Planowanie energetyczne jako instrument zapewnienia realizacji

Planowanie energetyczne jako instrument zapewnienia realizacji celów określonych art.
1 ust. 2 ustawy Prawo energetyczne. Uczestnicy oraz formy w jakich realizowane są
zadania z tego zakresu.
Adrian Król
WPiA UW
1. Cele ustawy Prawo energetyczne.
Prawo energetyczne jest stosunkowo młodą dyscypliną prawniczą. Dynamiczny rozwój
sektora energetycznego, jego wyraźna specyfika oraz wpływ na pozostałe gałęzie gospodarki
sprawiły jednak, że od kilkunastu lat prawo energetyczne funkcjonuje już jako odrębna
dziedzina prawa administracyjnego. Ostatnie lata wiążą się także ze znacznym wzrostem ilości
aktów prawnych regulujących wskazany sektor. Wynika to przede wszystkim ze skali wyzwań
stojących współcześnie przed energetyką oraz radykalnych zmian systemowych związanych z
budową zintegrowanego i konkurencyjnego rynku energii w ramach Unii Europejskiej.
W dobie kształtowania nowego modelu funkcjonowania sektora istotne staje się pytanie
jakim konkretnie celom służyć ma regulacja energetyki. Wydaje się, że w przypadku tak
specyficznego i w dużej mierze technicznego przedmiotu regulacji określanie jego wymiaru
aksjologicznego może schodzić na dalszy plan, zaś zasadniczą kwestią analizy prawniczej
winno być rozwiązywanie rzeczywistych problemów z jakimi na co dzień konfrontują się
podmioty funkcjonujące w ramach sektora energetycznego. Praktyka pokazuje jednak, że
niejednokrotnie odwołanie się do celów regulacji pozwala uzyskać systemowy ogląd
analizowanego zagadnienia umożliwiając tym samym dokonanie funkcjonalnej interpretacji
niezwykle zawiłych przepisów. Teza ta znajduje zresztą potwierdzenie w literaturze
przedmiotu, np.: Z. Muras i M. Swora w komentarzu do Prawa energetycznego wskazują
jednoznacznie, iż „cele PE powinny określać podstawowe jego założenia i pozwalać na
określenie podstawowych wartości, którymi kierował się ustawodawca przy jego tworzeniu.
Powinny one jednocześnie mieć na tyle uniwersalny charakter, aby pozwalały na stosowanie
ich niezależnie od złożoności występujących w praktyce stosowania każdej ustawy stanów
faktycznych.”1
Podstawowym aktem prawnym dotyczącym sektora energetycznego w Polsce jest ustawa z
dnia 10 kwietnia 1997r.- Prawo energetyczne (dalej: PE). Założeniem wskazanej regulacji jest
kompleksowe unormowanie zasad kształtowania polityki energetycznej państwa, zasad i
warunków zaopatrzenia i użytkowania paliw i energii, w tym ciepła, oraz działalności
przedsiębiorstw energetycznych, a także określenie organów właściwych w sprawach
1M.
Swora, Z. Muras (red.), Prawo energetyczne. Komentarz, Warszawa 2009., s. 73
gospodarki paliwami i energią (art. 1 ust. 1 PE). Głównym przepisem wskazanej ustawy
umożliwiającym określenie jej celów jest art. 1 ust.2, zawiera on bowiem kompleksowy katalog
priorytetów, których realizacji służyć powinno Prawo energetyczne.
Jak widać z powyższego wykresu katalog celów Prawa energetycznego jest dość szeroki i
zróżnicowany, obejmując przy tym wiele zagadnień istotnych z punktu widzenia
funkcjonowania sektora. Niekiedy grupa wskazanych priorytetów bywa redukowana, np. Z.
Muras i M. Swora wskazują, iż „prawo energetyczne można ujmować jako zespół norm
prawnych regulujących prawa i obowiązki przedsiębiorstw energetycznych, odbiorców
końcowych paliw i energii, jak również innych uczestników rynków paliw i energii w zakresie
realizacji zasady zrównoważonego rozwoju, promowania konkurencji, ochrony odbiorców
końcowych i zapewnienia bezpieczeństwa dostaw energii oraz związanych z ich realizacją
zadań i kompetencji organów administracji publicznej.”2 Z całą pewnością treść art. 1 ust. 2
PE ma wpływ na określony przez wskazanych autorów zakres oddziaływania norm prawa
energetycznego, jednak należy zauważyć, że ich definicja nie zawiera wszystkich elementów
ujętych w dyspozycji omawianego przepisu.
W mojej opinii na gruncie art. 1 ust. 2 PE można wyodrębnić trzy główne cele omawianej
regulacji, które jednocześnie w zasadniczo obejmą wszystkie elementy wspomniane w tym
przepisie.
2
Ibiedem, s. 28
Jestem w pełni świadomy, że dokonane przeze mnie wyodrębnienie może być dyskusyjne,
jednak będzie ono przydatne z punktu widzenia analizy przeprowadzonej w dalszej części
pracy. Niewątpliwie niektóre z celów określonych w art. 1 ust. 2 PE można zakwalifikować do
kilku z przedstawionych powyżej kategorii, np. oszczędne i racjonalne wykorzystanie paliw i
energii będzie stanowić zarówno element zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego jak i
zrównoważonego rozwoju. Niemniej jednak uważam, że przedstawione powyżej trzy kategorie
celów w zdecydowanym stopniu oddają istotę postulatów określonych przez ustawodawcę w
treści art. 1 ust.2 PE. W odniesieniu do nich zostanie zatem przeprowadzona dalsza analiza.
2. Planowanie energetyczne w świetle celów Prawa energetycznego.
„Planowanie energetyczne” nie jest pojęciem zdefiniowanym przez Prawo energetyczne.
Termin ten nie pojawia się też w ani razu w treści samej ustawy. W celu określenia znaczenia
normatywnego „planowania energetycznego” należy więc wyjść poza treść ustawy. Słownik
Języka Polskiego definiuje termin planowanie jako snucie planów, zamierzanie czegoś 3 zaś
planowanie gospodarcze jako określanie przyszłych celów i zadań ekonomicznych oraz sposobu
ich realizacji4. Planowanie gospodarcze, do którego można zaliczyć również planowanie w
energetyce, oznacza więc stanowienie gospodarczo-politycznych celów o charakterze
systematyzującym i koordynującym działania państwa; celów realizowanych w interesie
publicznym i zorientowanych na to, aby działalność państwa i rozstrzygnięcia podejmowane
na rynku mogły być rzeczowo, finansowo, terytorialnie i czasowo ukierunkowane.5
Nie ma więc wątpliwości, że pojęcie „planowanie energetyczne” będzie oznaczać
określanie celów w zakresie energetyki pojmowanej zgodnie z zakresem przedmiotowym PE
jako energia elektryczna, gaz, paliwa płynne i ciepło oraz wskazywać sposób ich realizacji.
Niekiedy pojęcie „planowania energetyczne” jest sensu stricto odnoszone do planowania
Słownik Języka Polskiego PWN, dostęp: http://sjp.pwn.pl/.
Ibidem.
5
H. Gronkiewicz-Waltz, M. Wierzbowski (red.), Prawo gospodarcze. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa
2013, s. 91
3
4
energetycznego w gminie, jako jednego z jej zadań własnych wynikającego ze szczegółowych
przepisów PE. Tematyce tej będzie poświęcona odrębna część analizy. W niniejszej pracy
chciałbym jednak odnieść się do planowania energetycznego rozumianego sensu largo jako
proces programowania określonych celów na różnych poziomach, przez różnych uczestników
sektora. Prawo energetyczne w wielu przepisach przewiduje tworzenie planów, określając
jednocześnie ich zakres oraz podmiot zobowiązany do ich przygotowania. Plany te należy
rozpatrywać jako jedno z narzędzi przewidzianych przez ustawodawcę w celu realizowania
priorytetów wynikających z art. 1 ust. 2 PE. Planowanie w sektorze energetycznym, niezależnie
z jakiej perspektywy jest przeprowadzane powinno uwzględniać konieczność rozwoju
konkurencji na rynku, zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego oraz zrównoważonego i
efektywnego rozwoju zorientowanego na ochronę środowiska. Z całą pewnością pomiędzy
wskazanymi wartościami występować będą konflikty.
6
Plany będą więc wielokrotnie
narzędziem do równoważenia określonych celów pozostających niekiedy w sprzeczności. Na
potrzeby niniejszej pracy wyodrębniłem cztery, moim zdaniem główne poziomy, na których
zachodzą procesy związane z planowaniem energetycznym:
3. Planowanie energetyczne w gminie.
Pierwszym z omawianych poziomów na którym realizowane są zadania z zakresu
planowania energetycznego jest gmina. Tak jak zostało wspomniane wcześniej pojęcia
„planowania energetycznego” często używa się ściśle w kontekście zadań gminy określonego
w art. 18 PE. Wskazany przepis przewiduje bowiem, iż do zadań własnych gminy w zakresie
zaopatrzenia w energię elektryczną, ciepło i paliwa gazowe należy m.in. planowanie i
organizacja zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe na obszarze gminy oraz
planowanie i organizacja działań mających na celu racjonalizację zużycia energii i promocję
6
Zob. Szafrański A., Prawo energetyczne. Wartości i instrumenty ich realizacji, Warszawa 2014.
rozwiązań zmniejszających zużycie energii na obszarze gminy. Z. Muras i M. Swora
podkreślają ścisłe powiązanie wskazanych obowiązków z zadaniami gminy w zakresie
zaopatrzenia w energię elektryczną i ciepło oraz gaz określonymi w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o
samorządzie gminnym, oraz ich wykonawczy charakter 7 . Zadania z zakresu planowania
energetycznego mają więc przede wszystkim służyć zaspokajaniu potrzeb wspólnoty
samorządowej.
Procedura przygotowania planu określonego w art. 18 PE jest kilkuetapowa. Przewiduje
ona również udział podmiotów spoza samorządu gminnego. Pierwszym podstawowym etapem
planowania energetycznego w gminie jest przygotowanie projektu założeń do planu
zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe przez wójta (burmistrza, prezydenta
miasta). Art. 19 ust. 1 PE stanowi w tym względzie normę kompetencyjną, której adresatem
jest wyłącznie organ wykonawczy gminy. Projekt założeń sporządzany jest na okres 15 lat,
wymagana jest przy tym jego aktualizacja co najmniej raz na 3 lata. Założenia mają obejmować
m.in. ocenę przewidywanych zmian zapotrzebowania na energię, przedsięwzięcia
racjonalizujące użytkowanie energii, a także możliwości stosowania środków poprawy
efektywności energetycznej. Następnie, zgodnie z dyspozycją art. 19 ust. 5 projekt założeń
podlega opiniowaniu przez samorząd województwa w zakresie koordynacji współpracy z
innymi gminami oraz w zakresie zgodności z polityką energetyczną państwa. Założenia planu
są w kolejnym etapie uchwalane przez radę gminy działającą jako organ stanowiący jednostki
samorządu terytorialnego.
Dalszy etap procedowania nad planem zaopatrzenia nie ma obligatoryjnego charakteru.
Zależy on bowiem od tego, w jakim stopniu realizacja założeń do planu zbieżna jest z
odrębnymi planami przedsiębiorstw energetycznych8. W przypadku braku takiej zbieżności,
wójt zgodnie z dyspozycją art. 20 ust. 1 PE opracowuje projekt planu zaopatrzenia zgodny z
uchwalonymi założeniami, który jest następnie uchwalany przez radę gminy. Przyjmowany
plan jest równocześnie badany przez samorząd województwa pod kątem zgodności z polityką
energetyczną państwa (art. 17 PE).
Przechodząc do analizy roli planowania energetycznego w gminie z punktu widzenia
realizacji celów określonych w art. 1 ust. 2 PE należy podkreślić, że zgodnie z panującym
stanowiskiem, plan zaopatrzenia nie ma charakteru aktu prawa miejscowego nie wiąże więc
podmiotów trzecich9. Plan, bądź założenia przygotowane przez organy gminy odgrywają więc
7
M. Swora, Z. Muras, op. cit., s. 924
Dokładniej będzie o nich mowa w dalszej części pracy
9 E. Stawicki (w:) J. Baehr, E. Stawicki, J. Antczak, Prawo energetyczne. Komentarz, s. 175
8
głównie rolę prognostyczną, a ich realizacja pozostaje w dużej mierze poza kontrolą samorządu.
Jest to szczególnie widoczne na przykładzie sektora elektroenergetycznego i gazowego, które
ze względu na swoją sieciową specyfikę powinny być analizowane w wymiarze szerszym
aniżeli jedna gmina. Poza zakresem oddziaływania samorządu terytorialnego pozostaje bowiem
funkcjonowanie systemu przesyłu i dystrybucji energii, który realizowany jest w warunkach
monopolu naturalnego przez podmioty działające na podstawie decyzji Prezesa URE. Gminy
mają też zdecydowanie ograniczony wpływ na stronę podażową sektorze, która realizowana
jest na linii spółka obrotu- odbiorca końcowy. Nieco inaczej wygląda sytuacja w sektorze
ciepłowniczym, który ze swej natury jest rynkiem o charakterze lokalnym, a zadania z zakresu
dostarczania ciepła sieciowego realizowane są często przez spółki komunalne. W tym zakresie
plany przygotowane przez gminę mogą kształtować funkcjonowanie tego rynku. Planowanie
energetyczne na poziomie lokalnym ma więc ograniczony wpływ na realizacje celów Prawa
energetycznego. Wspieranie rozwoju konkurencji na rynku ma co do zasady charakter
systemowy i jest zazwyczaj realizowane w skali całego kraju, bądź nawet Unii Europejskiej.
Plany przygotowywane przez gminy mogą mieć pozytywny wpływ z punktu widzenia
„lokalnego” bezpieczeństwa energetycznego stając się środkiem harmonizacji działań
samorządu
i
przedsiębiorstw
energetycznych,
które
są
zaangażowane
w
proces
przygotowywania założeń planu. Pozytywna współpraca na linii gmina- spółki energetyczne
może przełożyć się na spójną i efektywną realizację procesów inwestycyjnych oraz
egzekwowanie działań zgodnych z potrzebami i interesami mieszkańców. Jest to szczególnie
istotne w świetle art. 7 ust. 5 PE, który nakłada na przedsiębiorstwa energetyczne obowiązek
zapewnienia realizacji i finansowania budowy i rozbudowy sieci na warunkach określonych
m.in. w założeniach lub planach przygotowywanych przez gminy. Zbieżność planów
operatorów oraz gmin będzie więc pozytywnie wpływać na realizację inwestycji oraz ich
finansowanie, przyczyniając się pośrednio do zapewnienia bezpieczeństwa dostaw energii.
Planowanie energetyczne na poziomie gminy może być też cennym instrumentem do realizacji
celów z zakresu zrównoważonego i efektywnego wykorzystania energii. Gmina może w
szczególności propagować wśród mieszkańców działania zmierzające do oszczędnej
eksploatacji zasobów oraz stwarzać odpowiednie zachęty dla inwestycji w lokalne źródła.10 W
tym kontekście przytoczyć można spostrzeżenie H. Rechul: „W polskich uwarunkowaniach
instytucjonalnych, samorządy lokalne mogą współodpowiadać za politykę energetyczną
państwa tylko wówczas, jeśli są w stanie kreować lokalną politykę energetyczną na
10
Dotyczy to w szczególności gmin mających odpowiednie warunki do rozwoju OZE.
bazie własnego potencjału energetycznego. Tak więc, związek między lokalną polityką
energetyczną, a polityką energetyczną państwa jest dla każdej gminy inny, uzależniony od
specyficznych warunków właściwych danej jednostce terytorialnej.”11
Wobec powyższych rozważań, należy stwierdzić, że planowanie energetyczne na poziomie
gminy może być użytecznym narzędziem do realizacji, niektórych celów z art. 1 ust. 2 PE
jednak ze względu na swój ograniczony terytorialnie charakter nie może ono odgrywać
znaczącej roli systemowej.
4. Poziom operatorski.
Kolejnym wyodrębnionym przeze mnie szczeblem, na którym realizowane są zadania z
zakresu planowania energetycznego jest poziom operatorski. Trudno nie docenić istotnej
systemowej roli jaką spełniają operatorzy systemów dystrybucyjnych oraz przesyłowych,
zarówno w sektorze energii jak i gazu. Podmioty te działając w ramach monopolu naturalnego
realizują szereg zadań o charakterze publicznoprawnym warunkujących rozwój i
funkcjonowanie całego rynku. Warto przytoczyć tu rozróżnienie dokonane przez M.
Będkowskiego- Kozioła wskazującego, iż przedsiębiorstwa energetyczne podejmują działania
planistyczne w ramach przysługującej im autonomii planistycznej, zaś podmioty publiczne
wykonują je w ramach przyznanego im na mocy szczególnej normy władztwa planistycznego
(kompetencji planistycznej).12
W zakresie obowiązków planistycznych realizowanych przez operatorów, kluczowe
znaczenie ma art. 16 PE. Opierając się na treści wskazanego przepisu można określić
zasadniczo trzy grupy podmiotów zobowiązanych do przygotowania odpowiednich planów:
a) Przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw
gazowych lub energii;
b) Operatorzy systemów przesyłowych elektroenergetycznego i gazowego;
c) Operatorzy systemów dystrybucyjnych elektroenergetycznych i gazowych.
Najszerszy podmiotowo jest niewątpliwie katalog określony w pkt a. obejmuje on bowiem
wszystkie przedsiębiorstwa posiadające koncesje na przesył lub dystrybucje. Kolejne dwa
punkty odnoszą się zaś wyłącznie do podmiotów posiadających odpowiednią decyzję Prezesa
URE na podstawie, której pełnią obowiązki operatora. Obowiązki właśnie tych dwóch ostatnich
podmiotów zostaną w główniej mierze poddane dalszej analizie.
Operator systemu przesyłowego pełni kluczową rolę w kontekście funkcjonowania całego
11
H. Rechul, Polityka energetyczna gminy, Katowice 2010, s. 231.
Będkowski-Kozioł M., Planowanie rozwoju sieci energetycznych i gazowych - ocena dotychczasowych regulacji i
zamierzonych zmian, [w:] Nowe prawo energetyczne, red.: M. Rudnicki, K. Sobieraj, Lublin 2013., s. 112.
12
sektora. Zgodnie z art. 9h PE na terenie Polski może funkcjonować wyłącznie jeden OSP, w
konsekwencji wykonywane przez niego zadania mają charakter ogólnokrajowy. Kluczowym z
punktu widzenia planistycznych obowiązków operatora jest art. 16 ust. 2 PE nakazujący OSP
sporządzenie planu rozwoju w zakresie zaspokojenia obecnego i przyszłego zapotrzebowania
na paliwa gazowe lub energię elektryczną na okres 10 lat. Plan ten w odniesieniu do
zapotrzebowania na paliwa gazowe podlega aktualizacji co 2 lata, a w zakresie
zapotrzebowania na energię elektryczną – co 3 lata.
W stosunku do OSD ustawodawca zakreślił krótszy horyzont czasowy projektowania planu
ustalając go na poziomie 5 lat, nakładając jednocześnie na operatorów systemów
dystrybucyjnych obowiązek uwzględnienia planów właściwych OSP. Wymóg ten pozwala
zachować spójność dokumentów na obu systemowych poziomach. Jednocześnie należy
zaznaczyć, że art. 16 ust.5 PE w stosunku do elektroenergetycznych OSP i OSD ustanawia
dodatkowy obowiązek sporządzania prognoz dotyczących stanu bezpieczeństwa dostarczania
energii elektrycznej na okres nie krótszy niż 15 lat.
W zakresie treści planów ustawodawca określa katalog zagadnień wymagających
uwzględnienia przy ich tworzeniu. Wskazane plany operatorów obejmują m.in.: przewidywany
zakres dostarczania paliw gazowych lub energii; przedsięwzięcia w zakresie modernizacji,
rozbudowy
lub
budowy
połączeń
z
systemami
gazowymi
albo
z
systemami
elektroenergetycznym innych państw; przedsięwzięcia racjonalizujące zużycie paliw i energii
u odbiorców; przewidywany sposób finansowania inwestycji oraz harmonogram ich realizacji.
OSP przygotowując plany powinny wziąć też pod uwagę zagadnienia związane z rozwojem
połączeń transgranicznych oraz ich efektywnym wykorzystaniem.
Projekty planów przygotowanych przez operatorów, zgodnie z dyspozycją art. 16 ust. 14
PE, podlegają uzgodnieniu z Prezesem URE. Z. Muras i M. Swora wskazują, że kwestia formy
takiego uzgodnienia nie jest sprecyzowana, przez co stała się ona przedmiotem dyskusji w
doktrynie. Przyjmuje się jednak, iż zastosowanie znajduje tutaj domniemanie wydania decyzji
administracyjnej.13 Plany OSP są również szeroko konsultowane z rynkiem, co w zamierzeniu
ma zapewnić ich spójność z oczekiwaniami całego sektora oraz uwzględnić oczekiwania na
nowe zdolności w systemie. W relacjach z regulatorem plany rozwoju odgrywają istotną rolę.
Stanowią one bowiem podstawowy dokument określający planowane inwestycje w sieci, co w
konsekwencji znajduje przełożenie na poziom kosztów uzasadnionych uwzględnianych w
taryfach.
13
M. Swora, Z. Muras, op. cit., s. 903.
Plany rozwoju operatorów systemów są istotnym narzędziem umożliwiającym realizację
celów określonych w art. 1 ust. 2 Prawa energetycznego. Inwestycje w infrastrukturę sieciową
są bowiem jednym z kluczowych elementów rozwoju rynku. Dostępność zdolności
przesyłowych umożliwia realną konkurencję pomiędzy przedsiębiorstwami obrotu. Brak
optymalnej ilości mocy zwiększa koszty alokacji, co stanowi istotną barierę wejścia na rynek
nowych podmiotów. Działania planistyczne operatorów w szerokiej perspektywie czasowej
pozwalają uczestnikom rynku przygotowywać racjonalne strategie biznesowe oparte na
stabilnej podstawie. Tym istotniejszą rolę pełni obowiązek konsultacji planów z rynkiem.
Ważne jest by konsultacje te stanowiły realną platformę wymiany informacji pomiędzy
operatorami a przedstawicielami sektora. Pozwoli to bowiem spełnić oczekiwania obu stron z
korzyścią dla konkurencji i odbiorców końcowych. Odpowiednia konstrukcja planów rozwoju
oraz ich okresowe aktualizacje mogą stać się kluczowym środkiem do stymulowania impulsów
inwestycyjnych warunkując tym samym zrównoważony i efektywny rozwój konkurencji na
rynku. Istotną funkcją planów przygotowywanych przez OSP jest także programowanie
rozwoju połączeń transgranicznych z sąsiednimi państwami. Połączenia te odgrywają bowiem
kluczową rolę nie tylko z perspektywy konkurencji, ale także dywersyfikacji źródeł dostaw co
ma bezpośrednie przełożenie na bezpieczeństwo energetyczne. Rozwój interkonektorów
pozwala uzyskać dostęp do sąsiednich rynków co stwarza nowe szanse w zakresie
pozyskiwania energii i gazu. Połączenia transgraniczne są kluczowym elementem dla rozwoju
wewnętrznego rynku energii w Unii Europejskiej. Możliwość alokacji zdolności na
wskazanych połączeniach uniezależnia uczestników rynku od dostaw wyłącznie z jednego
kierunku. Niewątpliwie jest to więc istotne narzędzie dywersyfikacyjne. Możliwość
pozyskiwania energii i gazu z różnych kierunków jest bowiem jednym z kluczowych
elementów warunkujących bezpieczeństwo energetyczne państwa. Konieczność rozwoju
interkonektorów jest już dostrzegana w planach rozwoju OSP. Posługując się przykładami
należy wskazać, że spółka Gaz-System uwzględnia w swoim planie szereg inwestycji
związanych z rozbudową połączeń z Niemcami, Czechami i Słowacją, budową nowego
połączenia z Litwą oraz rozbudową sieci w zakresie realizacji transeuropejskiego projektu
Korytarza
Północ-
Południe
14
.
Równie
ambitne
plany
ma
PSE
w
sektorze
elektroenergetycznym. 15 Na koniec analizy tego wątku należy wskazać, że plany rozwoju
wykazują duży potencjał w zakresie zapewnienia zrównoważonego i efektywnego rozwoju
sieci. Zgodnie z dyspozycją art. 16 ust. 7 PE plany obejmują bowiem przedsięwzięcia
14
15
Zob. Plan Rozwoju w zakresie obecnego i przyszłego zapotrzebowania na paliwa gazowe na lata 2014-2023.
Zob. Plan Rozwoju w zakresie obecnego i przyszłego zapotrzebowania na energię elektryczną na lata 2010-2025.
racjonalizujące zużycie paliw i energii u odbiorców. Nowoczesna sieć warunkująca efektywną
dystrybucję paliw i energii stanowi jeden z ważniejszych elementów zrównoważonego
systemu. Prognozowane zadania związane z modernizacją infrastruktury pozwolą w
konsekwencji na optymalne wykorzystanie dostępnych mocy oraz zapewnią odpowiednią
jakość przesyłu. Warto jednocześnie wspomnieć o obowiązkach operatorów związanych z
inteligentnym opomiarowaniem. Uwzględnianie aspektów smart meteringu w planach
operatorów jest jednym z elementów wspierania efektywności energetycznej po stronie
popytowej.
5. Poziom państwowy.
Kolejnym wyodrębnionym przeze mnie poziomem na którym realizowane są zadania w
zakresie planowania energetycznego jest szczebel państwowy. Ze swojej natury tworzenie
prognoz na wskazanym poziomie ma charakter najbardziej ogólny, ale jednocześnie także
najbardziej kompleksowy. Państwo za pomocą dostępnych środków może bowiem określać
cele i definiować środki ich osiągnięcia w skali całego sektora. Kompleksowy zespół działań
organów państwa w zakresie energetyki określa się mianem polityki energetycznej.
F. Elżanowski definiuje ją jako „wyodrębniony segment polityki gospodarczej państwa,
kształtujący założenia i cele państwa w stosunku do sektora energetycznego z perspektywy
realizacji przez państwo wyodrębnionych celów społeczno-gospodarczych za pomocą zarówno
środków władczych jak i niewładczych. W zakresie polityki energetycznej państwo określa cele
istotne dla zrównoważanego rozwoju kraju oraz proponuje bądź narzuca środki ich
realizacji”16. Wskazana definicja polityki energetycznej ma szeroki charakter i odnosi się od
ogółu działań państwa w zakresie energetyki. Pojęcie „polityka energetyczna” może mieć
również znaczenie węższe określające dokument programowy przygotowywany przez Ministra
Energii17. Właśnie do Polityki energetycznej w tym rozumieniu będę odnosił się poniżej.
Warto zaznaczyć, że art. 13 PE określa swoisty katalog celów, które winny być
uwzględniane w trakcie przygotowania i realizacji Polityki energetycznej. Ustawodawca
wyodrębnił w tym zakresie: zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, wzrostu
konkurencyjności gospodarki i jej efektywności energetycznej, a także ochrony środowiska.
Cele te pozostają w całkowitej zbieżności z katalogiem wyodrębnionym na podstawie art. 1 ust.
2 PE.
Polityka energetyczna państwa jest aktem o charakterze planistycznym i prognostycznym.
16
17
Elżanowski F., Polityka energetyczna. Prawne instrumenty realizacji, Warszawa 2008., s. 68.
W poprzednim stanie prawnym Polityka energetyczna państwa przygotowywana była przez Ministra Gospodarki.
Tak jak wspomniano jest ona w obecnym stanie prawnym przygotowywana przez Ministra
Energii, a następnie przyjmowana przez Radę Ministrów w drodze uchwały. Stanowi tym
samym akt prawa wewnętrznego w rozumieniu art. 93 Konstytucji. Polityka energetyczna nie
ma więc mocy powszechnie wiążącej i nie może być podstawą formułowania obowiązków
wobec jednostek. Fakt ten podkreśla planistyczny charakter wskazanego dokumentu.
Zgodnie z nakazem sformułowanym w art. 15 PE, Polityka energetyczna państwa
opracowywana jest co 4 lata zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Elementem
koniecznym do uwzględnienia w jej treści jest w szczególności ocena realizacji Polityki
energetycznej państwa za poprzedni okres. Dokument ten musi jednocześnie zawierać
prognozę na okres nie krótszy niż 20 lat oraz program działań wykonawczych na okres 4 lat
zawierający instrumenty jego realizacji. Obecnie obowiązującym aktem jest Polityka
energetyczna Polski do 2030r. 18 uchwalona w listopadzie 2009r. W momencie pisania
niniejszej pracy Rada Ministrów nie przyjęła jeszcze nowej Polityki energetycznej obejmującej
okres do 2050r.19 Należy wskazać, że organ przygotowujący dokument znacznie wykroczył
poza określony próg 20 lat w stosunku do części prognostycznej, bowiem horyzont czasowy
nowej Polityki obejmować wyniesie blisko 35 lat.
Z punktu widzenia zakresu przedmiotowego Polityki energetycznej kluczowe znaczenie ma
art. 14 PE określający najistotniejsze elementy jej treści. Elementami koniecznymi do
uwzględnieniu przy opracowywaniu wskazanego dokumentu są więc m.in.: bilans paliwowoenergetyczny kraju, zdolności wytwórcze krajowych źródeł paliw i energii, zdolności
przesyłowe, w tym połączenia transgraniczne, efektywność energetyczna gospodarki, działania
w zakresie ochrony środowiska oraz kierunki restrukturyzacji i przekształceń własnościowych
sektora paliwowo-energetycznego. Przedstawione powyżej składowe wraz z pozostałymi
elementami określonymi w art. 14 umożliwiają stworzenie na gruncie Polityki energetycznej
spójnego modelu funkcjonowania całego sektora energetycznego oraz określenie kierunków
jego rozwoju. Niestety w moim przekonaniu potencjał drzemiący w Polityce energetycznej jako
dokumencie programowym rządu nie jest należycie wykorzystywany. Polityka energetyczna
bywa także krytykowana przez ekspertów jako dokument zbyt ogólnikowy, który nie kreuje
spójnej i realistycznej koncepcji funkcjonowania sektora w następnych latach i dekadach.
Zarzuca się jej niejednokrotnie oderwanie od podstaw ekonomicznych oraz nieuzasadnione
zaspokajanie oczekiwań określonych grup interesu.
Obwieszczenie Ministra Gospodarki z dnia 21 grudnia 2009r. w sprawie polityki energetycznej państwa do 2030 r., M.P. z
2010r. Nr 2, poz. 11.
19 Polityka energetyczna Polski do 2050 roku. Projekt dostępny pod adresem: http://bip.mg.gov.pl/node/24670.
18
W zakresie realizacji przez Politykę energetyczną celów określonych w art. 1 ust.2 PE
należy wskazać, że obowiązujący dokument z perspektywą do 2030r. we wstępie określa
podstawowe kierunki polskiej polityki energetycznej, którymi są poprawa efektywności
energetycznej, wzrost bezpieczeństwa dostaw paliw i energii, dywersyfikacja struktury
wytwarzania
energii,
rozwój
wykorzystania
odnawialnych
źródeł
energii,
rozwój
konkurencyjnych rynków paliw i energii oraz ograniczenie oddziaływania energetyki na
środowisko. W ramach wskazanych priorytetów wyodrębnione są podstawowe cele, działania
niezbędne do ich osiągnięcia oraz prognozowane efekty tych działań. Projekt Polityki
energetycznej do roku 2050 przyjmuje nieco inną strukturę, koncentrując się na analizie
obecnego stanu polskiej energetyki w kontekście uwarunkowań gospodarczych, społecznych i
międzynarodowych. Na podstawie wskazanej analizy kreowane są potencjalne i alternatywne
scenariusze rozwoju sektora energetycznego. Wydaje się, że zmiana struktury Polityki
energetycznej jako dokumentu programowego jest słuszna zarówno z perspektywy analitycznej
jak i realizacji celów ustawy. Z całą pewnością twórcy Polityki energetycznej próbują
konstruować ją w oparciu o podstawowe cele jakimi są bezpieczeństwo, konkurencyjność oraz
efektywność, jednakże potencjał wskazanego dokumentu jest jeszcze w dużej mierze
niewykorzystany. Należy jednocześnie zaznaczyć, że mimo istotniej roli Polityki energetycznej
jako spisanej strategii rządowej główną wagę należy przywiązywać przede wszystkim do
rzeczywistych działań organów władzy publicznej w zakresie energetyki. Z całą pewnością to
nie treść dokumentu, a jego realizacja odgrywa najważniejszą rolę w zakresie osiągnięcia
podstawowych celów ustawy Prawo energetyczne.
6. Poziom europejski.
Postanowiłem w niniejszej pracy wyodrębnić jeszcze jeden poziom na którym
podejmowane są działania z zakresu planowania energetycznego, choć z oczywistych
względów nie podlega on uregulowaniom Prawa energetycznego. Powodem dla którego
odnoszę się do prawa europejskiego jest fakt, iż oddziałuje ono niezwykle silnie na krajowe
regulacje z zakresu energetyki. Należy zaznaczyć, że wraz z rozwojem rynku wewnętrznego
rola europejskiego prawa energetycznego będzie rosnąć wymuszając równolegle harmonizację
prawa państw członkowskich. Drugim powodem uzasadniającym wyodrębnienie wskazanego
poziomu jest zbieżność motywów unijnych aktów prawnych z celami określonymi w art. 1 ust.
2 PE. Wspomniane cele prawa unijnego można określić m.in. na podstawie dyrektywy
„elektroenergetycznej” 20 i „gazowej” 21 stanowiących podstawowe akty prawne w zakresie
wewnętrznego rynku energii i gazu. Dla przykładu motyw 5 dyrektywy „elektroenergetycznej”
wskazuje m.in.: „bezpieczeństwo dostaw energii elektrycznej ma kluczowe znaczenie dla
rozwoju społeczeństwa europejskiego, wdrażania zrównoważonej polityki w zakresie zmian
klimatu oraz wspierania konkurencyjności na rynku wewnętrznym.”; zaś motyw 54 dyrektywy
„gazowej” podkreśla, iż „wspieranie uczciwej konkurencji i łatwego dostępu dla różnych
dostawców powinno być dla państw członkowskich kwestią najwyższej wagi, tak aby pozwolić
konsumentom na pełne wykorzystanie możliwości wynikających ze zliberalizowanego rynku
wewnętrznego gazu ziemnego”. Należy więc zaznaczyć, że bezpieczeństwo energetyczne,
konkurencyjność rynku oraz efektywne wykorzystanie energii ograniczające wpływ energetyki
na środowisko są nadrzędnymi celami realizowanymi przez prawo unijne. W kontekście
planowania energetycznego należy przytoczyć spostrzeżenie, które poczynił M. BędkowskiKozioł, iż „do momentu uchwalenia trzeciego pakietu energetycznego UE prawo unijne nie
podejmowało zasadniczo problematyki planowania rozwoju infrastruktury w sektorze
energetycznym. Ani dyrektywy 96/92/WE i 98/30/WE, które zainicjowały proces liberalizacji
rynków energii elektrycznej i gazu ziemnego, ani dyrektywy 2003/54/WE czy 2003/55/WE, które
rozbudowały instrumentarium regulacji rynku, nie odnosiły się do kwestii związanych z
planowaniem”.22 Zmianę wskazanego podejścia przyniósł trzeci pakiet energetyczny. Wydaje
się ona uzasadniona, bowiem rozwój infrastruktury energetycznej jest jednym z kluczowych
elementów umożliwiających budowę rynku wewnętrznego. Należy jednocześnie podkreślić, że
na poziomie Unii Europejskiej nie istnieje wiążący dokument programowy zbliżony do
krajowej Polityki energetycznej. Swoboda kreowania miksów energetycznych przez państwa
jest bowiem zagwarantowana na poziomie traktatowym
23
. Sformalizowany wykaz
wspólnotowych priorytetów jest często publikowany w formie aktów o charakterze soft law
takich jak Komunikat- Energia 2020 Strategia na rzecz konkurencyjnego, zrównoważonego i
bezpiecznego sektora energetycznego24.
Najbardziej rozbudowaną sferę w ramach której prawo europejskie definiuje obowiązki
planistyczne jest niewątpliwie rozwój sieci. W tym przedmiocie na szczególną uwagę zasługuje
unijny dziesięcioletni plan rozwoju sieci. Odpowiednie przepisy określające tryb jego
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotycząca wspólnych zasad rynku
wewnętrznego energii elektrycznej i uchylająca dyrektywę 2003/54/WE (Dz. U. UE L 09.211.55).
21 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/73/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotycząca wspólnych zasad rynku
wewnętrznego gazu ziemnego i uchylająca dyrektywę 2003/55/WE (Dz. U. UE L 09.211.94).
22 Będkowski-Kozioł M., op. cit., s.111.
23 Art. 194 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE z dnia 26 października 2012 r. C 326/01 ze zm.).
24 Energia 2020 Strategia na rzecz konkurencyjnego, zrównoważonego i bezpiecznego sektora energetycznego, KOM(2010)
639 wersja ostateczna.
20
tworzenia dla sieci elektroenergetycznych i gazowych znajdują się w Rozporządzeniach
714/200925 i 715/200926. Plany te przyjmowane są co dwa lata przez ENTSOe i ENTSOg, a
więc organizacje stowarzyszające operatorów systemów przesyłowych odpowiednio w
sektorze elektroenergetycznym i gazowym. Plan rozwoju sieci jest opiniowany przez ACER 27
i obejmuje modelowanie zintegrowanej sieci, opracowywanie scenariuszy, europejską
prognozę dotyczącą wystarczalności mocy wytwórczych (dostaw) oraz ocenę odporności
systemu na awarie.28 Omawiane plany mają jednak charakter niewiążący co należy uznać za
pewną barierę w dalszej integracji krajowych rynków. Zgodnie z logiką budowy rynku
wewnętrznego plany wspólnotowe powinny mieć charakter nadrzędny w stosunku do planów
krajowych, są one bowiem w stanie identyfikować potrzeby w zakresie połączeń
transgranicznych w skali ogólnoeuropejskiej. Wydaje się jednak, że spójność planów unijnych
i planów krajowych jest realizowana poprzez aktywność narodowych OSP w pracach ENTSO.
Ścisła współpraca w ramach wskazanego stowarzyszenia umożliwia identyfikację potrzeb w
zakresie infrastruktury transgranicznej oraz pozwala na uwzględnienie ich w planach
wspólnotowych. Wskazane plany rozwoju przygotowywane przez europejskie organizacje
operatorów stanowią jednocześnie interesujący zbiór informacji na temat europejskiego
systemu elektroenergetycznego i gazowego.
7. Podsumowanie.
W niniejszej pracy starałem się całościowo przeanalizować tematykę planowania
energetycznego w kontekście celów określonych w ustawie Prawo energetyczne. Mam
jednocześnie świadomość, że wiele wątków i zagadnień poruszonych w eseju wymaga bardziej
pogłębionej analizy i oceny.
Planowanie energetyczne jako zespół instrumentów i środków prawnych jest niewątpliwie
zagadnieniem skomplikowanym i wielopoziomowym. Wydaje się, iż zapewnienie spójności
pomiędzy wskazanymi poziomami jest podstawowym wyzwaniem w zakresie realizacji działań
określonych w planach i strategiach przedstawionych w pracy.
W kontekście omówionej tematyki można prognozować, że postępująca budowa
wewnętrznego rynku energii i gazu będzie bodźcem do przenoszenia szeregu zadań z zakresu
planowania energetycznego na poziom unijny. Jednocześnie w kontekście rosnącej
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 714/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie warunków dostępu
do sieci w odniesieniu do transgranicznej wymiany energii elektrycznej i uchylające rozporządzenie (WE) Nr 1228/2003, (Dz.
U. UE L 09.211.15).
26 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 715/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie warunków dostępu
do sieci przesyłowych gazu ziemnego i uchylające rozporządzenie (WE) Nr 1775/2005, (Dz. U. UE L 09.211.15.36).
27 Agencja ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki.
28 Zgodnie z art. 8 ust. 10 obu Rozporządzeń.
25
popularności tzw. energetyki obywatelskiej interesujący wydaje się również kierunek rozwoju
planów przygotowywanych na poziomie lokalnym.
Sektor energetyczny ze względu na swoją specyfikę wymaga realizacji szeregu działań
mających na celu programowanie jego rozwoju. Inwestycje w moce wytwórcze oraz w
infrastrukturę sieciową są przedsięwzięciami niezwykle skomplikowanymi zarówno z
perspektywy technicznej jak i ekonomiczno- prawnej. Działania te wymagają odpowiedniego
zaplanowania w kontekście wielu uwarunkowań gospodarczych i społecznych. Współcześnie
sektor energetyczny stoi przed szeregiem wyzwań i transformacji. Formułowany jest obecnie
nowy model funkcjonowania konkurencyjnego rynku, równolegle niezmienne aktualne
pozostają zagadnienia bezpieczeństwa energetycznego oraz zwiększenia efektywności przy
zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Wyzwania te wymagają ambitnych strategii
programujących rozwój sektora w perspektywie dziesięcioleci. Wydaje się, że instrumenty
prawne przewidziane w Prawie energetycznym co do zasady realizują cele określone w art. 1
ust. 2 PE. Należy jednak podkreślić, że omówione plany wykazują potencjał pozwalający na
ich dalsze udoskonalanie, co w konsekwencji zapewni pełniejszą realizację priorytetów
związanych z konkurencyjnością, efektywnością i bezpieczeństwem funkcjonowania sektora
energetycznego.
BIBLIOGRAFIA
Literatura:
1.
J. Baehr, E. Stawicki, J. Antczak, Prawo energetyczne. Komentarz, Kraków 2003.
2.
Będkowski-Kozioł M., Planowanie rozwoju sieci energetycznych i gazowych - ocena dotychczasowych regulacji i zamierzonych
zmian, [w:] Nowe prawo energetyczne, red.: M. Rudnicki, K. Sobieraj, Lublin 2013.
3.
Elżanowski F., Polityka energetyczna. Prawne instrumenty realizacji, Warszawa 2008.
4.
Gronkiewicz-Waltz H., Wierzbowski M.(red.), Prawo gospodarcze. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2013.
5.
Rechul H., Polityka energetyczna gminy, Katowice 2010.
6.
Swora M., Muras Z., (red.), Prawo energetyczne. Komentarz, Warszawa 2009.
7.
Szafrański A., Prawo energetyczne. Wartości i instrumenty ich realizacji, Warszawa 2014.
Akty prawne i plany:
1.
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne. (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1059 z późn. zm.).
2.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm.).
3.
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/73/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu
ziemnego i uchylająca dyrektywę 2003/55/WE (Dz. U. UE. L. z 2009 r. Nr 211, str. 94).
4.
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii
elektrycznej i uchylająca dyrektywę 2003/54/WE (Dz. U. UE. L. z 2009 r. Nr 211, str. 55 z późn. zm.).
5.
Obwieszczenie Ministra Gospodarki z dnia 21 grudnia 2009r. w sprawie polityki energetycznej państwa do 2030 r., M.P. z 2010r. Nr 2, poz.
11.
6.
Polityka energetyczna Polski do 2050 roku- projekt.
7.
Plan Rozwoju w zakresie obecnego i przyszłego zapotrzebowania na paliwa gazowe na lata 2014-2023. (Gaz- System).
8.
Plan Rozwoju w zakresie obecnego i przyszłego zapotrzebowania na energię elektryczną na lata 2010-2025. (PSE).
9.
Energia 2020 Strategia na rzecz konkurencyjnego, zrównoważonego i bezpiecznego sektora energetycznego, KOM(2010) 639 wersja
ostateczna.