Nr 582. Uwagi do projektu budżetu na rok 1998 w dziale 79

BSE
97
Informacja BSE nr 582
Alicja Młynarska-Wichtowska
Uwagi do projektu budżetu na rok 1998 w dziale 79
- Oświata i wychowanie
1. Uwagi formalne
Analizę niniejszą opracowano na podstawie projektu ustawy budżetowej na rok 1998
wraz z uzasadnieniem (z uwzględnieniem autopoprawek rządu), ustawy budżetowej na
rok 1997, sprawozdania operatywnego z wykonania budżetu państwa za okres styczeń wrzesień 1997 roku.
2. Nakłady i wydatki na zadania w zakresie oświaty i wychowania
Prognozę wysokości nakładów na oświatę i wychowanie w roku 1998 z odniesieniem
do lat poprzednich oraz do wielkości makro przedstawia poniższa tabela:
w mln zł
Wyszczególnienie
1
Wydatki budżetu państwa:
budżety resortów i wojewodów
subwencja oświatowa dla gmin
razem
udział miast-gmin w pod.doch.
Razem
PKB
udział nakł. na oświatę w PKB
/w %
Dochody budżetu państwa*
relacja nakł.na ośw.do dochodów
budżetu państwa /w %
Wydatki budżetu państwa
relacja nakładów na ośw.do
wydatków budżetu państwa /w
%
Prognoza 1998 r.
w c.bież
2
P.wyk.1997 r.
w c.bież.
3
Wyk.1996 r.
w c.bież.
4
%1997/ %1998/
1996
1997
5
6
6.737,1
9.497,8
16.234,9
1.331,5
17.566,4
6.440,2
8.427,4
14.867,6
1.199,5
16.067,1
5.322,7
6.890,8
12.213,5
1.044,9
13.258,4
121,0
122,3
121,7
114,8
121,2
104,6
112,7
109,2
111,0
109,3
511.100
3,43
437.300
3,67
362.900
3,65
120,5
116,9
135.700
12,9
119.000
13,5
99.700
13,3
119,4
114,0
143.400
12,2
127.200
12,6
108.800
12,2
116,9
112,7
Źródło: obliczenia własne na podstawie proj. ustawy budżetowej na rok 1998, ustawy budżetowej na rok 1997 ze
zm., materiałów MEN z wyk. budżetu 1996 r.
* dochody z prywatyzacją
Finansowanie zadań państwa w zakresie oświaty i wychowania realizowane jest ze
środków:
• budżetów ministerstw, wojewodów, z rezerw celowych,
• subwencji na zadania oświatowe dla gmin,
• udziału miast-gmin w podatku dochodowym od osób fizycznych.
Przedstawione w powyższej tabeli relacje wskazują na pogorszenie sytuacji oświaty i
wychowania na tle tendencji makro.
98
BSE
Najbardziej niepokojącym jest realny spadek zarówno wydatków budżetu państwa (o
1,6%), jak i nakładów łącznie z udziałem miast-gmin w podatku dochodowym od osób
fizycznych (o 1,5%). Wynikające z odpowiednich ustaw przesunięcia wykonywanych
zadań pomiędzy resorami, wojewodami i gminami, mają wpływ na strukturę
podmiotową wydatków, nie mogą mieć natomiast żadnego wpływu na wysokość
nakładów.
Analiza wydatków na oświatę i wychowanie z budżetów resortów i wojewodów
pozwala pozytywnie ocenić zmiany zachodzące w strukturze tych wydatków.
Wyszczególnienie
1
dotacje i subwencje
świad.na rzecz os.fiz.
wydatki bieżące
wydatki majątkowe
rozl.z bankami
rezerwy
razem
1997 r.
budż.po zm.
2
453 895
273 432
5 060 948
647 982
60
3 904
6 440 221
w tys.zł
proj.budżetu na na 1998 r. z autopopr.
budż.res. i wojew. rez.celowe
razem
3
4
5
509 525
12 398
521 923
351 835
25 642
377 477
4 911 668
430 659 5 342 327
470 276
25 000
495 276
67
0
67
0
0
0
6 243 371
493 699 6 737 070
%
rubr.5:rubr.2
6
114,9
138
105,6
76,4
111,7
0
104,6
źródło: obliczenia własne na podstawie projektu ustawy budżetowej na rok 1998 oraz sprawozdania operatywnego z wyk.bud
żetu państwa za okres styczeń-wrzesień 1997 roku
W 1998 r. następuje realny przyrost o 3,6% kwoty dotacji, co oznacza, iż wraz z
przekazywaniem zadań wojewodom i gminom rosną również przekazywane na te cele
środki. Najbardziej znaczącą wśród dotacji (217.487 tys. zł, tj. 40,3% ogólnej kwoty
dotacji) jest dotacja przeznaczona dla 46 miast-gmin oraz trzech miejskich stref usług
publicznych (nakielska, sądecka i polkowicka). Kwota tej dotacji, planowana na 1998 r.
jest wyższa o 19% nominalnie i o 7,3% realnie, od kwoty z roku 1997. Udział dotacji w
wydatkach działu 79 wzrasta z 7% w 1997 r. do 7,6% w 1998 r.
Niepokojącym wydaje się realne zmniejszenie o około 5% wydatków bieżących
budżetu państwa na oświatę i wychowanie. Należy jednak zaznaczyć, iż zmniejszenie to
dotyczy przede wszystkim wydatków na zakupy towarów i usług.
Natomiast wydatki szczególnie istotne dla właściwego funkcjonowania oświaty, a
mianowicie wydatki na wynagrodzenia stanowiące około 80% wydatków bieżących
rosną w 1998 r. w porównaniu z rokiem poprzednim realnie o 2,4%.
Mimo tej niewątpliwie korzystnej tendencji wzrostowej w wysokości środków na
wynagrodzenia, uwagę zwraca jednak planowany poziom przeciętnych wynagrodzeń w
oświacie i wychowaniu. W 1997 r. przy ustalaniu wzrostu wynagrodzeń, pracowników
oświaty i wychowania potraktowano w sposób preferencyjny, a mianowicie przy
średnim wzroście wynagrodzeń o 20,5%, dla pracowników tego działu ustalono wzrost
21,6%. W 1998 r. dla wszystkich działów przyjęto jednakowy poziom wzrostu, tj. o
13%.
Planowane na 1998 r. przeciętne wynagrodzenie w dziale 79 wynosi 1.051,6 zł, co
stanowi 102,3% przeciętnego wynagrodzenia w cywilnej sferze budżetowej. Jest to
jednak poziom w znaczący sposób niższy od przeciętnych wynagrodzeń pracowników
cywilnych w szkolnictwie wyższym (124,4% przeciętnego wynagrodzenia w cywilnej
sferze budżetowej), administracji państwowej (111,3%), ale wyższy od wynagrodzeń
BSE
pracowników ochrony zdrowia (95,8% przeciętnego wynagrodzenia w cywilnej sferze
budżetowej), czy kultury i sztuki (92,9%).
Planowana od 1 kwietnia 1998 r. podwyżka wynagrodzeń wyniesie w dziale oświata i
wychowanie przeciętnie 97,7 zł na jeden etat. Jest to kwota w znaczący sposób niższa
od przewidzianych dla szkolnictwa wyższego (138,3 zł), administracji państwowej
(125,1 zł), leśnictwa (118,7 zł), wyższa natomiast od planowanych m.in. dla kultury i
sztuki (80,5 zł), ochrony zdrowia (94,2 zł), czy też opieki społecznej (82,2 zł).
Planowane na 1998 r. przeciętne wynagrodzenie jest realnie1 wyższe o 3,6% od
planowanego w 1997 r., a o 4,9% od osiągniętego w 1996 r. 2
Wobec powyższego można uznać, iż nadal, w miarę możliwości budżetu państwa,
wynagrodzenia tego działu winny być kształtowane na zasadach preferencyjnych.
Wątpliwości budzi planowana na rok 1998 kwota wydatków majątkowych realnie3
niższa o 30,2% od wydatków roku 1997. Biorąc pod uwagę to, iż wydatki te obejmują
przede wszystkim finansowane z budżetów wojewodów roboty i zakupy inwestycyjne
dla szkół podstawowych, szkół zawodowych oraz ogólnokształcących, dofinansowanie
budowy obiektów szkolnych, tak znaczące obniżenie środków może wpłynąć
szczególnie negatywnie na stan techniczny obiektów oświaty.
Pozytywnie należy ocenić realny wzrost o ponad 1,5% subwencji na zadania
oświatowe dla gmin, która jest przyznawana4 gminom na prowadzenie szkół
podstawowych wraz z zespołami ekonomiczno-administracyjnymi tych szkół, świetlic
szkolnych oraz na dotacje dla niepublicznych szkół podstawowych prowadzonych przez
osoby prawne i fizyczne. Ponadto, na uwagę zasługuje fakt, iż planowana na 1998 r.
subwencja odpowiada 7,4% planowanych dochodów budżetu państwa, tj. o 0,8 pp.
powyżej ustawowego minimum5.
Trudny do oceny jest udział miast-gmin w podatku dochodowym od osób fizycznych
przeznaczony na cele oświatowe.
Przyjęte w przedstawionej wcześniej prognozie, kwoty udziału miast-gmin w podatku
dochodowym od osób fizycznych w latach 1997 - 1998 przeznaczonych na oświatę i
wychowanie, zostały oszacowane na podstawie wykonania roku 1996 przy zachowaniu
ustawowego wymogu, iż kwota danego roku nie może być niższa od roku poprzedniego
z uwzględnieniem wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych w latach
1997 i 1998.
W związku z tym, iż stosowany wskaźnik obliczania udziału uważa się za zaniżony,
jako że przyjęta do podstawy jego wyliczenia prognozowana wówczas wielkość
wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych, okazała się wyższa od
faktycznie zrealizowanych, przewiduje się (zgodnie z autopoprawką Rady Ministrów
do projektu budżetu na rok 1998) rezerwę celową na uzupełnienie środków dla „dużych
miast” w kwocie 120.000 tys. zł.
1
Przyjęto do wyliczenia wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych: średni w 1997 r.14,8%, średni w 1998 r. - 11%.
2
Planowane w 1997 r. przeciętne wynagrodzenie na 1 etat kalkulacyjny po uwzględnieniu podwyżki od
1 kwietnia 1997 r. wyniesie 914,2zł, a w 1996 r. osiągnęło wysokość 786,5 zł - źródło: Uzasadnienie do
ustawy budżetowej na rok 1998, str. 231 i str. 229.
3
Przyjęto do wyliczenia wskaźnik wzrostu cen nakładów inwestycyjnych - 9,5% średnio w 1998 r.
4
Na podstawie ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin, Dz. U.129, poz. 600 ze zm.
5
Zgodnie z ustawą o finansowaniu gmin, art. 12a ust. 1.
99
100
BSE
Można wobec powyższego dodatkowo założyć, iż środki na oświatę i wychowanie
pochodzące z tego źródła będą również zwiększone.
Ponadto przewiduje się korektę wymienionego wskaźnika, co winno spowodować
urealnienie wysokości przeznaczanych m.in.na oświatę środków.
Istotnym miernikiem adekwatności nakładów do potrzeb oświaty i wychowania jest
poziom zadłużenia tego działu. W latach 1996 - 1997 przeznaczano z budżetu państwa
dodatkowe środki na oddłużenie oświaty i wychowania, które w znaczący sposób
poprawiły sytuację tego działu. Jednakże nadal stan zobowiązań, w tym szczególnie
wymagalnych, należy uznać za niepokojący i wymagający kontroli. Wg stanu na dzień
30 września 1997 r. zobowiązania działu 79 osiągnęły wysokość 197.102 tys. zł (tj.
24,9% stanu na koniec 1996 r.), w tym wymagalne: 162.047 tys. zł (tj.21, 6% stanu na
31 grudnia 1996 r.), z czego zobowiązania z lat ubiegłych stanowią 51% (82.710 tys.
zł).