Uwagi do dokumentu MI „Analiza dyrektywy 2002/19/WE w sprawie

1
Uwagi Telekomunikacji Polskiej SA
– Członka Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji [PIIT]
do dokumentu MI „Analiza dyrektywy 2002/19/WE w sprawie
dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących
oraz wzajemnych połączeń
Analiza zmian wprowadzonych do Dyrektywy Dostępowej (zwana dalej DD) wymaga ścisłego
powiązania rozszerzenia regulacji w zakresie dostępu o sieci dotychczas nie podlegających
uwolnieniu (sieci światłowodowe w ramach LLU) operatora o znaczącej pozycji rynkowej z wyraźnie
położonym w Dyrektywie naciskiem na rozwój nowoczesnej infrastruktury sieciowej, co znajduje
najpełniejsze odzwierciedlenie zarówno w zapisach dotyczących ustalania cen za dostęp, w
modyfikacjach dotyczących kompetencji i obowiązków organów regulacyjnych jak również w
definicjach ściśle precyzujących pojęcia dostępu, publicznej sieci łączności, usługi łączności
elektronicznej, punkt zakończenia sieci, udostępniania sieci łączności elektronicznej, a także
pozostałych definicjach wyznaczających kierunek interpretacji pozostałych zapisów Dyrektywy.
Obecne zmiany Dyrektyw w sposób jednoznaczny wskazują na obowiązek promowania przez organy
regulacyjne konkurencji opartej na infrastrukturze. Powyższe powinno mieć decydujące przełożenie na
kierunek implementacji zapisów dyrektywy Dostępowej do przepisów prawa krajowego, a tym samym
zapewnienie zgodności norm krajowych z uregulowaniami UE. Podkreślenia wymaga, że niepełne,
wybiórcze zaimplementowanie zapisów decydujących o zachowaniu spójności i logiki rozwoju
konkurencji - zwłaszcza w kontekście budowy nowoczesnej infrastruktury, wynikającej z brzmienia
zmienionych Dyrektyw - może utrudnić osiąganie przez polski organ regulacyjny najistotniejszych
celów mających istotny wpływ na rozwój polskiej gospodarki. Zwracamy przy tym uwagę na wyrażone
wprost w preambule Dyrektywy w pkt 3 zalecenie, cyt. : „termin „dostęp” ma szerokie znaczenie i
dlatego też należy dokładnie zdefiniować zakres jego użycia w niniejszej dyrektywie. Uwzględniając
powyższe przedstawiamy kluczowe uwagi do zestawienia MI w zakresie rozbieżności prawa
krajowego w stosunku do Dyrektywy Dostępowej, w kontekście dokonanej nowelizacji pakietu
dyrektyw.
Pierwszym, najistotniejszym postulatem jest opracowanie siatki pojęciowej w pełni zgodnej z
brzmieniem definicji mających wpływ na pojęcie dostępu oraz przepisów ustalających zakres
obowiązków regulacyjnych zawartych zarówno w Dyrektywie Ramowej (dalej DR) jak i DD
(sygnalizujemy potrzebę uwzględnienia wersji angielskiej Dyrektyw). Wskazujemy przy tym, że jedynie
precyzyjne, zgodne z zapisami Dyrektyw ujęcie przedmiotu regulacji umożliwi organom stosującym
prawo na prawidłowe i jednoznaczne operowanie przyznanymi na mocy ustawy narzędziami ingerencji
w gwarantowaną konstytucyjnie swobodę działalności gospodarczej dla osiągania określonych celów
państwa z korzyścią dla całej gospodarki jak również dostosowania i harmonizacji rynku
telekomunikacyjnego w ramach Wspólnoty Europejskiej. Powyższe zapewni również przestrzeganie
gwarantowanych konstytucyjnie praw przedsiębiorcom telekomunikacyjnym poddawanym regulacjom
ex ante.
Uwagi TP-Członka PIIT, 2010-08-26
2
Odnosząc się do szczegółowych zapisów, a zwłaszcza wytycznych MI określających kierunek
proponowanych zmian, poniżej przedstawiamy odniesienia do poszczególnych punktów tabeli
„Analiza dyrektywy 2002/19/WE w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń
towarzyszących oraz wzajemnych połączeń”.
Ad. 1.
Pojęcie dostępu.
Wnioskujemy o zastąpienie obecnego brzmienia definicji dostępu z P.t definicją w brzmieniu nadanym
DD.
Niezgodności w brzmieniu definicji dostępu w P.t. z definicją zawartą w Dyrektywie występują z uwagi
na :
1. definicja w p.t. ujęta jest od strony podmiotu korzystającego z dostępu a nie podmiotu
zapewniającego dostęp (jak jest w DD), co skutkuje błędnym przełożeniem na pozostałe
definicje p.t., oraz inne przepisy związane z dostępem, jak również utrudnia prawidłowe
rozróżnienie dwóch grup podmiotów :
- pierwszej grupy korzystającej z dostępu, w tym dostawców usług
- drugiej dotyczącej podmiotów świadczących dostęp do sieci i usług w zakresie łączności
elektronicznej, które na mocy art. 4 ust. 2 Dyrektywy o Zezwoleniach uprawnione zostały do
negocjowania wzajemnych połączeń. Podmioty prowadzące działalność telekomunikacyjną
jako operatorzy, udostępniają (w brzmieniu definicji z DR „udostępnianie sieci łączności
elektronicznej”) publiczne sieci łączności elektronicznej (w brzmieniu zdefiniowanym DR),
wykorzystywane całkowicie lub głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług łączności
elektronicznej (w brzmieniu zgodnym z definicją z DR), które wspierają przekazywanie
informacji pomiędzy punktami zakończenia sieci (zdefiniowanego w art. 2 pkt 52 P.t.), jako
fizycznym miejscem, w którym abonent otrzymuje dostęp do sieci łączności elektronicznej.
Powyższe prowadzi do rozróżnienia (co znajduje poparcie w innych zapisach Dyrektyw, m.in.
pkt 19 Preambuły DD odrębnych grup usług :
- świadczenia usług w ramach zapewnienia dostępu do sieci (usługi świadczone na
infrastrukturze operatora udostępniającego, np. usługi, rozpoczęcia, zakończenia połączeń u
abonentów OA na infrastrukturze operatora zapewniającego dostęp, który nie traci prawa
kontrolowania/obsługi i udostępniania tej infrastruktury.
-
świadczenia
komunikowanie
usług
się
międzysieciowych
między
(wymienianych
abonentami
łączonych
wzajemnie),
sieci
(w
zapewniających
oparciu
o
ustanowione/kontrolowane/udostępniane i samodzielnie obsługiwane przez każdego z
operatorów łączonych elementów sieci, np. usługę zakończenia połączenia na odcinkach
zakończenia sieci, do których posiada tytuł prawny umożliwiający mu kontrolę oraz prawo ich
udostępniania.
Uwagi TP-Członka PIIT, 2010-08-26
3
2. obecne brzmienie dostępu w P.t. sugeruje - pozostając w sprzeczności z Dyrektywą - objęcie
swym zakresem odsprzedaży usług detalicznych, co może sugerować pierwszy człon definicji
poprzez zwrot : „korzystanie z (…) usług świadczonych przez innego przedsiębiorcę
telekomunikacyjnego”, oraz w pkt : g) dostępie do usług sieci wirtualnych (w brzmieniu DD
jest: „sieciowych usług wirtualnych”), a więc usług które nie mieszczą się w definicji dostępu w
brzmieniu nadanym DD, wskazującej jedynie na udostępnianiu infrastruktury sieciowej lub
usług towarzyszących dostarczaniu medium transmisyjnego (co wynika z dalszego
rozwinięcia definicji dostępu), które dopiero mają posłużyć innemu przedsiębiorstwu do
wyprodukowania (czyli na potrzeby) świadczenia usług łączności elektronicznej oraz
zaoferowania odbiorcom końcowym z ich wykorzystaniem usług nadawania treści oraz usług
społeczeństwa informacyjnego - wyłączonych z definicji „usługi łączności elektronicznej”.
Powyżej wskazane, istotne dla prawidłowego stosowania Dyrektyw definicje, w ustawie P.t.
występują w brzmieniu niezgodnym z Dyrektywami, co skutkuje w praktyce znaczącym
rozszerzeniem obciążeń wobec podmiotów zobowiązywanych w ramach regulacji ex ante do
udostępniania sieci/usług w obszarach działalności, które powinny de facto podlegać wyłącznie
regułom wolnej gry rynkowej. Powyższe zaburza prawidłowe kształtowanie konkurencji zwłaszcza
opartej na infrastrukturze, a tym samym wymaga zmian P.t., celem dostosowania przepisów do
porządku prawnego UE.
Ad 2)
Wnioskujemy o wprowadzenie do definicji zamiast „publiczna sieć telekomunikacyjna” definicji
„publiczna sieć łączności” lub pojęciu „publiczna sieć telekomunikacyjna” nadanie wyjaśnienia
zgodnego z wyjaśnieniem nadanym definicji „publiczna sieć łączności” w DR, w powiązaniu z
odpowiednim dostosowaniem do DR definicji z pkt 48 P.t. „usługi telekomunikacyjnej” zgodnie z
brzmieniem definicji „usługi łączności elektronicznej”.
Ad 3)
Wnioskujemy o dodanie po słowach : „ Operator publicznej sieci telekomunikacyjnej jest
obowiązany” dodanie słów ; „na wniosek innego uprawnionego operatora publicznej sieci
telekomunikacyjnej”. Pojęcie publicznej sieci telekomunikacyjnej należy stosować zgodnie z
definicją publicznej sieci łączności elektronicznej, w brzmieniu nadanym Dyrektywą Ramową.
Ad 4)
w art 26 a P.t. proponujemy po słowach : „Operator publicznej sieci telekomunikacyjnej jest
obowiązany do prowadzenia negocjacji o zawarcie umowy o dostępie telekomunikacyjnym w
zakresie połączenia sieci” dodanie słów : „na wniosek innego uprawnionego operatora publicznej
sieci telekomunikacyjnej”. W art. 29 po słowach : „skutecznej konkurencji” dodać : „efektywnych
inwestycji i innowacji”.
Uwagi TP-Członka PIIT, 2010-08-26
4
Uwaga ogólna : przepisy dotyczące procedur wydawania decyzji regulacyjnych winny być
dostosowane do procedur zawartych w Dyrektywach w zakresie konsolidacji, uzyskiwania zgody
lub braku zgody KE, konsultacji z BEREC.
Ad 10) w przypadku nakładania przez organy regulacyjne obowiązków innych niż wymienione w
Dyrektywie Dyrektywa wymaga „uzyskania decyzji KE, działającej zgodnie z art. 14 ust. 2,
zezwalającej
krajowemu
organowi
regulacyjnemu
na
podjęcie
takich
środków
lub
uniemożliwiającą ich podjęcie”, co stanowi odmienne uregulowanie w stosunku do procedury
konsolidacji przewidzianej w art. 18 i 19 P.t. Wnioskujemy o uwzględnienie w P.t. wskazanej w
omawianym przepisie Dyrektywy procedury.
Ad 12) regulacje polskie, zawarte w art. 34 P.t. są zbyt szerokie w stosunku do unormowań
unijnych. Wnioskujemy o weryfikację zapisów Rozporządzeń pod kątem zachowania zgodności z
zakresem obowiązków wynikających z Dyrektyw. Obciążenia, ograniczenia praw obowiązujące
erga omnes nie mogą być nakładane, poszerzane poprzez normy aktów niższego rzędu od
ustawy. Dodatkowo wskazujemy, że w Załączniku nr II do Dyrektywy Dostępowej przewidziano
możliwość ograniczenia informacji jedynie do zainteresowanych stron w celu uniknięcia niepokoju
związanego z bezpieczeństwem publicznym. Powyższe odnosi się do informacji dotyczących
odpowiednich punktów dostępowych notyfikowanego operatora o znaczącej pozycji rynkowej lub
lokalizacji sprzętu oraz jego planowanej aktualizacji.
Ad 14, 15, 16) wnioskujemy o dostosowanie treści przepisu art. 34 w całości do brzmienia
zgodnego z art. 12 Dyrektywy Dostępowej (przy uwzględnieniu wersji angielskiej).
Obecne brzmienie art. 34 ust. 1 (część wstępna, definiująca trzon obowiązku zapewnienia
dostępu, na bazie którego należy interpretować poszczególne punkty artykułu) poprzez
sformułowanie „w tym” sugeruje na otwarte pojęcie dostępu (na bazie obecnego brzmienia
definicji dostępu z art. 2 pkt. 6 P.t.), również na odsprzedaż usług, co nie wynika z Dyrektywy
Dostępowej, rozszerzając obciążenia operatorów poza ramy wynikające z Dyrektyw naruszając
przepisy unijne jak i gwarantowane konstytucyjnie prawo swobody działalności gospodarczej.
Dyrektywa stanowi o wnioskach o dostęp i użytkowanie specyficznych elementów sieci oraz
urządzeń towarzyszących. Dodatkowo Dyrektywa stanowi, że obowiązek może być nałożony, jeśli
organy regulacyjne uznają, że odmowa dostępu lub ustanowienia nierozsądnych zasad mające
podobny skutek, uniemożliwiłyby pojawienie się trwale konkurencyjnego rynku detalicznego albo
nie byłyby w interesie użytkowników końcowych, zatem przesłanki nałożenia obowiązku bada się
od strony hurtowej jako identyfikowanie wąskich gardeł, w przeciwieństwie do zapisów P.t., w
którym mowa jedynie o uwzględnianiu „poziomu konkurencji rynku detalicznego i interesu
użytkowników” (bez odniesienia do konieczności identyfikacji problemów na poziomie hurtowym),
co stanowi wyłączenie w stosunku do Dyrektyw, przeprowadzenia niezbędnych analiz organu
regulacyjnego, celem zidentyfikowania wąskich gardeł, uzasadniających nałożenie obowiązku.
Uwagi TP-Członka PIIT, 2010-08-26
5
Ad 14) obecne brzmienie ust. 2 pkt 1 w art. 34 P.t. jest sprzeczne Dyrektywą, z uwagi na
rozszerzenie regulacji ponad wymagany art. 12 ust. 1 lit a), w którym mowa jedynie o dostępie do
elementów sieci, w tym uwolnionego dostępu do pętli celem umożliwienia selekcji lub preselekcji
dostawcy lub oferty odsprzedaży abonamentu (w wersji Dyrektyw z polskim tłumaczeniem
przełożono subscriber line resale offer, jako odsprzedaż linii abonenckiej, co raczej należy
tłumaczyć jako ofertę abonamentu. Wskazane zapisy Dyrektywy wyraźnie zatem stanowią o
udostępnianiu infrastruktury jako medium, które ma posłużyć przedsiębiorcom do ustanowienia
selekcji lub preselekcji lub zaoferowania klientom końcowym na bazie udostępnianych elementów,
usługi abonamentu. Ponadto wskazujemy iż brak jest odpowiednika w DD dla sformułowania
użytego w art. 34 ust. 2 pkt 2 Pt cyt : „zapewnienie możliwości zarządzania obsługą użytkownika
końcowego”, i jako nie mieszczące się w pojęciu dostępu należałoby usunąć je z P.t. Zwracamy
również uwagę, na niezgodność art. 34 ust. 2 pkt 3) P.t. z art. 12 ust. 1 pkt. d) Dyrektywy
Dostępowej. Przepis art. 12 ust. 1 d) jest rozwinięciem opisu wskazującego na czym obowiązek
dostępu polega, który jak to zostało wskazane wyżej dotyczy udostępniania infrastruktury (i usług
wspomagających ich udostępnianie), jednak nie obejmując swym zakresem odsprzedaży usług
detalicznych. Dlatego też punkt d) w brzmieniu nadanym Dyrektywą stanowiąc „oferowanie
szczególnych usług hurtowo celem odsprzedaży ich osobom trzecim” wskazuje na usługi
sieciowe, nie zaś detaliczne jak można wyprowadzić z art. 34 ust. 2 pkt 3) P.t., stanowiącym
„oferowanie usług na warunkach hurtowych w celu ich dalszej sprzedaży przez innego
przedsiębiorcę”.
Powyższe ma wpływ na zachowanie właściwego zakresu obciążeń, jakie mogą być nałożone w
ramach regulacji ex ante. Brak precyzyjności zapisów oraz wynikająca stąd niezgodność z
Dyrektywami skutkuje i może w przyszłości skutkować nakładaniem obowiązków nie mających
umocowania w ograniczeniach działalności gospodarczej, narzuconych Dyrektywami państwom
członkowskim.
Ad 17) wnioskujemy o zapewnienie zgodności art. 35 ust. 2 z art. 12 ust. 2 Dyrektywy Dostępowej.
- ust. 2 pkt 1) Dyrektywa obliguje organy regulacyjne do uwzględniania technicznej i ekonomicznej
wykonalności użytkowania lub instalacji konkurencyjnych urządzeń, mając na uwadze tempo
rozwoju rynku (…). W przepisie polskiej ustawy mowa jest o „technicznej i ekonomicznej
zasadności budowy konkurencyjnej infrastruktury, z uwzględnieniem dostępności na rynku
urządzeń telekomunikacyjnych (…). Oba zapisy zawierają inną treść, a tym samym są niezgodne
z zapisami Dyrektywy Dostępowej. W dyrektywie zawarta jest gwarancja dla operatorów
udostępniających sieci, że przy ustanawianiu dostępu organ regulacyjny uwzględni możliwości i
wykonalność nałożonych obowiązków (z uwzględnieniem stanu rynku). W przepisie polskiej
ustawy przepis art. 25 ust. 2 pkt 1), brak takiej gwarancji, zamiast której wskazano kompetencję
organu regulacyjnego do oceny technicznej i ekonomicznej zasadności budowy konkurencyjnej
infrastruktury telekomunikacyjnej, czy też dostępności na rynku urządzeń. Powyższe jest
niezgodne z zapisami art. 12 DD, jak również z pkt 19) Preambuły, wskazującym, iż „uczynienie
Uwagi TP-Członka PIIT, 2010-08-26
6
obowiązkowym przyznawania dostępu do infrastruktury sieciowej może być uzasadnione
zwiększeniem konkurencji, jednakże krajowe organy regulacyjne powinny równoważyć prawa
właściciela infrastruktury do jej eksploatowania dla własnych korzyści z prawami innych
usługodawców do dostępu do zasobów niezbędnych do zapewnienia konkurencyjnych usług. (…)
Od operatora nie można wymagać, by zapewniał taki rodzaj dostępu, jakiego nie jest w stanie
zapewnić. Sam fakt, że krajowe organy regulacyjne nałożyły obowiązek dostępu do infrastruktury,
co pociąga za sobą zwiększenie konkurencji w krótkiej perspektywie czasowej, nie powinien
zniechęcać konkurentów do inwestowania w alternatywne rozwiązania, co pociągnie za sobą
zwiększoną konkurencję w dłuższej perspektywie czasowej.
Równocześnie odnosząc się do uwagi zamieszczonej w tabeli przez MI, wskazujemy, że przepisy
art. 12-14 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie
powinny
podlegać
łączeniu
z
uregulowaniami
Dyrektyw
i
P.t.
w
zakresie
dostępu
telekomunikacyjnego, zwłaszcza poprzez rozszerzanie regulacji w zakresie kontroli konkurencji w
oparciu o mechanizmy ex ante.
Ad 21) W art. 13. ust 1 DD dotychczasowy obowiązek uwzględniania przez NRA w procesie
związanym z kontrolą cen i zwrotem kosztów inwestycji dokonanych przez operatora i
umożliwiania mu uzyskania zwrotu zainwestowanego kapitału został rozszerzony o uwzględnienie
w tym procesie ryzyka typowego dla nowego przedsięwzięcia inwestycyjnego, celem „zachęcenia
operatorów do inwestowania, w tym również w sieci nowej generacji”. Jak wspomniano powyżej
nowelizacja DD wyraźnie wskazuje pożądany przez KE kierunek zmian regulacji w zakresie
dostępu telekomunikacyjnego kładąc nacisk na obowiązek promowania przez organy regulacyjne
konkurencji opartej na infrastrukturze. Rozwój nowoczesnej infrastruktury sieciowej leży u
podstawy efektywnego rozwoju nowych usług i technologii a w konsekwencji przekłada się na
budowanie społeczeństwa informacyjnego. Operator SMP, na którego nałożono m.in. obowiązek
kontroli cen lub zwrotu kosztów powinien być zachęcany do inwestycji w sieci nowej generacji
poprzez wyraźne i jednoznaczne zagwarantowanie możliwości odzyskania nakładów finansowych
zaangażowanych w te sieci. Art. 13 ust 1. wskazuje, iż ustalając wskaźnik zwrotu z
zainwestowanego kapitału, który operator SMP ma prawo odzyskać w ramach nałożonych
obowiązków regulacyjnych NRA uwzględnia ryzyko związane z inwestycjami w sieci nowej
generacji.
W związku z tym wnioskujemy o uwzględnienie tej zmiany w art. 53 ust 1. P.t. poprzez dodanie po
słowach: „ryzyko związane z zaangażowaniem kapitału” sformułowania: „zwłaszcza dla nowych
przedsięwzięć inwestycyjnych”. W konsekwencji należy także doprecyzować, iż w procesie
ustalania opłat usług dostępu telekomunikacyjnego określonym w art. 39 i 40 Prezes UKE
uwzględnia zwrot z inwestycji przedsiębiorstwa, ponoszone przez niego ryzyko, zwłaszcza dla
nowych przedsięwzięć inwestycyjnych- propozycja zmian zapisów poniżej przy propozycji dla art.
39 i 40.
Uwagi TP-Członka PIIT, 2010-08-26
7
Ponadto, ze względu na fakt, że obecne przepisy nie precyzują jak często Prezes UKE powinien
weryfikować założenia przyjęte do ustalenia wskaźnika zwrotu kosztu zaangażowanego kapitału
WACC, proponujemy, by po słowach „Prezes UKE określi” dodać sformułowanie „corocznie”.
Zgodnie z art. 13 ust 1. DD wskaźnik WACC wykorzystywany jest w regulacji „w celu zachęcenia
operatorów do inwestowania”. WACC, by mógł pełnić tę rolę musi być na bieżąco aktualizowany.
Wydaje się, że okres roczny ze względu na obowiązek przeprowadzenia corocznej kalkulacji
kosztów i sporządzenia sprawozdań z rachunkowości regulacyjnej jest najwłaściwszym okresem
aktualizacji WACC. Warto także przypomnieć, że w tegorocznych kalkulacjach kosztów TP na rok
2011 był wykorzystany wskaźnik zwrotu kosztu zaangażowanego kapitału WACC ustalony przez
Prezesa UKE 2 kwietnia 2008 r., w dużej mierze oparty o dane z lat 2003-2007, czyli nie
uwzględniający wpływu kryzysu światowego i związanych z nim zmian na rynkach finansowych i
wzrostu ryzyka inwestycyjnego.
Ad 22,23)
Motyw 20 Dyrektywy o Dostępie wskazuje, że NRA może nałożyć na operatora SMP lżejszy
obowiązek kosztowy (ceny mają być rozsądne) lub większy (ceny odzwierciedlają uzasadnione
poniesione koszty).
Zgodnie z art. 13 ust 1 DD w ramach kontroli cen i zwrotu kosztów NRA może nałożyć obowiązek
związany z oparciem cen o koszty oraz obowiązek dotyczący systemów księgowania kosztów.
Przy czym w ramach obu tych obowiązków NRA uwzględnia dokonane przez operatora inwestycje
oraz umożliwia mu uzyskanie zwrotu z zainwestowanego kapitału uwzględniając ryzyko dla
nowego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Ponadto zgodnie z art. 13 ust 2 DD NRA zapewni, że
mechanizmy zwrotu kosztów promują wydajność, zrównoważoną konkurencję i maksymalizację
korzyści konsumenta a także może brać pod uwagę ceny na porównywalnych rynkach
konkurencyjnych.
Zgodnie z motywem 2. Zalecenia KE z 19 września 2005 w sprawie rozdzielności księgowej i
systemów księgowania kosztów zgodnie z uregulowaniami prawnymi dla łączności elektronicznej
(2005/698/WE) operator SMP może mieć nałożony obowiązek rozdzielności księgowej i/lub
wdrożenia
systemu
księgowania
kosztów
jako
uzupełnienie
innych
środków
(np.
niedyskryminacja, orientacja na koszty)
Z powyższych przepisów wynika, że NRA decydując się na nałożenie obowiązku orientacji
kosztowej opłat może poprzestać tylko na tm obowiązku ale może także dodatkowo nałożyć
obowiązek wdrożenia systemu kalkulacji kosztów i rachunkowości regulacyjnej. W zależności od
tego, czy regulator nałoży tylko obowiązek orientacji kosztowej opłat czy także wskaże dodatkowo
jaki rodzaj kalkulacji SMP ma wykorzystać do ustalania opłat i zdefiniuje zasady prowadzenia
takiej kalkulacji (mając na uwadze cele NRA określone w Dyrektywie Ramowej 2002/21/WE, czyli
m.in. maksymalizację korzyści dla użytkowników końcowych, brak zniekształceń konkurencji,
wsparcie efektywnych inwestycji, promocję innowacji) różny jest zakres weryfikacji realizacji
obowiązku zorientowania kosztowego opłat.
Uwagi TP-Członka PIIT, 2010-08-26
8
Zgodnie z art. 13 ust.3 DD jeśli operator ma nałożony obowiązek określania cen w zależności od
kosztów musi sam udowodnić, że stosowane przez niego ceny są oparte o koszty i uwzględniają
stopę zwrotu z inwestycji. W takim przypadku NRA może zażądać uzasadnienia stosowanych cen
i je zweryfikować. NRA może też w razie potrzeby zażądać dostosowania cen przez operatora
SMP. Należy zwrócić uwagę na fakt, że NRA może dokonać weryfikacji opłat stosowanych przez
operatora SMP używając „metod księgowania kosztów innych od tych, które stosuje
przedsiębiorstwo”, czyli nie może do tego celu wykorzystać dowolnie wybranej przez siebie
metody leczy jedynie inny rodzaj kalkulacji kosztów. Nie wiadomo jednak na jakich zasadach taka
kalkulacja będzie wykonywana. Operator SMP ma jednak zupełną dowolność co do stosowanej
metody kalkulacji kosztów. Taka kalkulacja nie musi zawierać żadnych z cech, które dla systemów
księgowania kosztów wskazuje Zaleceniu 2005/698/WE, czyli nie musi to być kalkulacja oparta o
koszty działań ABC ani nie musi wykorzystywać kosztów bieżących CCA. Nie musi zawierać
żadnych
korekt
efektywności
ani
opierać
się
na
zasadzie
przyczynowości
kosztu
i
niedyskryminacji. W P.t. odpowiednikiem tego artykułu jest art. 40.
W związku z powyższym wnioskujemy, aby treść art. 40. była zgodna z treścią DD, w
szczególności art. 13 ust 3.:
„Art. 40. 1. Prezes UKE może, zgodnie z przesłankami, o których mowa w art. 24 pkt 2 lit. a, w
drodze decyzji, nałożyć na operatora o znaczącej pozycji rynkowej obowiązek ustalania opłat z
tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o koszty.
1 a. W decyzji, o której mowa w ust. 1 Prezes UKE wskazuje i szczegółowo opisuje metody
kalkulacji kosztów, które wykorzysta do weryfikacji i ustalania opłat, o których mowa w ust.4 i 5.
2. Operator, na którego został nałożony obowiązek, o którym mowa w ust. 1, przedstawia
Prezesowi
UKE
uzasadnienie
wysokości
stosowanych
opłat
z
tytułu
dostępu
telekomunikacyjnego.
3. W przypadku, gdy na operatora nie został nałożony obowiązek, o którym mowa w art. 39 ust 1
w celu weryfikacji wysokości opłat ustalonych przez operatora, Prezes UKE może zastosować
sposoby weryfikacji opłat, o których mowa w ust. 1a.
4. W przypadku, gdy na operatora oprócz obowiązku, o którym mowa w ust 1 został nałożony
obowiązek, o którym mowa w art. 39 ust 1 poziom opłat wynika z kosztów zweryfikowanych
podczas badania, o którym mowa w art. 53 ust. 5, jeśli podmiot uprawniony do tego badania
wyraził pozytywną opinię.
5. W przypadku:
1) braku możliwości przeprowadzenia badania, o którym mowa w art. 53 ust. 5, z przyczyn
leżących po stronie operatora,
Uwagi TP-Członka PIIT, 2010-08-26
9
2) odmowy wyrażenia opinii przez podmiot uprawniony do przeprowadzenia badania, o którym
mowa w art. 53 ust. 5, z uwagi na zaistnienie okoliczności uniemożliwiających jej sformułowanie z
przyczyn leżących po stronie operatora,
3) wyrażenia przez podmiot uprawniony do przeprowadzenia badania, o którym mowa w art. 53
ust. 5, opinii negatywnej albo opinii z zastrzeżeniami,
lub
Prezes
ich
UKE
ustala
maksymalny
albo
wysokość
minimalny
opłat
z
poziom
tytułu
dostępu
stosując
telekomunikacyjnego
metody,
o
których
mowa
w ust 6. Ustalenie powyższych opłat następuje w odrębnej decyzji.
6. W przypadku, gdy ocena wysokości opłat ustalonych w oparciu o koszty wykazała rozbieżności
w stosunku do opłat stosowanych przez operatora, Prezes UKE ustala wysokość opłat lub ich
maksymalny albo minimalny poziom stosując sposoby ustalania opłat, o których mowa w ust. 1 a,
uwzględniając przy tym wyniki kalkulacji kosztów ustalonych przez operatora, zwrot z inwestycji
przedsiębiorstwa, ponoszone przez niego ryzyko zwłaszcza dla nowych przedsięwzięć
inwestycyjnych, promocję innowacji, promocję efektywności świadczenia usług i rozwój
zrównoważonej konkurencji, zapewnienie maksymalnych korzyści dla użytkowników końcowych
oraz wysokość lub metody ustalania opłat na porównywalnych rynkach, wybranych w oparciu o
obiektywne i przejrzyste kryteria. Ustalenie opłat następuje w odrębnej decyzji
7. Ocena, czy opłaty, o których mowa w art. 3 i 6 uwzględniają zwrot z inwestycji przedsiębiorstwa
i ponoszone przez niego ryzyko odbywa się z wykorzystaniem sprawozdań z prowadzonej
rachunkowości regulacyjnej, o której mowa w art.38 poprzez wykazanie, że żadna z regulowanych
działalności nie osiąga niższego zwrotu na kapitale zaangażowanym niż wskaźnik zwrotu kosztu
zaangażowanego kapitału określony w art. 53.”
Zasady, którymi NRA ma się kierować ustalając opłaty za usługi dostępu telekomunikacyjnego są
takie same bez względu na to, czy oprócz obowiązku ustalania cen w oparciu o koszty (art. 13. ust
3. DD) operator ma nałożony dodatkowy obowiązek wdrożenia i stosowania systemu kalkulacji
kosztów (art. 13 ust 4 DD) - motyw 6 Zalecenia 2005/698/WE (wprowadzony przez operatora
SMP system księgowania kosztów ma także zachęcać do skutecznych inwestycji i ma być zgodny
z celami NRA określonymi w Dyrektywie Ramowej 2002/21/WE, czyli m.in. maksymalizacją
korzyści
dla
użytkowników
końcowych,
brakiem
zniekształceń
konkurencji,
wsparciem
efektywnych inwestycji, promocją innowacji). Zatem NRA ustalając wytyczne dla systemu
księgowania kosztów ma się kierować tymi samymi przesłankami co w przypadku samego
obowiązku orientacji kosztowej opłat.
System kalkulacji kosztów ma spełniać szereg założeń określonych w Zaleceniu 2005/698/WE
m.in. musi to być kalkulacja oparta o koszty działań ABC (LRIC), musi wykorzystywać koszty
bieżące CCA, zawierać korekty efektywności i opierać się na zasadzie przyczynowości kosztu i
niedyskryminacji. W systemie tym należy wyróżniać koszty pośrednie i bezpośrednie. W procesie
ustalania zasad, jakimi kierować ma się operator SMP decydującą i kluczową role odgrywa NRA.
To regulator mając na uwadze zadania, które realizuje i cel, który chce osiągnąć a także
Uwagi TP-Członka PIIT, 2010-08-26
10
obowiązujące w tym zakresie prawo i tzw. najlepszą praktykę wskazuje, w jaki sposób system
kalkulacji kosztów ma być zbudowany, jakie rodzaje kosztów i jakie korekty ma uwzględniać.
Operator SMP musi tylko wykonać kalkulację zgodnie z wytycznymi NRA.
Dlatego też zgodnie z art. 13. ust 4 DD jeśli operator ma dodatkowo nałożony obowiązek
wdrożenia systemu księgowania kosztów należy opublikować opis tego systemu kalkulacji a
system ten ma być kontrolowany przez niezależny kompetentny organ. Zgodnie z motywem 21
DD jeśli NRA wprowadzi obowiązek księgowego systemu obliczania kosztów może sam
przeprowadzić coroczne badanie (jeśli posiada odpowiednio wykwalifikowaną kadrę) lub
przeprowadza badanie za pośrednictwem innego wykwalifikowanego organu. I wreszcie zgodnie z
zaleceniem 4. Zalecenia 2005/698/WE sprawozdania regulacyjne podlegają niezależnej opinii
biegłego rewidenta lub badaniu zgodności przez NRA (gdy posiada odpowiedni personel).
Bowiem w przypadku, gdy NRA ustala zasady kalkulacji nie ma potrzeby dodatkowej jego
ingerencji w proces weryfikacji skalkulowanych kosztów.
To biegły rewident sprawdza, czy
kalkulacja została przeprowadzona zgodnie z zasadami ustalonymi przez NRA w opublikowanym
opisie kalkulacji. Zatem ciężar regulacji przeniesiony jest z etapu weryfikacji na etap ustalania
zasad kalkulacji kosztów.
W związku z powyższym wnioskujemy, aby treść art. 39 była zgodna z Zaleceniem 2005/698/WE i
DD, w szczególności art. 13 ust 4:
„Art. 39. 1. Prezes UKE może, zgodnie z przesłankami, o których mowa w art. 24 pkt 2 lit. a, w
drodze decyzji, oprócz obowiązku określonego w art. 40 nałożyć na operatora o znaczącej pozycji
rynkowej
obowiązek
kalkulacji
uzasadnionych
kosztów
świadczenia
dostępu
telekomunikacyjnego, wskazując sposoby kalkulacji kosztów, jakie operator powinien stosować na
podstawie przepisów rozporządzenia, o którym mowa w art. 51, zgodnie z zatwierdzonym przez
Prezesa UKE opisem kalkulacji kosztów.
2. Sposoby kalkulacji kosztów, o których mowa w ust 1 uwzględniają zwrot z inwestycji
przedsiębiorstwa, ponoszone przez niego ryzyko zwłaszcza dla nowych przedsięwzięć
inwestycyjnych, promocję innowacji, promocję efektywności świadczenia usług i rozwój
zrównoważonej konkurencji, zapewnienie maksymalnych korzyści dla użytkowników końcowych
oraz metody ustalania opłat na porównywalnych rynkach, wybranych w oparciu o obiektywne i
przejrzyste kryteria.
3. W celu weryfikacji wysokości kosztów, o których mowa w ust. 1 Prezes UKE, przeprowadza
badanie, o którym mowa w art. 53 ust. 5.”
Uwagi TP-Członka PIIT, 2010-08-26