12) Szuber – Bednarz Ewa_Wybrane problemy organizacji

Ewa Szuber-Bednarz
Wybrane problemy organizacji administracji publicznej w świetle skuteczności egzekucji
administracyjnej.
Wprowadzenie
Struktura organizacyjna administracji publicznej podporządkowana jest zapewnieniu
realizacji trzech podstawowych funkcji jakie zostały przed nią postawione. Są to funkcje
ochronna, organizacyjna i wychowawcza. Jak słusznie podnosi B. Adamiak: „funkcja
ochronna polega na zagwarantowaniu przestrzegania prawa przez zastosowanie środków
przymusu. Przejawia się również w ochronie określonych wartości, poprzez po pierwsze
ochronę interesów ogólnospołecznych, po drugie ochronę interesów indywidualnych, po
trzecie zapewnienie dodatkowych uprawnień „słabszej” stronie i nałożenie na organ
administracji publicznej obowiązku zabezpieczenia tych uprawnień”1. Funkcja ochronna
dzięki takiemu podejściu stanowi jedną z doniosłych aspektów modyfikacji organizacyjnych
w kontekście sprawnego funkcjonowania państwa. Drugą istotą funkcją jest funkcja
organizacyjna, która polega na tworzeniu określonych form życia zbiorowego i identyfikacji
ich struktury, a także oparta jest na zarządzaniu z jednoczesną organizacją różnych form życia
zbiorowego. Ma ona zapewniać ład i porządek w społeczeństwie poprzez wskazywanie
poprawnego sposobu postępowania oraz pożądanych zachowań. Ponadto celem tej funkcji
jest zapewnienie sprawności działania administracji, a więc skuteczność, terminowość,
kompletność, celowość, legalność etc. Ostatnią funkcją jest funkcja wychowawcza polegająca
zdaniem B. Adamiaka „na kształceniu pozytywnych postaw wobec prawa”2 - zarówno w
kontekście uznawania prawa jako wartości samoistnej, stanowiącej gwarancję ładu
społecznego, legalności, praworządności i pewności prawa, a także jako wartość samoistna,
sama w sobie. Ma ona również związek z jedną z fundamentalnych zasad postępowania
administracyjnego, a mianowicie budowania zaufania obywateli do organów administracji
publicznej.
Ewa Szuber-Bednarz
1
B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wyd. 2, LexisNexis,
Warszawa 2004, s. 15
2
B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, op. cit., s. 16
Skuteczność działania administracji publicznej byłaby zapewne znikoma, gdyby nie
przymus państwowy. Jednym z przejawów władczego działania państwa jest możliwość
stosowania przymusu państwowego.
Organizacja
administracji
publicznej
w
swym
wymiarze
strukturalnym
podporządkowywana była przez ostatnie lata wymaganiom związanym z dostosowywaniem
polskiego prawa do wymagań UE oraz nowoczesnych technologii.Jednocześnie powstaje
zasadnicze pytanie, o skuteczność działania organów administracji publicznej w kontekście
stosowania przymusu państwowego wobec skuteczności wyspecjalizowanych organów
egzekucyjnych. Wydaje się, że w obecnym stanie niewielkiej skuteczności administracyjnych
organów egzekucyjnych, zasadnym byłoby przekazanie prowadzenia administracyjnego
postępowania egzekucyjnego komornikom jako wyspecjalizowanym organom egzekucyjnym.
Autorka podejmie próbę analizy skuteczności działania wybranych organów egzekucyjnych
przewidzianych w obowiązujących przepisach
właściwych dla prowadzenia egzekucji
administracyjnej i wybranych organów egzekucji sądowej - przedstawianej dla potrzeb
prowadzonych wywodów jako wyspecjalizowanych organów egzekucyjnych. Postawiona
teza oparta została na danych ze sprawozdań prowadzonych w wybranych sądach oraz
sprawozdań po dokonanych czynnościach kontrolnych realizowanych przez Najwyższą Izbę
Kontroli w zakresie skuteczności działania administracyjnych organów egzekucyjnych.
Istota egzekucji administracyjnej
Egzekucja to zastosowanie przewidzianych prawem środków przymusu zmierzających
do spełnienia świadczenia przez dłużnika na rzecz uprawnionego wierzyciela, natomiast
postępowanie egzekucyjne to ciąg czynności podejmowanych przez organy egzekucyjne i
inne podmioty postępowania egzekucyjnego3. Jak wielokrotnie podkreślano w literaturze
przedmiotu postępowanie egzekucyjne spełniać ma doniosłą rolę w realizacji zadań norm
materialnego prawa administracyjnego. Jest drogą dochodzenia do ich urzeczywistniania,
wobec braku uprzedniego zamiaru podporządkowania się tej normie.
Co do zasady, wyróżniamy dwa rodzaje środków przymusu państwowego: pierwsze to
środki egzekucyjne, drugie natomiast to sankcje karne. Z punktu widzenia celu niniejszej
publikacji doniosłe znaczenie mają środki egzekucyjne, gdyż to ich stosowanie wpłynęło na
Z. Leoński, Istota administracyjnych czynności egzekucyjnych w świetle przepisów ustawy z 17 czerwca 1966,
RPEiS 1969, z. 3, s. 56 i n
3
dzisiejszy kształt organizacji administracji i jak się wydaje, nadal wymagane byłyby zmiany
wprowadzające większą efektywność postępowania egzekucyjnego w administracji.
Po
ojęcie „środek egzekucyjny” przewidziany w ustawie służyć ma doprowadzeniu do
wykonania przez zobowiązanego jego obowiązku o charakterze pieniężnym lub
niepieniężnym. Środki egzekucyjne to zinstytucjonalizowane formy przymusu państwowego
stosowane przez powołane organy przewidziane w ustawie i służące do doprowadzenia do
wykonania przez zobowiązanych obowiązków wynikających ze stosunków administracyjnoprawnych oraz innych obowiązków poddanych egzekucji administracyjnej i stosowanych
według ściśle określonej procedury4. Środki egzekucyjne konstruowane są w ten sposób, aby
doprowadzić bezpośrednio do wykonania obowiązku przez zobowiązanego na rzecz organu
egzekwującego. Katalog środków egzekucyjnych jest katalogiem zamkniętym, jednak ustawa
rozróżnia środki egzekucyjne obowiązków pieniężnych i środki egzekucyjne obowiązków
niepieniężnych – są to grupy odmienne i rozdzielne. Do środków egzekucyjnych zalicza
się:egzekucję z pieniędzy, egzekucję z wynagrodzenia za pracę, egzekucję ze świadczeń z
zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego, a także z renty socjalnej,
egzekucję z rachunków bankowych, egzekucję z innych wierzytelności pieniężnych,
egzekucję z praw z instrumentów finansowych w rozumieniu przepisów o obrocie
instrumentami finansowymi, zapisanych na rachunku papierów wartościowych lub na innym
rachunku (np. akcje, certyfikaty inwestycyjne); egzekucję z papierów wartościowych nie
zapisanych na rachunku papierów wartościowych, egzekucję z weksla, egzekucję z autorskich
praw majątkowych i praw pokrewnych oraz z praw własności przemysłowej, egzekucję z
udziału w spółce z o.o., egzekucję z pozostałych praw majątkowych, z ruchomości oraz z
nieruchomości. Takie usystematyzowanie środków egzekucyjnych stanowi jednocześnie
wskazanie dla organu egzekucyjnego co do kolejności, w jakiej te środki powinny być
zastosowane, gdyż ich kolejność ustawodawca uzależnił od stopnia uciążliwości. Oczywistym
jest, że nie ma nakazu, aby środki te stosować w tej kolejności, gdyż priorytetem jest
spełnienie świadczenia, a zatem skuteczność egzekucji.
Ustawodawca przewidział ponadto środki egzekucyjne dla świadczeń niepieniężnych.
Są nimi: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej,
odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń oraz przymus bezpośredni.
Ostatni wskazany środek jest najbardziej dolegliwy W literaturze podkreśla się, że stanowi
on "zagrożenie zastosowania bezpośrednio skutecznych środków, nie wyłączając siły
D.R. Kijowski (red) Komentarz do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, System Informacji
Prawnej Lex, Warszawa 2010, dostęp z dnia 11.02.2014r.
4
fizycznej, w celu usunięcia oporu zobowiązanego i oporu innych osób, które stoją na
przeszkodzie wykonaniu obowiązku"5. Wskazuje się także, iż zajęcie wierzytelności obejmuje
tylko wierzytelność istniejącą, a za taką należy uznać konkretną wierzytelność, osadzoną w
ramach
określonego
stosunku
zobowiązaniowego
pomiędzy
zindywidualizowanymi
podmiotami, mającą sprecyzowaną treść6. Nie jest natomiast istotne, czy zajęta wierzytelność
może być dochodzona na drodze sądowej, czy też administracyjnej.
Egzekucja sądowa – istota
Definicja egzekucji przy rozpatrywaniu zagadnień egzekucji sądowej jest analogiczna
jak przy egzekucji administracyjnej, a zatem jest to również „stosowanie przewidzianych
prawem środków przymusu zmierzających do spełnienia świadczenia przez dłużnika na rzecz
uprawnionego wierzyciela”. Analogicznie uznaje się również, że postępowanie egzekucyjne
to ciąg czynności podejmowanych przez organy egzekucyjne zmierzających do spełnienia
świadczenia. Zasadnicza różnica pomiędzy egzekucją administracyjną i egzekucją sądową
wynika, z jej istoty, która determinowana jest podstawami prawnymi, na których została
oparta, zakresem podmiotowym i przedmiotowym. Ustawodawca nie definiuje sprawy
egzekucyjnej, pojęcie to jednak można wywieźć na podstawie treści zawartych w ustawie
kodeks postępowania cywilnego7. Zdaniem O. Marcewicz, „w doktrynie powszechnie
przyjmuje się, że sprawa egzekucyjna jest tym samym co sprawa cywilna, tyle że sprawę
cywilną należy odnosić do postępowania rozpoznawczego, a sprawę egzekucyjną do
postępowania egzekucyjnego. Zatem sprawa egzekucyjna, tak jak sprawa cywilna, będzie
wynikać ze stosunków prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, będzie
to również sprawa, do której przepisy kodeksu postępowania cywilnego stosuje się z mocy
ustaw szczególnych8, natomiast w przypadku egzekucji administracyjnej sprawa wynika ze
stosunku administracyjnego, a właściwymi są przepisy ustawy o egzekucji w administracji. W
piśmiennictwie zwraca się uwagę, że załatwienie sprawy egzekucyjnej polega na
przymusowej realizacji tj. za pomocą środków przewidzianych przepisami części trzeciej
kodeksu postępowania cywilnego, praw i obowiązków stron wynikających z wymienionych
D.R. Kijowski (red.), Komentarz (...), op. cit., dostęp dnia 11.02.2014r.
wyrok SN z dnia 11 stycznia 2006 r., III CK 335/05, LEX nr 176064
7
Ustawa z dnia 17 listopada 1964r., kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. 1964, Nr 43, poz. 264 z zm., art.
758
8
O. Marcewicz, Komentarz do Kodeksu Postępowania Cywilnego, System Informacji Prawnej Lex, dostęp z
dnia 11.02.2014r.
5
6
stosunków prawnych i - co należy podkreślić - ściśle określonych w tytułach egzekucyjnych
lub wykonawczych”9.
Organ egzekucyjny
W postępowaniu egzekucyjnym podmiotami są z jednej strony dłużnik, z drugiej
natomiast organ egzekucyjny. Jednak pamiętać należy, iż organ egzekucyjny nie jest stroną
postępowania, a także, że nie zachodzi żaden stosunek cywilnoprawny pomiędzy nim
(szczególnie w przypadku egzekucji sądowej) a stronami postępowania.
W administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym można wyodrębnić:
- podstawowy organ egzekucyjny oraz organy egzekucyjne szczególne tj. takie, które
uprawnione zostały do stosowania określonych środków egzekucyjnych w egzekucji
niektórych tylko należności pieniężnych. Podstawowy organ egzekucyjny to naczelnik urzędu
skarbowego – może co do zasady stosować wszystkie środki egzekucyjne w egzekucji
administracyjnej należności pieniężnych, natomiast szczególne organy egzekucyjne to:
- właściwy organ gminy o statusie miasta, ustanowiono pewne ograniczenia np. nie może
stosować egzekucji z nieruchomości, a jest właściwy do egzekucji tych należności, które sam
ustala, określa, pobieraprzewodniczący organu orzekającego w sprawach o naruszenie
dyscypliny finansów publicznych w pierwszej instancji. W tym zakresie możliwa jest
egzekucja z tytułu kar pieniężnych – środek egzekucyjny dozwolony do zastosowania to
egzekucja z wynagrodzenia za pracę.
-dyrektor oddziału ZUS np. uprawniony do egzekucja z tytułu składek na ubezpieczenie
społeczne. Dopuszczalne środki egzekucyjne to m.in. egzekucja z wynagrodzenia za pracę, z
rachunków bankowych.
- dyrektor izby celnej uprawniony do egzekucji należności pieniężnych, do których pobierania
zobowiązane są ograny celne. Dopuszczalne środki egzekucyjne to wszystkie za wyjątkiem
egzekucji z nieruchomości.
- dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej - uprawniony do
egzekucji należności z tytułu opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich związanych z
zajmowaniem lokali WAM. Dopuszczalne środki to egzekucja z wynagrodzenia za pracę, ze
świadczeń z ubezpieczenia społecznego.
O. Marcewicz, Komentarz do Kodeksu Postępowania Cywilnego, System Informacji Prawnej Lex, dostęp z
dnia 11.02.2014r, op. cit.,
9
- inne – na mocy odrębnej ustawy np. wojewoda, właściwy organ jednostki samorządu
terytorialnego tj. wójt, starosta, marszałek województwa. Podmioty te uprawnione są do
prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i
zadań z zakresu administracji rządowej oraz z obowiązków wynikających z decyzji i
postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki
organizacyjne.
- kierownik wojewódzkiej służby, straży lub inspekcji w odniesieniu do obowiązków
wynikających z decyzji lub postanowień wydawanych w imieniu własnym lub wojewody.
- inne – na mocy przepisów szczególnych, np. organ Policji, ABW, AW, SG, organu PIP,
organu straży pożarnej kierującego akcją ratowniczą i inne organy powołane do ochrony
spokoju, bezpieczeństwa, porządku, zdrowia publicznego oraz mienia społecznego.
W/w wskazuje na wielość podmiotów uprawnionych na podstawie przepisów
szczególnych do występowania w charakterze organu egzekucyjnego, co z jednej strony
powoduje
rozdrobnienie
dopuszczalności
kompetencyjne
stosowania
różnych
i
jednocześnie
(określonych
przez
ograniczenia
w
zakresie
ustawodawcę)
środków
egzekucyjnych przez indywidualnie oznaczone organy egzekucyjne. Niejednokrotnie
ograniczenia w dopuszczalności stosowania określonego środka egzekucyjnego powoduje, iż
dłużnik wszelkimi znanymi sobie sposobami dąży do tego, aby niedozwolony środek
egzekucyjny był jedynym skutecznym, jednak poprzez jego niedopuszczalność przymusowe
spełnienie świadczenia okazuje się być niemożliwym, a tym samym egzekucja jest
nieskuteczna.
W przypadku egzekucji sądowej organami uprawnionymi do jej wykonywania jest
komornik, z wyjątkiem czynności zastrzeżonych do właściwości sądu. A zatem w
określonych przypadkach organem egzekucyjnym będzie sąd. Środki egzekucyjne, jakie są
dozwolone dla uzyskania skuteczności działania komornika, nie zostały (poza przypadkami
szczególnymi) ograniczone, a zatem to organ egzekucyjny decyduje jakie środki zastosuje,
aby prowadzone postępowanie egzekucyjne spełniło swój cel tj. skutecznie i bez zbędnej
zwłoki nastąpiło spełnienie świadczenia z całkowitym zaspokojeniem wierzyciela.
Skuteczność i efektywność egzekucji prowadzonej przez administracyjne organy
egzekucyjne
Badanie efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego dokonywane jest
m.in. w przypadku egzekucji administracyjnej przez Najwyższą Izbę Kontroli, natomiast w
przypadku egzekucji sądowej z uwagi na to, że czynności organów egzekucyjnych podlegają
kontroli sądów oraz właściwego ministra, tym samym one też dokonują podsumowań
efektywności działania przeprowadzanych postępowań egzekucyjnych. Podkreślenia wymaga
to, że w przypadku egzekucji administracyjnej całość prowadzonych czynności w
postępowaniu i doprowadzenie do jej skuteczności powoduje, troskę o kondycję budżetu
państwa. Jednym z najważniejszych kierunków badań dokonywanych podczas kontroli
Najwyższej Izby Kontroli jest bezpieczeństwo finansów publicznych. W obecnym stanie
faktycznym tj. braku stabilności finansowej wielu państw należących do UE oraz ciągle
niezażegnanego kryzysu gospodarczego, który nieustannie, lecz z różną siłą w różnym
czasie „dotyka” poszczególne państwa UE, Najwyższa Izba Kontroli uznała, że „zapewnienie
bieżącej i długookresowej stabilności państwa” powinno stać się główną przesłanką dla
prowadzonych czynności kontrolnych. To kryterium stało się podstawą do przeprowadzenia
w 2012 roku ponad czterystu kontroli w sektorze instytucji rządowych i samorządowych, a
także w sektorze instytucji państwowych odpowiedzialnych za stan bezpieczeństwa państwa,
w szczególności w sektorze finansowego bezpieczeństwa państwa. Jednym z istotnych
elementów wymagających kontroli, w aspekcie „troski” o finansowe bezpieczeństwo
państwa, jest badanie skuteczności stosowania przymusu państwowego w egzekwowaniu
należności na rzecz Skarbu Państwa. Zatem głównym celem kontroli była ocena efektywności
i skuteczności egzekucji administracyjnej10.
W szczególności ocenie podlegały:
− efektywność prowadzonych postępowań egzekucyjnych;
− prawidłowość i terminowość wystawiania upomnień i tytułów wykonawczych;
− prawidłowość funkcjonowania systemu kontroli finansowej i audytu wewnętrznego
w urzędach miast;
− współpraca pomiędzy urzędami miast a urzędami skarbowymi;
− realizacja wniosków pokontrolnych regionalnych izb obrachunkowych, w zakresie
10
Sprawozdanie Prezesa NIK z działalności w 2012r., Druk nr 1462, z dnia 12 czerwca 2013r., s. 2
zagadnień będących przedmiotem niniejszej kontroli11.
Kontrolę przeprowadzono w okresie od 19 maja do 15 grudnia 2008 r. w 30
jednostkach, tj. 15 urzędach miast wybranych spośród 47 miast, których prezydenci posiadają
uprawnienia organu egzekucyjnego oraz 15 urzędach skarbowych w wybranych miastach.
Tak szeroką kontrolę uzasadniały poprzednie czynności kontrolne, które ujawniły opieszałość
działania organów egzekucyjnych, nieuzasadnioną zwłokę w podejmowaniu działań,
szczególnie w zakresie wystawiania upomnień oraz tytułów egzekucyjnych, a także
zaniechaniu lub umyślnym opóźnianiu czynności egzekucyjnych. Ponadto stwierdzono, iż
stosunkowo najczęstszym zaniechaniem było nieopracowanie pisemnych procedur kontroli
finansowej, oraz niedokonywanie bieżącej kontroli stanu finansów, czy też stosowanie
wyłącznie łatwiejszych środków egzekucyjnych jednocześnie najmniej dolegliwych dla
dłużnika12. Kontrole w urzędach miast przeprowadzono z punktu widzenia legalności,
gospodarności i rzetelności, a w urzędach skarbowych – legalności, gospodarności, celowości
i rzetelności.
Wyniki kontroli, pomimo że była to już kolejna w krótkim czasie kontrola analogiczna
przedmiotowo wykazała znaczne uchybienia. Podstawowe nieprawidłowości polegały na:
− niepodjęciu właściwych działań w celu wyegzekwowania wszystkich zaległości;
− występowaniu nieuzasadnionej zwłoki w wystawianiu upomnień, tytułów wykonawczych i
podejmowaniu czynności egzekucyjnych we wszystkich skontrolowanych urzędach miast;
− prowadzeniu ksiąg rachunkowych, w których zapisy nie odzwierciedlały stanu
faktycznego, w ośmiu urzędach miast, co stanowi 53% kontrolowanych;
− sporządzaniu sprawozdań budżetowych niezgodnie z danymi wynikającymi
z ewidencji księgowej (dotyczyło to 20% kontrolowanych);
− niedokonywaniu ocen terminowości podejmowanych czynności egzekucyjnych
i prawidłowości prowadzenia postępowań egzekucyjnych przez komórki kontroli
i audytu wewnętrznego – uchybienie stwierdzono w 80% kontrolowanych podmiotów)13.
Pomimo tak istotnych uchybień, Najwyższa Izba Kontroli pozytywnie oceniła stan
przestrzegania przepisów w zakresie prowadzonej egzekucji administracyjnej, zatem należy
zastanowić się: jaki zakres uchybień stwierdzono w toku poprzednich czynności
11
ibidem, s. 118
Informacja Najwyższej Izby Kontroli o wynikach kontroli efektywności egzekucji administracyjnej podatków
i opłat, dla których ustalania i określania lub pobierania właściwy jest organ gminy, Kielce, maj 2009, LKI41014-08 , Nr ewid. 161/2008/P/08/139/LKI , s. 4
13
ibidem, s. 5
12
kontrolnych14. Doniosłe znaczenie dla oceny efektywności egzekucji administracyjnej ma to,
że zmniejszył się okres zaległości w jej wykonywaniu, a skuteczność wzrosła do 21%.
W kolejnych latach Najwyższa Izba Kontroli podejmowała również działania
zmierzające do sprawdzenia stanu przestrzegania przepisów dot. efektywności i skuteczności
prowadzonej przez uprawnione organy egzekucji administracyjnej.
W zakresie kontroli działalności samorządowej stwierdzono, iż decyzje wójtów,
burmistrzów i prezydentów miast charakteryzuje duża dowolność co do stosowania zapisów
zawartych w przepisach uprawniających ich do zwolnienia podatnika ze względu na
„ważnych interes społeczny”. Najwyższa Izba Kontroli w sprawozdaniu za rok 2012
wskazała, że: ”decyzje wójtów, burmistrzów, prezydentów powinny być podejmowane w
sposób przejrzysty, natomiast informacja o podmiotach korzystających z różnych preferencji
powinna być opublikowana na stronie Biuletynu Informacji Publicznej”15. Przewidziany w
obowiązujących przepisach system ulg i zwolnień daje znaczną swobodę decyzyjną organom
egzekucyjnym, które po jego zastosowaniu powodują zmniejszenie bądź zaniechanie poboru
świadczenia należnego właściwemu organowi samorządu terytorialnego. Faktem jest, że
ustawodawca nie wskazał zakresu terminologicznego „ważnego interesu społecznego”, lecz
nie można uznać jego całkowitej dowolności.
Kontrola prowadzona w latach 2009-2011 przez Najwyższą Izbę Kontroli
uwidoczniła:
-
po pierwsze, że decyzje wójtów, burmistrzów i prezydentów w większości badanych
przypadków były niezgodne z ustawą ordynacja podatkowa,
-
po drugie, że na skutek opieszałości pracowników odpowiedzialnych za prowadzenie
postępowania egzekucyjnego w administracji dochodzi do zaniechania obowiązku,
-
po trzecie, że powyższy stan faktyczny powoduje znaczne zaniżenie skuteczności i
efektywności egzekucji,
-
po czwarte, natomiast dochodzi do uszczuplenia należności Skarbu Państwa, co jest
niedopuszczalne i „sankcjonowalne” na podstawie obowiązujących przepisów.
Powyższe wyniki kontroli z przedstawionego okresu wskazują, że pomimo dążenia do
wyspecjalizowania działań administracji publicznej w sferze prowadzonych postępowań
egzekucyjnych nadal powoduje, liczne uchybienia w toku prowadzonych spraw. Biorąc
pod uwagę zasady, na podstawie których organy administracji publicznej działają, nie
Informacja Najwyższej Izby Kontroli o wynikach kontroli efektywności egzekucji administracyjnej podatków
i opłat, dla których ustalania i określania lub pobierania właściwy jest organ gminy, op. cit., s. 5
15
Sprawozdanie NIK za rok 2012, op. cit., s. 23
14
powinny mieć miejsca żadne uchybienia. Oczywiście jest to bardzo optymistyczne
założenie, wręcz utopijne.
Zatem
przedstawiony
stan
faktyczny
wskazuje
na
nieudolność
działania
administracyjnych organów egzekucyjnych, bądź brak wyposażenia w odpowiednie
instrumenty. Z uwagi na to, że niezasadne byłoby rozszerzenie kompetencji
administracyjnych organów egzekucyjnych, stąd należy rozważyć czy nie byłoby
zasadnym przenieść całą procedurę egzekucyjną na sądowe organy egzekucyjne, które
dzięki właściwym instrumentom, w które zostały wyposażone są znacznie bardziej
skuteczne niż administracyjne organy egzekucyjne.
Skuteczność i efektywność egzekucji w postępowaniu prowadzonym przez sądowe
organy egzekucyjne
Z danych przedstawionych przez Ministra Sprawiedliwości wynika, że średni czas
postępowania od dnia wpływu do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego
prowadzonego przez sądowe organy egzekucyjne w pierwszym kwartale 2013r. wynosiła
w Apelacji Warszawskiej: 8,11 dnia, w Apelacji Gdańskiej 8,63, w Apelacji Łódzkiej 8,75, w
Apelacji Białostockiej 9,15, Apelacji Katowickiej 9,15, Apelacji Wrocławskiej 10,37,
Apelacji Poznańskiej 10,80, Apelacji Lubelskiej 11,31, Apelacji Szczecińskiej 11,81 oraz
Apelacji Krakowskiej 11,82 i Apelacji Rzeszowskiej 12,84, a zatem skuteczność i szybkość
działania pomimo trudności występujących w gospodarce są wyraźnie dostrzegalne. Dane
powyższe wskazują na prowadzenie postępowania egzekucyjnego niezwykle sprawnie.
Porównując szybkość prowadzonego postępowania przez sądowe organy egzekucyjne w
stosunku do przekroczenia terminów zakreślonych ustawą we wszystkich kontrolowanych
przez NIK miastach przez administracyjne organy egzekucyjne o ponad 30 dni świadczy o
niewłaściwym działaniu tych organów.
Jednocześnie należy zauważyć, że pomimo wzrostu liczby komorników przy
jednoczesnym wzroście średniego miesięcznego obciążenia wpływem spraw, skuteczność
działania komorników nie zmalała.16 Na uwagę zasługuje też spadek całkowitej skuteczności
postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez sądowe organy egzekucyjne o ok. 10% tj.
z dotychczasowej średniej ponad 35%, na 20,5%. Częstym zjawiskiem jest zaprzestanie
W 2008r. łączna liczba komorników wynosiła 661, a średnie miesięczne obciążenie wpływem spraw 241,1,
natomiast w 2012r. liczba komorników wynosiła już 1084, natomiast obciążenie wzrosło do 388,2 – Informacja
statystyczna o ewidencji o ewidencji spraw i orzecznictwie w sądach powszechnych i więziennictwie, cz. I,
Warszawa 2013, s. 17, www.ms.gov.pl, dostęp z dnia 12.02.2014r.
16
regulowania zobowiązań poddanych egzekucji na skutek zapaści ekonomicznej dłużnika, czy
wskutek utraty zatrudnienia, czy też problemów z utrzymaniem płynności finansowej.
Wnioski
Analiza skuteczności i prawidłowości prowadzonego przez administracyjne organy
egzekucyjne postępowania egzekucyjnego wskazują, na:
-
niedostateczne
przygotowanie
pracowników
zatrudnionych
w
komórkach
prowadzących postępowanie egzekucyjne,
-
opieszałość w działaniu administracyjnych organów egzekucyjnych,
-
niewłaściwy dobór środków egzekucyjnych,
-
ułomność systemów informatycznych,
-
swoistą ułomność procedur.
Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności wykazane zarówno w aspekcie
skuteczności, szybkości i efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego tak
administracyjnego, jak i sądowego, jak i aspekt organizacyjny należy wskazać, że zaistniała
sytuacja wymaga natychmiastowego działania.
Szczególne
znaczenie
ma
dążenie
do
poprawy
skuteczności
działania
administracyjnych organów egzekucyjnych, gdyż ich nieudolność i opieszałość doprowadza
do uszczuplenia należności Skarbu Państwa. Zatem aby poprawić stan przygotowania
pracowników do prowadzenia administracyjnego postępowania egzekucyjnego, należy w
zasadzie od momentu prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego dla nowozatrudnianych
pracowników, szczególną uwagę zwracać na stan ich wiedzy. Ponadto, stosować okresowe
sprawdzanie znajomości procedur nie tylko w zakresie ich praktycznego zastosowania, lecz
także wiedzy teoretycznej sensu stricto.
Opieszałość działania organów administracji publicznej powinna być eliminowana
dwutorowo: po pierwsze na skutek faktycznego nadzoru przez powołane do tego organy w
strukturze hierarchicznej zależności służbowej oraz poprzez kontrole realizowane np. przez
Najwyższą Izbę Kontroli.
Niewłaściwy dobór środków egzekucyjnych powinien być eliminowany w trybie
właściwie
prowadzonego
pracowników.
nadzoru
służbowego
oraz
podniesieniem
stanu
wiedzy
Wydaje się, że niedoskonałość programów informatycznych jest jedynym aspektem
wśród wskazanych uchybień, które są w trakcie eliminowania.Ułomność procedur wynikająca
z obowiązujących przepisów prawa można wyeliminować wyłącznie poprzez skuteczną
nowelizację tzw. „dobrym prawem”, lecz warto byłoby zdaniem autorki rozważyć
przesunięcie całości postępowania egzekucyjnego na wyspecjalizowane sądowe organy
egzekucyjne.
Problems of the organization of public administration in the aspects of the effectiveness of
administrative enforcement.
Summary:
Public administration hadn’t prepared fairly well to proceedings. We confirmed that in many
inspections which was conducted by NIK, for exemple. Theese problems result from wrong
organizations of work, but also from improper preparation workers, improper procedures and
imperfect rules governing the issue.