrew jego woli
ujawnionej podczas głosowania. W postanowieniu tym NSA stwierdził ponadto, iż pełnienie funkcji radnego nie pozbawia go możliwości zaskarżenia – w trybie art. 101 ust. 1
ustawy o samorządzie gminnym – uchwały
organu stanowiącego gminy, gdy został nią
naruszony jego indywidualny interes prawny
lub uprawnienie. W dalszej części tezy wyżej
wymienionego postanowienia sąd stwierdził,
iż nie można traktować art. 101 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy jako podstawy zaskarżenia uchwały organu gminy przez każdego,
kto subiektywnie uznaje uchwałę za podjętą
z naruszeniem prawa. Z orzeczeń NSA
wynika, iż co do zasady radni nie posiadają
uprawnień do zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał rad gmin, rad powiatów oraz
sejmików województw z tytułu członkostwa
w wyżej wymienionym organie.
Powstaje jednak pytanie, czy radni mogą,
korzystając z art. 229 pkt 1 kpa, wystąpić ze
skargą na uchwałę podjętą przez organy
stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do regionalnych izb obrachunkowych?
Przed udzieleniem odpowiedzi na przedstawione pytanie należy najpierw stwierdzić, iż
przed zastosowaniem art. 229 kpa należy najpierw ustalić zasady działania organów nadzoru w oparciu o przepisy szczególne, co w tej
sytuacji oznacza przepisy ustawy z dnia 7 października1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. Nr 85, poz. 428 z późn.
zm.). W świetle ustawy o regionalnych izbach
obrachunkowych, izby są państwowymi organami nadzoru i kontroli gospodarki finanso-
45
wej. W świetle art. 87 ustawy o samorządzie
gminnym, art. 76 ust. 2 ustawy o samorządzie
powiatowym oraz art. 78 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, organy nadzoru
mogą wkraczać w działalność jednostek samorządu terytorialnego tylko w przypadkach
określonych ustawami. Ponadto w świetle
art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, art. 77
ustawy o samorządzie powiatowym oraz
art. 79 ustawy o samorządzie województwa,
nadzór nad działalnością jednostek samorządu
terytorialnego w zakresie zadań własnych
sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Analizując skargi radnych
wpływające do regionalnych izb obrachunkowych, daje się zauważyć tendencja powoływania się w skardze na naruszenie przepisów
uchwał poszczególnych jednostek samorządowych o procedurze podejmowania uchwał.
Zarzut naruszenia przez radnych, przy podejmowaniu uchwał, przepisów o charakterze wewnętrznym, jakimi to przepisami są uchwały
o procedurze, nie może być więc podstawą
wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przez
Izbę. Ponadto, często przedmiotem skargi są
zarzuty utajnienia przed radnymi środków
finansowych uzyskiwanych przez jednostkę
samorządową z tytułu podatków przy uchwalaniu budżetów gmin. Należy jednak zauważyć, iż budżet jest planem dochodów i wydatków jednostek samorządowych. Zgodnie
z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada
1998 r. o finansach publicznych (Dz. U.
Nr 155, poz. 1014 z późn. zm.), ujęte w budżetach jednostek sektora finansów publicznych:
1) dochody - stanowią prognozy ich wielkości,
2) wydatki i rozchody - stanowią nieprzekraczalny limit.
Jeżeli dochody zostaną zaplanowane w wielkościach „wygórowanych”, grożą poważne
46
Biuletyn Informacyjny Nr 1 (31) 2001 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy
trudności przy wykonywaniu budżetu, gdyż
w trakcie roku może okazać się, że część
zaplanowanych i uruchomionych wydatków
nie znajduje pokrycia w dochodach ani
w przychodach zaplanowanych jako źródła pokrycia deficytu. Ponadto należy podkreślić, że
do wyłącznej kompetencji Rady Gminy należy
uchwalanie budżetu gminy. Radni uchwalając
budżet gminy powinni być zorientowani
w możliwościach „ściągnięcia” od podatników
środków z tytułu podatków oraz uchwalić budżet wykonywalny, tj. realny do wykonania.
Podsumowując należy stwierdzić, iż radni
nie mają możliwości skarżenia uchwał
podjętych przez organy stanowiące jednostek
samorządu terytorialnego. Rada gminy, rada
powiatu a także sejmik województwa, jako
organy kolegialne, są związane podejmowanymi przez siebie uchwałami. Radny prze-
ciwny podjęciu uchwały o określonej treści,
powinien wykorzystać środki przysługujące
mu na podstawie przepisów gminnych, a więc
statutu gminy i regulaminu pracy rady gminy,
aby dać wyraz swej woli. Może więc on
przede wszystkim wnieść zdanie odrębne do
treści uchwały, wystąpić z wnioskiem o uchylenie lub zmianę podjętej uchwały. Radnym nie przysługuje natomiast prawo skargi,
gdyż jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 maja
1992 r., „odmienne stanowisko prowadziłoby
do niedopuszczalnego rozstrzygania za pomocą procedur sądowych i nadzorczych sporów pomiędzy radnymi lub grupami radnych
o kształt uchwał podejmowanych przez radę,
zamiast stosowania jedynie właściwych w tej
materii mechanizmów funkcjonowania organów przedstawicielskich”.
Mariusz Stegienka
Zespół Obsługi Prawnej