Bariery w projektowaniu i realizacji inwestycji

DROGI
Henryk Jezierski, Anna Krawczyk
Bariery w projektowaniu
i realizacji inwestycji
Powołanie Zespołu Wspólnych Inicjatyw PKD
Podczas inauguracyjnego posiedzenia Zespołu Wspólnych Inicjatyw Polskiego Kongresu Drogowego, które odbyło się 3 grudnia ubiegłego roku w Józefowie pod Warszawą, powołano dwie grupy robocze: Zespół ds. przygotowania inwestycji, którym pokieruje Tadeusz Suwara (Transprojekt
Warszawa), i Zespół ds. realizacji inwestycji, którym pokieruje Paweł Ludwig (Mota-Engil Polska).
Zadaniem zespołów jest przygotowanie propozycji zmian wadliwych
przepisów regulujących rynek budownictwa drogowego, a konkretnie tych, które utrudniają i blokują procesy inwestycyjne. Opracowane dokumenty zostaną
przekazane Ministerstwu Infrastruktury
i sejmowej Komisji Infrastruktury.
Uczestniczący w spotkaniu sekretarz
stanu w Ministerstwie Infrastruktury
Tadeusz Jarmuziewicz oświadczył, że
czeka na propozycje zmian i usprawnień,
które pozwolą na realizację ambitnych
planów budowy autostrad i innych dróg.
Tadeusz Suwara dowodził, że prawo ochrony środowiska, a w szczególności decyzje o środowiskowych
uwarunkowaniach inwestycji znacząco wydłużają proces przygotowania inwestycji drogowych. Okres
wydawania decyzji środowiskowych
wynosi 6–14 miesięcy, zazwyczaj
jednak czeka się 12–14 miesięcy.
Samo opracowanie materiałów do
decyzji środowiskowych również
staje się coraz bardziej pracochłonne i czasochłonne, trwa 6 miesięcy,
a czasem dłużej.
FOT. PAWEŁ KALATA (3)
Tadeusz Jarmuziewicz
oświadczył, że czeka
na propozycje zmian
i usprawnień, które pozwolą
na realizację ambitnych
planów budowy autostrad
i innych dróg
24
Inwestorzy upodobali sobie umowy ryczałtowe z terminem płatności
po zakończeniu projektowania i uzyskaniu pozwolenia na budowę. Ponieważ przygotowanie większych projektów trwa długo, projektant czeka
na wynagrodzenie niekiedy 2–3 lata,
kredytując prace projektowe i prace
podwykonawców. W tej sytuacji optymalnym rozwiązaniem byłby powrót
do procedur FIDIC.
Zamawiający żąda możliwie najwyższych i długotrwałych gwarancji na
prace projektowe i umieszcza w warunkach umowy nadmiernie wygórowane
kary za opóźnienia. Przykładem może
być przetarg na budowę trasy i mostu
Krasińskiego w Warszawie. Opóźnienie
o 33 dni na każdym etapie spowoduje
naliczenie kar o łącznej wysokości równej wartości zamówienia netto. Potencjalnie wykonawca może nie otrzymać
żadnego wynagrodzenia. Przy większych
opóźnieniach musi dopłacać z własnych
środków i to często w euro.
Projektant zobowiązany jest pełnić
nadzór autorski podczas budowy, za
co otrzymuje wynagrodzenie. Zwykle
jednak na nadzór autorski zawiera
się dodatkową umowę. Jednak mimo
że jest to niewłaściwe, zamawiający
nierzadko włącza nadzór autorski do
umowy na projektowanie, która obowiązuje do zakończenia budowy.
Inwestorzy coraz częściej zamawiają dokumentacje projektowe w chwili
uzyskania prawa do dysponowania terenem, licząc na to, że wynikające z tego
www.inframedia.pl
Infrastruktura – 1-2/2008
Tadeusz Suwara (drugi od
lewej, obok Andrzeja Lutego
z Transprojektu Gdańsk)
dowodził, że prawo ochrony
środowiska, a w szczególności
decyzje o środowiskowych
uwarunkowaniach inwestycji
znacząco wydłużają proces
przygotowania inwestycji
drogowych
tytułu ewentualne problemy zostaną od
nich oddalone, a może nawet znikną.
Zygmunt Pater (Mosty-Łódź) zwrócił uwagę na wady dokumentacji projektowej robót, którą dostarcza zamawiający. Nieprecyzyjność i rozbieżności
zmuszają wykonawcę do zadawania
licznych pytań. Iście kuriozalny przykład to 1379 pytań i odpowiedzi dotyczących przebudowy odcinka drogi
Machowa–Łańcut. Źle przygotowana
dokumentacja wpływa na przedłużanie się procedur przetargowych oraz
utrudnia realizację kontraktu.
Umowy są tak konstruowane, by
wyłącznie wykonawca ponosił ryzyko.
Ponadto nie uwzględniają waloryzacji
cen wykonywanych robót. Z samymi
płatnościami też zdarzają się kłopoty,
rezultatem czego jest duże zaangażowanie środków wykonawcy przy niewielkich zamawiającego.
Piotr Heinrich (Polskie Stowarzyszenie Wykonawców Nawierzchni
Asfaltowych) wytknął brak procedur
konsultacji społecznych w sprawie
wpływu projektów infrastrukturalnych
na środowisko. Przytoczył przykład
Danii, gdzie podejmowanie decyzji inwestycyjnych następuje w wyniku dialogu społecznego. Duńskie Ministerstwo Transportu dysponuje osobnym
budżetem (ok. 1,5 mln euro rocznie),
który przeznaczony jest wyłącznie
Infrastruktura – 1-2/2008
na przygotowanie i przeprowadzenie
dwuetapowych konsultacji społecznych. Biorą w nich udział inwestor,
projektanci, wszystkie organizacje
społeczne i osoby fizyczne, które są
projektem zainteresowane.
Zdaniem Piotra Heinricha duża liczba zapytań zgłaszanych przez przystępujących do przetargów wykonawców
to w znacznej mierze efekt braku przejrzystych i jednolitych przepisów technicznych. Zawarte w specyfikacjach
technicznych i projektach wymagania
są często niespójnie, wzajemnie się
wykluczające lub powodujące nieuzasadniony wzrost kosztów. Zdarza się,
że na sąsiednich odcinkach tej samej
drogi stosowane są różne technologie,
bowiem podane są całkowicie odmienne wymagania techniczne dotyczące
materiałów i gotowej nawierzchni.
Na zlecenie GDDKiA w PSWNA
prowadzone są badania, których celem jest opracowanie projektu systemu przepisów technicznych dotyczących nawierzchni asfaltowych. Prace
badawcze koncentrują się wokół 4 tematów: analiza istniejących przepisów
w Polsce, analiza systemów przepisów
w wybranych krajach UE, propozycje
nowego systemu przepisów dotyczących nawierzchni asfaltowych w Polsce oraz ankietyzacja branży na temat
proponowanego systemu.
Zdaniem Piotra Heinricha
duża liczba zapytań
zgłaszanych przez
przystępujących do
przetargów wykonawców
to w znacznej mierze
efekt braku przejrzystych
i jednolitych przepisów
technicznych
www.inframedia.pl
25
Janusz Koper
(Generalny Dyrektor
Dróg Krajowych i Autostrad)
przedstawił propozycje zmian,
które jego zdaniem ułatwiłyby
realizację inwestycji bez
naruszania interesów strony
publicznej
Janusz Wójtowicz (GDDKiA Oddział Lublin) przekonywał, że „wyczyszczenie” przepisów prawnych
skróciłoby proces przygotowania inwestycji. Wskazał niekorzystny wpływ
długotrwałych procedur związanych
z decyzjami administracyjnymi. Zwrócił uwagę na to, jak ważne są wzajemne relacje między zamawiającym i wykonawcą – jedność celów i wzajemne
zaufanie ograniczają pole konfliktów.
Warunkiem dobrej współpracy jest
również należycie opracowana dokumentacja techniczna, dostęp do placu
budowy oraz szczegółowa specyfikacja
warunków zamówienia.
Janusz Koper (Generalny Dyrektor
Dróg Krajowych i Autostrad) przedstawił propozycje zmian, które jego
zdaniem ułatwiłyby realizację inwestycji bez naruszania interesów strony
publicznej. Jako pierwszą wymienił
potrzebę obniżenia poziomu wymagań podawanych w specyfikacjach
zamówień. Do niedawna kierownik
kontraktu musiał wykazywać się kilkunastoletnim doświadczeniem i bardzo
wysokimi kwalifikacjami. Tymczasem
na rynku pracy takich osób jest zbyt
mało. Dochodzi do tego, że aby w ogóle można było inwestycję prowadzić,
trzeba obniżać wymagania zarówno
wobec firm, jak i osób. Za wystarczający można uznać jednak tylko ten poziom doświadczenia, który gwarantuje
26
rzetelne wykonawstwo, prawidłowe
pod względem technicznym, terminowe i nieprzekraczające granic zawartych w kosztorysie.
Należałoby wprowadzić zmiany
w przepływach finansów, a konkretnie skrócić wynikające z umów terminy płatności. Ministerstwo Finansów
i instytucje kontrolne wymagają, żeby
zawsze czekać do końca terminów
płatności. Tymczasem jeśli dokumenty
są sprawdzone, prace odebrane, a na
koncie są pieniądze, powinno się płacić od razu. Oczywiście ze skróceniem
terminów wiąże się pewne ryzyko,
chodzi głównie o niewypłacalność.
Przykładowo z powodu problemów
budżetowych pieniądze docierają do
GDDKiA niekiedy z opóźnieniem,
przez co płatność mogłaby nie zostać
uregulowana.
Inny problem związany z finansami
polega na tym, że rozliczenia inwestycji prowadzone są w euro, a następnie,
mimo braku systemu rewaloryzacji
różnic kursowych, przeliczane są na
złotówki. Gdy względna cena euro
spada, wykonawca dostaje mniej pieniędzy. Wprowadzenie rewaloryzacji
ograniczyłoby niepotrzebny wzrost
kosztów budowy. Obecnie wykonawca
musi uwzględnić ryzyko zmiany kursu, przez co koszt budowy kilometra
drogi jest w Polsce wyższy niż w innych krajach.
FOT. PAWEŁ KALATA
DROGI
Zdaniem Janusza Kopera warunkiem przyspieszenia realizacji inwestycji jest ukrócenie nagminnego
blokowania przez wykonawców postępowań przetargowych. Zadają oni setki
pytań, choć odpowiedzi na większość
z nich znajdują się w dokumentacji.
Ustawa o zamówieniach publicznych
zobowiązuje jednak zamawiającego
do przygotowania odpowiedzi, a przy
tej okazji do wydłużenia terminu składania ofert. Oczywiście dokumentacja
przetargowa może być źle przygotowana, jej zakres jest tak szeroki, że łatwo o pomyłki. Zdecydowanie częściej
jednak chodzi tu o rywalizację między
wykonawcami. Niestety, uproszczenie procedur przetargowych wymaga
zmian legislacyjnych.
Inwestycje liniowe są trudne do
zaprojektowania – nigdy nie da się
przewidzieć wszystkich przeszkód, jakie pojawią się w terenie. Wobec braku pewnej elastyczności decyzyjnej po
przetargu niezwykle pomocne byłoby
wprowadzenie zaleceń międzynarodowego stowarzyszenia FIDIC, które
umożliwiają szybkie i sprawne zarządzanie inwestycjami. Nie ma zdarzeń,
które nie byłyby przez nie przewidziane. Dzięki temu nie traci się czasu na
rozważania, jak postąpić w określonym przypadku.
Zasady FIDIC przewidują proste
metody radzenia sobie z problemami,
np. gdy koszty rosną w trakcie trwania
inwestycji (kiedy już w terenie okazuje
się, że grunt jest nienośny albo odkryto pod ziemią skład amunicji czy znalezisko archeologiczne). Tymczasem
polskie prawo wymaga, by w takich
okolicznościach organizować nowy
przetarg na dodatkowe prace. Prowadzi to do sytuacji absurdalnych. Kto
ma wtedy ostatecznie odpowiadać za
całość budowy?
Pełne wprowadzenie zaleceń FIDIC
w Polsce jest na razie niemożliwe, ponieważ nie pozwalają na to obowiązujące przepisy prawa budowlanego oraz
ustawa o finansach publicznych. Nie
oznacza to jednak, że nie należy się na
nich wzorować.
■
www.inframedia.pl
Infrastruktura – 1-2/2008
FOT. PAWEŁ KALATA
Waldemar Ostrowski,
wiceprezes ds. infrastruktury
ARCADIS Profil Sp. z o.o.
Jeśli chodzi o działalność firm konsultingowych, które prowadzą w imieniu zamawiającego nadzory inwestorskie na inwestycjach drogowych, to
jest tu wiele problemów.
Zacznijmy od rażąco niskich cen.
Wiele firm obniża swoje ceny, by wygrać przetarg i zdobyć kontrakt. Kwoty
wygrywające spadają poniżej 50% ceny
zamawiającego. Wprawdzie Prawo zamówień publicznych (ustawa PZP)
pozwala odrzucić ofertę z nierealnie
niską ceną, ale nie podaje definicji tej
ceny. Problem pojawia się dlatego, że
cena stała się jedynym kryterium wyboru oferty (o ile nie ma w niej błędów
formalnych), a to nie wystarczy. Może
powinny być brane pod uwagę także jakość świadczonych usług i doświadczenie pracowników danej firmy. Ważnym
elementem przetargu, świadczącym o
umiejętnościach firmy, jest opracowana pisemnie metodologia, to znaczy
sposób zarządzania kontraktem. Być
może należałoby wrócić do punktacji
ofert, np. 80% punktów za część techniczną, 20% – za finansową.
Podobny problem dotyczy wykonawców. Przetarg wygrywa ten, kto
daje najniższą, niedoszacowaną cenę.
A po przetargu zaczyna się szukanie
błędów w dokumentacji i wprowadzanie poprawek, które podnoszą cenę
kontraktową – takie praktyki nie powinny mieć miejsca. Wykonawca powinien dobrze przygotować ofertę, a
po przetargu bezzwłocznie przejść do
realizacji zamówienia.
Następna kwestia to czas rozpoczęcia nadzoru. Często, na skutek opóźInfrastruktura – 1-2/2008
nień w wyborze konsultanta, nadzór
zaczyna się, kiedy trwają już roboty.
To powoduje różne komplikacje. Przed
przystąpieniem do przetargu na wykonanie robót powinien być już wybrany
zespół nadzoru.
Mamy też problem odwrotny, rozszerzanie zakresu nadzoru inwestorskiego: wprowadzanie dodatkowych
inspektorów, nie objętych zamówieniem pierwotnym, i przedłużanie czasu trwania kontraktu. Tu przydałoby
się narzędzie do monitorowania postępu prac, które określałoby wpływ
danej zmiany na czas realizacji. Choć
ustawa PZP dopuszcza rozszerzanie
zamówień, to brak kompetencji kierowników projektów utrudnia oczywiste decyzje finansowe.
Chciałbym też zwrócić uwagę, że
wprowadzanie do Specyfikacji istotnych warunków zamówienia (SIWZ)
zapisu mówiącego, iż płatność miesięczna dla nadzoru ma być uzależniona od uzyskanej przez wykonawcę
sprzedaży robót, godzi w głoszoną
przez międzynarodowe stowarzyszenie konsultantów FIDIC zasadę niezależności konsultantów.
Kolejna seria problemów dotyczy
nieprawidłowości w wymaganiach zamawiającego. Oto kilka przykładów:
Zamawiający nie powinien nalegać
na rozpoczęcie robót przed złożeniem
przez wykonawcę wszystkich dokumentów. Nie powinien zmuszać nadzoru do podpisywania na końcu roku
płatności dla wykonawcy, jeśli wykonawca nie skończył robót. Nie może
też wymagać od nadzoru, by kazał wy-
www.inframedia.pl
konawcy prowadzić zimą roboty, których w tym okresie robić nie można.
Chciałbym na koniec przypomnieć
zalecenia Banku Światowego, które
mogłyby część tych problemów rozwiązać:
Należy wrócić do procedur FIDIC –
firmy nadzorujące czy projektowe
nie powinny być traktowane
inaczej niż pozostali uczestniczy
procesu inwestycyjnego
• Nadzory powinny być realizowane
przez autora projektu. To pozwoli
szybko niwelować niedoskonałości
dokumentacji projektowej i skupić
się na rozwiązywaniu problemów
budowy.
• Zamawiający powinien stworzyć
listę sprawdzonych konsultantów
i z nimi negocjować wartość kontraktu.
• Nie ma potrzeby blokować kluczowego personelu na kontraktach,
które fizycznie się zakończyły. Wysłanie inżyniera kontraktu na inny
kontrakt nie zwalnia go przecież z
obowiązków wynikających z tego,
że trwa okres gwarancyjny poprzedniego kontraktu.
• Należy wrócić do procedur FIDIC
– firmy nadzorujące czy projektowe nie powinny być traktowane
inaczej niż pozostali uczestniczy
procesu inwestycyjnego.
• Konieczna jest zmiana PZP.
• Należy wprowadzić z powrotem
funkcję rozjemcy. Ułatwia to rozwiązywanie spraw spornych.
■
27