Wykład III Ocena poziomu zadłużenia gmin

Transkrypt

Dr Jacek Sierak /Uczelnia Łazarskiego
Wykład III Analiza i ocena sytuacji finansowej gminy – wynik finansowy i zadłużenie.
1. Dług samorządowy jako element państwowego długu publicznego – podstawy
prawne.
Definiowany przez ustawę o finansach publicznych państwowy dług publiczny jest
zadłużeniem jednostek sektora finansów publicznych (podsektorów rządowego,
samorządowego i ubezpieczeń społecznych) po wyeliminowaniu wzajemnych zobowiązań
pomiędzy jednostkami tego sektora1. Dług sektora finansów obejmuje więc zagregowaną i
skonsolidowaną wartość zobowiązań wszystkich jednostek sektora finansów publicznych, w
tym jednostek samorządu terytorialnego (JST).
Wśród podstaw prawnych długu samorządowego należy przede wszystkim wymienić
Konstytucję RP2 oraz ustawę o finansach publicznych. Art. 165 Konstytucji przyznaje
samorządom osobowość prawną, a tym samym zdolność do czynności prawnych związanych
z wykorzystaniem instrumentów rynku kapitałowego. Można powołać się także na ustalenia
art. 9 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego3, zgodnie, z którym dla potrzeb finansowania
nakładów inwestycyjnych społeczności lokalne powinny mieć dostęp do krajowego rynku
kapitałowego, w granicach określonych prawem.
Szczegółowe regulujących dotyczące długu samorządowego zawiera ustawa o finansach
publicznych. Zgodnie z przepisami art. 89 jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać
kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe przeznaczone na: finansowanie
występującego w ciągu roku przejściowego oraz planowanego deficytu budżetowego, spłatę
wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych, zaciągniętych
pożyczek i kredytów oraz wyprzedzające finansowanie projektów realizowanych z udziałem
środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Są one przychodami JST. Środki dłużne
przeznaczone na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetowego
podlegają spłacie lub wykupowi w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte lub
wyemitowane.
Instrumenty dłużne.
Powyżej wymienione zostały trzy formy zaciągania długu przez jednostki samorządu
terytorialnego – kredyt, pożyczka i komunalne papiery wartościowe. Każda z nich ma swoje
określone cechy. Pokrótce zostaną one scharakteryzowane poniżej.
Zasady udzielania kredytów ustala ustawa Prawo bankowe4. Kredyt może być udzielony
tylko przez bank, a umowa kredytu przewiduje wykorzystanie go na ściśle określony cel.
1
Ustawa o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009r. Dz.U. 2009 nr 157 poz. 1240 z późn. zmianami art. 72
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Z dnia 16 lipca 1997 r.)
3
Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U.
z 1994 r. Nr 124, poz. 607)
4
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe. Dz.U.2012.1376
2
1
Zgodnie z art. 69 wspomnianej ustawy w umowie kredytu bank zobowiązuje się oddać do
dyspozycji kredytobiorcy na oznaczony czas określoną kwotę środków pieniężnych, a
kredytobiorca zobowiązuje się do korzystania z niej na warunkach określonych w umowie
oraz zwrotu kwoty wykorzystanego kredytu wraz z odsetkami w oznaczonych terminach
spłaty, a także zapłaty ustalonej prowizji. Zgodnie z przepisami ustawy o finansach
publicznych kredyty dla jednostek samorządu terytorialnego zaciągane są przez organ
wykonawczy w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych oraz w
granicach upoważnień zawartych w uchwale budżetowej.
Udzielanie pożyczek regulują przepisy art. 720-724 kodeksu cywilnego5. Przez umowę
pożyczki dający pożyczkę zobowiązuje się przenieść na własność biorącego określoną ilość
pieniędzy albo rzeczy, a biorący zobowiązuje się zwrócić tę samą ilość pieniędzy albo tę
samą ilość rzeczy tego samego gatunku i tej samej jakości. Pożyczki mogą być udzielane
przez banki na podstawie prawa bankowego, jak również przez inne podmioty, w
szczególności Skarb Państwa, państwowe fundusze celowe, fundacje, osoby fizyczne.
Podobnie jak przy kredytach, do zaciągania pożyczek stosuje się przepisy ustawy o
zamówieniach publicznych. Zgodnie z przepisami art. 90 ustawy o finansach publicznych
jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać pożyczki w państwowych funduszach
celowych z przeznaczeniem na: inwestycje i zakupy inwestycyjne ujęte w ramach
przedsięwzięć6 związanych z programami finansowanymi z udziałem środków pochodzących
z budżetu Unii Europejskiej oraz innych źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi
(regulacje art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ufp), a także z umowami o partnerstwie publiczno-prywatnym.
W ustawie tworzącej fundusz celowy muszą istnieć podstawy prawne do takiej operacji
finansowej.
Atrakcyjną formą pozyskiwania środków przez jednostki samorządu terytorialnego są
pożyczki preferencyjne. Oferują je przede wszystkim fundusze ochrony środowiska i
gospodarki wodnej, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Państwowy Fundusz
Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Warunki preferencyjne polegają przede wszystkim na
niższym niż rynkowe oprocentowaniu oraz możliwości umorzenia części zadłużenia.
Atrakcyjność takiej formy finansowania sprawia, ze ubiegają się o nie nawet samorządy
znajdujące się w dobrej sytuacji finansowej, mogące utrzymywać zrównoważony budżet.
Ustawa o finansach publicznych w art. 244 dopuszcza również możliwość udzielania
jednostkom samorządu terytorialnego pożyczek z budżetu państwa na realizację programów
ostrożnościowych lub naprawczych.
W odróżnieniu od kredytu pożyczka nie musi zawierać szczegółowych celów i warunków
wykorzystania środków. Z formalnego punktu widzenia umowy kredytowe są zawierane
zawsze w formie pisemnej, natomiast umowy pożyczki mogą być zawarte w dowolnej
formie. Kredyt jest zawsze zobowiązaniem odpłatnym, natomiast pożyczka może mieć
5
6
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Dz.U.2014.121 j.t.
W rozumieniu z art. 226 ufp
2
charakter darmowy. Pożyczka przenosi środki finansowe na własność pożyczkobiorcy,
natomiast umowa kredytu pozostawia do dyspozycji kredytobiorcy, na czas oznaczony w
umowie, określoną kwotę środków pieniężnych.
Ze względu na zakres czasowy pożyczki i kredyty można ujmować jako:
krótkoterminowe – zaciągane na pokrycie występującego w ciągu roku budżetowego
przejściowego deficytu oraz długoterminowe przeznaczone na finansowanie wydatków
inwestycyjnych, nieznajdujących pokrycia w planowanych dochodach jednostek samorządu
terytorialnego.
Trzeci z wymienionych instrumentów dłużnych to obligacje komunalne. Są one papierami
wartościowymi emitowanymi przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie
przepisów ustawy o obligacjach7. Zdolność emisyjną mają gminy, powiaty, województwa
oraz związki jednostek samorządu terytorialnego. Obligacja jest papierem wartościowym
emitowanym w serii, w którym emitent stwierdza, że jest dłużnikiem właściciela obligacji
(obligatariusza) i zobowiązuje się wobec niego do spełnienia określonego świadczenia o
charakterze pieniężnym lub niepieniężnym. Cel emisji można sformułować w sposób bardzo
ogólny lub szczegółowy, np. wydatki inwestycyjne związane z budową wodociągów, dróg,
budynków użyteczności publicznej lub szerzej np. na sfinansowanie wydatków
inwestycyjnych nieznajdujących pokrycia w dochodach. Przychodami pochodzącymi z emisji
obligacji można sfinansować każde zadanie jednostki samorządu terytorialnego. W praktyce
na ten sposób finansowania zadań decydują się przede wszystkim samorządy o względnie
dobrej sytuacji finansowej, szukające sposobów na przyspieszenie realizacji swoich
projektów inwestycyjnych.
Szczególnym rodzajem pozyskiwania dochodów zwrotnych są obligacje przychodowe.
Ich istota polega na przyznaniu obligatariuszowi prawa do zaspokojenia swoich roszczeń z
pierwszeństwem przed innymi wierzycielami emitenta z całości albo z części przychodów lub
z całości albo części majątku przedsięwzięć, które zostały sfinansowane ze środków
uzyskanych z emisji obligacji. Za zobowiązania z tytułu obligacji przychodowych JST
odpowiada nie całym swoim majątkiem, ale tą jego częścią, na którą wyemitowano obligacje
przychodowe.
Jednostki samorządu terytorialnego mają także możliwość emisji euroobligacji. Są to
obligacje denominowane w określonej walucie, emitowane i sprzedawane na rynkach
kapitałowych w różnych krajach, innych niż kraj pochodzenia tej waluty8. Ich nabywcami są
przede wszystkim inwestorzy instytucjonalni. Podobnie jak inne papiery wartościowe,
euroobligacje mogą być emitowane na rynku publicznym oraz prywatnym. Aby zostać
emitentem obligacji na rynku międzynarodowym, należy posiadać odpowiedni rating
finansowy, a uzyskana ocena decyduje o poziomie zainteresowania emisją. Jak dotąd
7
Ustawa z dnia 29 czerwca 1995 r.o obligacjach. Dz.U.2001.120.1300
G. Kozuń-Cieślak, Obligacje komunalne. Instrument dłużny dla jednostek samorządu terytorialnego,
Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008, s. 158
8
3
euroobligacje nie są instrumentem często wykorzystywanym przez polskie
samorządy,
emisje przeprowadziły dwa miasta – Kraków i Warszawa.
Prawne ograniczenia zaciągania długu samorządowego.
Od wielu lat do największych wyzwań stojących przed władzami publicznymi należy
problem równoważenia budżetów. Także obecnie nie ulega wątpliwości, że bez zachowania
dyscypliny finansów publicznych zapobiegającej nadmiernemu zadłużaniu i bez rozwiązań
regulujących poziom deficytu budżetowego, trudno będzie o stabilizację na rynkach
finansowych. Stąd też ważnym elementem polityki Unii Europejskiej jest minimalizowanie
negatywnego wpływu deficytu i długu sektora publicznego.
Równowaga budżetowa jest to stan, w którym wydatki budżetu jednostki sektora
finansów publicznych są w całości pokryte dochodami tej jednostki. W ujęciu tradycyjnym
równowaga budżetowa oznacza pełne pokrycie wydatków budżetowych dochodami
budżetowymi, a także nadwyżkę dochodów nad wydatkami. Równowagę można badać w
różnym zakresie czasowym - jako równowagę krótko i długookresową. W tym drugim
przypadku ma miejsce bilansowanie wyników finansowych kilku kolejnych lat.
Polska, będąc członkiem Unii Europejskiej, stoi przed wymogiem przestrzegania zapisów
Traktatu Wspólnoty Europejskiej (z 1991 r.), który nakłada na rządy państw członkowskich
obowiązek unikania nadmiernego deficytu, a także Paktu Stabilności i Wzrostu (z 1997 r.), w
którym zawarto regulacje mające na celu usprawnienie działań w odniesieniu do procedury
dotyczącej nadmiernego deficytu budżetowego. Prowadzona w tym zakresie polityka ma na
celu minimalizowanie negatywnego wpływu deficytu i długu sektora publicznego na: poziom
stóp procentowych jednolitego rynku finansowego UE, poziom cen, a także ryzyko mogącej
wystąpić w niektórych krajach niewypłacalności. Nadzór nad rozmiarami deficytu
budżetowego i długu publicznego w krajach UE spoczywa na Komisji Europejskiej.
Przedmiotem analiz i ocen jest badanie:
– czy relacja między planowanym i rzeczywistym deficytem budżetowym a PKB
przekracza wartość referencyjną (3% PKB). Jeśli taka sytuacja ma miejsce, sprawdzane
jest, czy przekroczenie ma jedynie charakter wyjątkowy i przejściowy oraz czy relacja ta
zmniejsza się w sposób istotny i osiąga poziom bliski wartości referencyjnej,
– czy relacja długu publicznego do PKB nie jest wyższa od wartości referencyjnej (60%
PKB), a jeśli ją przekracza, to istotne jest, czy obniża się ona w zadowalającym tempie.
W ustawie o finansach publicznych zdefiniowano pojęcie wyniku finansowego. Jest to
różnica między dochodami a wydatkami budżetu jednostki samorządu terytorialnego,
stanowiąca odpowiednio nadwyżkę albo deficyt budżetu. Deficyt budżetu JST może być
sfinansowany przychodami pochodzącymi z:
1) sprzedaży papierów wartościowych wyemitowanych przez jednostkę samorządu
terytorialnego, kredytów i pożyczek;
4
2) prywatyzacji majątku jednostki samorządu terytorialnego;
3) nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego z lat ubiegłych;
4) wolnych środków jako nadwyżki środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu
jednostki samorządu terytorialnego, wynikających z rozliczeń wyemitowanych papierów
wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych.
Możliwość sfinansowania planowanego przez JST deficytu budżetowego podlega
zaopiniowaniu przez RIO, w oparciu o projekt uchwały budżetowej oraz przyjętą uchwałę
budżetową.
Przepisy prawa finansowego dopuszczają występowanie deficytu budżetowego zarówno
w budżecie państwa, jak i w budżetach jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie
wprowadzają ograniczenia oraz procedury ostrożnościowe i sanacyjne. W Polsce granicę
zadłużenia całego sektora finansów publicznych określa Konstytucja. Wprowadzono w niej
zasadę, że nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać poręczeń i gwarancji, w następstwie,
których państwowy dług publiczny przekroczyłby 3/5 wartości rocznego PKB. W ten sposób
ustanowiono limit długu publicznego, nawiązujący do kryteriów konwergencji określonych w
Traktacie z Maastricht. Szczegółowe regulacje dotyczące zasad zarządzania państwowym
długiem publicznym oraz procedur ostrożnościowych i sanacyjnych zawiera ustawa o
finansach publicznych. Ustalono w niej bariery i postępowania w sytuacji, gdy relacja kwoty
państwowego długu publicznego do PKB przekracza kolejne, wskazane w przepisach ustawy
o finansach publicznych progi (relacje PDP do PKB odpowiednio przekraczające 50%, 55% i
60%). Po przekroczeniu pierwszego z wymienionych progów nie występują ograniczenia
dotyczące deficytu budżetów samorządowych, natomiast na drugim i trzecim etapie procedur
ostrożnościowo-sanacyjnych ustawodawca wykluczył w zasadzie możliwość występowania
deficytu w budżetach JST9..
Przepisy bezpośrednio wiążące wskaźnik obsługi zadłużenia ze stanem zadłużenia całego
sektora publicznego mogą zostać ocenione jako restrykcyjne. Udział podsektora
samorządowego w tworzeniu państwowego długu publicznego w ostatnich dziesięciu latach
nie przekroczył poziomu 9 proc. Istotna jest też przyczyna powstawania długu
samorządowego. Jest on głównie następstwem finansowania szerokiego zakresu zadań
inwestycyjnych, mających duże znaczenie dla kształtowania procesów rozwoju lokalnego i
regionalnego.
Przechodząc do szczegółowych ograniczeń wynikających z przepisów ustawy o finansach
publicznych, należy zwrócić uwagę na przepisy art. 91, który dopuszcza zaciąganie
zobowiązań z tytułu kredytów10, pożyczek lub wyemitowanych papierów wartościowych do
wysokości limitu określonego w uchwale budżetowej. W sytuacji, gdy uchwała budżetowa
JST mimo ustawowego wymogu – nie zawiera tego limitu, nie ma możliwości zaciągania
9
Szczegóły w art. 86 i art. 87 ustawy o finansach publicznych.
W praktyce mamy dwa podstawowe rodzaje kredytów, tj. kredyt bankowy, polegający na oddaniu przez bank
do dyspozycji jednostki samorządu terytorialnego środków pieniężnych, oraz kredyt kupiecki, polegający na
zwykłym odroczeniu płatności.
10
5
kredytów lub pożyczek oraz emisji papierów wartościowych. Ustalenie wielkości zadłużenia
należy do kompetencji organu stanowiącego. Podejmując uchwalę budżetową powinien on
wskazywać rodzaje wydatków, które mają być sfinansowane przy jego zastosowaniu.
Ustawodawca zabrania zaciągania zobowiązań dłużnych, których wartość nominalna,
należna do zapłaty w dniu wymagalności, wyrażona w złotych, nie została ustalona w dniu
zawierania transakcji (art. 93 ust. 1 ufp). W praktyce uniemożliwia to zaciąganie kredytów i
pożyczek w walutach obcych, a także emisję krótkoterminowych obligacji zagranicznych.
Celem ustawodawcy jest również ograniczenie kumulowania się kosztów obsługi długu
oraz przestrzeganie zasady roczności budżetu. W związku z tym wszelkie planowane koszty,
w tym wydatki na obsługę długu, powinny znaleźć się w budżecie na dany rok (art. 92 ust. 1).
Dodatkowo dyskonto od emitowanych papierów wartościowych nie może przekraczać 5%
wartości nominalnej, a kapitalizacja odsetek jest niedopuszczalna. Zgodnie z ogólną zasadą
jednostki samorządu terytorialnego nie mogą zaciągać zobowiązań, których wydatki
ponoszone na obsługę długu11 ponoszone są rzadziej niż raz do roku. Celem powyższych
przepisów jest przede wszystkim dążenie do ograniczenia kumulowania się kosztów obsługi
długu JST. Zakaz kapitalizacji odsetek ma na celu niedopuszczenie do wzrostu wartości
nominalnej oraz naliczania kolejnych odsetek od kwoty głównej wyższej niż pierwotnie
określona wartość nominalna. Ustawowe ograniczenia mają zapobiegać kumulacji płatności
oraz przeciwdziałać nadmiernemu zadłużaniu się jednostek samorządu terytorialnego oraz ich
związków.
Jednostki samorządu terytorialnego powinny także unikać ryzyka kursowego. W tym celu
ustawodawca w art. 93 ufp ustala zakaz zaciągania zobowiązań finansowych, których wartość
nominalna należna do zapłaty w dniu wymagalności, wyrażona w złotych, nie została
ustalona w dniu zawierania transakcji.
Jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać poręczeń i gwarancji. W uchwale
budżetowej musi być podana ich łączna kwota. Organ wykonawczy nie jest uprawniony do
udzielenia poręczenia, jeżeli maksymalna wysokość zobowiązań z powyższych tytułów nie
została określona.
Każda jednostka samorządu terytorialnego gospodaruje w innych warunkach, stąd
uchwalany przez organ stanowiący budżet charakteryzuje odrębność. W związku z tym
ustawa o finansach publicznych z dnia 29 sierpnia 2009 r. wprowadziła zmiany w sposobie
obliczania dopuszczalnego poziomu zadłużenia samorządów. Indywidualny wskaźnik
zadłużenia zastąpił obowiązujące do końca 2013 r. bariery określone w art. 169 i art. 170
ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r.12. Podstawową wadą poprzednich
11
Do kosztów obsługi nie można zaliczyć dyskonta, gdyż nie stanowi ono rozchodu ani wydatku z budżetu stanowi ono różnicę pomiędzy ceną emisyjną a wartością nominalną.
12
Zgodnie z tymi przepisami r. przypadające w danym roku raty kredytów i pożyczek, wykup obligacji wraz z
odsetkami oraz koszty gwarancji i poręczeń nie mogły być wyższe niż 15% planowanych w danym roku
budżetowym dochodów, a łączna kwota długu jednostek samorządu terytorialnego na koniec roku budżetowego
nie mogł być wyższa niż 60% wykonanych dochodów tej jednostki.
6
rozwiązań był jeden poziom wskaźników zadłużenia obowiązujący dla każdej jednostki
samorządu terytorialnego, bez względu na jej rodzaj (gmina, powiat, województwo
samorządowe), wielkość, potencjał dochodowy i strukturę dochodów. Miało to być zaletą i
dowodem uniwersalizmu limitów. Nie uwzględniono jednak dużego zróżnicowania jednostek
terytorialnych. W następstwie występowały sytuacje, w których możliwym było zaciąganie
długu, mimo braku ekonomicznej zdolności kredytowej, a z drugiej strony były przypadki
ograniczeń dla jednostek o silnej bazie ekonomicznej i korzystnej strukturze dochodów (które
mogłyby zadłużyć się znacznie powyżej dozwolonego poziomu 60%). Słabą stroną była także
sama konstrukcja wskaźników zadłużenia., odnosząca się w mianowniku do dochodów
ogółem.
Koncepcja wprowadzenia zindywidualizowanego limitu zadłużenia była od dawna
postulowana przez przedstawicieli samorządów, a także proponowana w licznych
opracowaniach naukowych. W swych założeniach indywidualny wskaźnik zadłużenia
uzależnia planowaną wysokość zaciąganych zobowiązań (zadłużania się) od zdolności do ich
spłaty.
Od początku 2014 r., zgodnie z przepisami ustawy, obowiązuje nowy, indywidualny
wskaźnik zadłużenia. Organ stanowiący JST nie może uchwalić budżetu, w którym relacja
kosztów obsługi zadłużenia do dochodów przekroczy wartość obliczoną za pomocą
rozbudowanego wzoru, wynikającego z art. 243 u.f.p. Indywidualny wskaźnik zadłużenia
samorządów stanowi, że w danym roku budżetowym wartość spłaty zobowiązań wraz z
kosztami ich obsługi do dochodów ogółem budżetu JST nie może przekroczyć średniej
arytmetycznej z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bieżących,
powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do
dochodów ogółem budżetu. Zdolność kredytowa obliczana jest z uwzględnieniem posiadanej
nadwyżki finansowej.
Poniżej przedstawiono szczegółowe ustalenia art. 243 ustawy o finansach publicznych
dotyczące konstrukcji indywidualnego wskaźnika zadłużenia. Zgodnie z jego treścią organ
stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, którego realizacja
spowoduje, że w roku budżetowym oraz w każdym roku następującym po roku budżetowym
relacja łącznej kwoty przypadających w danym roku budżetowym.:
1) spłat rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi w danym roku odsetkami,
2) wykupów papierów wartościowych wraz z należnymi odsetkami i dyskontem od papierów
wartościowych,
3) potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych poręczeń oraz gwarancji
do planowanych dochodów ogółem budżetu przekroczy średnią arytmetyczną z obliczonych
dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bieżących powiększonych o dochody ze
sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do dochodów ogółem budżetu,
obliczoną według wzoru:
7
gdzie poszczególne symbole oznaczają:
R - planowaną na rok budżetowy łączną kwotę z tytułu spłaty rat kredytów i pożyczek,
oraz wykupów papierów wartościowych
O - planowane na rok budżetowy odsetki od kredytów i pożyczek,, odsetki i dyskonto od papierów
wartościowych e oraz spłaty kwot wynikających z udzielonych poręczeń i gwarancji,
D - dochody ogółem budżetu w danym roku budżetowym,
Db - dochody bieżące,
Sm - dochody ze sprzedaży majątku,
Wb - wydatki bieżące,
n - rok budżetowy, na który ustalana jest relacja,
n-1 - rok poprzedzający rok budżetowy, na który ustalana jest relacja,
n-2 - rok poprzedzający rok budżetowy o dwa lata,
n-3 - rok poprzedzający rok budżetowy o trzy lata.
Ograniczenia nie stosuje się do:
1) spłat rat kredytów i pożyczek zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację
programu, projektu lub zadania finansowanego z udziałem środków z Unii Europejskiej i
innych zagranicznych niepodlegających zwrotowi (art. 5 ust. 1 pkt 2, ufp) wraz z
należnymi odsetkami
2) wykupów papierów wartościowych, spłat kredytów i pożyczek zaciągniętych w związku z
umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego z udziałem
środków Unii Europejskiej i innych zagranicznych niepodlegających zwrotowi (art. 5 ust.
1 pkt 2, ufp), z wyłączeniem odsetek od tych zobowiązań,
3) poręczeń i gwarancji udzielonych samorządowym osobom prawnym realizującym zadania
jednostki samorządu terytorialnego w ramach programów finansowanych z udziałem
środków Unii Europejskiej i innych zagranicznych niepodlegających zwrotowi,
- w terminie nie dłuższym niż 90 dni po zakończeniu programu, projektu lub zadania i
otrzymaniu refundacji z tych środków, przy czym termin ten nie ma zastosowania do odsetek
i dyskonta od zobowiązań zaciągniętych na wkład krajowy, przy współfinansowaniu zadań
środkami unijnymi i innymi zagranicznymi niepodlegającymi zwrotowi. W aktualnym stanie
prawnym ograniczenia tego nie stosuje się także do wykupów papierów wartościowych, spłat
rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi odsetkami i dyskontem, odpowiednio
emitowanych lub zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację programu, projektu
lub zadania finansowanego w co najmniej 60% ze środków unijnych i innych zagranicznych
niepodlegających zwrotowi, w części odpowiadającej wydatkom na wkład krajowy
finansowanych tymi zobowiązaniami13.
13
W przypadku programu, projektu lub zadania przynoszącego dochód, poziom finansowania ze środków, o
których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.f.p., ustala się po odliczeniu zdyskontowanego dochodu obliczanego
8
W przypadku niespełnienia warunków dopuszczających wystąpienie powyższych
ograniczeń jednostka samorządu terytorialnego nie może emitować papierów wartościowych,
zaciągać kredytów, pożyczek ani udzielać poręczeń i gwarancji do czasu spełnienia
wyliczonej dla niej relacji wyznaczonej wzorem indywidualnego wskaźnika zadłużenia.
W opinii środowisk samorządowych w wielu przypadkach nowy wskaźnik ma charakter
bardzo restrykcyjny. Jego konstrukcja może także stanowić ograniczenie absorpcji środków
unijnych w nowej perspektywie finansowej (lata 2014-2020). Dotyczy to wielu jednostek o
silnym potencjale ekonomicznym. W związku z tym organizacje samorządowe zgłaszają
postulat obniżenia progu inwestycji, w stosunku, do których będzie stosowało się wyłączenia
wkładu własnego z limitu zadłużenia. Wyłączenie zobowiązań zaciągniętych w związku z
umowami zawartymi na realizację programów, projektów i zadań finansowych na poziomie
co najmniej 60 proc. ze środków Unii Europejskiej będzie miało skutek tylko dla części
realizowanych projektów. Proponowana przez UMP i ZPP zmiana wysokości limitu do
poziomu 30 proc. jest zbieżna z rozwiązaniami dotyczącymi wartości dofinansowania
inwestycji określonych w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 października 2006 r. w
sprawie ustalenia mapy pomocy regionalnej14 (Dz. U. z dnia 19 października 2006 r. nr 190,
poz. 1402). Moim zdaniem postulowana zmiana przepisów zwiększy zdolność samorządów
do współfinansowania projektów unijnych. Jednak przy podejmowaniu decyzji dotyczących
finansowania projektów inwestycyjnych funduszami UE środkami dłużnym należy zachować
daleko idącą ostrożność. Szczególną uwagę należy zwrócić na badanie własnego potencjału
finansowego oraz zdolność do współfinansowania projektów, a także możliwość spłaty
zadłużenia zaciągniętego na jego finansowanie. W długoterminowej prognozie finansowej, na
podstawie rachunku przepływów finansowych, powinno zostać wykazane, czy przy realizacji
określonej polityki dochodowej, wydatkowej i polityki długu, skumulowany stan gotówki na
koniec każdego kolejnego roku prognozy będzie przyjmował wartość dodatnią. Okres analiz
musi obejmować termin spłaty całości zadłużenia.
Oceniając ekonomiczny aspekt zastosowania nowego wskaźnika zadłużenia należy przede
wszystkim zwrócić uwagę na poziom nadwyżki operacyjnej. Zastosowanie ma tu przepis art.
242 ufp, zgodnie, z którym organ stanowiący JST nie może uchwalić budżetu, w którym
planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o
nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki15. Relacja ta powinna być także
zachowana na koniec roku budżetowego. Z zasady tej wyłączone są kwoty związane z
realizacją wydatków bieżących finansowanych z udziałem środków z budżetu Unii
zgodnie z przepisami Unii Europejskiej dotyczącymi takiego programu, projektu lub zadania, a kwotę wydatków
na wkład krajowy ustala się w wysokości jaka wynikałaby, gdyby poziom finansowania ze środków, o których
mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, obliczony został bez uwzględnienia zdyskontowanego dochodu.
14
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 października 2006 r. w sprawie ustalenia mapy pomocy
regionalnej14 (Dz. U. z dnia 19 października 2006 r. nr 190, poz. 1402).
15
Ostateczne określenie kwoty tych środków możliwe jest dopiero po przedstawieniu bilansu i ustaleniu
wysokości nadwyżki budżetowej z roku poprzedniego, a więc po upłynięciu ustawowego terminu, najczęściej w
połowie I kwartału.
9
Europejskiej oraz bezzwrotnej pomocy udzielonej przez państwa EFTA, w przypadku, gdy
środki te nie zostały przekazane w danym roku budżetowym. Wprowadzenie powyższego
przepisu powinno mobilizować władze samorządowe do bardziej oszczędnego
gospodarowania wydatkami bieżącymi.
Omawiana zasada nie ma jednak charakteru bezwzględnego, bowiem relacje dochodowowydatkową podwyższa o wolne środki i nadwyżkę budżetowa za lat poprzednich. Jak
wskazuje praktyka ta pierwsza grupa stanowić może wysokie wartości o różnym źródle
pochodzenia (w tym z dochodów majątkowych lub z przychodów).
W budżetach wielu jednostek samorządu terytorialnego widoczne są już następstwa
ograniczeń wynikających z wprowadzenia nowego wskaźnika zadłużenia (uwzględniamy tu
trzyletni okres analiz historycznych ujęty we wzorze). Zauważa się podejmowanie działań
prowadzących do poprawy wyników operacyjnych. Po pierwsze władze lokalne dążą do
zwiększenia dochodów budżetowych. Ma to swoje odzwierciedlenie w podnoszeniu stawek
podatków i opłat lokalnych, stawek czynszu, cen biletów komunikacji zbiorowej, opłat za
parkowanie czy stawek opłat za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków. Podejmowane
są również działania zmierzające do ograniczenia deficytu budżetowego oraz obniżenia
zapotrzebowania na finansowanie zadań długiem. Pozytywnie należy ocenić działania mające
na celu racjonalizacje wydatków bieżących.
W 2012 r. budżety jednostek samorządu terytorialnego zamknęły zbiorczo deficytem
w kwocie 2.731,5 mln zł. (wobec planu w wysokości 11.439 mln zł deficytu). Na rok 2013
szacuje się zamknięcie budżetów samorządowych nadwyżką budżetową. Wynika to z faktu,
ze wiele samorządów ograniczyło inwestycje i spłaca zaciągnięte wcześniej kredyty.
Zadłużenie JST w 2012 r. wzrosło zaledwie o 3,3%, podczas gdy w latach 2009-2011 wzrost
ten wynosił średnio 30% rocznie. Tym samym wprowadzenie nowego wskaźnika zadłużenia
spowodowało ograniczenie działalności inwestycyjnej ( w 2012 r., wydatki majątkowe spadły
o 16% do 35,6 mld zł i stanowiły 19,7% wydatków ogółem wobec 23,3% w 2011r.).
Dodatkowo władze centralne nakładają na samorządy dużą liczbę zadań obowiązkowych,
których realizacja wymaga coraz większych nakładów finansowych. W tej chwili wielu
budżetach gminnych brakuje pieniędzy nie tylko na inwestycje, ale zagrożona jest realizacja
zadań bieżących, związanych z obsługą mieszkańców. Istnieje poważne zagrożenie dalszego
spadku wydatków majątkowych, co z kolei będzie miało bardzo niekorzystny wpływ na
kierunek i tempo procesów rozwoju lokalnego i regionalnego. To, co niepokoi, to ryzyko
osłabienia potencjału inwestycyjnego i zmniejszenia zdolności absorbowania środków
unijnych w nowej perspektywie finansowej 2014 – 2020.
Kończąc rozważania natury prawnej należy jeszcze podkreślić, że ustawa o finansach
publicznych narzuca formalny wymóg opiniowania poziomu deficytu i wielkości zadłużenia
przez organ nadzoru. Regionalna izba obrachunkowa (RIO) na podstawie projektu uchwały
budżetowej przedstawia opinię w sprawie możliwości sfinansowania deficytu jednostki
samorządu terytorialnego. Ocenie podlega też możliwość spłaty przez daną jednostkę kredytu,
10
pożyczki lub wykupu papierów wartościowych. RIO, wydając opinie, rozpatruje złożone
wnioski pod względem legalności – zgodności z prawem, stwierdzając, czy dana jednostka
nie przekracza ustawowych limitów zadłużenia i jego obsługi.
Zgodnie z art. 91 ustawy o finansach publicznych w przypadku ubiegania się o udzielenie
kredytu lub pożyczki, a także w przypadku zamiaru emisji papierów wartościowych, organ
wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego jest obowiązany uzyskać opinię regionalnej
izby obrachunkowej o możliwości spłaty kredytu lub pożyczki albo wykupu papierów
wartościowych. Opinia ta jest wymagana dla wszelkich zaciąganych zobowiązań dłużnych,
niezależnie od planowanego terminu spłaty16. Na podstawie uchwalonej wieloletniej
prognozy finansowej oraz uchwały budżetowej RIO przedstawia także opinię w sprawie
prawidłowości planowanej kwoty długu, wynikającej z zaciągniętych i planowanych
zobowiązań (art. 246 ufp). Ustawa nie określa natomiast przesłanek uwzględnianych przez
RIO przy wydaniu opinii, w szczególności opinii negatywnej. Od opinii wydanej przez skład
orzekający izby przysługuje odwołanie do kolegium izby. Uchwała kolegium ma charakter
ostateczny.
Coraz częściej organy nadzoru praktykują sporządzanie analiz i formułowanie
nieformalnych ocen o charakterze ekonomicznym. Dotyczą one sposobu gospodarowania
finansami i zarządzania długiem z punktu widzenia możliwości utrzymania długookresowej
zdolności kredytowej i płynności finansowej. Organ nadzoru oprócz poinformowania
jednostki o jej zdolności do zadłużania się, na bieżąco monitoruje prowadzenie gospodarki
finansowej przez daną JST, a pozyskana w ten sposób wiedza może być wykorzystana w
działalności nadzorczej oraz w procesie sporządzania raportu o stanie gospodarki finansowej.
2. Zdolność kredytowa i czynniki ją kształtujące.
Podstawowym warunkiem pozyskania finansowania zwrotnego jest posiadanie zdolności
kredytowej. Analiza zdolności kredytowej jest podstawowym elementem systemu zarządzania
ryzykiem kredytowym. Jej wyniki determinują podejmowanie decyzji zarówno przez władze
samorządowe, jak i banki komercyjne. Każdorazowo przed podjęciem decyzji o skorzystaniu z
zewnętrznego finansowania zwrotnego zarówno banki, jak i same jednostki samorządu
terytorialnego powinny dokonać wnikliwej analizy obecnego oraz przyszłych
prognozowanych budżetów pod kątem możliwości pełnego i terminowego wywiązywania się
z obowiązków dłużnika.
Najogólniej rzecz biorąc, zdolność kredytowa oznacza zdolność do terminowego i
16
Zgodnie z art. 11 ust 1 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. kontrola i nadzór sprawowane
przez RIO obejmują m.in. zaciąganie zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki
samorządu terytorialnego oraz udzielanie pożyczek. Należą do nich uchwały w sprawie zaciągania kredytów i
pożyczek, emisji obligacji komunalnych oraz udzielania poręczeń i gwarancji. W literaturze przedmiotu
opiniodawcza rola RIO, uznawana za formę pośrednią pomiędzy kontrolą i nadzorem.
11
kompletnego wypełnienia zobowiązań oraz warunków umowy kredytowej17. W procesie tym
ma miejsce wyznaczenie bezpiecznego poziomu zadłużenia oraz identyfikacja czynników
mogących stanowić zagrożenie dla jego przyszłej spłaty.
W szerokim znaczeniu ocena ta obejmuje ogół czynności, których rezultatem jest
prognoza dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów JST w długim okresie oraz
oszacowanie – w oparciu o dokonaną prognozę – prawdopodobieństwa (możliwości)
terminowego wykonywania zobowiązań JST, w szczególności wynikających z zaciągniętego
długu.
Istotą zdolności kredytowej jednostki samorządu terytorialnego jest możliwość spłaty
zadłużenia, co oznacza terminowe wywiązanie się ze wszystkich zobowiązań pieniężnych, w
szczególności wynikających z zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz wyemitowanych
dłużnych papierów wartościowych, przy jednoczesnym zaspokojeniu bieżących potrzeb
wspólnoty samorządowej i zrealizowaniu planowanych wydatków inwestycyjnych (przy
zachowaniu norm ostrożnościowych wynikających z przepisów prawa). Takie ujęcie
akcentuje konieczność zachowania odpowiednich relacji pomiędzy środkami przeznaczonymi
na spłatę zadłużenia oraz na finansowanie wydatków bieżących i inwestycyjnych.
Innym często stosowanym pojęciem jest wiarygodność kredytowa, w języku potocznym
bardzo często utożsamiana ze zdolnością kredytową. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w
żadnym akcie normatywnym, w praktyce jest rozumiane szerzej niż „zdolność".
Wiarygodność można zdefiniować nie tylko jako samą zdolność dłużnika do spłaty długu
wraz z odsetkami, ale także jego wolę, aby tak uczynić.
Badanie podmiotu pod kątem posiadania przezeń wiarygodności kredytowej wymaga
dodatkowo jego oceny pod względem determinacji do spłaty zaciągniętych zobowiązań (np.
opinia o władzach, sposobie zarządzania), a także oceny czynników zewnętrznych,
występujących w otoczeniu dłużnika, które mogą tę spłatę potencjalnie zakłócić18.
Zdolność kredytową jednostek samorządu terytorialnego należy rozpatrywać w dwóch
płaszczyznach – w ujęciu prawnym oraz ekonomicznym. W pierwszym przypadku ma miejsce
badanie poziomu zadłużenia w odniesieniu do przepisów ustawy o finansach publicznych. W
tym znaczeniu rozpatrywana jest zdolność prawna do zawarcia określonej umowy z bankiem (w
przypadku kredytu) lub zastosowania innego instrumentu zaciągania długu (obligacje
komunalne, pożyczki). Druga płaszczyzna to ekonomiczna ocena zdolności kredytowej
obejmująca wiele elementów charakteryzujących dotychczasową (analizy historyczne) i
perspektywiczną sytuację finansową jednostki samorządu terytorialnego jako kredytobiorcy.
Mniejsze zastosowanie niż w sektorze prywatnym ma tu czynnik personalny, związany z
17
M.S. Wiatr, Zarządzanie indywidualnym ryzykiem kredytowym. Elementy systemu. Oficyna Wydawnicza
SGH. Warszawa 2011. s. 77.
18
Por. B. Filipiak. Badanie wiarygodności finansowej jednostek samorządu terytorialnego w świetle
obowiązujących limitów zadłużenia, |w:] Finanse samorządu terytorialnego, (red.) L. Patrzałek. Wydawnictwo
Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań-Wrocław 2005. s. 71; M. Wiśniewski, Ocena zdolności kredytowej gminy.
Warszawa Difin 2011 s.44
12
zaufaniem do kredytobiorcy, związany jego kwalifikacjami, zdolnościami menedżerskimi oraz
odpowiedzialnością za podejmowane decyzje.
Szczegółowa ekonomiczna ocena zdolności kredytowej jednostki samorządu
terytorialnego powinna być prowadzona w ujęciu statycznym i dynamicznym, z
wykorzystaniem analizy wskaźnikowej oraz oceną czynników wpływających na
wiarygodność finansową (np. stabilność dochodów, perspektywy rozwojowe, realizowany
model). W tym celu powinien nastąpić pomiar (szacunek) indywidualnego ryzyka
kredytowego JST.
Czynniki wywierające wpływ na sytuację finansową JST oraz jej zdolność do spłaty
zadłużenia można podzielić na egzogeniczne i endogeniczne. Pierwsza grupa obejmuje
zmienne autonomiczne, znajdujące się poza zasięgiem polityki finansowej prowadzonej przez
organy zarządzające JST. Do czynników egzogenicznych należą: zmiany komunalnego
systemu finansowego, sposób obliczania subwencji, sposób obliczania udziałów w podatkach
stanowiących dochód budżetu państwa, dyskrecjonalność administracji państwowej w
zakresie przyznawania dotacji celowych, lokalna koniunktura gospodarcza.
Czynniki endogeniczne są umiejscowione w systemie finansów komunalnych i zależą od
sposobu stosowania rozmaitych narzędzi o charakterze finansowym pozostających do
dyspozycji władz samorządowych. Wśród czynników endogenicznych należy wymienić:
zmiany polityczne w organach JST, politykę podatkową i wydatkową władz lokalnych,
ściągalność podatków i opłat, politykę prywatyzacyjną, politykę długu.
W praktyce stosuje się pomiar ryzyka przy wykorzystaniu modeli: ilościowych,
jakościowych i mieszanych. W modelach ilościowych pomiaru ryzyka stosowane są mierniki
mierzalne, dające się skwantyfikować. Określa się je często jako modele statystycznomatematyczne. Modele jakościowe wykorzystują niemierzalne kryteria oceny zdolności
kredytowej. Mają one charakter uzupełniający. Modele mieszane łączą metody ilościowe i
jakościowe, maja charakter logiczno-dedukcyjny.
Ocena zdolności kredytowej może być prowadzona przez podmiot wewnętrzny – zgodnie z
przyjętymi standardami własnych kategorii ryzyka kredytowego lub przez podmioty zewnętrzne,
realizowane przez niezależne instytucje niebankowe. W tym drugim przypadku ma miejsce
rating zewnętrzny. Rating finansowy jest syntetycznym wskaźnikiem określającym stopień
zaufania do potencjalnego dłużnika, najczęściej ma on informować, jakie zdaniem
oceniającego są szanse, że będzie on w przyszłości w stanie wypełniać swoje zobowiązania
wynikające z zaciągniętych długów. Podmiotami dokonującymi oceny zdolności kredytowej
samorządów są m.in. agencje ratingowe. Wydawany przez nie rating stanowi obiektywną i
niezależną ocenę podmiotu starającego się o kapitał. Zwykle odrębnie oceniane są
perspektywy spłaty kredytu długo- i krótkoterminowego. Zadaniem ratingu jest przekazanie
informacji o ryzyku kredytowym danego podmiotu, czyli o prawdopodobieństwie
niewywiązania się przez niego ze zobowiązania kredytowego. Poziom ryzyka wpływa na
oczekiwaną stopę dochodu. Pomimo wszystkich zalet posiadania ratingu, do tej pory niewiele
13
gmin zdobyło ocenę wiarygodności kredytowej, nadawaną przez wyspecjalizowane agencje.
Badaniem zdolności kredytowej JST zajmują się w Polsce najczęściej banki, gdyż to one są
największym dawcą kapitału. Większość zobowiązań samorządowych ma postać kredytów
bankowych, banki stanowią również największą grupę nabywców obligacji komunalnych.
Innymi
Powszechnie uważa się, że jednostki samorządu terytorialnego należą do najbardziej
wiarygodnych i ekonomicznie bezpiecznych klientów banków. Wynika to z następujących
czynników:
 JST nie może zbankrutować, ale może znaleźć się w trudnej sytuacji finansowej, z
różnych przyczyn natury obiektywnej lub złego zarządzania;
 duża wartość majątku trwałego, umożliwia ustanowienie zabezpieczenia,
- niezależność ekonomiczna, wynika z szerokiej bazy dochodowej, którą samorządy
dysponują. Różnorodność tych dochodów wpływa na mniejszą ich podatność na wahania
koniunktury gospodarczej,
- zarządzanie ma charakter publiczny, co wpływa na przejrzystość mechanizmów
decyzyjnych, ale również powoduje, że procedury decyzyjne są czasochłonne i uzależnione
od czynników politycznych,
- JST podlegają kontroli budżetowej dokonywanej przez regionalne izby obrachunkowe oraz
kontroli społecznej sprawowanej przez organ stanowiący JST (radę lub sejmik) oraz
komisje rewizyjne;
- JST są ustawowo zobowiązane do terminowego regulowania swoich zobowiązań.
Zdolność kredytowa gminy, powiatu województwa jest wypadkową od wielu czynników,
co powoduje, że jej ocena jest złożonym procesem. Jednocześnie ocena tej zdolności w
praktyce sprowadza się do badania, czy gmina będzie w stanie wygenerować nadwyżki
finansowe, które mogłyby stanowić źródło spłaty potencjalnego zadłużenia. Stąd uważa się, że
kluczowymi determinantami zdolności kredytowej są czynniki finansowe, stanowiące
odzwierciedlenie ogólnej kondycji gospodarczej gminy, a ich odpowiednia analiza może
stanowić wystarczające podstawy jej oceny.
W literaturze przedmiotu wśród realnych przyczyn powstawania długu publicznego
wymienia się:
 wzmożone wydatki publiczne,
 wadliwą strukturę wydatków publicznych (dominację tzw. wydatków sztywnych),
 długotrwale utrzymujący się deficyt budżetowy,
 realizowaną politykę ekonomiczną zakładająca utrzymywanie deficytu budżetowego i
długu publicznego jako narzędzi interwencjonizmu państwowego,
 wpadnięcie władz w pułapkę zadłużenia,
 zrealizowanie niższych od zakładanych przychodów z prywatyzacji,
14
 wzrost potrzeb pożyczkowych budżetu państwa i jednostek jst wynikających
z członkostwa Polski w UE19.
Korzystanie przez jednostki samorządu terytorialnego ze zwrotnych źródeł finansowania
wywołuje określone skutki dla lokalnych finansów. Wśród pozytywnych skutków na
pierwszy plan wysuwa się przyspieszenie realizacji inwestycji, a w konsekwencji poprawa
zaspokojenia zbiorowych potrzeb mieszkańców w zakresie użyteczności publicznej. Ponadto
korzystanie z funduszy zwrotnych wymusza dbałość o stan lokalnych finansów w taki sposób,
aby utrzymać zdolność kredytową i zachować wiarygodność w opinii aktualnych i
potencjalnych kredytodawców. Negatywne skutki to głównie konieczność obsługi zadłużenia,
czyli m.in. spłaty odsetek od zaciągniętych kredytów, co w konsekwencji prowadzi do
wzrostu wydatków publicznych. Wiąże się to w danym roku z realnym ryzykiem ograniczenia
wydatków na realizację zadań bieżących i inwestycyjnych, by pokryć zobowiązania z lat
wcześniejszych. Efektywna realizacja polityki długu jednostek samorządu terytorialnego
oznacza zatem konieczność podejmowania trudnych decyzji wymagających od decydentów
dużej wiedzy z zakresu zarządzania finansami oraz funkcjonowania rynków finansowych.
W procesie gospodarowania środkami publicznymi bardzo dużą rangę ma umiejętne
zarządzanie długiem. Jego celem jest niedopuszczenie do sytuacji, w której dług stanie się
zagrożeniem dla wypłacalności określonej jednostki i właściwej realizacji nałożonych na nią
zadań publicznych. Politykę zarządzania długiem prowadzi przede wszystkim Skarbnik. Do
jego zadań należy przeprowadzenie wielu analiz mających na celu:
 określenie bezpiecznego poziomu zadłużenia, w stosunku do posiadanego potencjału
finansowego,
 identyfikację alternatywnych źródeł finansowania zadań,
 właściwy dobór instrumentów dłużnych i określenie terminów ich zapadalności,
analizę zalet i wad poszczególnych instrumentów w odniesieniu do sytuacji
finansowej JST,
 dopasowanie cech danego instrumentu zarządzania długiem do kondycji finansowej
samorządu
 minimalizację kosztów pozyskiwania środków na obsługę długu,
 koordynację w czasie wpływów środków z zaciągniętych pożyczek i kredytów z
okresami ponoszenia wydatków publicznych,
 zestawienie okresu wymagalności zobowiązań z okresami wpływu dochodów
umożliwiając tym samym ich spłatę,
 zapewnienie bieżącej płynności finansowej jednostki,
 określenie przyczyn i skutków korzystania ze zwrotnych źródeł finansowania.
19
S. Owsiak. Finanse publiczne. Teoria i praktyka. Wydawnictwo Naukowe PWN. Warszawa 2004 s. 257-258.
15
W procesie zarządzania finansami JST należy opracować własne, wewnętrzne limity
zadłużenia odniesione do konkretnej sytuacji ekonomiczno-finansowej danej jednostki
samorządowej. Ich wartość wynika zarówno z uwarunkowań historycznych (wykazują to
analizy historyczne budżetu i poziomu zadłużenia), jaki i założeń prognostycznych mających
odzwierciedlenie w przyjętym scenariuszu wieloletniej prognozy finansowej obrazującej
długookresowa strategie finansową danej jednostki samorządu terytorialnego.
Pojęcie zdolności kredytowej zakłada odniesienie się do zdarzeń przyszłych, badanie tej
zdolności wymaga zatem zawsze projekcji poszczególnych wpływów i wypływów
składających się na dochody, przychody, wydatki i rozchody JST. Należy jednak pamiętać, że
ocena zdolności kredytowej każdego podmiotu, także JST, jest oceną dokonywaną w pewnym
momencie. Ze względu na niepewność i ryzyko związane z kształtowaniem się przepływów
pieniężnych JST w przyszłości, a zwłaszcza dochodów i wydatków bieżących oraz dochodów
majątkowych, ocena zdolności kredytowej JST powinna być postrzegana nie tyle jako
jednorazowa analiza dokonywana przez zastosowaniem określonego instrumentu dłużnego,
ile raczej jako systematyczny proces powtarzany i aktualizowany w określonych okresach 20.
W przypadku oceny dokonywanej przez samą JST, proces ten powinien być trwałym
elementem zarządzania finansowego, zintegrowanym z procesem wieloletniego planowania
finansowego oraz – w szczególności - planowania średniookresowego w ramach wieloletniej
prognozy finansowej JST.
3. Analiza wskaźnikowa wyniku finansowego i zadłużenia jednostki samorządu
terytorialnego.
Analizę wyniku finansowego jednostek samorządu terytorialnego warto zacząć od
przedstawienia
wskaźników
obrazujących
wzajemne
relacje
pomiędzy
dochodami/przychodami a wydatkami/rozchodami. W zależności od potrzeb może być ona
dokonana w różnym ujęciu przekrojowym. Należy przy tym pamiętać, że jedną z
podstawowych zasad budżetowych jest zasada jedności materialnej budżetu, co oznacza, że
dochody tworzące fundusz budżetowy mają przeznaczenie ogólne21. Z tego też powodu
wydatki nie są z góry przypisane do ściśle określonych zadań finansowych z budżetu.
Konstrukcja wskaźników obrazujących relacje dochodowo-wydatkowe ma charakter
indywidualny. Dokładnych interpretacji wyników trzeba szukać w uwarunkowaniach i
specyfice finansów danej jednostki samorządu terytorialnego.
Pierwszym z mających tu zastosowanie wskaźników, odnoszącym się bezpośrednio do
20
Por. art. 70 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (t.j. Dz. U. z 2012, poz.
1376, ze zm.); zgodnie z art. 70 ust. 1, bank uzależnia przyznanie kredytu od zdolności kredytowej
kredytobiorcy; zgodnie z art. 75 ust. 1, w przypadku niedotrzymania przez kredytobiorcę warunków udzielenia
kredytu albo w razie utraty przez kredytobiorcę zdolności kredytowej bank może obniżyć kwotę przyznanego
kredytu albo wypowiedzieć umowę kredytu.
21
patrz art. 42. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, który stanowi, iż środki publiczne
pochodzące z poszczególnych tytułów nie mogą być przeznaczane na finansowanie imiennie wymienionych
wydatków, chyba że odrębna ustawa stanowi inaczej.
16
przepisów ustawy o finansach publicznych jest wskaźnik nadwyżki operacyjnej. Wprawdzie
prawo finansów publicznych nie zawiera legalnej definicji nadwyżki operacyjnej, jednak w
nauce o finansach publicznych przyjęło się, iż nadwyżkę operacyjną stanowi dodatnia różnica
między dochodami bieżącymi, a wydatkami bieżącymi 22. Odpowiednio wynik ujemny między
dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi stanowi deficyt operacyjny.
Nadwyżka operacyjna (No) = Dochody bieżące (Db) – Wydatki bieżące (Wb)
Poziom nadwyżki operacyjnej stanowi jeden z najistotniejszych wskaźników sytuacji
finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Informuje, czy jest ona w stanie pokryć
wydatki bieżące dochodami bieżącymi. Jeśli wydatki bieżące są wyższe od dochodów
bieżących (deficyt operacyjny) oznacza to, iż wydatki te realizowane są na poziomie
przekraczającym własne możliwości finansowe (wyznaczone poziomem dochodów
budżetowych).
Jak wspominano juz wyżej ustawa o finansach publicznych narzuca samorządom
terytorialnym obowiązek zrównoważenia budżetu w części operacyjnej jednocześnie
dopuszczając możliwość finansowania tej części budżetu nadwyżką budżetową z lat
ubiegłych oraz wolnymi środkami (art. 242 ustawy o finansach publicznych). Wymóg
zrównoważenia budżetu w części operacyjnej dotyczy zarówno etapu planowania budżetu jst,
jak i etapu wykonania budżetu.
Nadwyżka operacyjna i jej kształtowanie się w długim okresie jest też bardzo dobrym
miernikiem własnego potencjału rozwojowego oraz zdolności kredytowej JST. Zmiany jej
wartości wiernie oddają stan kondycji finansowej poszczególnych samorządów, ich grup jak i
całego podsektora samorządowego. Jej poziom przesądza w dużej mierze o możliwościach
inwestycyjnych.
Poziom nadwyżki operacyjnej powinien być monitorowany w długim okresie. Warto
wykazać czy historycznie cechuje ją dynamika wzrostowa, czy malejącą. Wskazane jest
również prognozowanie przyszłej wartości nadwyżki, istotne zwłaszcza w warunkach
sięgania po instrumenty rynku dłużnego z długim okresem zapadalności. Wielkość nadwyżki
jest również brana pod uwagę przy tworzeniu strategii inwestycyjnych i budowie wieloletnich
programów inwestycyjnych. W jednostkach realizujących duże programy inwestycyjne,
bezwzględnie musi być przyjęta zasada, że środki na wydatki bieżące nie powinny rosnąć
22
Zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych przez dochody bieżące budżetu jst rozumie się dochody
budżetowe niebędące dochodami majątkowymi, do których zalicza się: dotacje i środki przeznaczone na
inwestycje, dochody ze sprzedaży majątku oraz dochody z tytułu przekształcenia prawa użytkowania
wieczystego w prawo własności. Przez wydatki bieżące budżetu jst rozumie się wydatki budżetowe niebędące
wydatkami majątkowymi, do których zalicza się wydatki na: inwestycje i zakupy inwestycyjne (w tym na
programy finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegających
zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym
Handlu (EFTA), a także z udziałem innych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych niepodlegających
zwrotowi, w części związanej z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego), oraz zakup i objęcie akcji i
udziałów, wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego
17
szybciej niż dochody bieżące. W ten sposób umacnia się własny potencjał finansowy i
rozwojowy JST. Należy także podkreślić, ze wzrost nadwyżki operacyjnej nie jest możliwy
bez podejmowania działań w zakresie racjonalizacji wydatków bieżących.
Nadwyżkę operacyjną można wykorzystać w konstrukcji wskaźników obrazujących
wzajemne relacje dochodów i wydatków budżetowych.
Poniżej zostaną przedstawione i zinterpretowane wybrane wskaźniki oceny wyniku
finansowego i zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego. Dla części z nich
przygotowano zestawienia liczbowe, obrazujące poziom wskaźników w różnych kategoriach
gmin, w miastach na prawach powiatu, powiatach i województwach samorządowych.
1) Wskaźnik udziału nadwyżki operacyjnej w dochodach ogółem (Wn/d)
No
Wn/d = -------Do
gdzie:
No – nadwyzka operacyjna (dodatnia wartość wyniku bieżacego będącego rłóżnicą dochodów bieżcych i
wydatków bieżcych),
Do - dochody ogółem
Dodatnia wartość wyniku bieżącego wskazuje na potencjalne zdolności i możliwości
jednostki samorządu terytorialnego do spłaty zobowiązań oraz do finansowania wydatków o
charakterze inwestycyjnym. Informuje również, czy i w jakim stopniu w stosunku do
osiąganych dochodów JST jest zdolna zaciągnąć nowe zobowiązania.
Im wyższy poziom wskaźnika tym większe są możliwości inwestycyjne, lub przy innej
polityce wydatkowej – możliwość zwiększenia wydatków bieżących. Ujemna wartość
wskaźnika wskazuje, że jednostka samorządu terytorialnego nie wypracowuje nadwyżki
operacyjnej, tj. dochody bieżące nie wystarczają na pokrycie wydatków bieżących.
Wadą tego wskaźnika jest umiejscowienie w mianowniku dochodów ogólem, bedących sumą
dochodów bieżących i majątkowych. Tymczasem w większości samorządów wysokość
dochodów majątkowych w poszczególnych latach jest silnie zróżnicowana, a pozyskanie
dotacji inwestycjnych (z budżetu państwa i środków na i z budżetu środków europejskich)
tylko w ograniczonej mierze zależy od władz lokalnych.
W poniższej tabeli przedstawiono poziom omawianego wskaźnika dla poszczególnych
kategorii gmin oraz dla miast na prawach powiatu w latach 2010-2012:
Wyszczególnienie
Przedziały
poniżej -10% >
( -10% — -5% >
( -5% — 0% >
( 0% — 5% >
( 5% — 10% >
( 10% — 20% >
( 20% — 30% >
( 30% — 40% >
( 40% — 50% >
( 50% — … )
Gminy miejskie
2010
5
14
49
93
52
24
3
1
0
0
2011
2
3
23
106
71
31
4
0
0
1
2012
0
0
25
102
78
35
1
0
0
0
Gminy miejskowiejskie
2010
0
0
98
199
170
88
12
0
2
0
2011
0
0
34
247
220
89
5
1
1
0
18
2012
0
0
24
201
249
116
10
1
0
0
Gminy wiejskie
2010
0
0
0
342
250
448
259
144
61
35
2011
0
0
0
154
177
355
301
243
148
73
2012
0
0
0
117
142
362
337
223
133
85
Miasta na prawach
powiatu
2010
0
0
1
11
23
10
7
1
0
0
2011
0
0
0
4
25
20
4
0
0
0
2012
0
0
0
3
24
23
3
0
0
0
( 60% — 70% >
( 70% — ... )
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
11
26
43
77
77
95
0
0
0
0
Źródło : opracowanie na podstawie danych Ministerstwa Finansów
2) Wskaźnik nadwyżki operacyjnej do dochodów operacyjnych (Wn/dop )23
No
Wn/dop = -------Dop
gdzie:
No – nadwyżka operacyjna,
Dop - dochody operacyjne
Wskaźnik ten określa zdolność danej jednostki do utrzymywania wydatków operacyjnych
poniżej dochodów operacyjnych i przeznaczania nadwyżki na finansowanie wydatków
kapitałowych oraz spłaty zadłużenia. Interpretacja tego wskaźnika nie wymaga uwzględniania
czynników jakościowych: dla porównywalnych JST (tzn. dla JST tego samego rodzaju i
podobnej wielkości) wyższy wskaźnik zawsze oznacza lepszą sytuację finansową. Spadek
relacji w kolejnych latach zawsze wymaga zbadania i wyjaśnienia przyczyn oraz ewentualnie
wdrożenia określonych działań naprawczych. Utrzymywanie się wskaźnika na poziomie
ujemnym zawsze jest oznaką występowania w jednostce istotnych problemów strukturalnych.
Analiza porównawcza jest równie ważna, jak analiza trendów historycznych: w przypadku
zbyt niskiej od oczekiwanej wartości wskaźnika powinna prowadzić do ustalenia przyczyn i
zaproponowania określonych korekt gospodarki finansowej. Niska relacja sugeruje większą
wrażliwości jednostki np. na recesję lub różnorodne zdarzenia o charakterze losowym.
Utrzymujący się deficyt operacyjny jest zjawiskiem wyjątkowym, świadczącym z jednej
strony o strukturalnym niedostosowaniu dochodów jednostki do realizowanych przez nią
zadań, z drugiej zaś o braku możliwości lub chęci ze strony odpowiednich organów jednostki
do rozwiązania tych strukturalnych problemów. Wskaźnik ten eliminuje wady konstrukcyjne
wykazane w analizie wskaźnika Wn/d. Jego wartość świadczy o własnym potencjale
finansowym JST.
3) Wskaźnik udziału nadwyżki operacyjnej i dochodów ze sprzedaży majątku w dochodach
ogółem (Wnm/d).
No + Dsm
Wnm/d = ----------Do
gdzie:
No – nadwyżka operacyjna
Dsm – dochody ze sprzedaży majątku
Wskaźnik ten jest modyfikacją omówionego powyżej wskaźnika Wn/d. Wartość licznika
została powiększona o dochody ze sprzedaży majątku. Obrazuje on potencjał do spłaty
23
Wskaźnik ten może występować w dwóch odmianach: dochody i wydatki mogą uwzględniać wydatki na
obsługę lub mogą być obliczone bez takich wydatków.
19
0
0
zobowiązań i finansowania wydatków o charakterze inwestycyjnym, przy uwzględnieniu
wpływów ze sprzedaży majątku. Ujemna wartość wskaźnika wskazuje, że jednostka
samorządu terytorialnego nie wypracowuje nadwyżki operacyjnej, a osiągnięte dochody ze
sprzedaży majątku nie wystarczają na pokrycie deficytu operacyjnego.
Wartości omawianego wskaźnika zestawione dla poszczególnych typów jednostek samorządu
terytorialnego przedstawiono w poniższym zestawieniu:
Wyszczególnienie
2010
gminy miejskie
gminy miejsko-wiejskie
gminy wiejskie
miasta na prawach powiatu
powiaty
województwa
2011
2012
7,1
8,3
8,5
7,1
8,4
7,7
4,4
10,8
7,9
8,2
7,7
6,2
10,6
8,5
9,5
7,6
5,6
11,5
4) Wskaźnik samofinansowania (Wsf)
No + Dm
Wsf = ----------Wm
gdzie:
Dm - dochody majątkowe
Wm – wydatki majątkowe
Wartość tego wskaźnika obrazuje własny potencjał finansowy, który może być wykorzystany
w procesie finansowania inwestycji. Wyraża on zdolność budżetu do samofinansowania
inwestycji środkami własnymi budżetu. Im wyższa wartość wskaźnika, tym mniejsze ryzyko
utraty płynności finansowej - w związku z nadmiernymi kosztami obsługi zadłużenia.
Wartość poznawcza tego wskaźnika nie musi byc jednoznaczna. Dochody majątkowe nie
mają w większości charakteru przewidywalnego i podlegają silnym wahaniom Wysoki
poziom wskaźnika może wynikać także z niskiego poziomu realizowanych inwestycji (w
stosunku do własnego potencjału finansowego). Wskaźnik nie powinien być analizowany w
oderwaniu od innych mierników, a w szczególności relacji nadwyżki operacyjnej do
dochodów operacyjnych oraz udziału wydatków majątkowych w wydatkach ogółem.
W poniższej tabeli zamieszczono informacje o liczbie jednostek zaliczonych do
poszczególnych przedziałów wartości omawianego wskaźnika (dane dla gmin miejskich oraz
miast na prawach powiatu dla okresu 2010-2012):
Wyszczególnienie
Przedziały
( … — -10% >
(-10% — -5% >
( -5% — 0% >
( 0% — 5% >
( 5% — 10% >
( 10% — 20% >
Gminy miejskie
2010
2
1
1
0
1
10
2011
3
2
0
0
0
3
2012
1
0
0
2
0
1
Wyszczególnienie
Przedziały
( … — 0% >
( 0% — 50% >
( 50% — 70% >
( 70% — 80% >
( 80% — 90% >
( 90% — 100% >
20
Miasta na prawach powiatu
2010
1
15
14
8
6
4
2011
0
9
15
8
7
5
2012
0
2
9
10
5
5
( 20%
( 30%
( 40%
( 50%
( 60%
( 70%
( 80%
( 90%
(100%
— 30% >
— 40% >
— 50% >
— 60% >
— 70% >
— 80% >
— 90% >
— 100% >
— ... )
13
17
35
30
35
30
18
11
37
2
4
15
22
29
30
34
25
72
2
4
6
11
20
24
34
25
111
Źródło : opracowanie na podstawie danych Ministerstwa Finnasów.
5) Wskaźnik nadwyżki operacyjnej na jednego mieszkańca (Wno/m).
No
Wno/m = -----L
gdzie:
L – liczba ludności jednostki samorządu tertytorialnego
Wskaźnik ten informuje o wysokości nadwyżki operacyjnej na 1 mieszkańca. Daje on
możliwość dokonywania porównań w czasie i przestrzeni, a także zestawiania jego wartości
obliczonej dla danej jednostki w stosunku do wartości średnich.
W zestawieniu poniżej przedstawiono poziom nadwyżki operacyjnej w przeliczeniu na jedngo
mieszkanca (średnia artmetyczna) dla róznych typów i kategorii JST.
Wyszczególnienie
gminy miejskie
gminy wiejskie
powiaty
województwa
2010
2011
2012
97,3
204,2
196,7
154,7
240,6
209,9
32,5
37,8
199,8
240,5
205,4
49,2
39,0
222,2
292,9
221,3
42,8
44,3
Źródło : opracowanie na podstawie danych Ministerstwa Finnasów
Druga grupa wskaźników oceny wynikowej sytuacji finansowej dotyczy wzajemnych
relacji określonych grup dochodów i wydatków budżetowych. Tego typu analizy prowadzi się
badając zależności pomiędzy poszczególnymi kategoriami dochodów i wydatków
budżetowych, w zależności od zapotrzebowania występującego w danej gminie, powiecie,
czy województwie. Przykładowe relacje to:
 dochody ogółem do wydatków ogółem;
 dochody bieżące do wydatków ogółem;
 dochody majątkowe do wydatków ogółem;
 wydatki bieżące do dochodów ogółem;
 wydatki majątkowe do dochodów majątkowych;
 wydatki majątkowe do dochodów ogółem.
Analiza wskaźników wzajemnych relacji dochodów i wydatków wykazuje trendy
występujące w gospodarce budżetowej. Wyniki analiz mogą stać się przyczyną weryfikacji
prowadzonej wcześniej polityki finansowej. Ma to miejsce zwłaszcza w sytuacji ujawnienia
21
określonych zagrożeń dla bieżącej i przyszłej sytuacji finansowej JST.
Jak wspomniano na wstępie interpretując wyniki analiz należy zachować ostrożność,
poszczególne jednostki terytorialne cechuje bowiem duże zróżnicowanie warunków ich
funkcjonowania, a także odmienny poziom i struktura budżetu. Inna jest też wielkość i
struktura ich zadłużenia. Konicznym jest natomiast stałe badanie dynamiki i struktury
zadłużenia zarówno u ujęciu bieżącym, historycznym, jaki i prognozowanym. Jest to ważny
element oceny sytuacji finansowej i wyznaczania jej rzeczywistej zdolności kredytowej
jednostek samorządu terytorialnego. Poniżej przedstawionych zostanie kilka wybranych
wskaźników tej grupy.
6) Wskaźnik pokrycia wydatków bieżących dochodami bieżącymi (Wno)
Db
Wno = -------------- x 100
Wb
gdzie:
Db – dochody bieżące
Wb – wydatki bieżące
Informuje on, w jakim stopniu dochody bieżące finansują wydatki bieżące. Dla władz
lokalnych realizujących prorozwojową (proinwestycyjną) politykę finansową istotna jest
następująca zależność – im wyższy jest poziom wskaźnika tym więcej środków jednostka jest
w stanie wygospodarować na finansowanie inwestycji.
7) Wskaźnik pokrycia wydatków bieżących wg reguły wynikającej z ustawy o finansach
publicznych (Wnou).
Db +Nb + Ws
Wnou = -------------------- x 100
Wb
gdzie:
Db – dochody bieżące
Wb – wydatki bieżące
Nb – nadwyżka budżetowa z lata ubiegłych
Ws – wolne środki w rozumieniu ustawy o finansach publicznych
Interpretacja wskaźnika odnosi się do wykazania, jaka jest relacja dochodów bieżących
powiększonych o nadwyżkę budżetową z lat poprzednich i wolne środki, do wydatków
bieżących. Należy tu mieć na uwadze, że w ramach nadwyżki budżetowej mogą występować
także niewykorzystane dochody majątkowe poprzedniego roku. Obserwacja tego wskaźnika
w dłuższym okresie, a zwłaszcza jego szybszy wzrost w porównaniu z dynamiką zmian
wskaźnika pokrycia wydatków bieżących dochodami bieżącymi może świadczyć o
finansowaniu zadań bieżących środkami w wysokości przekraczającej dochody bieżące. Taka
tendencja utrzymująca się w określonym czasie skutkuje obniżeniem własnego potencjału
inwestycyjnego JST.
22
8) Wskaźnik relacji wydatków majątkowych do dochodów ogółem (Wdm)
Wm
Wdm = ------D
gdzie:
Do – dochody bieżące
Wm – wydatki majątkowe
Wskaźnik ten informuje, jaką część uzyskanych dochodów budżetowych władze
samorządowe przeznaczają na finansowanie inwestycji. Uwzględniając rozmiary
występującej w naszym kraju ilościowej i jakościowej luki infrastrukturalnej, można
stwierdzić, że ze społeczno-gospodarczego punktu widzenia wskaźnik ten powinien osiągać
jak najwyższy poziom. Należy mieć tu na uwadze wymóg utrzymania w długim okresie
płynności finansowej, przy respektowaniu wymogów wynikających z przepisów prawa.
Podobne znaczenie dla ocen wynikowych sytuacji finansowej jednostki samorządu
terytorialnego mają wskaźniki równowagi finansowej. Ich zadaniem jest jako informowanie
o stopniu i strukturze uzależnienia budżetu gminy od zewnętrznych źródeł finansowania.
Równowagę finansową budżetu gminy ilustrują wskaźniki o konstrukcji opartej zarówno na
źródłach własnych, jak też na źródłach zewnętrznych. Ich przykłady przedstawiono poniżej.
9) Wskaźnik samodzielności finansowej (Wsf)
Dw
Wsf = -------- x 100
W
gdzie
Dw - dochody własne budżetu,
W - wydatki budżetu
W interpretacji poziom wskaźnika informuje w jakim stopniu dochody własne, obrazujące
lokalny potencjał społeczno-gospodarczy, pokrywają wydatki budżetowe. Im wyższy jest
jego poziom tym większa jest samodzielność finansowa JST. Wysoki udział dochodów
własnych sprzyja trafności planowania finansowego, daje też możliwość racjonalnego
kształtowania spłaty i obsługi kosztów zadłużenia. Zmienność wartości wskaźnika nie może
być interpretowana jako poprawa lub pogorszenie sytuacji finansowej JST, lecz jako
zmniejszenie lub zwiększenie uzależnienia budżetu od zewnętrznych źródeł finansowania.
Wskaźnik ten jest użyteczny dla celów analitycznych w doborze różnych żródeł finansowania
zadań, w tym wykorzystania instrumentów dłużnych.
10) Wskaźnik finansowania wydatków budżetowych długiem (Wfd):
23
Drugi ze wskaźników obrazuje stopień uzależnienia danej jednostki samorządu
terytorialnego od dochodów zwrotnych pozyskiwanych w formie kredytów, pożyczek lub
emisji obligacji komunalnych. Można go zapisać w następującej postaci:
Zd
Wfd = -------- x 100
W
gdzie:
Zd – dług zaciągnięty na finansowanie wydatków budżetu w danym roku,
Wskaźnik ten obrazuje poziom uzależnienia JST od zewnętrznych źródeł finansowania o
charakterze zwrotnym. Wzrastająca wartość wskaźnika oznacza zwiększenie stopnia
uzależnienia od zewnętrznych źródeł finasowania (dłużnych). Jego stsowanie jest zasadne
przy realizacji projektów inwestycyjnych przekraczających własny potencjał budżetowy.
Bez zasilania z zewnątrz – zadania te zostałyby zaniechane lub przesunięte na okres
późniejszy. Kształtowanie się wartości wskaźnika w kolejnych okresach jest interpretowane
jako zmniejszenie lub zwiększenie stopnia uzależnienia budżetu od zewnętrznych źródeł
finansowania o charakterze dłużnym.
11) Wskaźnik stabilności finansowej (Wstf)
Opisany powyżej wskaźnik samodzielności finansowej można rozszerzyć o finansowanie
dłużne, zapisując go w następującej postaci :
Dw + Zd
Wstf = ----------- x 100
W
gdzie:
Dw - dochody własne budżetu,
Zd – dług zaciągnięty na finansowanie wydatków budżetu w danym roku,
W interpretacji tego wskaźnika określa się w jakim stopniu wydatki są finansowane przez
stabilne (zależne od decyzji władz samorządowych) źródła zasilania budżetu. Zarówno
dochody własne, jak też kredyty długoterminowe są źródłami finansowania, na których
budżet może bazować bez ryzyka wystąpienia zdarzeń nieprzewidzianych w postaci np.
cofnięcia, zmniejszenia lub zmiany zasad przekazywania dotacji lub subwencji. W
interpretacji wskaźnika stabilność źródeł zasilania budżetu jest proporcjonalna do wartości
wskaźnika w kolejnych porównywalnych okresach sprawozdawczych.
Kolejna grupa wskaźników dotyczy analizy poziomu zadłużenia w relacji do dochodów i
wydatków budżetowych. W pierwszej kolejności należy tu nawiązać do omówionych w
pierwszym rozdziale ustawowych barier długu jednostek samorządu terytorialnego.
12) Wskaźnik relacji długu do dochodów ogółem (Wzo):
24
Wskaźnik ten przyjmuje następująca postać:
Zo
Wzo = ----Do
gdzie:
Zo – zobowiązania według tytułów dłużnych
Poziom wskaźnika świadczy bezpośrednio jedynie o aktywnym korzystaniu przez daną
jednostkę ze instrumentów dłużnych. Ważne jest zidentyfikowanie przyczyn zaciągania długu
oraz celów na jakie przeznacza się te środki.
Jeżeli konieczność finansowania w ten sposób deficytów, wynika nie ze strukturalnej słabości
jednostki (mierzonej relacją nadwyżki operacyjnej do dochodów operacyjnych), ale z
realizacji programu inwestycyjnego pzrekraczającego własny potencjał inwestycyjny– wzrost
wskaźnika nie musi niekorzystnie wpływać na zdolność kredytową JST. W takiej sytuacji
bezwzględnie należy monitorować bieżącą i przyszłą zdolność kredytową oraz okreslać
precyzjnie warunki utrzymania płynności finansowej.
Polityka finansowa zmierzająca do wyeliminowania długu jako źródła finansowania
inwestycji jest w warunkach występowania wysokich potrzeb inwestycyjnych trudna do
wyjaśnienia i uzasadnienia.
W tabeli poniżej przedstawiono udział zobowiązań ogółem w dochodach ogółem w
poszczególnych typach i kategoriach jednostek samorządu terytorialengo – dane dla okresu
2010 – 2012 – liczone jako średnia arytmetyczna.
Wyszczególnienie
gminy miejskie
2010
32,4
2011
2012
35,6
35,5
32,7
37,1
35,8
26,9
30,6
28,8
gminy wiejskie
34,7
39,2
39,7
24,2
26,1
26,7
powiaty
27,4
34,4
38,8
województwa
Tworząc alternatywne wzory poziom zadłużenia można odnosić do wielkości dochodów
własnych lub też do wydatków inwestycyjnych lat poprzednich. Ta druga relacja ma dużą
wartośc poznawczą - wykazuje poziom uzależnienia realizacji inwestycji od pozyskania
zewnętrznych, dłużnych źródeł finansowania.
13) Wskaźnik udziału zobowiązań ogółem bez zobowiązań na projekty unijne w dochodach
ogółem (Wzo_ue).
Zo_UE
Wzo_ue = --------Do
gdzie:
Zo_ue – zobowiązania wedlug tytułów dłuznych bez zadłużenia na realziacje projektów unijnych
25
Wskaźniki ten obrazuje poziom zadłużenia, czyli udział zobowiązań ogółem jednostki
samorządu terytorialnego w dochodach ogółem, gdzie zobowiązania ogółem są pomniejszone
o zobowiązania na projekty unijne.
Wartości tego wskaźnika dla poszczególnych typów i kategorii jednostek samorzadu
terytorialengo dla okresu 2010-2012 przedstawiono w poniższej tabeli :
Wyszczególnienie
gminy miejskie
2010
2011
29,6
2012
32,6
33,1
28,8
32,2
32,0
22,2
25,1
24,9
gminy wiejskie
30,0
33,3
34,1
23,2
24,9
25,7
powiaty
26,2
32,5
37,3
województwa
14) Wskaźnik obciążenia dochodów ogółem obsługą zadłużenia (Woz)
O+R
Woz = --------Do
gdzie:
Do - dochody ogółem,
O – odsetki od zaciągnietych kredytów i pożyczek
R – spłata rat i odsetek od zaciągniętych kredytów i pożyczek
15) Wskaźnik obciążenia dochodów ogółem obsługą zadłużenia bez rat kapitałowych na
projekty unijne (Wz_ue).
O + R_UE
Wz_ue = ------------Do
gdzie:
Do - dochody ogółem,
R_UE – spłata rat i odsetek od zaciągniętych kredytów i pożyczek bez rat kapitałowych na projkety unijne.
Wskaźniki Woz i Wz_ue obrazują poziom obsługi zadłużenia, czyli udział wydatków na
obsługę zadłużenia obejmujących odsetki i spłaty rat kapitałowych od zaciągniętych
kredytów i pożyczek, wykupu papierów wartościowych i obligacji samorządowych w
dochodach ogółem. Im większa jest wartość tej relacji tym większe jest ryzyko wystąpienia
niewypłacalności jednostki samorządu terytorialnego. Wysokie dodatnie wartości wskaźnika
wskazują na poważne problemy jednostki z utrzymaniem płynności.
Poziom omawianych wskaźników dla poszczególnych typów i kategorii jednostek samorzadu
terytorialnego przedstawiono w poniższej tabeli:
2010
Wyszczególnienie
gminy miejskie
2011
Wskaźnik Woz
6,1
7,1
26
2012
2010
8,0
2011
2012
Wskaźnik Wz_ue
5,3
6,4
7,2
5,9
8,0
9,4
4,9
8,1
9,2
gminy wiejskie
6,0
8,0
7,7
4,9
5,5
6,8
powiaty
2,9
4,6
4,5
województwa
5,3
4,4
5,6
4,6
2,6
6,6
5,6
7,0
5,1
4,5
7,4
6,4
6,8
6,2
4,4
16) Wskaźnik obciążenia dochodów własnych obsługą zadłużenia (Wozdw)
O+R
Wozdw = --------Dw
gdzie:
Dw - dochody własne,
Wskaźnik ten obrazuje obciążenie dochodów własnych obsługą zadłużenia. Im większa jest
wartość tej relacji tym większe ryzyko wystąpienia niewypłacalności jednostki samorządu
terytorialnego.
Wartość wskaźnika dla poszczególnych typów i kategorii jednostek samorzadu terytorialnego
w latach 2010-2012 przedstawiono w poniższej tabeli:
Wyszczególnienie
gminy miejskie
2010
11,3
2011
2012
13,2
14,8
15,9
21,3
24,2
17,7
28,1
30,3
gminy wiejskie
12,2
15,8
15,5
19,6
22,3
26,0
powiaty
10,6
12,3
14,0
województwa
17) Wskaźnik obciążenia dochodów bieżących wydatkami bieżącymi i obsługą zadłużenia
(Wodb)
Wb + O + R
Wodb = --------Db
gdzie:
Db - dochody własne,
Wb wydatki bieżące
Wskaźnik obrazuje obciążenie dochodów bieżących wydatkami bieżącymi i obsługą
zadłużenia (odsetek i spłaty rat kapitałowych). Jego wartość dla poszczególnych typów i
kategorii jednostek samorządu terytorialnego dla lat 2010-2012 przedstawiono w tabeli
poniżej:
27
Wyszczególnienie
gminy miejskie
2010
103,6
2011
2012
102,1
103,1
101,3
102,4
103,0
97,4
101,3
101,0
gminy wiejskie
101,6
103,5
103,1
101,4
100,0
102,0
powiaty
90,2
92,5
91,5
województwa
Poziom wskaźników zadłużenia można prezentować także w ujęciu jednostkowym ( np.
dla celów porównawczych) oraz w zestawionych dla wybranych grup jednostek samorządu
tertorialnego. Dokonuje sie tu przeliczenia wartości na jednego mieszkanca jednostki
samorządu terytorialengo. Mozna tu wykorzytać poniższe wskaźniki.
18) Wskaźnik zobowiązań ogółem w przeliczeniu na jednego mieszkańca Wz/m.
Zo
Wz/m = ----L
gdzie:
Zo – zobowiązania wedlug tytułów dłuznych
L – liczba ludności jednsotki jednostki samorządu tertytorialnego
Wskaźnik ten słuzy przede wszystki celom informacyjnym i porównawczym. Wielkość
zobowiązań według tytułów dłużnych w przeliczeniu na mieszkańca dla poszczególnych
typów i kategorii jednstek samorządu terytorialnego dla okresu 2010-2012 (– średnia
artmetyczna) przedstawiono w poniższej tabeli:
Wyszczególnienie
gminy miejskie
gminy wiejskie
powiaty
województwa
2010
2011
2012
907,8
1 036,0
1 052,1
929,2
790,0
1 362,9
226,0
107,9
1 085,2
944,1
1 625,5
251,2
138,8
1 091,2
926,3
1 758,3
244,7
155,8
19) Wskaźnik zobowiązań ogółem bez zobowiązań na projekty unijne w przeliczeniu na
jednego mieszkańca.
Zo_UE
Wz/m_ue = ----L
gdzie:
Zo_UE – zobowiązania wedlug tytułów dłuznych bez zadłużenia na realziacje projketów unijnych
L – liczba ludności jednsotki jednostki samorządu tertytorialnego
Zestawienie dwóch powyższych wskaźników pozwala wykazać różnicę w poziomie
zadłużenia w liczonego na jednego mieszkańca w wariantach uwzględniającym i
nieuwzględniającym finansowanie projketów unijnych długiem. Wykazują one o ile wzrata
28
zadłużenie na mieszkańca w wyniku zaangażowania się JST w proces wspólfinansowania
projketów funduszami UE.
Wielkość zobowiązań według tytułów dłużnych w przeliczeniu na mieszkańca dla
poszczególnych typów i kategorii jednstek samorządu terytorialnego dla okresu 2010-2012
(średnia artmetyczna) przedstawiono w poniższej tabeli:
Wyszczególnienie
2010
gminy miejskie
gminy wiejskie
powiaty
województwa
2011
2012
820,3
941,0
977,5
811,6
650,7
1 174,9
216,0
103,9
934,8
772,9
1 380,1
238,9
131,4
969,9
796,2
1 504,9
235,3
150,3
4. Poziom długu samorządowego w Polsce w latach 2005-2012
Jak wspomniano wyżej rosnące wydatki jednostek samorządu terytorialnego zwiększają
zapotrzebowanie gmin, powiatów i województw na finansowanie dłużne. Zjawiska te
zobrazowano poniżej, posługując się danymi ze sprawozdań budżetowych zamieszczonych w
bazach Ministerstwa Finansów
W pierwszej tabeli przedstawiono zmiany wielkości i struktury zadłużenia podsektora
samorządowego na tle zadłużenia całego sektora finansów publicznych w latach 2005-2012
Wyszczególnienie
Dynamika
2012/2005
2005=100
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Zadłużenie sektora finansów
publicznych w mln zł
439 334,9
506 263,5
527 441,8
597 764,4
669 876,4
747 898,8
815 345,5
840 476,8
191,31
Zadłużenie podsektora
samorządowego w mln zł
20 172,2
23283, 0
21 483,10
28106, 8
39 324,7
53 519,0
64 260,6
67 398,3
334,11
Źródło: obliczenia autora na podstawie danych Ministerstwa Finansów.
Zadłużenie podsektora samorządowego na tle zadłużenia
sektora finansów publicznych - lata 2000-2012
900 000,00
800 000,00
700 000,00
600 000,00
500 000,00
Zadłużenie sektora finansów
publicznych
400 000,00
Zadłużenie sektora samorządowego
300 000,00
200 000,00
100 000,00
0,00
2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Źródło: rysunek autora na podstawie danych Ministerstwa Finansów.
29
Struktura państwowego długu publicznego wg podsektorów w latach 2005-2012 (udział w %)
Wyszczególnienie
2005
2006
2007
2008
Zadłużenie sektora finansów publicznych
.Zadłużenie podsektora rządowego
Zadłużenie podsektora samorządowego
100,00%
93,80%
100,00%
94,40%
100,00%
94,84%
100,00%
94,83%
4,59%
4,60%
4,64%
1,61%
1,00%
0,52%
Zadłużenie podsektora
Ubezpieczeń społecznych
2009
2010
2011
2012
100,00%
93,09%
100,00%
92,57%
100,00%
91,84%
100,00%
91,71%
4,70%
5,87%
7,16%
7,88%
8,02%
0,46%
1,04%
0,27%
0,28%
0,27%
W końcu 2012r. zadłużenie podmiotów sektora finansów publicznych (po konsolidacji)
zamknęło się kwotą 840,5 mld zł. Wg szacunków Ministerstwa Finansów relacja
państwowego długu publicznego do PKB wyniosła 52,7%, wobec 53,5% na koniec 2011 r.
Spadek relacji długu publicznego do PKB w 2012 r. nastąpił po raz pierwszy od 2007 r.
W 2012 r. na łączną kwotę zadłużenia sektora finansów publicznych składało się:
zadłużenie podsektora rządowego – obejmujące 91,7% długu ogółem,
zadłużenie podsektora samorządowego – stanowiące 8,0% długu ogółem,
zadłużenie podsektora ubezpieczeń społecznych – 0,3% ogółu zadłużenia.
W strukturze zadłużenia całego sektora publicznego wyraźnie dominują zobowiązania
Skarbu Państwa z wyemitowanych papierów wartościowych oraz pożyczek zaciągniętych w
celu pokrycia deficytu budżetowego. Zadłużenie podsektora samorządowego w stosunku do
podsektora rządowego jest niskie, ale systematycznie wzrasta. Obrazuje to poniższy wykres
Zaobserwowana stała tendencja wzrostu zadłużenia JST nakazuje monitorować oraz
identyfikować przyczyny tej sytuacji poszukując odpowiedzi na pytanie: w jakiej części jest
to skutek wzrostu wydatków bieżących, a w jakiej zmian wydatków inwestycyjnych.
Przedstawione wyżej liczby wskazują, iż dług samorządowy mimo znacznego wzrostu
jego wartości, stanowi nieznaczną cześć ogólnego zadłużenia sektora finansów publicznych.
Nie ma on także istotnego wpływu na relację państwowego długu publicznego do wartości
30
produktu narodowego brutto. Należy tu zwrócić uwagę na charakter długu samorządowego.
Jest to w przeważającej mierze dług długoterminowy, który służy finansowaniu wydatków
majątkowych. Potwierdza to wykazana dynamika zmian poziomu zadłużenia jednostek
samorządu terytorialnego. Przyspieszony przyrost wartości zaciąganego długu obserwowany
jest od 2005r., szczególnie intensywny był on w latach 2008-2011. Wpływ na to miały dwa
czynniki. Pierwszy to wzmożony wysiłek inwestycyjny związany z realizacją projektów
współfinansowanych funduszami Unii Europejskiej (wynikający z konieczności zapewnienia
udziału własnego). Drugą przyczyną była sytuacja makroekonomiczna, w szczególności
następstwa kryzysu gospodarczego i kryzysu finansów publicznych skutkujące pogorszeniem
sytuacji finansowej wielu JST. W takich warunkach samorządy, które chciały pozyskiwać
fundusze unijne, zmuszone były w coraz większym wymiarze korzystać z kredytów i
pożyczek lub emitować obligacje komunalne.
W 2012 r. łączne zadłużenie podsektora samorządowego wyniosło 67,4 mld zł. Na kwotę
tę w 95,0% (85,0% w 2005r.) składał się dług jednostek samorządu terytorialnego, w 4,9%
(14,6% w 2005r.) zadłużenie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz w
ułamkowych wartościach zobowiązania samorządowych instytucji kultury (udział 0,1-0,2%) i
pozostałych samorządowych osób prawnych (poniżej 0,1%).
W 2012r. W stosunku do roku poprzedniego, zadłużenie jednostek samorządu
terytorialnego zwiększyło się o ok. 4%%, podczas gdy rok wcześniej przyrost wyniósł 20,1%,
a w okresie 2008-2010 nawet 30-40% rocznie. Analizując zmiany w dłuższym okresie, można
stwierdzić znaczny – ponad trzykrotny przyrost zadłużenia w stosunku do 2005 r.
Poziom i struktura podmiotową zadłużenia podsektora samorządowego dla okresu 20052012 przedstawiono poniższym zestawieniu:
Wyszczególnienie
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
20 172,20
23 283,00
24 483,10
28 106,80
39 324,70
53 519,00
64 260,60
67 398,30
Jednostki samorządu terytorialnego
i ich związki
85,05%
85,86%
86,60%
88,83%
92,49%
94,49%
95,22%
94,99%
Samorządowe fundusze celowe z
osobowością prawną
0,01%
0,00%
0,06%
0,05%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
Samodzielne publiczne
opieki zdrowotnej
14,64%
13,86%
13,08%
10,98%
7,42%
5,36%
4,67%
4,92%
0,13%
0,24%
0,20%
0,09%
0,07%
0,12%
0,10%
0,09%
0,18%
0,04%
0,06%
0,05%
0,02%
0,04%
0,01%
0,01%
Zadłużenie sektora samorządowego
w tym:
zakłady
Samorządowe instytucje kultury
Pozostałe samorządowe osoby
prawne utworzone na podst.
odrębnych
ustaw
w
celu
wykonywania zadań publicznych, z
wyłączeniem
przedsiębiorstw,
banków i spółek prawa handlowego
Z ogólnej kwoty zobowiązań największa część zadłużenia przypadała na miasta na
31
prawach powiatu (43,6%) i gminy (38,6%), mniejsza na powiaty (8,8%) i województwa
(9,0%). Porównując poziom zadłużenia w 2012r. z zadłużeniem 2005r. należy stwierdzić, że
w największym stopniu wzrosło zadłużenie województw (prawie pięciokrotnie), powiatów
(ponad dwukrotnie), a następnie miast na prawach powiatu i gmin (podwojenie wartości). W
wartościach kwotach największy przyrost cechował: miasta na prawach powiatu (+19,2 mld
zł), gminy (+18,1 mld zł), województwa (5,2 mld zł) oraz powiaty (4,1 mld zł). Dynamikę
zmian zadłużenia w różnych typach JST przedstawiono w poniższej tabeli:
Wyszczególnienie
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Ogółem
Gminy
Powiaty
Województwa
21 181
8 067
10 415
1 816
883
24 949
9 586
11 296
2 493
1 574
25 876
9 959
11 259
2 640
2 019
28 775
10 821
12 775
2 889
2 289
40 294
14 611
18 730
3 907
3 046
55 094
21 930
23 438
5 436
4 291
65 756
25 990
28 075
6 137
5 555
67 835
26 168
29 579
5 975
6 113
Dynamika 2012/2005
2005=100
320,26
324,38
284,00
329,02
692,30
Zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego
w latach 2005-2012
80 000
70 000
60 000
Ogółem
50 000
40 000
30 000
Gminy
20 000
Powiaty
10 000
Województwa
0
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Analizując tempo wzrostu zobowiązań jednostek sektora samorządowego, przy
uwzględnieniu poszczególnych jednostek, badany okres można podzielić na dwie fazy.
Pierwsza z nich obejmuje lata 2005-2008, kiedy to zwiększenie ogólnej kwoty zobowiązań
następowało w miarę regularnie, widać to szczególnie przy zobowiązaniach miast na prawach
powiatu oraz gmin.
W powiatach i województwach można zaobserwować bardziej dynamiczne przyrosty
zobowiązań, choć nie jest to tak bardzo widoczne na wykresie ze względu na nieduży udział
zaciągniętych przez te jednostki zobowiązań w stosunku do ogólnej kwoty. W drugiej fazie,
która obejmuje 2009 do 2012 roku ma miejsce dynamiczny wzrost zadłużenia
poszczególnych szczebli jednostek samorządu terytorialnego, co miało wpływ na wzrost
ogólnej kwoty długu.
32
Relację zobowiązań jednostek samorządu terytorialnego do dochodów ogółem w latach 20052012 przedstawiono poniżej.
Wyszczeólnienie
Gminy
Powiaty
Województwa
JST ogółem
2005
17,61%
28,72%
13,26%
12,61%
20,61%
2006
18,53%
27,56%
16,84%
16,74%
21,34%
2007
17,47%
24,02%
16,40%
17,87%
19,71%
2008
17,37%
25,84%
15,96%
18,17%
20,20%
2009
22,52%
37,22%
19,54%
15,62%
26,05%
2010
30,33%
43,50%
24,27%
30,43%
33,86%
2012
33,37%
48,29%
26,53%
40,12%
38,24%
Źródło: obliczenia autora na podstawie danych Ministerstwa Finansów
W 2012 r. wskaźnik zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego liczony w relacji do
dochodów ogółem wyniósł 38,2% i był wyższy od notowanego w 2005r. o ok. 17,5 pkt proc.
W największym stopniu obciążone długiem były miasta na prawach powiatu (48,3%),
następnie województwa (40,1%), gminy (33,4%) i powiaty (26,5%). Z powyższych danych
wynika, że średnie wartości wskaźnika zadłużenia odbiegały znacznie od poziomu
maksymalnego dozwolonego przepisami ustawy o finansach publicznych (bariera 60%).
Jednak w praktyce coraz więcej jednostek zbliżało się do granicy dopuszczonego prawem
poziomu zadłużenie. Wiele z nich nie miało wystarczającego własnego potencjału
finansowego do zaciągania wysokich zobowiązań dłużnych.
W 2012 r. 222 gminy, 13 miast na prawach powiatu, 21 powiatów i 5 województw
osiągnęło wskaźnik zadłużenia (bez zobowiązań na realizację programów i projektów
realizowanych z udziałem środków unijnych) przekraczający 50,0%, w tym w 26 gminach, w
3 powiatach i w 1 województwie wskaźnik zadłużenia przekroczył 60% wykonanych
dochodów.
W
poniższych tabelach dokonano klasyfikacji zadłużonych jednostek samorządu
kształtowanie ze względu na relacje wskaźnika długu do dochodów.
Liczba zadłużonych gmin z uwzględnieniem relacji długu do dochodu w okresie 2005-2012
Liczba zadłużonych gmin
Liczba
Gmin
ogółem
Wskaźnik dług/ dochody*
2005
2413
ogółem
2292
i<10%
785
10%<i<30%
1162
30%<i<50%
315
50%<i<60%
21
i>60%
9
2006
2413
2316
688
1256
339
23
10
2007
2413
2285
749
1206
299
26
5
2008
2413
2273
832
1109
306
24
2
2009
2413
2272
579
1111
504
64
14
2010
2414
2351
280
951
869
183
68
2011
2414
2305
322
917
825
210
31
2012
2414
2300
297
923
858
196
26
*Wskaźnik poziomu zadłużenia bez zobowiązań na realizację programów i projektów realizowanych z udziałem środków
unijnych do wykonanych dochodów, którego relacja do dochodów stanowi limit zadłużenia samorządów
Źródło : Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów
33
Liczba zadłużonych miast na prawach powiatu z uwzględnieniem relacji długu do dochodu
w okresie 2005-2012
Liczba zadłużonych miast na prawach powiatu
Liczba miast na
prawach powiatu
ogółem
ogółem
i<10%
10%<i<30%
30%<i<50%
50%<i<60%
i>60%
2005
65
65
8
37
19
1
0
2006
65
65
6
36
21
2
0
2007
65
65
6
37
20
2
0
2008
65
65
8
36
20
1
0
2009
65
65
3
26
30
4
2
2010
65
65
3
16
36
8
2
2011
65
64
2
18
30
14
0
35
13
0
65
64
2
14
2012
Liczba zadłużonych powiatów z uwzględnieniem relacji długu do dochodu w okresie 20052012 .
Liczba zadłużonych powiatów
Liczba
Powiatów
ogółem
ogółem
i<10%
10%<i<30%
30%<i<50%
50%<i<60%
i>60%
2005
314
301
131
133
36
1
0
2006
314
306
95
156
49
4
2
2007
314
304
99
153
47
5
0
2008
314
306
110
152
40
4
0
2009
314
311
72
171
64
3
1
2010
314
311
47
163
90
11
0
2011
314
311
48
159
91
12
1
2012
314
310
48
155
86
18
3
Liczba zadłużonych województw z uwzględnieniem relacji długu do dochodu w okresie
2005-2012 .
Liczba zadłużonych województw
Liczba
Województw
ogółem
2005
16
ogółem
16
2006
16
16
2
9
5
0
0
2007
16
16
2
10
3
1
0
2008
16
16
8
3
5
0
0
2009
16
15
6
8
1
0
0
2010
16
16
3
4
8
1
0
2011
16
16
3
3
8
2
0
2012
16
16
1
4
6
4
1
i<10%
3
10%<i<30%
10
30%<i<50%
3
50%<i<60%
0
i>60%
0
34
Ważnym elementem kształtowania krótkoterminowego i długoterminowego długu jest analiza
i odpowiedni dobór instrumentów dłużnych. Poniższe tabele przedstawiają strukturę
wykorzystywanych instrumentów dłużnych, zgodnie z obowiązującym prawem, z podziałem
na poszczególne szczeble jednostek samorządu terytorialnego w latach 2005-2012.
W gminach największy procent wykorzystywanych instrumentów dłużnych stanowiły
kredyty i pożyczki. W latach 2005-2009 ich udział utrzymywał się na zbliżonym poziomie
ponad 85%, natomiast od 2010 roku wzrósł on do ponad 96%. W następstwie zmniejszyło się
znaczenie komunalnych papierów wartościowych. Zobowiązania wymagalne w całym
analizowanym czasie, były średnio na poziomie 1%.
Struktura wykorzystywanych instrumentów
terytorialnego w latach 2005-2012. (w %)
dłużnych
przez
jednostki
samorządu
Gminy
Wyszczególnienie
2005
2006
2007
Struktura %
2008
2009
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
86,90%
86,40%
83,60%
88,20%
88,40%
96,90%
98,40%
98,30%
Emisja
papierów
wartościowych
10,70%
11,90%
15,70%
10,80%
10,70%
2,40%
1,00%
1,00%
Zobowiązania
wymagalne
2,40%
1,70%
0,70%
1,00%
0,90%
0,70%
0,60%
0,70%
Zobowiązania
ogółem, z tego:
Kredyty i pożyczki
2010
2011
2012
W miastach na prawach powiatu również największy procent wykorzystywanych
instrumentów dłużnych stanowiły kredyty i pożyczki. W latach 2005-2010 ich udział
systematycznie wzrastał, natomiast w 2011 oraz 2012 możemy zaobserwować spadek ich
udziału na rzecz emisji papierów wartościowych. Zobowiązania wymagalne w badanym
okresie nie przekroczyły 0,8%.
Struktura wykorzystywanych instrumentów
terytorialnego w latach 2005-2012 (w %).
dłużnych
przez
jednostki
samorządu
2005
Struktura %
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
Kredyty i pożyczki
74,00%
77,20%
78,20%
89,40%
91,40%
94,20%
84,70%
85,00%
Emisja
papierów
wartościowych
25,20%
22,20%
21,30%
10,10%
8,30%
5,20%
14,90%
14,70%
Zobowiązania
wymagalne
0,80%
0,60%
0,50%
0,50%
0,30%
0,60%
0,40%
0,30%
Wyszczególnienie
Zobowiązania
ogółem, z tego:
35
W powiatach największy procent wykorzystywanych instrumentów dłużnych stanowiły
kredyty i pożyczki, których procentowy udział w latach 2005-2012 ciągle wzrastał. Emisja
papierów wartościowych drastycznie spadała od 19,3% w 2005 roku, aż do 2,6 % w 2012
roku.
Struktura wykorzystywanych instrumentów dłużnych przez jednostki samorządu
terytorialnego w latach 2005-2012 (w %)
2005
2006
Powiaty
Struktura %
2007
2008
2009
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
80,20%
81,50%
81,50%
83,70%
86,30%
95,60%
96,70%
97,30%
19,30%
18,00%
18,40%
16,20%
13,30%
4,00%
3,10%
2,60%
0,50%
0,50%
0,20%
0,10%
0,40%
0,40%
0,20%
0,10%
Wyszczególnienie
Zobowiązania
ogółem, z tego:
Kredyty i pożyczki
Emisja
papierów
wartościowych
Zobowiązania
wymagalne
2010
2011
2012
Podobnie jak we wcześniej prezentowanych tabelach, w województwach największą część
wykorzystywanych instrumentów dłużnych stanowiły kredyty i pożyczki, których udział
utrzymywał się w granicach 82,4%- 94, 8%. Zmniejszyło się znaczenie emisji papierów
wartościowych (do 6,3% w 2012 r.). Zobowiązania wymagalne były znikome
Struktura wykorzystywanych instrumentów dłużnych przez jednostki samorządu
terytorialnego w latach 2005-2012. ( w %)
Wyszczególnienie
Województwa
Struktura %
2007
2008
2009
100%
100%
100%
2005
100%
2006
100%
86,10%
85,20%
82,40%
94,80%
Emisja
papierów
wartościowych
13,20%
14,40%
17,40%
Zobowiązania
wymagalne
0,70%
0,40%
0,20%
Zobowiązania
ogółem, z tego:
Kredyty i pożyczki
2010
100%
2011
100%
2012
100%
85,20%
92,10%
93,40%
93,70%
5,10%
14,70%
7,70%
6,60%
6,30%
0,10%
0,10%
0,20%
0,00%
0.0%
Z przedstawionych danych liczbowych wynika jednoznacznie, iż we wszystkich
jednostkach samorządu terytorialnego w całym analizowanym okresie dominował dług
długoterminowy w postaci kredytów i pożyczek długoterminowych oraz emitowanych
obligacji komunalnych. W 2012r. tego typu kredyty i pożyczki stanowiły w gminach 98,6%
ogółu zobowiązań, w miastach na prawach powiatu 97,4%, powiatach – 95,6% oraz
województwach – 94,5%. Z obligacji komunalnych w największym stopniu korzystały miasta
36
na prawach powiatu – 14,1%, w niższym województwa – 5,1%, i powiaty 2,3% oraz gminy
– 2,9%.
Zakończenie
Problematyka zadłużenia należy do najważniejszych aspektów gospodarki budżetowej i
polityki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Podejmowanie decyzji dotyczących
zaangażowania środków dłużnych w finansowanie zadań gmin, powiatów i województw ma
bezpośredni wpływ na ich bieżącą i przyszłą sytuację finansową. Następstwa sięgania po
kredyty są częstokroć bardzo dotkliwe dla samorządów, zwłaszcza, gdy nie przygotowały one
właściwych strategii finansowych. Realizacja zadań przy wykorzystaniu środków dłużnych
może dać wiele korzyści, zwłaszcza szybszego osiągnięcia oczekiwanych społecznie efektów
niwelowania luki infrastrukturalnej. Podjęcie decyzji o zaciągnięciu długu wymaga
przeanalizowania wielu aspektów prawnych i ekonomicznych, wyznaczenia bezpiecznych
poziomów zadłużenia, tak by możliwa była spłata istniejących zobowiązań. W tym celu
władze samorządowe powinny przeprowadzić szczegółowe analizy finansowe wykazujące
możliwość i zasadność zastosowania określonego wariantu finansowania realizowanych przez
nie zadań. Przedstawione w ramach tego wykładu wskaźniki mogą mieć zastosowanie w
badaniu zdolności kredytowej i określaniu warunków utrzymania długookresowej płynności
finansowej jednostki samorządu terytorialnego.
37

Wykład III Ocena poziomu zadłużenia gmin

Transkrypt

Podobne dokumenty

Analiza: Zadłużenie samorządów

Objaśnienia do WPF

PONIATOWICZ MARZANNA_Prezentacja - xiv samorządowe forum kapitału

zrodla dochodu netto rodziny uzyskanego w miesiacu

DOCHODY JST na podstawie ustawy o dochodach JST Dochodami

Jakie korzyści dla kredytobiorcy niesie kredyt konsolidacyjny? Bank