Wybory do samorządu lokalnego na Ukrainie

JURIJ KLUCZKOWSKYJ
DOKTOR NAUK MATEMATYCZNO-FIZYCZNYCH,
DOCENT W KATEDRZE NAUK OGÓLNOTEORETYCZNYCH
I PAŃSTWOWOPRAWNYCH NA NARODOWYM
UNIWERSYTECIE „AKADEMIA KIJOWSKO-MOHYLAŃSKA”
Wybory do samorządu lokalnego
na Ukrainie
Wybory samorządowe są specyficzną instytucją prawa konstytucyjnego (w tym wyborczego), które stale pozostają „w cieniu”
wyborów ogólnopaństwowych. Instytucji tej już tradycyjnie poświęca się mniej uwagi niż wyborom parlamentarnym i wyborom
prezydenckim. Nawet przepisy artykułu 3 Pierwszego Protokołu
(1952 rok) do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka
i Podstawowych Wolności1 dotyczą tylko wyborów do organów
władzy ustawodawczej. Cztery główne zasady wyborów (z jakiegoś powodu nie wspomniano o wolnych wyborach), bez określania ich znaczenia, zostały wspomniane w art. 3 Europejskiej Karty
Samorządu Terytorialnego2. Tylko protokół dodatkowy do Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego3 z 2009 roku (Utrecht
Protocol) próbuje ustalić pewien standard ogólnoeuropejski dotyczący prawa udziału obywateli w wyborach lokalnych.
1 Protocol to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms as amended by Protocol No. 11 //Oficjalna strona Rady Europy. – URL: http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/009.htm.
2 European Charter of Local Self-Government // Oficjalna strona Rady Europy. – URL: http://www.conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/ 122.htm.
3 Additional Protocol to the European Charter of Local Self-Government on the
right to participate in the affairs of a local authority // Oficjalna strona Rady
Europy. – URL: http://www.conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/Html
/207.htm.
198
Wybory do samorządu lokalnego na Ukrainie
Tymczasem podstawowe zasady prawa wyborczego, nie zważając na niejednoznaczność w podejściu do ich wykazu i klasyfikacji, powinny obowiązywać również w wyborach samorządowych.
Dotyczy co najmniej pięciu ogólnie uznanych zasad prawa wyborczego, zapisanych w Konstytucji Ukrainy – powszechnego
i równego prawa wyborczego, bezpośrednich i wolnych wyborów
oraz tajnego głosowania (art. 71 Konstytucji Ukrainy), z których
cztery (z wyjątkiem zasady wolnych wyborów, która nie może
budzić wątpliwości w demokratycznym kraju) zostały powtórzone w artykule 141 Konstytucji Ukrainy o wyborach lokalnych.
Niemniej jednak istnieją pewne różnice w rozumieniu podmiotu prawa wyborczego w wyborach lokalnych, które wciąż nie są
dostatecznie zbadane. Mamy do czynienia z tym problemem podczas prac nad kodyfikacją prawa wyborczego na Ukrainie, niestety, jeszcze niezakończonych, w odróżnieniu od Polski, gdzie Kodeks wyborczy został pomyślnie przyjęty w 2011 r., czego możemy
pogratulować naszym polskim kolegom.
Przede wszystkim należy zauważyć, że w sposób niewystarczający został zbadany charakter konstytucyjny wyborów lokalnych. Często jest on związany z konstytucyjnym charakterem samorządu, jako szczególną formą wykonywania władzy przez naród (art. 5 i 69 Konstytucji Ukrainy), który w ukraińskim prawie
konstytucyjnym jest wciąż dyskusyjny4. Mimo powszechnego
(choć nie ogólnie przyjętego) punktu widzenia, dotyczącego odmiennego niż państwowy (ale publicznego, nie korporacyjnego)
charakteru władzy samorządowej, uważamy, że wybory lokalne,
4 Do dyskusji na temat różnych teorii samorządu terytorialnego, patrz na
przykład: Панейко Ю, Теоретичні основи самоврядування, Мюнхен: УВУ,
1963; Кравченко В. В., Пітцик М. В., Конституційні засади місцевого самоврядування в Україні (основи муніципального права), Київ.: Арарат Центр, 2001; Корнієнко М. І., Муніципальне право України. Концептуальні та
організаційно-правові питання, Київ: Алерта, 2005; Борденюк В. І., Місцеве
самоврядування та державне управління: конституційно-правові основи
співвідношення та взаємодії, Київ: Парламентське вид-во, 2007; Батанов
О. В., Муніципальна влада в Україні: проблеми теорії та практики, Київ:
Юридична думка, 2010.
199
Jurij Kluczkowskyj
jako jedna z form bezpośredniego sprawowania władzy przez naród, nie są sprawą obywatelską (czyli czysto samorządową), ale
państwową. Możliwe, że ukryte przyzwolenie na to wyjaśnia niewielką uwagę, jaką poświęca się wyborom lokalnym w większości
monografii i podręczników dotyczących samorządów.
Po drugie, zasadnicza odmienność wyborów lokalnych (nawet
jeśli odbywają się w całym państwie) polega na tym, że nie są to
jedne wybory, lecz jest to ogół wielu różnych wyborów, które odbywają się jednocześnie lub nierównocześnie w różnych jednostkach terytorialnych, a nawet na tym samym terenie. Wspomniana
sytuacja pociąga za sobą w szczególności fakt, że podmioty jednego procesu wyborczego (np. wyborów deputowanych do rady
miasta) nie są automatycznie podmiotami innego procesu wyborczego (np. wyborów deputowanych do rady obwodowej lub
wyborów mera miasta). Należy podkreślić, że specyfika jednego
procesu wyborczego jest niezależna i różna (chociaż analogiczna
co do wielkości) od specyfiki innego procesu, chociażby dokonywanego jednocześnie.
Konstytucyjna definicja podmiotu czynnego prawa wyborczego (prawa do głosowania) określona w art. 70 Konstytucji Ukrainy,
wyraża zasadę powszechnego prawa wyborczego, według której
podmiot prawa głosu jest ograniczony kryteriami obywatelstwa,
wieku (18 lat) i zdolności do wykonywania czynności prawnych.
Jest to zgodne ze znanym kryterium R. Dahla, według którego
prawo głosu mają wszystkie osoby dorosłe, zdolne do wykonywania czynności prawnych, należące do danej społeczności5. W rzeczywistości artykuł 70 Konstytucji ustala status obywatela zdolnego do wykonywania czynności prawnych6 – wyborcy. Jednak czy
to wystarczy, aby zakwalifikować takiego wyborcę jako podmiot
z prawem głosu w wyborach samorządowych?
5 Dahl R. A., Demokracja i jej krytycy, przekł. z ang. – Kraków: Znak, 1995,
s. 186.
6 Na statusowy charakter prawa wyborczego zwraca uwagę W. Szapował;
patrz: Шаповал В. М., Сучасний конституціоналізм, Київ: Юрінком Інтер,
2005, s. 317.
200
Wybory do samorządu lokalnego na Ukrainie
Wykonanie woli narodu w wyborach lokalnych odbywa się
poprzez jego „podział” na odrębne części – społeczności lokalne,
które są upoważnione przez Konstytucję Ukrainy (art. 140) do
wdrażania samorządu. Jednak nie oznacza to, że każdy obywatel
przynależy do określonej społeczności lokalnej; niektóre kategorie wyborców zdolnych do wykonywania czynności prawnych nie
należą, na czas przeprowadzania wyborów samorządowych, do
żadnej społeczności lokalnej, a zatem na mocy Konstytucji
i prawa pozbawieni są prawa do głosowania w tych wyborach.
Rzeczywiście, Konstytucja Ukrainy stanowi, że deputowani do
rad wiejskich, osad typu miejskiego i miast wybierani są w wyborach powszechnych przez mieszkańców wsi, osad typu miejskiego,
miast; przewodniczący wsi, osady, mer wybierany jest w wyborach powszechnych przez wspólnotę terytorialną (art. 141). Wychodząc z definicji społeczności lokalnej zawartej w artykule 140
Konstytucji Ukrainy, uznaje się, że podmiotem prawa wyboru zarówno deputowanych, jak i przewodniczących, w obu przypadkach jest wspólnota mieszkańców społeczności terytorialnej,
a prawo głosu należy do każdego mieszkańca, z zachowaniem
wymogów określonych w art. 70 Konstytucji.
Artykuł 141 Konstytucji Ukrainy definiuje podmiot prawa do
głosowania w wyborach deputowanych do rad obwodowych i rejonowych jako „mieszkańców rejonu, obwodu”7, ale artykuł 140
Konstytucji Ukrainy nie przewiduje takich społeczności jak podmioty samorządowe. Zgodnie z przyjętą doktryną konstytucyjną,
na Ukrainie samorząd istnieje tylko na poziomie społeczności lokalnej. Samorządy regionalne na poziomie rejonu czy obwodu nie
istnieją; wyjątek stanowi Autonomiczna Republika Krymu, która
w zasadzie realizuje szeroki samorząd regionalny. Jednocześnie
„rekonstrukcję” podmiotu wykonywania prawa głosu w takich
wyborach można przeprowadzić z wykorzystaniem statusu konstytucyjnego odpowiednich rad. Zgodnie z ustępem czwartym art.
Redakcja wskazanego artykułu Konstytucji Ukrainy (a także niektórych innych, dotyczących terminów przeprowadzania wyborów na Ukrainie) została
zmieniona w 2011 roku.
7
201
Jurij Kluczkowskyj
140 Konstytucji Ukrainy rady rejonowe i obwodowe są „organami
samorządu lokalnego, reprezentującymi wspólne interesy społeczności terytorialnych wsi, osad, miast”. Stąd możemy stwierdzić ponownie, że podmiotami prawa wyboru deputowanych do
rad rejonowych i obwodowych powinny być wspólnoty mieszkańców społeczności terytorialnych, które należą odpowiednio do rejonu lub obwodu, a prawo do głosowania ma każdy mieszkaniec
tych społeczeństw (z uwzględnieniem wymogów art. 70 Konstytucji Ukrainy).
Powyższe ustalenia podkreśla fakt, że obywatele Ukrainy, którzy mają prawo do głosowania zgodnie z art. 70 Konstytucji Ukrainy (gdzie określono zakres powszechnego prawa wyborczego),
nie należą jednak do odpowiedniej wspólnoty terytorialnej, nie są
uprawnieni do głosowania w poszczególnych wyborach lokalnych.
Tym samym Konstytucja Ukrainy ustala ograniczenia powszechnego prawa wyborczego w wyborach lokalnych: z prawa do głosowania w takich wyborach korzystają wyborcy – mieszkańcy poszczególnych wsi, osad, miast, czyli ci, którzy mają miejsce zamieszkania w tej wsi, osadzie, mieście i – w rezultacie – należą do
odpowiedniej społeczności terytorialnej. Jednak obecność wymogu stałego zamieszkania nie narusza zasad powszechnego prawa
wyborczego, ponieważ odpowiada charakterowi prawnemu samorządu lokalnego.
Kwestia kryteriów prawnych przynależności osoby do społeczności lokalnej jest zbyt słabo zbadana. Co więcej, istnieją poważne problemy regulacyjne z jej definicją i zastosowaniem, związane z określeniem miejsca zamieszkania osoby, na podstawie
którego określa się przynależność do danej społeczności.
Wolny wybór miejsca zamieszkania na Ukrainie jest zagwarantowany w artykule 33 Konstytucji Ukrainy; w aktach prawa międzynarodowego jest on zapisany w artykule 2 Protokołu numer 4
do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności8.
Protocol No. 4 to the Convention for the Protection of Human Rights and
Fundamental Freedoms, securing certain rights and freedoms other than those
8
202
Wybory do samorządu lokalnego na Ukrainie
Jednak regulacje prawne treści i zakresu tego prawa na Ukrainie nie są jednoznaczne, zwłaszcza za sprawą sprzeczności, dotyczącej ustalenia miejsca zamieszkania, między Kodeksem cywilnym
Ukrainy a ustawą O swobodzie przemieszczania się i wolnego wyboru miejsca zamieszkania na Ukrainie.
Artykuł 29 Kodeksu cywilnego Ukrainy określa miejsce zamieszkania jako „budynek mieszkalny, mieszkanie, inne pomieszczenie, nadające się do zamieszkania (internat, hotel itp.), w odpowiedniej miejscowości, w której dana osoba zamieszkuje na stałe, w większości lub czasowo”. Zgodnie z ustawą O wolności przemieszczania się i wolnym wyborze miejsca zamieszkania na Ukrainie za miejsce zamieszkania uznaje się „jednostkę administracyjno-terytorialną, na terenie której osoba mieszka ponad sześć miesięcy w roku”; natomiast „jednostkę administracyjno-terytorialną,
w której osoba przebywa przez okres krótszy niż sześć miesięcy
w roku”, określa się jako miejsce pobytu. Oczywiście różnice
w rozumieniu pojęcia „miejsce zamieszkania” wpływają na pojmowanie zmiany miejsca zamieszkania wyborcy, istotne w aspekcie udziału w wyborach.
Zbyt mało uwagi zwraca się również na rozbieżności w definicji miejsca zamieszkania jako miejsca, gdzie osoba „mieszka dłużej
niż sześć miesięcy w roku” (ustęp piąty art. 3 wspomnianej ustawy) i obowiązek rejestracji miejsca zamieszkania „w ciągu dziesięciu dni po przybyciu na nowe miejsce zamieszkania” (część
pierwsza art. 6 niniejszej ustawy). Wymóg sześciu miesięcy zamieszkania w jego dosłownym znaczeniu może mieć wpływ na
uznanie osoby, mieszkającej w odpowiedniej jednostce administracyjno-terytorialnej krócej niż sześć miesięcy, jako uprawnionej do głosowania we właściwych wyborach lokalnych, ponieważ
wątpliwa będzie przynależność danej osoby do określonej społeczności terytorialnej.
already included in the Convention and in the first Protocol thereto as amended
by Protocol No. 11 // Офіційний сайт Ради Європи. – URL: http://conventions.
coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/046.htm.
203
Jurij Kluczkowskyj
Niezależnie od wskazanych problemów regulacyjnych możemy
zauważyć, że istnieją pewne kategorie obywateli Ukrainy, którzy
są wyborcami w tym sensie, że posiadają czynne prawo wyborcze,
zgodnie z art. 70 Konstytucji Ukrainy, ale nie są uprawnieni do legalnego głosowania w wyborach lokalnych na Ukrainie.
Pierwsza taka kategoria – to wyborcy, którzy, ogólnie rzecz
biorąc, należą do pewnej społeczności terytorialnej, ale w dniu
głosowania w odpowiednich wyborach przebywają poza granicami właściwej jednostki administracyjno-prawnej. Ponieważ osoby
te nie należą do społeczności terytorialnej pod względem miejsca
pobytu, to nie mają prawa do głosowania w odpowiednich wyborach lokalnych z uwagi na ograniczenia określone w artykule 141
Konstytucji Ukrainy (wymóg stałego pobytu). Ponieważ osoby te
przebywają poza swoim miejscem zamieszkania (jako jednostką
administracyjno-terytorialną), nie mają możliwości skorzystania
z istniejącego prawa do głosowania w wyborach w „swojej” społeczności. Wynika to przede wszystkim z faktu, że wybory samorządowe odbywają się w danej jednostce administracyjnoterytorialnej. Dlatego terytorialna komisja wyborcza, która organizuje takie wybory, nie jest upoważniona do organizacji głosowania obywateli poza obszarem tej jednostki administracyjnoterytorialnej.
Można by uniknąć tego problemu poprzez wprowadzenie
pewnej formy głosowania na odległość, na przykład takiej jak głosowanie za pośrednictwem poczty lub przez pełnomocnika. Jednak kluczową rolę odgrywa tu przyjęta w prawie wyborczym
Ukrainy zasada głosowania osobistego, ustalona również w art. 8
ustawy o wyborach lokalnych, która rozpatrywana jest w oderwaniu od konstytucyjnej zasady bezpośrednich wyborów. Zasada
ta oznacza niemożność zastosowania takich alternatywnych metod głosowania, które albo rażąco ją naruszają, albo podają
w wątpliwość dotrzymanie jej, a więc dopuszczają do niekontrolowanego nadużywania.
Zatem wyborcy, którzy podczas wyborów lokalnych są poza
swoim miejscem zamieszkania, na Ukrainie legalnie są pozbawieni
204
Wybory do samorządu lokalnego na Ukrainie
prawa do głosowania. Rozumiejąc pojęcie cenzusu wyborczego
jako ograniczenia prawa wyborczego, można stwierdzić, że obok
cenzusu zamieszkania w wyborach lokalnych prawo do głosowania ogranicza się również cenzusem pobytu.
W rzeczywistości wymóg pobytu dla wyborów lokalnych jest
nieco zmodyfikowany poprzez nadanie treści wymogu przynależności do społeczności terytorialnej. W istocie istnieje kilka kategorii obywateli – wyborców w rozumieniu art. 70 Konstytucji Ukrainy, które właśnie na podstawie tego kryterium nie są uprawnione
do głosowania w wyborach lokalnych.
Po pierwsze, należy zauważyć, że w przeciwieństwie do wyborów krajowych, nie posiadają takiego prawa ukraińscy wyborcy
zamieszkujący poza terytorium Ukrainy. Nie będąc mieszkańcami
żadnej ukraińskiej wsi, osady lub miasta, ci obywatele nie należą
do żadnej społeczności terytorialnej na Ukrainie.
Kolejna kategoria – osoby, które przebywają w instytucjach
systemu karnego w związku z zasądzeniem kary pozbawienia
wolności. Swego czasu (w 1998 r.) problem ten był przedmiotem
orzeczenia Sądu Konstytucyjnego Ukrainy9, który uznał za niekonstytucyjne pozbawienie praw wyborczych tych osób, ponieważ jest to sprzeczne z art. 70 Konstytucji Ukrainy. Jednocześnie
należy podkreślić, że we wspomnianym orzeczeniu sprawa dotyczyła prawa do głosowania w wyborach parlamentarnych.
Jak już wspomniano, w przypadku prawa do głosowania
w wyborach lokalnych Konstytucja Ukrainy przewiduje w art. 141
dodatkowe ograniczenia – przynależność wyborcy do odpowiedniej społeczności terytorialnej. Biorąc pod uwagę reżim pobytu
więźniów w instytucjach systemu karnego, należy uznać, że takie
osoby nie mogą należeć do żadnej społeczności terytorialnej, a zatem nie mogą mieć prawa do głosowania w wyborach lokalnych.
W związku z tym należy uznać, że dla takich osób wykonanie ak9 Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego Ukrainy z dnia 26 lutego 1998 roku nr 1-rp/98 (sprawa dotycząca wyborów deputowanych ludowych Ukrainy)
// Конституційний Суд України: Рішення. Висновки. 1997–2001 / Відповід.
ред. П. Б. Євграфов. – Київ: Юрінком Інтер, 2001. – s. 123–135.
205
Jurij Kluczkowskyj
tywnego prawa wyborczego w wyborach lokalnych wstrzymuje
się na czas pobytu w zakładzie penitencjarnym. W języku cenzusów można stwierdzić, że w tym przypadku prawo do głosowania
jest ograniczone cenzusem przynależności do społeczności terytorialnej.
Idąc tym tropem, cenzus ten dotyczy również, należących do
społeczności terytorialnej, żołnierzy okresowej służby wojskowej,
których pobyt ograniczony jest do garnizonu wojskowego.
Jeśli chodzi o cudzoziemców i bezpaństwowców, Ukraina nie
udziela im praw politycznych, w tym prawa do głosowania w wyborach lokalnych, zarówno z przyczyn prawnych, jak i politycznych10. Ustanowiony w art. 70 Konstytucji Ukrainy wymóg obywatelstwa dotyczy wszystkich wyborów. Wniesienie odpowiednich
zmian do tego artykułu byłoby trudne: rozdział III Konstytucji,
w którym znajduje się artykuł 70, jest szczególnie chroniony i może być zmieniony tylko w drodze referendum ogólnoukraińskiego.
Tak więc możemy stwierdzić, że krąg podmiotów z aktywnym
prawem wyborczym w wyborach lokalnych jest znacznie węższy
w porównaniu z kręgiem wyborców (podmiotów tego prawa
w wyborach krajowych). Jest ono ograniczone nie tylko cenzusem
osiedlenia, ale także innymi, dodatkowymi warunkami – cenzusem pobytu i przynależności do wspólnoty.
W przeciwieństwie do wyborów krajowych Konstytucja Ukrainy w art. 140 i 141, poświęconym samorządom lokalnym, nie
określa podmiotu biernego prawa wyborczego w wyborach lokalnych i nie przewiduje zdefiniowania wprost takiego podmiotu
w prawie.
Przyczyny i znaczenie tego „milczenia” Konstytucji są trudne do
wyjaśnienia. Konsekwencją jest wypełnienie tej luki w prawie dotyczącym wyborów samorządowych; problem ten był różnie rozwiązywany w zależności od czasami sytuacji. W rzeczywistości na
Ukrainie ukształtowały się dwie doktryny prawne: pierwsza polega na tym, że każdy obywatel Ukrainy, niezależnie od swojego
Nie można zaprzeczyć, że główną przyczyną polityczną jest stałe zamieszkanie dużej ilości obcokrajowców w Sewastopolu.
10
206
Wybory do samorządu lokalnego na Ukrainie
miejsca zamieszkania, posiada bierne prawo wyborcze w wyborach lokalnych; druga opiera się na wymogu przynależności kandydatów w wyborach do społeczeństw terytorialnych11.
Zauważamy, że artykuł 4.1, wspomnianego wyżej, Protokołu do
Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z 2009 r. sporządzonego w Utrechcie, realizuje drugą z tych koncepcji, zapewniając
prawo „uczestniczenia jako wyborców lub kandydatów w wyborach na członków rad (…) lokalnych organów władzy, na terytorium których zamieszkują”.
Chociaż obie doktryny nadal są kwestionowane przez naukowców, w aspekcie normatywnym problem został rozwiązany przez
Sąd Konstytucyjny Ukrainy, który w 2003 roku zasadniczo dał
wykładnię pojęcia „prawo głosu” zawartego w artykule 70 Konstytucji, w jej najszerszym rozumieniu, a tym samym stwierdził niedopuszczalność ustalenia prawnego ograniczenia biernego prawa
wyborczego w wyborach lokalnych, a nieprzewidzianego w Konstytucji Ukrainy12. Stanowisko to zostało przyjęte bezpośrednio
przez ustawodawcę w ustawie o wyborach samorządowych w redakcji z 2004 r. i 2010 roku.
Należy zauważyć pewną niezgodność legislacyjną, która podtrzymuje, tradycyjnie ustanowiony przez ustawę o wyborach lokalnych, ale nieprzewidziany w Konstytucji Ukrainy cenzus „praworządności”, polegający na tym, że osoba, która została skazana
za umyślne przestępstwo ma ograniczone bierne prawo wyborcze
w wyborach lokalnych13. Przy tym warto zauważyć, że takie ograКампо В. М., Деякі правові проблеми місцевих виборів у контексті
конституційної юрисдикції, // Вісник Центральної виборчої комісії. –
2006. – № 4(6). – s. 33.
12 Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego Ukrainy z dnia 23 października
2003 roku nr 17-rp/2003 w sprawie wyboru deputowanych do rad i przewodniczących wsi, osad i merów miast// Конституційний Суд України: Рішення.
Висновки. 2002–2003 / Відпов. ред. П.Б. Євграфов. – Київ: Юрінком Інтер,
2004. – s. 317–320.
13 Analogiczna sytuacja z podobnym cenzusem kandydatów na stanowisko
prezydenta Ukrainy. Artykuł 103 Konstytucji Ukrainy nie przewiduje utraty
prawa do kandydowania w wyborach prezydenckich w przypadku skazania za
11
207
Jurij Kluczkowskyj
niczenie prawne ma sens właśnie cenzusu (warunku obecności
lub braku prawa), a nie sankcji (pozbawienia prawa konkretnej
osoby jako formy ukarania wyrokiem sądu).
W ten sposób, podmiotem biernego prawa wyborczego w wyborach lokalnych na Ukrainie jest obywatel Ukrainy – wyborca,
który ma prawo głosu zgodnie z art. 70 Konstytucji Ukrainy, to
znaczy osiągnął wiek 18 lat i nie został pozbawiony przez sąd
zdolności do wykonywania czynności prawnych. Dodatkowym
ograniczeniem ustanowionym przez prawo jest niekaralność za
przestępstwo umyślne.
Poczynione ustalenie pozwala inaczej spojrzeć na związek
czynnego i biernego prawa wyborczego. Porównanie z podmiotem
czynnego prawa wyborczego w wyborach lokalnych pokazuje, że
między podmiotami tych dwóch praw nie ma oczekiwanej, tradycyjnie przewidywanej korelacji: krąg potencjalnych kandydatów
w konkretnych wyborach samorządowych jest znacznie szerszy
od kręgu podmiotów z prawem głosu. Innymi słowy, osoba może
nie mieć prawa do głosowania w danych wyborach lokalnych, ale
ma prawo kandydowania w tych wyborach, a co za tym idzie –
możliwość bycia wybraną na deputowanego lokalnej rady lub
przewodniczącego wsi, osady, mera miasta. Należy również zauważyć, że możliwa jest odwrotna korelacja: osoba może mieć
prawo do głosowania w lokalnych wyborach, ale ze względu na
karalność – nie mieć biernego prawa wyborczego w danych wyborach.
Taki wniosek przeczy tezom niektórych naukowców uznających, że bierne prawo wyborcze jest pochodną prawa do głosowania14. W istocie te dwa prawa podmiotowe, które nie istnieją
abstrakcyjnie, ale są realizowane tylko w określonych wyborach,
przestępstwo umyślne. Ustawodawca wypełnił tę „lukę”, zgodnie z przepisami
ustawy O wyborach Prezydenta Ukrainy.
14 Шаповал В. М., op. cit. – C. 317; Марцеляк О. В., Вибори народних депутатів України: історія, теорія, практика, Харків: Прометей-Прес, 2008. –
s. 17.
208
Wybory do samorządu lokalnego na Ukrainie
należy traktować jako niezależne. Obywatel może posiadać jedno
z tych praw, nie dysponując drugim.
W rzeczywistości, istnieje związek przyczynowo-skutkowy
pomiędzy „abstrakcyjnym” prawem głosu, określonym w art. 70
Konstytucji, a obydwoma „konkretnymi” prawami wyborczymi –
do głosowania i bycia kandydatem w konkretnych wyborach.
Prawo do głosowania „w ogóle”, jak to rozważa Wołodymyr Szapował, jest kluczowym elementem statusu prawnego danej osoby,
jej zdolności prawnej do wykonywania czynności publicznoprawnych. Ten status zdolnego do wykonywania czynności obywatela
(wyborcy) gwarantuje „konkretne” prawo do głosowania w wyborach krajowych i jednocześnie jest przesłanką:
 prawa do głosowania w konkretnych wyborach lokalnych,
 istnienia biernego prawa wyborczego w jakichkolwiek wyborach,
 innych praw politycznych, w tym prawa dostępu do służby
publicznej, prawa do wolności zrzeszania się w partie polityczne, prawa do uczestnictwa w inicjowaniu referendum
ogólnokrajowego lub lokalnego.
Tak więc zarówno „konkretne” aktywne prawo wyborcze, jak
i bierne prawo wyborcze jest pochodną statusu osoby zdolnej do
wykonywania czynności prawnych – wyborcy.
Tak jak dla prawa wyborczego ogólnie, tak i dla regulacji
prawnej wyborów lokalnych istotne znaczenie ma wybór odpowiedniego systemu wyborczego. Podkreślmy przy tym, że taki
system, zarówno do wyborów organów kolegialnych – lokalnych
rad, jak i do wyborów przewodniczących wsi, osad mogą (a czasem powinny) być inne.
Systemy wyborcze w wyborach lokalnych na Ukrainie różnią
się przede wszystkim pod względem wielkości społeczności. Tak
więc w małych społecznościach – wsiach, osadach, miastach
o znaczeniu rejonowym15 – w wyborach danej rady lokalnej traNa Ukrainie istnieją trzy kategorie miast: miasta o znaczeniu regionalnym
(tj. miasta, które są częścią danego rejonu), miasta o znaczeniu obwodowym
15
209
Jurij Kluczkowskyj
dycyjnie stosowany jest system względnej większości w jednomandatowych okręgach wyborczych.
W dużych społecznościach miejskich (miasta obwodowe, Kijów i Sewastopol) od 2004 roku realizowana jest tendencja upolityczniania wyborów rad miejskich. W wyborach z 2006 roku został zastosowany proporcjonalny system wyborczy zamkniętych
list kandydatów z klucza partyjnego, który został wzmocniony
przez wprowadzenie partyjnego imperatywnego mandatu deputowanych rad lokalnych. W ostatnich wyborach samorządowych
w 2010 roku został zastosowany „mieszany” (czy raczej „równoległy”) system wyborczy, w którym połowa składu rady wybierana jest w okręgach jednomandatowych zgodnie z zasadą względnej większości głosów, a druga połowa – w tym samym okręgu
z proporcjonalnej reprezentacji z zamkniętych list partyjnych. Jeśli pierwszy z tych systemów budził wątpliwości co do przydatności w wyborach samorządowych, ze względu na czysto partyjny
charakter nominacji, to drugi (obecny), nie pozbywając się tej wady w części proporcjonalnej, jeszcze doprowadza do różnego faktycznego statusu deputowanych jednego organu przedstawicielskiego.
Jeszcze bardziej złożona jest sytuacja z wyborami do rad rejonowych i obwodowych. Jak już wspomniano, zgodnie z Konstytucją Ukrainy, organy te nie reprezentują ludności danej jednostki
terytorialnej, lecz wspólny interes społeczności terytorialnych na
danym terenie. Taki szczególny status konstytucyjny tych organów powinien mieć zagwarantowany sposób wyboru deputowanych do danych rad. Jednak od 2004 r. w wyborach deputowanych
do rad rejonowych i obwodowych stosuje się ten sam system wyborczy, co w dużych miastach. Jest sprawą oczywistą, że ten system wyboru deputowanych do rad rejonowych i obwodowych nie
jest w stanie zapewnić reprezentacji lokalnych społeczności, a zatem nie odpowiada ich konstytucyjnemu statusowi.
(polski odpowiednik „miasta-powiatu”) i dwa miasta – Kijów i Sewastopol –
będące subkrajowymi jednostkami administracyjnymi (polski odpowiednik
„miasta-województwa”).
210
Wybory do samorządu lokalnego na Ukrainie
Powyższa sytuacja przedstawia główne (prawne) kryteria wyboru systemu wyborczego – taki system nie tylko powinien
wspierać stosowanie podstawowych zasad prawa wyborczego
(powszechnych, równych, bezpośrednich wyborów), ale także odpowiadać konstytucyjnemu statusowi wybieranego organu16.
Jeśli chodzi o wybory na przewodniczących wsi, osad i merów
miast, które na Ukrainie są bezpośrednie, do tej pory (od 1998 r.)
stosowany jest system względnej większości; jednak rozważana
jest możliwość dwutorowego systemu wyborczego, który
w pierwszej turze wymaga bezwzględnej większości (ponad 50%
głosów wyborców). Zaznaczmy, że wymóg ten może być uzasadniony przepisami konstytucyjnymi. Sformułowanie art. 141 Konstytucji Ukrainy, zgodnie z którym „przewodniczący wsi, osady,
mer miasta wybierany jest przez społeczności terytorialne” (a nie
„mieszkańców społeczności terytorialnej”), można zrozumieć
w ten sposób, że wybranym przewodniczącym wsi, osady, merem
miasta jest tylko ten kandydat, który otrzymał poparcie większości społeczności terytorialnej, co automatycznie wymaga zastosowania systemu wyborczego większości bezwzględnej.
Problemy wynikające z zastosowania nieodpowiedniego systemu wyborczego w wyborach do rad lokalnych są szczególnie
odczuwalne w świetle reprezentatywnego charakteru mandatu
deputowanych przedstawicielskich organów samorządowych.
Jeśli chodzi o charakter mandatu deputowanego lokalnej rady
(miejskiej), praktycznie nie ma żadnych norm ustalonych w dokumentach międzynarodowych. Tylko artykuł 7 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego stanowi, że „mandat przedstawicieli
samorządów lokalnych powinien zapewniać swobodne wykony16 J. Kluczkowski, Ogólne problemy reformy systemu wyborczego Ukrainy.
Problemy prawa wyborczego Polski i Ukrainy, Materiały drugiego posiedzenia
Polsko-Ukraińskiego Klubu Konstytucjonalistów (Sieniawa, 29 września –
1 października 2008 r.), red. W. Skrzydło, W. Szapował, K. Eckhardt, Wyższa
Szkoła Prawa i Administracji Przemyśl–Rzeszów 2010, s. 104; Ключковський
Ю., Виборчі системи та українське виборче законодавство, К.: Час Друку,
2011. – С. 121.
211
Jurij Kluczkowskyj
wanie przez nich swojej funkcji”. Sformułowanie to daje podstawę
niektórym autorom postrzegania go jako wskazówki na wolny
(nie imperatywny) charakter sprawowania mandatu deputowanego organu samorządu terytorialnego. Należy jednak zauważyć,
że Komentarz do Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, przyjęty przez Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych w 1996 r.,
stwierdza, że „Celem tego artykułu jest zapewnienie warunków,
w których działania osób trzecich nie mogłyby zakłócić lokalnym
przedstawicielom wykonywania swoich funkcji”17. Dlatego mówimy tu o wolności od ingerencji „trzeciej strony”, a nie o relacjach wyborców i wybranych przedstawicieli, których w tym kontekście należy postrzegać jako „dwie pierwsze strony”, to jest nie
o charakterze mandatu.
Komisja Wenecka, oceniając niektóre przepisy ustawodawstwa
Ukrainy, wyraziła się bardziej precyzyjnie: „odwołanie przedstawicieli przez wyborców (...) na poziomie lokalnym jest sprzeczne
ze standardami europejskimi”18. O ile instytucja odwołania deputowanego jest centralnym elementem imperatywnego (w stosunku do wyborcy) mandatu, o tyle należy stwierdzić, że Komisja
Wenecka rozciąga wymóg wolnego mandatu również na mandat
deputowanych rad lokalnych.
Niemniej jednak wśród ukraińskich uczonych podzielana jest
koncepcja imperatywnego charakteru mandatu lokalnego. Ocena
ta opiera się w szczególności na przepisach obowiązującej redakcji ustawy O statusie deputowanych do rad lokalnych19, zgodnie
z którą „deputowany samorządu lokalnego jako przedstawiciel
17 European Charter of Local Self-Government. Explanatory Report, // Офіційний
сайт Ради Європи. – URL: http://conventions.coe.int/Treaty/en/Reports/
Html/122.htm.
18 Opinion on the Law on Amendments to the Legislation concerning the Status of Deputies of the Verkhovna Rada of the Autonomous Republic of Crimea and
of Local Councils in Ukraine (CDL-AD(2007)018) adopted by the Venice Commission at its 71st Plenary Session, (Venice, 1–2 June 2007) // Офіційний сайт
Венеціанської Комісії. – URL: http://www.venice.coe.int/webforms/ documents/default.aspx?country=47&year=2007.
19 Відомості Верховної Ради України, 2002. – № 40. – Ст. 290.
212
Wybory do samorządu lokalnego na Ukrainie
społeczności terytorialnej, wyborców swojego okręgu wyborczego, musi wyrażać interesy społeczności terytorialnej i ich bronić,
a także jej części – wyborców swojego okręgu wyborczego, wykonywać swoje pełnomocnictwa w ramach swoich uprawnień przyznanych prawem (…)”. Wskazana ustawa przewiduje nawet możliwość odwołania przez wyborców deputowanego rady miasta
(choć ta praktyka na Ukrainie nie istnieje) i ustala instytucję pełnomocnictw wyborców (co również nie jest stosowane w praktyce). Zatem formalnoprawnie wszystkie funkcje imperatywnego
(wobec wyborców) mandatu deputowanych do rad lokalnych na
dzień dzisiejszy występują. Jednakże zapisy te pozostają „martwymi przepisami”. W znacznej mierze spowodowane jest to całkowitym niedopasowaniem tych zapisów do sposobu wyboru deputowanych.
Jak już wspomniano, w warunkach wykorzystania proporcjonalnego systemu wyborczego dla większości wyborów lokalnych
został wprowadzony imperatywny mandat partyjny deputowanych rad lokalnych. Podkreślmy, że odwołanie deputowanego rady lokalnej (formalnie – przedterminowe zakończenie upoważnienia) na mocy tej ustawy należało do kompetencji centralnego
kierownictwa organów partii, a nie ich organizacji lokalnych.
Oczywiście takie „scentralizowanie” statusu deputowanych rad
lokalnych jest zdecydowanie sprzeczne z naturą i funkcjami
przedstawicielskimi samorządu. Przepisy te zostały bardzo ostro
skrytykowane przez Komisję Wenecką, jako sprzeczne z tradycyjną i powszechnie akceptowaną doktryną demokracji przedstawicielskiej. Zresztą zostały zniesione w 2010 roku.
Analiza na poziomie doktrynalnym problemu, o którym mowa,
powinna opierać się na przepisach konstytucyjnych, zważywszy
na fakt, że naród sprawuje władzę poprzez samorząd (art. 5 Konstytucji Ukrainy). Dlatego mandat deputowanych rad lokalnych nie
może być wolny w takim samym sensie, jak mandat posła do Parlamentu. Musi on być „przywiązany” do społeczności terytorialnej
(deputowany nie reprezentuje narodu, ale tylko jego część –
społeczność terytorialną), ale nie powinien mieć imperatywnego
213
Jurij Kluczkowskyj
charakteru (ma być „wolny”) dla wyborców „własnego” okręgu
jako części społeczności terytorialnej.
Imperatyw mandatu wobec społeczności jest szczególnie ważny dla deputowanych rad rejonowych i obwodowych, którzy powinni reprezentować interesy społeczności lokalnych, które są
częścią danego rejonu czy obwodu.
Wymaga to sprecyzowania ustawy O statusie deputowanych
rad lokalnych, w celu doprowadzenia jej do zgodności z warunkami konstytucyjnymi funkcjonowania rad lokalnych.
Podsumowując, możemy zauważyć, że dyskusyjność niektórych wyrażonych tez pokazuje, jak niewystarczające są opracowania naukowe problematyki wyborów lokalnych – ważnej dziedziny prawa konstytucyjnego, zarówno jako nauki, jak i jako regulacji
prawnych. Dlatego też metody porównawczo-prawne badań, dla
których umożliwienia powstał Polsko-Ukraiński Klub Konstytucjonalistów, w tym przypadku będą bardzo przydatne.
214