docHistoria i rozwój idei integracji europejskiej
download 
Reklamacja Transkrypt
Historia i rozwój idei integracji europejskiej
Elżbieta Kawecka-Wyrzykowska Historia i rozwój idei integracji europejskiej Warszawa, marzec 2002 1 Spis treści 1. Wprowadzenie ......................................................................................................................... 3 2. Międzywojenne koncepcje integracji Europy i idee z okresu II wojny światowej 4 3. Przesłanki integracji w Europie Zachodniej po II wojnie światowej 6 3.1. Powojenne dyskusje 6 3.2. Plan Schumana ..................................................................................................................... 9 3.3. Plan Marshalla 11 4. Nieudane koncepcje integracji wojskowej i politycznej w latach 50. 12 5. Cele i metody działania trzech Wspólnot 13 6. Proces pogłębiania i poszerzania integracji w ramach WE 14 6.1. Okres szybkiego rozwoju gospodarczego i pogłębiania procesu integracji: 1958-1973 14 6.2 Okres europesymizmu (eurosklerozy): 1973-1983 16 6.3. Ponowne ożywienie: program Europa 1992 (1983-1992) 18 6.4. Okres 1993-1998: realizacja Traktatu o Unii Europejskiej 24 6.5. Okres od 1 stycznia 1999 r. do dziś 26 7. Główne problemy i perspektywy rozszerzenia UE na wschód 27 8. Perspektywy dalszego rozwoju UE 34 9. Wnioski 37 10. Wykaz cytowanej literatury 41 2 1.Wprowadzenie Pojecie międzynarodowej integracji ekonomicznej pojawiło się zasadniczo w latach trzydziestych naszego wieku, a zostało rozpowszechnione po II wojnie światowej, w związku z tworzonymi w tym czasie organizacjami integracyjnymi w Europie Zachodniej. W latach późniejszych organizacje o charakterze integracyjnym powstały także w innych częściach gospodarki światowej. Sama idea integracji, rozumiana jako proces scalania odrębnych organizmów gospodarczych, w wyniku czego powstaje nowy jednolity system (lub zharmonizowany, o zbliżonych zasadach działania) występowała oczywiście niemal zawsze1. Przez wiele lat była ona realizowana najczęściej poprzez podporządkowanie słabszych organizmów silniejszym, a głoszone koncepcje miały najczęściej za zadanie uzasadnić celowość polityki podporządkowania słabszych partnerów silniejszym2. Również poczucie wspólnoty kulturowej i cywilizacyjnej narodów Europy ma długą tradycję intelektualną. Wynikało ono w dużej mierze z łączącego ludność tego obszaru systemu wartości mającego swe podstawy we wspólnej dla nich religii. Chrześcijaństwo, obecne przez długi czas we wszystkich dziedzinach życia indywidualnego i zbiorowego kształtowało zasady postępowania i normy moralne. Jednolity język liturgiczny, jakim była łacina, stał się instrumentem, przy pomocy którego rozpowszechniały się również świeckie treści i idee, osiągnięcia naukowe. Chrześcijaństwo stało się fundamentem kultury łączącej kontynent, jak też kryterium przynależności do wspólnoty. Genezy powojennych procesów integracyjnych szukać należy w koncepcjach okresu międzywojennego, kiedy to narodził się ruch paneuropejski. Międzywojenne i powojenne koncepcje nawiązywały jednak duchem do wielu wcześniejszych idei.3 1 Niektórzy autorzy wywodzą ideę integracji niemal od czasów starożytnych (por. Integracja europejska, red A. Marszałek, UŁ Łódź 1997). Pisze on: „idea integracji międzynarodowej ma swoje źródła w czasach bardzo odległych, w starożytnej Grecji. Już wówczas nie tylko wypowiadano się na ten temat, ale również próbowano realizować ideę integracji małych społeczności: państw-miast w tzw. amfiktorioniach. Do idei tej będą nawiązywać w swych wypowiedziach politycy i intelektualiści w wiekach późniejszych, prawie do naszych czasów (R, Coudenhove-Kalergi). 2 Bogate rozwinięcie koncepcji integracji regionalnej Europy przedstawili na przełomie XIX i XX w. Niemcy. Pierwszy nurt nawiązywał od tradycji Świętego Cesarstwa Rzymskiego Narodu niemieckiego. Nurt ten wyraził się w rozwijanej od czasu I wojny i później koncepcji Mitteleuropy, traktowanej jako ”przestrzeń niemieckiego przeznaczenia”, por. A. Marszałek, Z historii europejskiej idei integracji międzynarodowej, Łódź, 1993, s. 23. A. Marszałek pisze, że „tak, jak Zollverein posłużył za środek do politycznego zjednoczenia Niemiec, tak i gospodarcza Mitteleuropa miała umożliwić Niemcom zajęcie odpowiedniego miejsca wśród głównych mocarstw świata. Koncepcja ta, zaprezentowana w XIX w., posłużyła jako uzasadnienie przyszłego sojuszu politycznego Niemiec, Austro-Węgier i Włoch w celu zapewnienie Niemcom odpowiedniej przestrzeni życiowej (obszaru). Zasadniczym trzonem miały być Niemcy powiązane z Austro-Węgrami układami. W Mitteleuropie miał zapanować „niemiecki typ gospodarczy, który przesądzi o jej charakterze”, ”. (tamże, s 25). 3 Szeroko pisze o tym m.in. A. Marszałek w: Suwerenność a integracja europejska w perspektywie historycznej, Instytut Europejski,. Łódź, 2000. 3 Poniżej analizujemy rozwój głównych koncepcji integracji europejskiej, jak też wyrosłych z nich powojennych procesów integracyjnych w Europie Zachodniej. Koncepcje integracyjne zostały pokazane bardzo zwięźle, głównie aby wskazać, że ich rodowód jest bardzo długi i znacznie wykracza poza okres powojenny. Ten fragment rozważań wskazuje również, że koncepcje te podlegają ciągłej ewolucji, w miarę rozwoju sytuacji wewnątrz integrujących się państw, jak też zmian zachodzących w otoczeniu zewnętrznym. Proces rozwoju polityki i praktyki integracji zachodnioeuropejskiej został pokazany przez pryzmat najbardziej znaczących zmian w zasadach, mechanizmie oraz zakresie funkcjonowania EWWiS, a następnie pozostałych dwóch wspólnot integracyjnych, tj. EWG i EURATOM-u. Wskazano też na główne trudności procesu pogłębiania i poszerzania integracji oraz czynniki, które umożliwiły ich przezwyciężanie. Główną myślą, leżącą u podłoża całej analizy, była próba wydobycia przyczyn ewolucji procesów integracyjnych, pokazania roli obiektywnych i subiektywnych czynników wywierających wpływ na ostateczny kształt integracji europejskiej i jej ciągły rozwój. Analiza ta wskazuje, że rozbudowane formy integracji gospodarczej narodziły się nieprzypadkowo w Europie Zachodniej. Złożył się na to splot ekonomicznych, politycznych, kulturowych i historycznych przyczyn. Dominującym elementem tych różnorodnych uwarunkowań, nie zawsze jednoznacznie przemawiających za integracją, stało się przekonanie, że współpraca ekonomiczna jest najlepszym gwarantem pokoju w wielokrotnie zniszczonej wojnami Europie. Na tle uwag dotyczących dotychczasowego rozwoju procesów integracyjnych w Europie Zachodniej i jego czynników pokazano główne wątki obecnie toczącej się dyskusji nad dalszym kształtem i kierunkiem tych procesów. Ma to kluczowe znaczenie dla Polski w przededniu wejścia do Unii. Nie bez znaczenia przecież jest to, do jakiej wstąpimy Unii: zmierzającej do federacji czy raczej luźniejszego związku suwerennych państw, Unii działającej sprawniej, czy też z trudem nadążającej za coraz nowymi wyzwaniami rozwojowymi, Unii koncentrującej się głównie na współpracy ekonomicznej czy też obejmującej procesem integracji także inne dziedziny życia, z polityką zagraniczną włącznie, itp. Odpowiedzi na te pytania są oczywiście wzajemnie ze sobą powiązane, a ich udzielenie jest w pewnej mierze określone przez dotychczasowy rozwój procesów integracyjnych. 2. Międzywojenne koncepcje integracji Europy i idee z okresu II wojny światowej Wielu autorów w różnych państwach i w różnych okresach wniosło wkład do idei wspólnej Europy, którą udało się zrealizować po II wojnie św. Kluczowe znaczenie dla rozwoju dyskusji o integracji w Europie miały idee austriackiego arystokraty, Richarda Coudenhove-Kalergiego (1894-1972). Swoje założenia ruchu paneuropejskiego po raz pierwszy przestawił on w 1920 r., a następnie rozwinął w broszurze pt. „Pan-Europa” opublikowanej w 1923 r.4 Zaproponował 4 Por. szerzej: A. Marszałek, Z historii europejskiej idei integracji międzynarodowej, .. s. 74 i n. 4 utworzenie – etapami - Unii Paneuropejskiej, co doprowadziłoby ostatecznie do utworzenia Stanów Zjednoczonych Europy na wzór Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej5. Potrzebę integracji Europy Coudenhove-Kalergi wyprowadzał z dwóch niebezpieczeństw zagrażających jej rozwojowi i egzystencji: wewnętrznego i zewnętrznego. Niebezpieczeństwo wewnętrzne, najgroźniejsze – to nacjonalizm Europejczyków. Zagrożenia zewnętrznego upatrywał w rozwoju Rosji (zwłaszcza dla tożsamości politycznej i duchowej Europy) oraz w rozwoju USA (niszcząca konkurencja dla gospodarki państw europejskich). U podłoża koncepcji leżały też zmiany spowodowane przez traktat wersalski z 1919 r. i cały „system wersalski”, który zamykał epokę państw wielonarodowych i stworzył podstawy istnienia wielu samodzielnych państw. R. Coudenhove-Kalergi i podobnie myślący intelektualiści widzieli szansę odrodzenia Europy w procesach o przeciwnym charakterze do tych dominujących podczas konferencji w Wersalu, a więc w takich, których celem byłaby możliwie pełna integracja w jednym organizmie państwowym społeczeństw oddzielonych granicami6. Koncepcja zjednoczeniowa Europy (paneuropejska) wyrastała więc bezpośrednio z radykalnych przekształceń struktury politycznej Europy, jakie miały miejsce po I wojnie światowej. Idea paneuropejska nie była wyłącznie koncepcją intelektualną. Niewątpliwym sukcesem ruchu paneuropejskiego było doprowadzenie do I Kongresu, który odbył się w Wiedniu w dniach 3-6 października 1926 r. Na Kongresie tym została powołana Unia Paneuropejska. W wielu krajach powołano krajowe oddziały Unii, w prace których zaangażowani byli też politycy wysokiego szczebla7. Upadek ruch paneuropejskiego, podobnie jak i niżej wymienionej idei A. Brianda, związany był głównie z pogorszeniem sytuacji ekonomicznej w świecie po wybuchu kryzysu w 1929 r. Osłabło wtedy zainteresowanie wszystkich państw jakąkolwiek współpracą międzynarodową, a jednocześnie państwa próbowały poprawić swą pozycję głównie przez działania protekcjonistyczne i autarkiczne. Istotny wkład w rozwój dyskusji na rzecz integracji Europy wnieśli też francuscy myśliciele, w tym wybitny francuski polityki, 10-krotny premier i 15-krotny minister spraw zagranicznych, Aristide Briand (1986-1932), który stworzył najpełniejszy, jak też mający najsolidniejsze fundamenty polityczne, program integracji europejskiej. Wkrótce po zakończeniu I wojny św. przygotował memoriał wzywający do powołania federacji łączącej państwa kontynentu. W maju 1925 r. wypowiedział się po raz pierwszy publicznie za ruchem paneuropejskim Dnia 5 września 1929 r. A. Briand, jako premier i minister spraw zagranicznych Republiki Francuskiej, zaproponował na forum dorocznego Zgromadzenia Ligi Narodów utworzenie „związku 5 Pierwszym krokiem byłoby zwołanie konferencji paneuropejskiej przez którykolwiek z rządów europejskich, drugim – obligatoryjne zawarcie umów między wszystkimi państwami europy kontynentalnej o wzajemnej gwarancji grani i podawaniu wszystkich sporów pod rozstrzygnięcia sądu rozjemczego. Trzeci etap miał wiązać się z utworzeniem paneuropejskiej unii celnej, która by przygotował państwa europejskie do stworzenia jednego obszaru gospodarczego. Ostatni etap polegałby na powołaniu Stanów Zjednoczonych Europy. 6 G. Witkowski, Józef Retinger. Polski inicjator integracji europejskiej, Warszawa, 2000, s. 19-20. 7 Z udziałem przedstawicieli 24 państw. Reprezentowana tam była również Polska (A. Marszałek, Z historii...op.cti., s. 81). 5 federalnego” i „związku solidarności” między narodami Europy8. Rok później przedstawił spójny i szczegółowy projekt utworzenia Stanów Zjednoczonych Europy. Filarami nowego porządku europejskiego miały być Francja, Niemcy (był rzecznikiem zbliżenia francuskoniemieckiego) i W. Brytania. Zakładał, że w przyszłej federacji uczestniczyłyby wszystkie państwa kontynentu. Nowy twór miał skutecznie przeciwstawić się naciskowi kapitału amerykańskiego w Europie (w przeciwieństwie do K. Coudenhove-Kalergiego nie eksponował on zagrożenia rosyjskiego). Początkiem miała być unia celna między tymi 3 krajami (Francja, Niemcy i W. Brytania), do której miały później przystąpić inne kraje europejskie. Koncepcja ta nie znalazła zrozumienia i poparcia, nie tylko ze względu na swą śmiałość, ale i wybuch wkrótce wielkiego kryzysu ekonomicznego w świecie. Ostre pogorszenie sytuacji ekonomicznej w świecie spowodowało wzrost bezrobocia i nędzy, co dało pożywkę nastrojom nacjonalistycznym w gospodarce i polityce. Na tej fali w Niemczech - w 1930 r. w wyborach parlamentarnych zwyciężyła partia hitlerowska. Również Stalin potępił inicjatywę A. Brianda na XVI kongresie partii bolszewickiej. W. Brytania odrzuciła projekt jako „przedwczesny”. Dyskusje na temat integracji Europy w okresie II wojny światowej Dyskusje nad integracją Europy były kontynuowane w czasie II wojny światowej. Już jesienią 1939 r. przystąpiono w W. Brytanii do prac nad koncepcją unii anglo-francuskiej. W 1941 r. – utworzono w W. Brytanii międzynarodowy Komitet Unii Federalnej, złożony z przedstawicieli 16 państw, w tym Polski. Gorącym zwolennikiem zjednoczenia całej Europy był W. Sikorski. Powstała też koncepcja unii federalnej Polski i Czechosłowacji. Wkład Polaków w idee rozszerzenia współpracy międzynarodowej był znaczny. Szczególnie widoczna była w tym zakresie aktywność J. Retingera. W czerwcu 1946 r., m.in. z jego inicjatywy, została utworzona Niezależna Liga Współpracy Ekonomicznej. Powstały też inne ruchy intelektualistów i organizacje9. 3. Przesłanki integracji w Europie Zachodniej po II wojnie światowej 3.1. Powojenne dyskusje 8 J. Łukaszewski wręcz pisze, że „gdyby nie nieszczęśliwa zbieżność jego – tj. Brianda - inicjatywy z wielkim kryzysem ekonomicznym oraz eksplozją ruchów totalitarnych, żerujących na bezrobociu, nędzy i rozpaczy ludzkiej, proces europejski, który nabrał rozmachu w latach czterdziestych, mógł był się zacząć piętnaście lat wcześniej i zaoszczędzić Europie największej katastrofy w jej długiej historii” (J. Ł, Jalons de l’Europe, Foundation Jean Monnet pour l”Europe, Lozanna 1985, s. 109-120), cyt. za Drogi do Europy, pod red. J. Kranza i J. Reitera, Centrum Stosunków Międzynarodowych, Warszawa 1998, s. 54. 9 G. Witkowski, Jóżef Retinger. Polski inicjator integracji europejskiej, Stowarzyszenie Współpracy Narodów Europy Wschodniej ZLBIŻENIE, Warszawa 2000 6 Odrodzenie ruchu paneuropejskiego Po zakończeniu II wojny światowej odżyły przedwojenne idee ruchu paneuropejskiego. Na otwarciu roku akademickiego 1946/47 Szkoły Politechnicznej w Zurychu Winston Churchill wezwał do stworzenia Stanów Zjednoczonych Europy (choć nie uwzględniał w tym projekcie W. Brytanii). Działał nadal R. Coudenhove-Kalergi, który był uważany za pioniera jedności europejskiej. W wyniku jego zabiegów, jak też intelektualistów, w maju 1948 r. został zwołany w Hadze Kongres Europejski (8-10 maja 1948 r.), który zgromadził około 800 najwybitniejszych polityków, ekonomistów i przedstawicieli życia kulturalnego Europy Zachodniej. Pracom przewodniczył W. Churchill. Kongres przyjął rezolucje, u których podłoża leżały szlachetne cele, ale zawieszone w próżni. Wezwał on państwa, by przekazały atrybuty swej suwerenności na ponadpaństwowe struktury w celu utworzenia zjednoczonej i demokratycznej Europy. Nie przesądzono jednak, czy zjednoczona Europa miała mieć formę państwa federacyjnego czy konfederacyjnego. Wezwano także do utworzenia Unii Federacji Europejskiej, Rady Europy oraz Zgromadzenia Konsultacyjnego. Kongres przyjął też rezolucję gospodarczą i kulturalną. Mimo widocznych sprzeczności co do sposobu określania suwerenności narodowej, a w związku tym i metod i trybu integracji, siły proeuropejskie zjednoczyły się w Międzynarodowym Komitecie Stowarzyszeń na rzecz Jedności Europy. 25 października 1948 r. wyłonił się z niego Ruch Europejski, stanowiący niezależną i pozarządową organizację. Celem Ruchu Europejskiego jest wspieranie wszelkich form integracji europejskiej. W poszczególnych krajach działają rady krajowe Ruchu. W 1998 r., w 50 rocznicę Kongresu Haskiego, Ruch Europejski pod przewodnictwem Maria Soaresa zorganizował ponownie w Hadze kongres europejski, podczas którego przyjęto nowy Apel do Europejczyków10. J. Retinger pisze, że w Hadze położono fundamenty pod wszystko to, co miało wyznaczać postęp idei europejskiej w następnym dziesięcioleciu. Wszystkie wielkie traktaty wyrosły z tego śmiałego zebrania. Kongres nadał ton i rozmach działalności europejskiej na przyszłe lata11. 5 maja 1949 r. podpisano w Londynie traktat, na mocy którego powstała Rada Europy – główny efekt Kongresu Europejskiego. Rada Europy była pierwszym przedsięwzięciem instytucjonalnym, które – wg ówczesnych założeń - w przyszłości miało doprowadzić do jakiejś formy ponadnarodowego rządu Europy. W praktyce jej działania i zadania były dużo skromniejsze. Wpłynęła ona istotnie na umocnienie w państwach zachodnich demokracji, ale nie na zacieśnienie realnych więzi ekonomicznych. Geneza koncepcji Planu Schumana i EWWiS Dyskusje na temat integracji europejskiej nasiliły się w końcu lat 40, zyskując nowe argumenty w powstałej sytuacji polityczno-ekonomicznej w Europie i na świecie. Obawy przed 10 Zob. J. Ruszkowski, E. Górnicz, M. Żurek, Leksykon integracji europejskiej, PWN 1998, s.117. G. Witkowski, Jerzy Retinger. Polski inicjator integracji europejskiej, Stowarzyszenie Współpracy Narodów Europy Wschodniej ZLBIŻENIE, Warszawa 2000. 11 7 ZSRR (podsycane przez silną pozycję partii komunistycznej we Włoszech oraz przejęcie władzy przez komunistów w Czechosłowacji w lutym 1948 r.) skłoniły państwa zachodnie do mobilizacji potencjału gospodarczego i wojskowego Do tego potrzebna jednak była silna gospodarka niemiecka ze swoimi surowcami (węgiel) i relatywnie dużym rynkiem zbytu oraz z udziałem wojskowym do obrony całego Zachodu. Z drugiej strony jeszcze silniejsze były obawy, zwłaszcza we Francji, przed odbudową potęgi gospodarczej i militarnej Niemiec. Kluczowe pytanie, jakie stawiali sobie przywódcy francuscy i innych państw brzmiało: jak włączyć Niemcy do powojennej odbudowy i rozbudowy gospodarczej oraz wzmocnienia potencjału obronnego, by jednocześnie uniemożliwić rozpętanie przez Niemcy kolejnego konfliktu wojennego. Zwłaszcza we Francji zastanawiano się, co zrobić by zapobiec kolejnej agresji Niemiec. Część polityków wskazywała, że mało wykonalne, a także niecelowe było ograniczanie możliwości rozwoju ekonomicznego Niemiec i w ten sposób osłabienie także ich siły militarnej, w sytuacji gdy potrzebne było równocześnie skuteczne stawienie czoła postępowi komunizmu. Do jego osiągnięcia potrzebny był nie tylko udział Niemiec w wojskowym systemie obrony Zachodu, ale także silna niemiecka gospodarka. Przyjęto więc inny sposób rozwiązania kwestii niemieckiej, tj. organiczne włączenie Niemiec do współpracy ekonomicznej, tak aby „jakakolwiek wojna stała się niemożliwa...”, jak głosił Plan Schumana. Należy dodać, że obok tych politycznych motywów, wynikających z chęci trwałego zneutralizowania ekspansjonizmu niemieckiego, a także osłabienia w Europie Zachodniej wpływów sytemu socjalistycznego, w dyskusjach nad instytucjami urzeczywistniającymi idee integracji (najpierw EWWiS, a później zwłaszcza EWG) podkreślano też spodziewane korzyści ekonomiczne połączenia gospodarek narodowych. Wskazywano, że źródła przewagi konkurencyjnej gospodarki amerykańskiej tkwiły w dużej mierze w wielkim rynku zbytu i zaopatrzenia. Zniesienie barier między krajami europejskimi, znacznie mniejszymi od gospodarki amerykańskiej stwarzało nadzieje na znaczne korzyści skali działania i związaną z tym poprawę efektywności, obniżkę kosztów produkcji itp. W warunkach rosnącego po wojnie popytu produkcyjnego i konsumpcyjnego oraz wzrostu realnych dochodów, stosunkowo mała wielkość rynków zbytu ograniczała możliwe korzyści. Idea integracji gospodarczej łączyła więc wiele celów: stwarzała nadzieję na korzyści ekonomiczne, a jednocześnie stwarzała szanse niedopuszczenia do kolejnego konfliktu zbrojnego ze strony Niemiec. W 1949 r. kanclerz K. Adenauer zadeklarował pełne poparcie dla polityki zachodnioeuropejskiej opartej na demokracji, praworządności i wolności. Konflikty francuskoniemieckie muszą być, jak stwierdził, rozwiązane w oparciu o szeroką współpracę europejską12. Deklaracje nie były oczywiście gwarantem realizacji w praktyce tych założeń. 12 Ojcowie współczesnej Europy, Fundacja K. Adenauera i R. Schumana, W-wa 1993, s. 74. 8 Do budowy podstaw jedności europejskiej przyczynił się też znacząco włoski polityki, premier i minister spraw zagranicznych ALCIDE de Gaspari. Oprócz wysuwanych wcześniej postulatów poprawy dobrobytu Europy dołączył element stworzenia gwarancji pokojowych – objęcie państw europejskich wspólnotą obronną. Wg Gaspariego wiele elementów składać się musi na współpracę europejską. Istotne znaczenie miał wymiar gospodarczy, integracja kulturalna i wspólne dla państw członkowskich wojsko. Integracja miała być sposobem na zapobieganie konfliktom, przeciwstawienie się nacjonalizmowi i stworzenie instytucjonalnych form rozstrzygania sporów w Europie. Wśród przesłanek integracji zachodnioeuropejskiej wymienić należy też obawy państw Europy Zachodniej przed nadmiernym uzależnieniem od Stanów Zjednoczonych. Te ostatnie wyszły z II wojny światowej bardzo wzmocnione ekonomicznie – w przeciwieństwie do zniszczonych działaniami wojennymi państw europejskich – i z polityką aktywnego oddziaływania na losy świata (Pax Americana)13. W pierwszych latach po zakończeniu II wojny św. państwa zachodniej Europy, zniszczone gospodarczo, pozbawione rezerw płatniczych, a jednocześnie potrzebujące środków finansnwoych na zkaup wielu urządzeń potrzebnych do odbudowy itp., były silnie zależne od USA w sferze ekonomicznej, jak i politycznej. W dłuższym okresie obawiały się negatywnych skutków takiej zależności i widziały integrację regionalną m.in. jako instrument uniezależnienia od USA. Przesłanki integracji zachodnioeuropejskiej były więc bardzo różnorodne, a czynniki ekonomiczne przeplatały się silnie z politycznymi. Wydaje się, że ich splot zadecydował o tym, że po II wojnie św. pierwsze organizacje integracyjne narodziły się właśnie w tej części świata i tu do dziś są najsilniejsze. Jak wcześniej wskazano, w dyskusjach padały różne koncepcje praktycznej realizacji wizji integracyjnych. Decydującą rolę w wypracowaniu koncepcji, która znalazła praktyczną realizację i przybrała postać najpierw EWWiS, a później EWG, odegrał wybitny francuski mąż stanu, Jean Monnet (1888-1979), całkowicie oddany idei europejskiej, jednocześnie pragmatyczny, ostrożny i doświadczony polityk. Stał się on głównym architektem europejskiego zjednoczenia. Wykorzystał do tego swe bardzo duże doświadczenie organizowania kontaktów między krajami i doświadczenie polityczne14. Już w czasie II wojny św. zgłosił koncepcję unii francusko-brytyjskiej15. 13 W czasie II wojny św. USA ostatecznie zerwały z polityką izolacjonizmu i „nie mieszania” się w sprawy świata. Początkowo pracował w W. Brytanii jako sprzedawca w rodzinnej firmie zajmującej się destylacją brandy. W czasie I wojny św. był cywilnym urzędnikiem koordynującym pomoc gospodarczą Francji i W. Brytanii, mająca na celu połączenie wysiłku wojennego. W okresie międzywojennym pełnił funkcję z-y sekretarza generalnego Ligi Narodów. W r-u 1939 ponownie został francusko-angielskim koordynatorem. Przygotował szybko plan Unii Francusko-Brytyjskiej, który został przedstawiony przez Churchilla w 1940 r. podczas daremnej próby zapobieżenia kapitulacji Francji przed Niemcami. Po II wojnie został szefem francuskiej instytucji ds. planowania. 15 s. 56, już w czerwcu 1940 r. w decydującej fazie bitwy o Francję, przedstawił Churchillowi plan unii francuskobrytyjskiej, przygotowany wspólnie z Rene Plevenem i kilkoma angielskimi przyjaciółmi. Przewidywał on jeden rząd i jeden parlament dla obu krajów. Został on przyjęty przez Churchilla i przybyłego do Londynu generała de Gaulle’a i przekazany rządowi Francji. Ale wkrótce Francja podpisała rozejm z Niemcami –- i unia stała się niemożliwa. 14 9 Przeświadczony o nieskuteczności całościowego podejścia do problemu jedności Europy, J. Monnet zaproponował metodę sektorową (do dziś zwaną metodą J. Monneta)16. Stopniowa integracja, obejmująca początkowo wybrane dziedziny gospodarki i wsparta instytucjami wyposażonymi w rzeczywistą władzę, miała – w przypadku sukcesu – zostać przeniesiona na inne dziedziny życia. W ten sposób Europa miała dojść do pełnego zjednoczenia gospodarczego, politycznego i społecznego. Przygotował koncepcję, która została przedstawiona oficjalnie przez R. Schumana, kolegę J. Monneta, a jednocześnie ówczesnego ministra spraw zagranicznych Francji. Zaproponował na początek integrację sektorów węgla i stali Francji i Niemiec i innych, zainteresowanych krajów Europy Zachodniej. Te dwa sektory były wówczas podstawą każdej rozwiniętej gospodarki, a jednocześnie były niezbędne do produkcji sprzętu wojennego, co było ważne wówczas w okresie zimnej wojny. Poprzez realizację swego planu J. Monnet chciał zapobiec wojnie, a jednocześnie włączyć Niemcy do współpracy oraz otworzyć przed nimi perspektywy rozwoju i równoprawnego traktowania w formie wykluczającej agresję lub dominację. 3.2. Plan Schumana Projekt sektorowej współpracy (przygotowany przez J. Monneta, wspólnie z Etienne Hirschem i Paulem Reuterem) został przedstawiony publicznie 9 maja 1950 r. przez R. Schumana w formie deklaracji, znanej jako deklaracja R. Schumana. Deklaracja ta miała historyczne znacznie. Utorowała ona drogę francusko-niemieckiemu pojednaniu. A to stworzyło podwaliny postępu integracji w całej Europie zachodniej. R. Schuman (1886-1963), ówczesny minister spraw zagranicznych poparł koncepcję J. Monneta. Zaangażował się w jej realizację, rozumiejąc, że w wyniku II wojny św. znaczenie państw europejskich na arenie międzynarodowej istotnie zmniejszyło się i że „zasadnicze problemy krajów europejskich są wspólne”. Jego wizja współpracy europejskiej wiązała się z pojednaniem z Niemcami. Wierzył też, że proces jednoczenia się Europy będzie nie tylko zjawiskiem europejskim, ale elementem tendencji ogólnoświatowych. „Zmierzamy ku koncepcji świata, w którym stopniowo wyłoni się wizja i szukanie tego, co łączy narody, co jest im wspólne, świata, który pogodzi to, co je różni i przeciwstawia”17. Myślą przewodnią planu było „oddanie całości francusko-niemieckiej produkcji węgla i stali pod nadzór Wysokiej Władzy, w ramach organizacji, która będzie otwarta dla innych krajów Europy... Połączenie produkcji węgla i stali, powinno natychmiast umozliwić stworzenie podstaw rozwoju gospodarczego, co miało być pierwszym krokiem na drodze ku federacji państw Europy”18. „Współpraca tak zorganizowanej produkcji sprawi, że jakakolwiek wojna między Francją i Niemcami stanie się nie tylko nie do pomyślenia, ale będzie praktycznie 16 Przekonany o konieczności zjednoczenia Europy, ale nie metodą rewolucyjną, trzymał się z dala od ugrupowań federalistów i nie wziął udziału w Kongresie Europejskim w Hadze w 1948 r. 17 Cyt. za: A. Marszałek, Z historii ... s. 195-196. 10 niemożliwa” powiedział Schuman przedstawiając swój plan. Deklaracja przewidywała przekazanie części suwerenności - w obu sektorach – na rzecz niezależnej Wysokiej Władzy, której decyzje miały być obowiązujące dla państw członkowskich. Wspólna produkcja miała być „podstawą zjednoczenia gospodarczego” i służyć „poprawie standardu życia”. Współpraca ta miała stać się „zalążkiem przyszłej federacji europejskiej”. Określono też generalne zasady współpracy w tych dwóch sektorach gospodarki, a szczegóły miały być wypracowane później. W deklaracji nie było wprost mowy o strategicznych charakterze sektorów wytypowanych do współpracy, ale było oczywiste w ówczesnej sytuacji politycznej (zimna wojna), że współpraca w tych właśnie sektorach miała największe szanse powodzenia. Projekt był przecież niezwykle ambitny i ryzykowny: ograniczał suwerenność państw, które do niego przystąpiły. Poprzez ograniczenie suwerenności państwowej miała to być zupełnie inna organizacji od tych które dotąd były znane. Deklaracja Schumana nabrała szczególnej wymowy kilka tygodni po jej ogłoszeniu, gdy wybuchł konflikt koreański (w czerwcu 1950 r.). W obliczu zagrożenia wybuchem III wojny światowej nastąpiło przyspieszenie prac nad integracją sektora węgla i stali w Europie Zachodniej. Inne kraje europejskie zostały także zaproszone do udziału w tym przedsięwzięciu. Plan został natychmiast zaakceptowany przez kanclerza K. Adenauera w imieniu zachodnioniemieckiego rządu Kanclerz widział w tym projekcie szansę szybkiego włączenia Niemiec do stosunków międzynarodowych na pełnoprawnych warunkach (pamiętajmy, że pobite Niemcy miały zakaz odbudowy potencjału wojskowego i nie były traktowane jako pełnoprawny partner polityczny). Zaproszenie do współpracy przyjęły też Włochy i kraje Beneluksu. Traktat Paryski został podpisany 18 kwietnia 1951 , a wszedł w życie w lipcu 1952 r. Jean Monnet został pierwszym przewodniczącym Wysokiej Władzy. Warto zauważyć, że koncepcja J. Monneta była oparta na założeniu, że zjednoczenie Europy nie jest możliwe bez ograniczenia suwerenności narodowej na wybranych odcinkach życia narodowego. Jej autor uważał, że głębsza współpraca nie jest możliwa bez wytworzenia się pewnej świadomości ponadnarodowej. Metodą realizacji tego celu miało być powołanie specjalnych instytucji europejskich19. J. Monnet zakładał, że powodzenie integracji w sektorach węgla i stali zachęci do podobnych działań w innych sektorach gospodarki. Deklaracja z 1950 r. była połączeniem idealizmu ze znajomością ówczesnych realiów. Federalizm był celem, ale miał on być realizowany stopniowo. System instytucjonalny wypracowany wówczas – i później nieco zmodyfikowany – de facto istnieje do dziś: instytucje wypracowane wówczas dla EWWiS stały się modelem późniejszych struktur europejskich: Wysoka Władza została przekształcona po powołaniu EWG w Komisję, Rada została później 18 Ten cytat i następne dwa pochodzą z Deklaracji Schumana z 9 maja 1950 r. J. Chodorowski, Osoba ludzka w doktrynie i praktyce Europejskich Wspólnot Gospodarczych, Poznań 1990, s. 114-126, cyt. za A. Marszałek: Z historii.. op.cit., s. 189-192. 19 11 przemianowana na Radę UE, Zgromadzenie Parlamentarne - na Parlament Europejski; istnieją też: Trybunał Sprawiedliwości, którego jurysdykcja stanowi jedno z istotnych źródeł prawa europejskiego oraz Trybunał Obrachunkowy (Izba Kontroli). Z dzisiejszej perspektywy trudno przecenić znaczenie Deklaracji Schumana. Na jej podstawie zbudowano instytucję, która wykazała zdolność do współpracy państw o bardzo różnej historii oraz wielokrotnie wzajemnie uwikłanych w wojny i mniejsze konflikty. Jednocześnie ta organizacja szybko się rozwijała, pogłębiając więzi gospodarcze między jej członkami i obejmując nimi coraz to nowe państwa członkowskie. 3.3. Plan Marshalla Mówiąc o integracji zachodnioeuropejskiej nie można pominąć Planu Marshalla, na podstawie którego USA udzieliły Europie Zachodniej znacznej pomocy, a przy okazji zrealizowały pewne własne zamierzenia. Do administrowania tą pomocą powołano w 1947 r. OEEC (dla rozdziału tej pomocy). Program pomocy został zakończony po przeszło trzech latach, a OEEC nadal działała służąc promocji współpracy gospodarczej. W 1961 r. przekształcono ją w OECD. Pomoc gospodarcza planu Marshalla wzmocniła gospodarki państw zachodnioeuropejskich, ułatwiając im współpracę, a później bardziej zaawansowane formy integracji. Jednocześnie pomogła Stanom Zjednoczonym odbudować rynki zbytu dla ich towarów. Pomoc była bowiem powiązana ze stopniowym znoszeniem ograniczeń ilościowych przez państwa zachodnioeuropejskie. Ograniczenia te były pozostałością okresu wojennego, kiedy w Europie Zachodniej były ogromne potrzeby importowe, a jednocześnie brak wystarczającej ilości dewiz na ich zrealizowanie. Równie po wojnie, zniszczone kraje Europy Zachodniej potrzebowały wielu towarów inwestycyjnych i konsumpcyjnych, ale nie miały dewiz na ich zakup. Bardzo powoli więc znosiły ograniczenia ilościowe. To z kolei utrudniało Amerykanom eksport, który był niezbędny w warunkach nadmiaru mocy produkcyjnych po zakończeniu działań wojennych. Warunkując pomoc w ramach Marshalla stopniowym znoszeniem ograniczeń ilościowych USA zrealizowały więc kilka celów: wzmocnienie gospodarcze, a później wojskowe głównego sojusznika, jakim była Europa Zachodnia, a jednocześnie – poprawę warunków eksportu do Europy Zachodniej. 4. Nieudane koncepcje integracji wojskowej i politycznej w latach 50. Choć propozycja EWWiS była adresowana do wszystkich państw europejskich, tylko 5 odpowiedziało na nią pozytywnie. Efektem było wypracowanie traktatu ustanawiającego EWWiS, podpisanego 18 kwietnia 1951 i jego wejście w życie w dniu 25 lipca 1952 r. W sierpniu 1950 r. W. Churchill przestawił na posiedzeniu Rady Europy projekt nowej wizji Europy i stworzenia armii europejskiej. Projekt został przyjęty, jakkolwiek Rada Europy nie była właściwa do podejmowania takiej dyskusji. 24 października 1950 r. premier Francji Rene Pleven przedstawił przed Zgromadzeniem Narodowym inicjatywę podobną do Planu 12 Schumana, tj. powołania Europejskiej Wspólnoty Obronnej. Argumentował, że wobec wybuchu wojny koreańskiej i pogorszenia stosunków Wschód-Zachód, metodą odbudowy militarnej Niemiec, miała być armia europejska obejmująca państwa zjednoczonej Europy. Armia europejska miała składać się z jednostek narodowych nie przekraczających rozmiarami brygady, włączając siły wojskowe Niemiec. Projekt wywołał ożywioną debatę na temat możliwości włączenia Niemiec do systemu obronnego. Propozycja EWO miała być, wg jej autorów, pierwszym krokiem do Europejskiej współpracy politycznej. Był to sposób na włączenie Niemiec do obrony Europy Zachodniej, bez odbudowy niemieckiej armii narodowej (dzięki takiej koncepcji plan został zaakceptowany przez rząd USA)20. Propozycja została szybko zaakceptowana także przez sześć państw, które pozytywnie odpowiedziały na Deklarację Schumana i wkrótce został podpisany Traktat Paryski (27 maja 1952 r.)21. Plan był bardzo ambitny. Jednakże Zgromadzenie narodowe Francji odrzuciło traktat podczas głosowania w dniu 31 sierpnia 1954 r. Plan ten okazał się przedwczesny, wraz z propozycją Europejskiej Wspólnoty Politycznej, której wstępny projekt został przyjęty 10 marca 1953 r. przez państwa EWWiS. Francja obawiała się nadmiernego ograniczenia swej suwerenności i uzależnienia swej armii od decyzji partnerów. W tej sytuacji funkcje forum zapewniającego bezpieczeństwo państwom zachodnioeuropejskim przejęła, powołana już w marcu 1948 r., Unia Zachodnioeuropejska (UZE)22. Jej głównym celem jest współpraca państw członkowskich w dziedzinie bezpieczeństwa. Faktycznie zastąpiona w dużej mierze przez utworzone w 1949 r. NATO, choć nie przestała istnieć i obecnie ma być 5. Cele i metody działania trzech Wspólnot EWG Pozytywne efekty EWWiS skłoniły państwa Szóstki do podjęcia dyskusji nad rozszerzeniem zakresu sektorów objętych ścisłą współpracą. W Mesynie w dniach 1-2 czerwca 1955 r. ministrowie spraw zagranicznych państw EWWiS powołali komisję pod przewodnictwem szefa dyplomacji Belgii, Paul-Henri Spaaka, którego zadaniem było zbadanie możliwości utworzenia wspólnego rynku. Raport przygotowany przez tę komisję stał się podstawą Traktatu Rzymskiego podpisanego 25 marca 1957 r., ustanawiającego EWG. Równocześnie podpisano odrębny traktat ustanawiający Euratom. Element ponadnarodowy został ograniczony w EWG w porównaniu z EWWiS. Komisja Europejska, której odpowiednikiem w EWWiS była Wysoka Władza, została faktycznie wyposażona w mniejsze uprawnienia, a Rada Ministrów w większe, niż wg ustaleń Traktatu 20 J. Łukaszewski, Francja a integracja ... op.cit., s. 63-64. Rząd USA początkowo odrzucał ideę dobudowy armii niemieckiej. 22 Za datę powstania UZE przyjmuje się niekiedy 1954 rok, bo w 1948 r. utworzyły ją tylko W. Brytania, Francja, Belgia, Holandia i Luksemburg. W 1954 r. przystąpiły zaś do niej także Włochy i Niemcy. Od tego czasu jej głównym celem jest współpraca państw członkowskich w dziedzinie bezpieczeństwa. 21 13 Paryskiego. Instytucje trzech Wspólnot (EWWiS, EWG i Euratom) zostały połączone, tworząc wspólne instytucje tych Wspólnot. Zmiana ta obowiązuje od 1 lipca 1967 roku. Cele EWG Zgodnie z Traktatem Rzymskim, integracja w ramach EWG miała być realizowana w 2 etapach: unii celnej (UC) i wspólnego rynku (WR). W Traktacie od razu założono wprowadzenie z czasem całkowicie wspólnej polityki handlowej, rolnej oraz transportowej. Opracowano też wspólne reguły ochrony konkurencji, jakkolwiek państwa członkowskie też mają pewne kompetencje do ochrony konkurencji, ale w ramach zakreślonych przez zasady wspólnotowe. O ile bardzo szczegółowo określono harmonogram realizacji unii celnej (osiągnięty zresztą przed czasem, bo już z dniem 1 lipca 1987 r.), to w odniesieniu do wspólnego rynku tylko wyznaczono cel, bez wskazania szczegółów jego realizacji (harmonogramu, metod działania), co później stało się jedną z przyczyn odkładania w czasie jego realizacji. W Traktacie rzymskim określono też cele i zasady wspólnej polityki rolnej (WPR)23. Wysoce protekcyjna polityka rolna, której szczegóły ustalono nieco później, była dla Francji warunkiem zgody na utworzenie EWG. Słabsze rolnictwo francuskie nie wytrzymałoby konkurencji zagranicznej. Stąd wysokie ceny interwencyjne i jednocześnie gwarancja zbytu na wielkim rynku europejskim pod ochroną wysokich barier przed tańszą konkurencją zagraniczną Z kolei dla Niemiec warunkiem zgody na WPR była liberalna polityka w przemyśle. Odpowiadało to interesom zachodnioniemieckich przemysłowców. Już w styczniu 1962 r., po długich, burzliwych i zawziętych negocjacjach Rada Ministrów przyjęła podstawowe akty prawne dotyczące organizacji niektórych artykułów rolnych. Początkowo utrzymane zostały zróżnicowane ceny narodowe. Do zgody na wspólny poziom cen doszło dopiero 15.12.1964 r. w wyniku francuskiego ultimatum. Wspólne ceny na pierwszą grupę artykułów rolnych weszły w życie 1.07.1967.24 Do 1968 roku ustalono zasady organizacji podstawowych artykułów rolnych. 6. Proces pogłębiania i poszerzania integracji w ramach WE 6.1. Okres szybkiego rozwoju gospodarczego i szybkiego pogłębiania procesu integracji: 19581972 Pierwszy okres rozwoju EWG, to „złoty okres”: tempo wzrostu gospodarczego wyniosło w latach 1960-70 rocznie 4,8%, produkcja przemysłowa rosła w tempie 5,1%, inflacja była relatywnie niska – 3,8%, niskie było też bezrobocie – 2,1%25. Rok 1972 był ostatnim rokiem dobrej koniunktury. W analizowanym tu pierwszym okresie została utworzona unia celna (1 23 Konferencja państw członkowskich w Stresa w dniach 3-11.07.1958 r. opracowała podstawy wspólnej polityki rolnej. 24 W. Weidenfeld, W. Wessels, Europa od A do Z. Podręcznik integracji europejskiej, Wydawnictwo „Wokół nas” Gliwice 1995, s. 234. 25 S. Miklaszewski Historyczne i ekonomiczne podstawy integracji krajów Unii Europejskiej, Wyższa Szkoła Biznesu, Nowy Sącz 1999, s. 26. 14 lipca 1968 r., tj. 2,5 roku przed planowanym czasem), wprowadzono swobodę przepływu osób, wspólną politykę rolną (w l. 1962-1968 polityka ta objęła 90% produktów rolnych), zapoczątkowano harmonizacje podatków pośrednich (1 stycznia 1969 r. wprowadzono VAT jako powszechny podatek od sprzedaży towarów i usług). Na początku lat 70. zakończone zostały negocjacje ws. pierwszego rozszerzenia EWG. Wcześniej, bo w 1963 r. weszło w życie stowarzyszenie krajów AKP z EWG r. (umowa z Yaounde). Na przełomie lat 60. i 70. powstał też plan Wernera – plan budowy unii gospodarczej i walutowej do 1980 r. W marcu 1971 r. stał się on oficjalnym programem Wspólnoty, jakkolwiek jego realizacja nie udała się wówczas ze względu na pogorszenie sytuacji ekonomicznej, jakie wkrótce nastąpiło. Pierwsze rozszerzenie Inne kraje europejskie zaczęły dostrzegać sukcesy gospodarcze EWG. Grecja i Turcja zgłosiły chęć przystąpienia w 1959 r. W. Brytania, obawiając się nadmiernego ograniczenia swej władzy z jednej strony, a z drugiej – obawiając się utraty korzyści powiększenia rynku zbytu próbowała wynegocjować z OECD obszar wolnego handlu. Próby te zakończyły się niepowodzeniem i W. Brytania zaproponowała utworzenie EFTA (powstała w 1960 r. na mocy Konwencji Sztokholmskiej, która weszła w życie w 1961 r.) – weszły do niej także Austria, Dania Norwegia, Portugalia, Szwajcaria i Szwecja (później dołączyła Finlandia). Wkrótce po podpisaniu Konwencji Sztokholmskiej rząd W. Brytanii doszedł do wniosku, że EFTA jest zbyt małym ugrupowaniem (90 mln ludności wobec 170 mln w EWG), by zapewnić odpowiednie korzyści i już w lipcu 1961 r. złożył wniosek o przyjęcie do EWG. Wraz z nią podobne wnioski złożyły także Irlandia, Dania i Norwegia, głównie ze względu na silne powiązania handlowe z W. Brytanią. Prezydent de Gaulle sprzeciwił się jednak podjęciu rokowań z W. Brytanią, obawiając się że będzie ona „koniem trojańskim”, który wprowadzi do EWG nadmierne wpływy amerykańskie (W. Brytania utrzymywała uprzywilejowane stosunki z USA). W 1967 r. W. Brytania ponowiła próbę wynegocjowania członkostwa w EWG, i tym razem bez sukcesu, wobec niezmienionego stanowiska de Gaulle’a. Rokowania stały się możliwe dopiero po śmierci de Gaulle’a. Rozszerzenie o W. Brytanię, Danię i Irlandię nastąpiło z dniem 1 stycznia 1973 r. Norwegia uczestniczyła w rokowaniach, ale w referendum przeprowadzonym we wrześniu 1972 r. społeczeństwo odrzuciło postanowienia traktatu niewielką przewagą głosów (53% do 47% głosów). Już w 1975 r., tj. w dwa lata po przystąpieniu do EWG, W. Brytanii udało się wynegocjować mechanizm korekcyjny (w istocie była to renegocjacja warunków członkostwa), którego celem było ograniczenie obciążenia W. Brytanii w stosunku do wspólnego budżetu WE. Później okazało się, że mechanizm ten nie spełnił swej roli, ale prawdopodobnie decydująco wpłynął na wynik referendum w sprawie kontynuowania członkostwa W. Brytanii w EWG (odbyło się ono w czerwcu 1975 r. i 67% obywateli wypowiedziało się „za”0. Osłabione odejściem W. Brytanii, Danii i Irlandii kraje EFFTA wynegocjowały bilateralne porozumienia w sprawie wolnego handlu wyrobami przemysłowymi z EWG, które pozwoliły im 15 korzystać z dobrodziejstw wolnego handlu ze Wspólnotą, a jednocześnie nie przyjmować innych zobowiązań wiążących się z członkostwem w EWG. 6.2. Okres europesymizmu (eurosklerozy): 1973-1983 Okres ten cechuje zwolnienie dynamiki rozwoju gospodarczego, po załamaniu tempa wzrostu gospodarczego w latach 1974-1975. Ostry wzrost cen ropy naftowej przez kraje OPEC, wprowadzony jesienią 1973 r. przyspieszył narastające już wcześniej objawy strukturalnych niedopasowań w gospodarce światowej. Wyjście z recesji utrudnił kryzys systemu walutowego, widoczny ostro od początku dekady lat 70. W sierpniu 1971 r. USA zawiesiły wymienialność dolara na złoto (co było oficjalnym potwierdzeniem sytuacji występującej już od kilku lat), a w grudniu zdewaluowały po raz pierwszy (od 1934 r.!) dolara. Był to początek załamania wszystkich zasad systemu walutowego opracowanego w Bretton Woods w 1944 r. i wprowadzenia zamiast stałych – zmiennych kursów walutowych (tzw. floating). Spadek poziomu PKB, a następnie osłabienie dynamiki wzrostu wystąpiło we wszystkich krajach rozwiniętych, ale w Europie Zachodnia znacznie dłużej niż konkurenci utrzymywało się niskie tempo wzrostu i wysokie bezrobocie. Tempo wzrostu PKB w cenach stałych spadło z 5,9% w 1973 r. do 1,7% w 1974 r. i 1,2% w 1975 r. Towarzyszył temu spadek produkcji przemysłowej i gwałtowny wzrost inflacji do ok. 13-14% w połowie dekady lat 70. i wzrost bezrobocia. Silne uzależnienie od importu sprawiło, że kraje EWG odnotowały narastający deficyt w ich handlu zagranicznym: w 1970 r. wyniósł on 3,9 mld USD, a w 1974 r. już 19 mld USD. W połowie 1979 r. nastąpił drugi szok naftowy, który przedłużył trudności gospodarcze Europy Zachodniej. Trudności gospodarcze spowodowały wzrost tendencji i działań protekcjonistycznych, głównie w formie różnego rodzaju środków pozataryfowych, trudniejszych do zidentyfikowania niż cła, szybciej i skuteczniej chroniących rynki krajów mniej efektywnych, a jednocześnie często pozwalających obejść zasady GATT. Początki europejskiej integracji walutowej Kryzys światowego systemu walutowego z początku lat 70. skłonił państwa EWG do podjęcia wspólnych działań w celu obrony przed niekorzystnymi skutkami gwałtownych wahań kursowych. Osłabiało to bodźce do współpracy gospodarczej i pogłębiania integracji. Państwo EWG utworzyły 1 lipca 1972 tzw. „węża w tunelu”, tj. dwa poziomy interwencji walutowej: bardziej ograniczoną dla krajów członkowskich – dopuszczalne pasmo odchyleń rynkowych kursów walutowych państw członkowskich wynosiło 1,125% w górę i w dół od kursu centralnego (łączne pasmo wahań wynosiło 2,25%) i rozszerzone granice wobec walut krajów trzecich (łącznie 4,5%). System ten zmodyfikowano w 1973 r., wprowadzając kurs płynny wobec dolara. Niedostatki tego systemu sprawiły, że 5 grudnia 1978 r. stworzono Europejski System Walutowy, który zaczął działać 13 marca 1979 r. Wszystkie te rozwiązania miały osłabić negatywne skutki wpływu załamania systemu walutowego z Bretton Woods. 16 Pod wpływem kryzysu gospodarczego zacieśniono też konsultacje, uzgadniając na szczycie w grudniu 1974 r. częstsze konsultacje szefów rządów. Wtedy też utworzono Radę Europejską. Uzgodniono też, że Parlament Europejski powinien być wybierany w bezpośrednich wyborach powszechnych od 1978 r. (później przesunięto ten termin na 1979 rok). Leo Tindemans, ówczesny premier Belgii, został zobowiązany do przygotowania do końca 1975 r. raportu na temat zjednoczonej Europy. Powstały raport zawierał propozycje wielu działań, w tym wspólnej polityki zagranicznej, powołania unii walutowo-gospodarczej, europejskiej polityki socjalnej i regionalnej itp. Nie wykorzystano go jednak. Rozszerzenie „śródziemnomorskie” EWG W końcu lat 70. trzy kraje, które odrzuciły rządy dyktatorskie lub wojskowe (Grecja, Hiszpania i Portugalia) złożyły wnioski o przystąpienie do EWG: Grecja - w 1975 r.), Hiszpania i Portugalia –w 1977 r. EWG stanęła wobec perspektywy kolejnego rozszerzenia. Grecja uzyskała członkostwo w EWG już 1 stycznia 1981 r. Same rokowania nie były trudne, ponieważ Grecja chciała przystąpić do EWG za wszelką cenę i nie upierała się zbytnio o same warunki wejścia do ugrupowania. Co ciekawe, została przyjęta mimo negatywnej opinii Komisji o stopniu jej zdolności do przyjęcia warunków członkostwa. Państwa EWG uznały jednak, że ważniejsze są czynniki pozaekonomiczne, w tym potrzeba wsparcia procesu reform demokratycznych w kraju będącym już członkiem NATO, położonym geograficznie w bardzo strategicznym miejscu („przedmurze” islamizmu i ZSRR). Inaczej było z przyjęciem pozostałych dwóch państw śródziemnomorskich. Rokowania trwały znacznie dłużej: Hiszpania twardo upierała się przy pewnych kwestiach, a jednocześnie dla EWG przyjęcie tego kraju stwarzało więcej problemów, zarówno ze względu na duże znaczenie regionów słabiej rozwiniętych, jak też skutki akcesji dla rolnictwa EWG. Kryzys budżetowy W 1979 r. dobiegł końca okres przejściowy, w ramach którego W. Brytania mogła płacić do wspólnego budżetu mniej, niżby to wynikało z jednolitych zasad ustalonych dla wszystkich państw EWG). Zbiegło się to z końcem rządów laburzystowskiego rządu i przejęciem władzy przez konserwatystów w 1979 r. Koniec okresu przejściowego groził tym, że obciążenie wpłatami do wspólnotowego budżetu będzie dużo większe: jako wielki importer żywności musiałaby płacić dużo więcej z tytułu ceł i opłat rolnych, a jako niewielki producent żywności niewiele otrzymywała w formie wsparcia dla brytyjskich rolników. W 1979 r. M. Thatcher została premierem w W. Brytanii. Zajęła ona twarde stanowisko w sprawie brytyjskiej składki do budżetu, wskazując że jej kraj nie może płacić wysokiej składki w sytuacji, gdy otrzymuje z tego budżetu bardzo niewiele. Pod wpływem tego stanowiska, w maju 1980 r. W. Brytania otrzymała tymczasową zgodę na ograniczenie swej składki na okres 2-3 lat, kiedy to miało być wypracowane rozwiązanie długoterminowe. Dla obu stron sytuacja była bardzo trudna nie tylko ze względu na 17 potrzebę kompromisów finansowych, ale także z uwagi na to, że twarde stanowisko M. Thatcher w sprawie warunków członkostwa przyczyniło się do odrodzenia się w opozycyjnej Partii Pracy nastrojów antywspólnotowych i żądań opuszczenia EWG (na dorocznym zjeździe partii w 1980 r, przyjęto rezolucję wzywającą W.B. do opuszczenia Wspólnoty). Postulat zmniejszenia obciążeń budżetowych W. Brytanii był tylko jednym z elementów kłopotów budżetowych Wspólnoty. Drugim były trudności zrównoważenia wspólnego budżetu – wobec rosnących szybko wydatków na wspólną politykę rolną26. Istniejące wówczas źródła dochodów wspólnego budżetu okazały się za małe, by sfinansować rosnące zadania. Malały dochody z tytułu ceł – wobec postępującej ich redukcji na forum GATT. Główne znaczenie miał dochód z VAT (wpłaty do unijnego budżetu mogły stanowić maksymalnie 1% podstawy VAT obliczonej wg jednolitych zasad dla całego ugrupowania). Część krajów chciała podwyżki składki z tego tytułu, inne były przeciw (w tym głównie W. Brytania) i opowiadały się raczej za ograniczaniem wydatków, szczególnie na rolnictwo, które pochłaniało aż około 70% dochodów budżetu! Część państw wskazywała na potrzebę wzrostu wydatków na badania technologiczne, a to wymagałoby dodatkowych dochodów w budżecie EWG. Kompromis w tej sprawie osiągnięto na szczycie w Fontainebleau w czerwcu 1984r., podczas prezydencji francuskiej. Uzgodniono redukcję składki W. Brytanii w postaci obniżenia część wpłat z tytułu VAT: o 66% obniżono sumę należnych wpłat pochodzących z podatku VAT. W zamian za to M. Thatcher zgodziła się, by podstawa obciążenia stawką VAT, przeznaczona na składkę do wspólnego budżetu, została zwiększona z 1% do 1,4%. W ten sposób nastąpił wzrost tzw. zasobów własnych Wspólnoty. Na szczycie w Fontainebleau osiągnięto też porozumienie w kilku innych ważnych kwestiach, w tym w sprawie przyjęcia Hiszpanii i Portugalii do EWG. Uzgodniono też względne ograniczenie wydatków na rolnictwo (ich wzrost nie mógł być wyższy niż wzrost ogólnych wydatków z budżetu wspólnego EWG). 6.3. Ponowne ożywienie: program Europa 1992 (1983-1992) Okres ten cechuje przede wszystkim widoczne ożywienie (zwłaszcza w końcu lat 80.). Nowe impulsy rozwoju ekonomicznego dała przede wszystkim perspektywa zbudowania jednolitego rynku. W czerwcu 1985 r. Komisja przedstawiła Białą Księgę, w której zarysowała program eliminacji istniejących jeszcze barier we współpracy miedzy państwami członkowskimi i osiągnięcie w miejsce 12 gospodarek narodowych (antycypując przyjęcie od 1 stycznia 1986 r. Hiszpanii i Portugalii) jednego wielkiego rynku bez granic („jednolitego rynku europejskiego”). Okres ten był pod znakiem szybkiej realizacji programu z 1985 r. i przyspieszonego wzrostu gospodarczego, często dzięki wcześniejszemu stosowaniu się firm do nowych rozwiązań? 26 W tym kontekście warto przypomnieć, że wspólnotowy budżet musi być w każdym roku zrównoważony – nie może zamykać się deficytem. Każdy wzrost wydatków pociąga więc za sobą wzrost wpłat przez państwa członkowskie, ale wtedy powstają targi co do wysokości tych wpłat. 18 Geneza utworzenia rynku wewnętrznego w ramach Wspólnot Europejskich Zgodnie z Traktatem Rzymskim z 1957 r. o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej proces integracji gospodarczej w ramach tego ugrupowania miał doprowadzić do utworzenia wspólnego rynku, maksymalnie w ciągu 12 lat. Służyć temu miało wyeliminowanie barier celnych, ograniczeń ilościowych i innych środków o podobnych skutkach dla obrotu towarowego, ustanowienie wspólnej taryfy celnej i wspólnej polityki handlowej wobec krajów trzecich, jak też zniesienie barier w przepływie osób, usług i kapitału. W odniesieniu do obrotu towarowego Traktat przewidywał utworzenie unii celnej. Przewidziano szczegółowy harmonogram i zasady realizacji tego celu. Jak już wcześniej wspomniano, unię celną utworzono 1 lipca 1968, a więc 2,5 roku przed upływem 12-letniego okresu przejściowego. Do tego czasu zniesiono bowiem we Wspólnocie wszystkie cła i bariery pozataryfowe w obrocie miedzy państwami członkowskimi ugrupowania i utworzono wspólną taryfę celną wobec importu z państw trzecich (spoza ugrupowania). Znacznie wolniej postępowało eliminowanie barier w pozostałych dziedzinach współpracy, tj. we wzajemnym przepływie kapitału, osób i usług, co – wraz ze swobodą przepływu towarów - jest istotą wspólnego rynku. Wcześniejszej eliminacji barier w przepływie czynników produkcji i usług nie sprzyjał brak harmonogramu działań, który był bardzo precyzyjnie zapisany w odniesieniu do eliminacji barier w przepływie towarów. Jednocześnie likwidacja barier w dziedzinach innych niż towary jest zawsze trudniejsza, bo rodzi większe ryzyko nieprzewidzianych negatywnych skutków. Typowym przykładem jest tu przemieszczanie się pracowników, które w każdym kraju jest traktowane jako temat wrażliwy. Najważniejszą jednak przyczyną opóźnień w kontynuowaniu procesu pogłębiania integracji i stworzenia wspólnego rynku stała się głęboka recesja w połowie lat 70., spowodowana w dużej mierze wcześniejszym załamaniem systemu stałych kursów walutowych (tzw. system walutowy z Bretton Woods) oraz ostrym wzrostem cen ropy naftowej jesienią 1973 r. Priorytetem polityki ekonomicznej poszczególnych państw było przezwyciężenie skutków stagnacji, pobudzenie działalności inwestycyjnej i ograniczenie bezrobocia, a nie dalsze otwieranie rynku na konkurencję ze strony partnerów gospodarczych. Równocześnie jednak utrzymujące się osłabienie aktywności ekonomicznej państw ówczesnej EWG i pogłębianie luki technologicznej wobec głównych rywali, tj. USA i Japonii, które wcześniej przezwyciężyły skutki recesji z połowy lat 70, skłoniły ekonomistów i niektórych polityków do poszukiwania propozycji działań, które by pozwoliły odwrócić wieloletni trend stagnacji i przyspieszyć rozwój gospodarczy regionu (pobudzić aktywność gospodarczą). W I połowie lat 80. pojawiło się kilka takich ważnychpropozycji. Z inicjatywy H.D. Genschera, niemieckiego ministra spraw zagranicznych oraz jego włoskiego kolegi, E. Colombo, Rada Europejska, obradująca w Sztutgarcie w czerwcu 1983r. przyjęła Uroczystą 19 deklarację o Unii Europejskiej.27 Jeden z punktów tej Deklaracji dotyczył ”zakończenia rynku wewnętrznego zgodnie z traktatami, w szczególności usunięcia istniejących przeszkód wobec swobodnego przepływu towarów, kapitału i usług, jak też dalszego rozwoju wspólnej polityki transportowej”. 28 Kilka miesięcy później Parlament Europejski, w dniu 14 lutego 1984 r. na podstawie inicjatywy A. Spinelli’ego przyjął większością głosów propozycję Traktatu o Unii Europejskiej. Projekt przewidywał m.in. utworzenie rynku wewnętrznego i kreślił dalsze etapy jego rozwoju, aż do unii politycznej. Dalsze działania w tym kierunku zostały zmodyfikowane w związku z objęciem prac przez nowo powołaną Komisję Europejską (w styczniu 1985 r.) pod kierownictwem J. Delorsa. Nowa ekipa postawiła sobie za cel dokończenie budowy jednolitego rynku wewnętrznego29 do końca 1992 r. poprzez eliminację istniejących jeszcze barier. Koncepcja budowy jednolitego rynku opierała się na założeniu pobudzenia mechanizmu konkurencji poprzez liberalizację przepływu towarów, usług, kapitału i siły roboczej. Oczekiwano, że zniesienie istniejących jeszcze barier granicznych oraz zbliżenie warunków działania przedsiębiorstw zwiększy możliwości współpracy produkcyjno-kapitałowej między nimi (korzyści skali), pobudzi konkurencję (wymuszając działania proefektywnościowe), a efektem tego będzie obniżka kosztów produkcji, cen, poprawa konkurencyjności producentów wspólnotowych na rynku światowym (szczególnie wobec USA) oraz przyspieszenie tempa wzrostu gospodarczego. W sytuacji idealnej, na wspólnym rynku, wszystkie towary i usługi powinny być oferowane na takich samych warunkach, jak na rynku krajowym. Aby taki wielki rynek funkcjonował sprawnie, potrzebne są wspólne polityki na szczeblu Wspólnoty lub przynajmniej istotne ich zbliżenie, kosztem ograniczenia indywidualnej polityki poszczególnych krajów. W niektórych dziedzinach takie wspólne polityki wprowadzono już wcześniej (na rynku rolnym, w obrocie towarowym z zagranicą, w transporcie); w innych dziedzinach funkcjonowały rozwiązania wspólne EWG, jednolite dla państw członkowskich, jak też podporządkowane im, dodatkowe instrumenty narodowe. Po zakończeniu realizacji Programu Europa 1992 główną przeszkodą we współpracy między państwami EWG pozostały narodowe waluty i koszty 27 Bulletin of the European Communities, European Communities Commission, No. 6, 1983, s. 24-29. Cyt. za: N. Moussis, Access to European Union, s. 86. 29 Pojęcia „wspólny rynek”, „jednolity rynek” i „rynek wewnętrzny” są zazwyczaj używane zamiennie, jakkolwiek orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości wprowadziło w tym względzie subtelne rozróżnienie. Zgodnie z tym orzeczeniem wspólny rynek (common market) jest etapem rozwoju integracji ekonomicznej, który zmierza do eliminacji wszystkich barier wewnątrz handlu Wspólnoty z zamiarem połączenia rynków narodowych w rynek jednolity (single market), stwarzając w efekcie warunki tak bliskie, jak to możliwe, idei prawdziwie wewnętrznego rynku („genuine internal market” (Orzeczenie z 5 maja 1982, sprawa nr 15/81). W efekcie, można uznać, że jednolity rynek jest kontynuacją wspólnego rynku, a końcowym etapem w tym procesie jest rynek wewnętrzny. Inaczej mówiąc, wspólny rynek jest etapem na drodze do rynku wewnętrznego, który, zgodnie z Jednolitym Aktem Europejskim obejmuje „obszar bez granic zewnętrznych, na którym zapewniony jest swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału zgodnie z postanowienia tego Traktatu”. (por. N. Moussis, Access... op.cit., s. 85). 28 20 związane z ich przeliczeniami. Tę barierę usunięto dopiero w końcu lat 90., raz z przejściem do etapu unii walutowej i gospodarczej. Podstawy prawne realizacji programu rynku wewnętrznego Program eliminacji barier uniemożliwiających funkcjonowanie rynku wewnętrznego Wspólnota przyjęła w 1985 r. w Białej Księdze w sprawie realizacji europejskiego rynku wewnętrznego (tzw. Raport lorda Cockfielda). Dokument ten zawierał katalog 282 propozycji aktów prawnych (głównie dyrektyw), przewidujących stopniowe zniesienie wewnętrznych barier o charakterze fizycznym, technicznym i podatkowym. Program działań zarysowany w Białej Księdze oraz założenia dotyczące zmian instytucjonalnych we Wspólnocie zostały przyjęte przez Radę Europejską na spotkaniu w Mediolanie w czerwcu 1985 r. 30 Jak już wspomniano, Biała Księga była odpowiedzią na zahamowanie procesów pogłębiania integracji europejskiej i na osłabienie konkurencyjności wspólnotowych producentów na rynku światowym. Konkretne projekty legislacyjne - po przyjęciu przez ówczesną Radę Ministrów – musiały być wdrożone do ustawodawstwa państw członkowskich. Efektem tych działań miało być stworzenie do końca 1992 r. w pełni „jednolitego rynku”, na którym będą obowiązywały jednakowe wymagania wobec podmiotów gospodarczych, bez względu na ich przynależność państwową. Zmiany instytucjonalne i w procesie decyzyjnym zostały wprowadzone w życie 1 lipca 1987 r. na mocy Jednolitego Aktu Europejskiego. Dokument ten był pierwszą istotną modyfikacją traktatów założycielskich Wspólnot. Prawdopodobnie najważniejszą z tych zmian było usprawnienie procesu decyzyjnego w Radzie Ministrów, tj. wprowadzenie w tej instytucji zasady kwalifikowanej większości głosów w kwestiach dotyczących rynku wewnętrznego, z wyjątkiem trzech dziedzin: decyzje w sprawie harmonizacji podatków, w sprawie przepływu osób oraz interesów i praw ludzi pracy. Do tego czasu obowiązywała procedura głosowania jednomyślnego praktycznie we wszystkich sprawach. Jej utrzymanie, zwłaszcza po rozszerzeniu Wspólnot w 1986 r. o dwa kolejne kraje o niższym poziomie rozwoju gospodarczego, tj. o Hiszpanie i Portugalię, stwarzała ryzyko blokowania niektórych decyzji. Zmiany te były o tyle istotne, że decyzje Rady miały kluczowe znaczenie dla uchwalania dyrektyw, tworzących nowe prawo jednolitego rynku europejskiego.31 Do końca 1992 r. przetransponowano do ustawodawstwa narodowego ok. 95% dyrektyw potrzebnych dla wprowadzenia jednolitego rynku. Niektóre państwa Wspólnoty, w tym Grecja, 30 . Tzw. raport Cockfielda, European Communities Commission, COM (85) 310 final, 14 June 1985.. Inne ważne zmiany, które wprowadził Jednolity Akt Europejski (JAE), były następujące: do traktatu o EWG wprowadzono nową część pt. „Spójność ekonomiczna i socjalna”, która stała się podstawą rozbudowanej polityki wyrównywania rozpiętości w poziomie rozwoju ekonomicznego i społecznego. Ponadto JAE włączył politykę w sferze badań i technologii oraz ochrony środowiska do kompetencji Wspólnot (przy utrzymaniu pewnych kompetencji przez państwa członkowskie). 31 21 do dziś nie wprowadziły do swego ustawodawstwa wszystkich wspólnych dyrektyw jednolitego rynku. Finansowe konsekwencje rozszerzenia EWG w 1986 r. Przystąpienie dwóch krajów, tj. Hiszpanii i Portugalii, słabszych ekonomicznie, które potrzebowały dużych nakładów finansowych na zmniejszenie luki rozwojowej dzielącej je od bogatszych krajów Wspólnoty, przy jednoczesnym wzroście finansowania subsydiów eksportowych ze wspólnotowego budżetu, spowodowało wzrost wydatków z tego budżetu. Nawet zwiększenie od 1986 r. – na mocy decyzji Rady Europejskiej z Fontainebleau - dochodów z VAT – dzięki podniesieniu z 1% do 1,4% odsetka od postawy VAT, przekazywanego przez państwa członkowskie do wspólnej kasy32 – nie wystarczyło do sfinansowania wydatków. Niemożliwe było zrealizowanie wydatków wynikających z traktatów – tzw. obligatoryjnych, przy istniejących zasadach finansowania. Zwłaszcza wydatki na rolnictwo groziły wysokim deficytem, a to było sprzeczne ze wspólnotowym acquis. Potrzebny był wzrost dochodów. Komisja pod przewodnictwem J. Delorsa opracowała program, znany jako „pakiet Delorsa”, który przewidywał reformę budżetu. Jej głównym elementem było podwojenie środków na politykę spójności do 1993 r. Przyjęto także, że pułap wydatków nowego budżetu nie może przekroczyć 1,2 % całkowitego produktu narodowego brutto Wspólnoty. Uzgodniono też nowe, tzw. „czwarte” źródło wpłat do wspólnego budżetu, którym stała się część PNB krajów członkowskich (wynikająca z udziału krajów w łącznym PNB Dwunastki; źródło to wprowadzono w 1988 r.)33. Utrzymany też został rabat brytyjski. Przewidziano również ściślejszą kontrolę wydatków przeznaczanych na rolnictwo. W przyszłości nie mogły one być wyższe niż 74% rocznej stopy wzrostu PNB. Unia gospodarcza i walutowa (UGW) Pozytywne efekty rynku wewnętrznego (boom gospodarczy w końcu lat 80.) skłoniły zwolenników pogłębienia integracji do ponownego zajęcia się możliwością integracji walutowej. Podczas szczytu w Hanowerze w czerwcu 1989 r. powołano komisję pod przewodnictwem J. Delorsa (z udziałem m.in. 12 szefów banków centralnych państw WE) do przygotowania raportu w sprawie sposobu przygotowania unii walutowej. U podłoża decyzji w sprawie budowy unii walutowej leżały nie tylko pozytywne efekty wspólnego rynku, ale także inne przesłanki, zróżnicowane w poszczególnych krajach. Francja była zainteresowana taką współpracą bardziej ze względów politycznych niż gospodarczych, mając nadzieję, że w takiej unii osłabieniu ulegnie pozycja Niemiec w Europie. Jeszcze bardziej Francja liczyła na to, że będąc w unii 32 Z uwagi na to, że jednolita podstawa opodatkowania podatkiem VAT w wysokości 1,4% została osiągnięta już w 1986r., w roku następnym ponownie zarysował się kryzys w budżecie związany z niedostatkiem środków. 33 Wysokość tzw. czwartego źródła wpłat do budżetu zależy od różnicy, jaka powstaje między całością zatwierdzonych na dany rok wydatków z budżetu ogólnego Wspólnoty oraz ogółu dochodów pochodzących z pozostałych trzech źródeł. Kraje członkowskie muszą dopłacić tę różnicę w takich proporcjach, w jakich uczestniczą w tworzeniu PNB Unii Europejskiej jako całości. 22 walutowej Niemcy nie będą mogły prowadzić samodzielnej polityki gospodarczej, nierzadko kosztem pogorszenia sytuacji ekonomicznej w innych krajach34. Z kolei Niemcy liczyły na większy wpływ swej polityki gospodarczej na pozostałe kraje. Kraje mniejsze, takie jak Belgia i Holandia, silnie zależne od współpracy handlowej z większymi partnerami, oczekiwały, że unia walutowa ułatwi im rozwój współpracy gospodarczej. Kraje biedniejsze, takie jak Grecja, Hiszpania, Portugalia i Grecja zdawały sobie sprawę, że głębsza integracja będzie prowadziła do większej spójności i jednolitości warunków działania, a to skłoniło je do wysunięcia postulatu zwiększenia na ich rzecz transferów z wspólnotowego budżetu w celu osłabienia negatywnych skutków głębszej integracji. Raport został przedstawiony na szczycie w Madrycie. Zaproponowano w nim trójetapowy proces prowadzący do pełnej UGW, trwający łącznie 8-10 lat. Uzgodniono, że I etap rozpocznie się 1 lipca 1990 r i potrwa do końca 1993 r. Celem działań na tym etapie była pełna liberalizacja świadczenia wszystkich usług finansowych. Z początkiem lipca 1990 r. zostały zniesione wszystkie bariery w przepływie kapitałów w ramach Wspólnot, a kraje słabsze zyskały możliwość opóźnienia terminu liberalizacji (Hiszpania, Portugalia i Irlandia do końca 1992 r., a Grecja do połowy 1994 r.). W pierwszym okresie uległa też wzmocnieniu koordynacja polityki gospodarczej, zwłaszcza pieniężnej między państwami członkowskimi Wspólnot. Drugi etap, który rozpoczął się 1 stycznia 1994 r., wiązał się z utworzeniem głównej instytucji potrzebnych do realizacji UWG, tj. Europejskiego Instytutu Walutowego (przekształconego później w Europejski Bank Centralny). Zniesiona też została kontrola wymienialności walut i płatności transgranicznych (dotyczyło to walut, które wcześniej nie były całkowicie wymienialne, jak np. grecka drachma). Drugi etap był decydujący jeśli chodzi o zakwalifikowanie państw członkowskich do unii walutowej. Warunki kwalifikacji określone były w Traktacie z Maastrich w postaci tzw. kryteriów konwergencji. Z uwagi na to, że do końca 1997 r. nie ustalono daty przejścia do trzeciego etapu UWG, rozpoczął się on automatycznie 1 stycznia 1999 r.35 W roku 1998 r., na podstawie danych za rok 1997 r. zapadła decyzja o tym, które kraje zakwalifikowały się do UGW. W trzecim etapie wprowadzono w życie wspólną walutę euro, początkowo do rozliczeń międzybankowych, a 1 stycznia 2002 r. – do powszechnego obiegu. Przejście do trzeciego etapu oznaczało przekazanie przez kraje członkowskie UE kompetencji w zakresie polityki pieniężnej (regulowanie kursu walutowego i stopy procentowej) niezależnemu od rządów i instytucji wspólnotowych Europejskiemu Systemowi Banków Centralnych, w którym wiodącą rolę odgrywa Europejski Bank Centralny. 34 Następne lat potwierdziły zasadność obaw Francji. Po zjednoczeniu, wobec wysokich wydatków budżetowych na odbudowę wschodnich landów, Niemcy (Bundesbank) prowadziły politykę relatywnie wysokich stóp procentowych. Narzuciło to pozostałym państwom Wspólnoty potrzebę dostosowania się do polityki Niemiec w celu obrony ich walut. Państwa te zostały więc zmuszone do podwyższenia stóp procentowych w celu zapobieżenia odpływowi kapitału do Niemiec i utrzymania w ten sposób wahań kursowych w dozwolonym paśmie 9w ramach europejskiego Systemu Walutowego). Utrudniło to rozwój gospodarczy tych państw. 35 Na szczycie Rady Europejskiej w Madrycie w grudniu 1995 r. potwierdzono wolę przejścia do III etapu w 1999 r. Kraje członkowskie UE miały wówczas trudności z wypełnianiem kryteriów zbieżności. 23 Wcześniej, na szczycie w grudniu w Madrycie 1995 r. ustalono, że nowa waluta będzie się nazywać euro i że jej wartość będzie równa wartości ECU, opartej na koszyku walut. Rok później na szczycie w Dublinie opracowano pakiet stabilizacyjny. Jego celem było zapewnienie, że kraje, które wypełnią wymogi wejścia do unii walutowej będą prowadziły również taką samą politykę w okresie późniejszym i jej nie rozluźnią. Upadek komunizmu i transformacja systemów ekonomicznych i politycznych w krajach Europy Środkowej i Wschodniej Po obradach okrągłego stołu wiosną 1989 r. i wyborach parlamentarnych w czerwcu tegoż roku powstał rząd kierowany przez solidarnościowego premiera, T. Mazowieckiego. Zadeklarował on szybko i zaczął wprowadzać reformy systemu ekonomicznego i politycznego prowadzące do systemu gospodarki rynkowej i instytucji demokratycznych. Podobny kierunek zmian rozpoczęły wkrótce Węgry. Oba kraje podjęły też szybko decyzję o zbliżeniu instytucjonalnym z ówczesną EWG. W zbliżeniu z EWG kraje te szukały nie tylko wsparcia gospodarczego, ale też gwarancji ich demokratycznego rozwoju. Wspólnota szybko zareagowała na upadek systemów socjalistycznych i ogłoszone plany zasadniczej przebudowy polityczno-gospodarczej państw Europy Środkowej. Na szczycie gospodarczym państw zachodnich w lipcu 1989 r. Komisja Europejska została poproszona o skoordynowanie pomocy 24 krajów dawców (członków OECD). Programowi te nadano nazwę Phare (skrót od: Poland- Hungary: Assistance for Rectructuring of their Economies). Programem objęto później także inne państwa, które wkroczyły na drogę demokratycznych przemian (podobną pomoc zaoferowano krajom WNP – pod nazwą TACIS – skrót od ang. Technical Assistance for Commonwealth of Independent States).36 Obok pomocy finansowej Wspólnota zaoferowała Polsce i innym krajom w okresie transformacji wsparcie także w formie zawieszenia - od początku 1990 r. - ograniczeń ilościowych oraz włączenia obu krajów do systemu Powszechnych Preferencji Celnych (GSP). Podobne formy wsparcia Wspólnota zaoferowała innym krajom, które później weszły na drogę przemian ustrojowych. Decyzją Rady Europejskiej ze Strasburga w grudniu 1989 r. został powołany Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju (EBOR) z kapitałem założycielskim 10 mld ECU (51% kapitału wniosły Wspólnoty) wniesionym przez 40 państw (porozumienie o jego utworzeniu podpisano w maju 1990 r. w Paryżu). Jego celem jest pomoc byłym państwom socjalistycznym w rozwoju wolnorynkowych gospodarek poprzez promocję rozwoju sektora prywatnego. Obecnie liczy on 42 członków (40 państw, Wspólnoty Europejskiej jako jeden członek oraz Europejski Bank Inwestycyjny). W 1991 r. EWG wynegocjowała z trzema krajami Europy Środkowej (Czechosłowacja, Polska i Węgry) Układy Europejskie, które przewidywały wprowadzenie w ciągu 10 lat 36 Po nieudanym zamachu stanu w sierpniu 1991 r. EWG zainicjowała intensywniejszy program pomocy, który po rozpadzie ZSRR w grudniu 1991 r. został rozszerzony i obejmował nie tylko Rosję, ale także inne byłe republiki radzieckie (program TACIS). 24 stowarzyszenia. Łącznie, wynegocjowała takie Układy stowarzyszeniowe z 10 krajami Europy Środkowej i Wschodniej (Bułgaria, Czechy, Estonia, Litwa, Łotwa, Polska, Rumunia, Słowacja, Słowenia, Węgry). Z krajami WNP, powstałymi po rozpadzie ZSRR, mniej zaawansowanymi w procesie przemian Wspólnota zawarła Układy o Partnerstwie i Współpracy. Ostatnio Wspólnota negocjuje preferencyjne Umowy o współpracy i stabilności (zbliżone treścią postanowień do Układów stowarzyszeniowych) z byłymi republikami Jugosławii – w celu wsparcia procesu przemian rynkowych i demokratycznych w tych krajach i utrzymania pokoju na Bałkanach. 6.4. Okres 1993-1998: realizacja Traktatu o Unii Europejskiej 1 stycznia 1993 r. zniesione zostały kontrole towarów na granicach wewnętrznych państw WE i tym samym jednolity rynek stał się faktem (w zakresie przepływu osób pełną swobodę – bez kontroli – wprowadzono trochę później, bo w 1995 r.). Z dzisiejszej perspektywy można powiedzieć, że w latach następnych rozwój Wspólnoty zdominowały trzy procesy: a/ realizacja Traktatu z Maastricht (wszedł w życie 1 listopada 1993) i przygotowania na jego podstawie do wprowadzenia unii walutowej i gospodarczej (omówiono je w poprzednim punkcie), b/ kolejne rozszerzenie Unii o państwa EFTA oraz c/ przygotowania UE do rozszerzenia na wschód. Rozszerzenie Unii Europejskiej w 1995 r. Obawiając się niekorzystnych dla siebie skutków utworzenia wspólnego rynku kraje EFTA szukały zbliżenia z pogłębiającą swe więzi gospodarcze Wspólnotą. Na początku lat 90. rozpoczęły się rokowania w sprawie utworzenia między EWG i krajami EFTA Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG), który pozwoliłby krajom EFTA przyłączyć się do programu Europa 1992 za cenę zaakceptowania niektórych obowiązków ciążących na państwach WE i skorzystać z dostępu do tworzącego się wielkiego rynku. Traktat ustanawiający EOG podpisano w 1992 r. w Oporto (Portugalia), ale został on odrzucony w referendum w Szwajcarii. Po niezbędnej renegocjacji wszedł w życie 1 stycznia 1994 r. Europejski Obszar Gospodarczy przewidywał przyjęcie przez państwa EFTA zasad wspólnego rynku i innych, co bardzo zbliżyło je do warunków członkostwa w UE, z wyjątkiem udziału w podejmowaniu decyzji i brakiem udziału we wspólnej polityce rolnej. W tym samym czasie cztery kraje EFTA (Austria, Finlandia, Norwegia i Szwecja) były już bardzo zaawansowane w negocjowaniu warunków członkostwa w UE. rokowania zakończyły się w marcu 1994 r., a rozszerzenie Unii Europejskiej nastąpiło w z początkiem 1995 r. Ostatecznie do Unii weszły tylko trzy kraje EFTA (Austria, Finlandia i Szwecja), ponieważ społeczeństwo norweskie po raz drugi odrzuciło traktat w referendum przeprowadzonym w 1994 r. Rozszerzenie z 1995 r., w przeciwieństwie do poprzednich rozszerzeń, umocniło Unię, ponieważ przystąpiły do niej kraje bogate, które nie wniosły istotnych problemów ekonomicznych (tym bardziej, że kraje te wcześniej jednostronnie podjęły dostosowania do wymogów członkostwa w UE), a jednocześnie zasiliły istotnie wspólny budżet. 25 Konferencja Międzyrządowa w Turynie z 1996 r. i jej wyniki W marcu 1996 r. rozpoczęła się w Turynie Konferencja Międzyrządowa. Pierwotnie miała ona być poświęcona ocenie funkcjonowania traktatu z Maastricht (przewidywał to artykuł N). Od czasu uzgodnienia tego zapisu wiele zmieniło się w Europie (zjednoczenie Niemiec, postęp transformacji, wnioski o członkostwo), co sprawiło, że jej program okazał się znacznie bogatszy od pierwotnych założeń. Tak więc agenda prac Konferencji obejmowała: gruntowną ocenę instytucjonalnych porozumień UE, które oryginalnie zostały wypracowane dla sześciu członków, a w perspektywie rysowało się rozszerzenie do ponad 20 państw. Od początku wyłączono spod dyskusji IGC inne bardzo drażliwe kwestie, które w punkcie wyjścia groziły załamaniem dyskusji, takie jak reforma wspólnej polityki rolnej oraz reforma budżetu i odsunięto na później ich rozwiązanie. Konferencja zakończyła się skromnymi rezultatami. Uzgodniono nowy Traktat Amsterdamski (wszedł w życie, po zakończeniu procedury ratyfikacyjnej, 1 maja 1999 r.). Wbrew oczekiwaniom, nie przewidywał on reform instytucjonalnych UE, przygotowujących ją do rozszerzenia, a jedynie wzmocnienie II i III filaru Unii Europejskiej. Jego postanowienia uznano jednak za wystarczające do rozpoczęcia prac zmierzającego do rozszerzenia Unii na wschód. W lipcu 1997 r. przewodniczący Komisji Europejskiej, J. Santer przedstawił Agendę 2000. Dokument ten zawierał 10 opinii o wnioskach krajów Europy Środkowej i Wschodniej o członkostwo w EU oraz propozycje modyfikacji wspólnej polityki rolnej i regionalnej UE i budżetu UE, uwzględniające wydatki na rozszerzenie w okresie 2000-2006 (pierwsze sumy na rozszerzenie zarezerwowano w nim już na rok 2002). 31 marca 1998 r. rozpoczęły się rokowania akcesyjne z pierwszą grupą kandydatów, tzw. grupą luksemburską. Na szczycie Unii w Helsinkach w grudniu 1999 r. podjęto decyzję o dołączeniu do rokowań pozostałych kandydatów z Europy Środkowej i Wschodniej i od tego czasu negocjacje akcesyjne są prowadzone przez Unię z 10 kandydatami z tego regionu (oraz z Cyprem i Maltą). W marcu 1999 r., na nadzwyczajnym spotkaniu Rady Europejskiej w Berlinie podjęto decyzje w sprawie zakresu i zasad finansowania Unii w latach 2000-2006, w tym także sfinansowania rozszerzenia Unii. 6.5. Okres od 1 stycznia 1999 r. do dziś Kolejne przełomowe wydarzenie, które wyznaczyło dynamikę procesów integracyjnych w następnym okresie, to realizacja ostatniego etapu unii walutowej, tj. praktyczne wprowadzenie w życie wspólnej waluty euro. Nastąpiło to 1 stycznia 1999 r., kiedy to usztywniono kursy walut krajów, które zakwalifikowały się do unii walutowej. Euro zostało wprowadzone początkowo głównie w rozliczeniach międzybankowych. 26 Państwa UE podjęły też przygotowania do zastąpienia walut narodowych walutą wspólną we wszystkich typach transakcji. Euro zostało wprowadzone do obiegu gotówkowego 1 stycznia 2002 r. Drugim bardzo ważnym wydarzeniem było uzgodnienie Traktatu Nicejskiego – w grudniu 2000 r. na szczycie w Nicei. Traktat ten (jest obecnie przedmiotem ratyfikacji przez parlamenty narodowe państw UE) wprowadza bardzo ważne zmiany w zasadach funkcjonowania unijnych instytucji, które były uważane za niezbędny warunek przystąpienia Unii Europejskiej do realizacji ambitnego planu zwiększenia jej składu o kilkunastu nowych członków. W traktacie tym zapewniono nowym krajom członkowskim odpowiednie miejsce w unijnych instytucjach, usprawniono procedurę podejmowania decyzji, dokonano pewnej reformy instytucji oraz wprowadzono drobne zmiany do zasad rządzących tzw. wzmocnioną współpracą. Traktat ten uznano powszechnie jako „minimalistyczny”, sprowadzający podjęte decyzje do najniższego, możliwego wspólnego mianownika. W dołączonej do traktatu deklaracji przewidziano więc potrzebę zwołania następnej Konferencji Międzyrządowej, która rozstrzygnęłaby kwestie nie załatwione w Nicei. Do takich „pozostałości” należą przede wszystkim: zlikwidowanie deficytu demokracji UE poprzez większe zaangażowanie parlamentów narodowych, uproszczenie traktatów tak, by stały się one zrozumiałe dla przeciętnego obywatela, stworzenie bardziej precyzyjnego podziału kompetencji i odpowiedzialności między Unią Europejską a jej państwami członkowskimi (i regionami). Kolejna Konferencja Międzyrządowa uprawniona do rozstrzygnięcia tych spraw, am się zebrać w 2004 r. Trzeci istotny nurt wydarzeń ostatniego z omawianych okresów, to rokowania akcesyjne z kandydatami z Europy Środkowej i Wschodniej. Formalnie rozpoczęły się one z krajami grupy luksemburskiej, jak już zauważono wcześniej, 31 marca 1998 r., ale faktycznie – po zakończeniu screeningu w pierwszych obszarach - w listopadzie 1998 r. 7. Główne problemy i perspektywy rozszerzenia UE na wschód Rozszerzenia Unii Europejskiej o państwa Europy Środkowej i Wschodniej jest postrzegane w Unii jako najtrudniejsze spośród dotychczasowych rozszerzeń. Decyduje o tym zarówno wyjątkowo duża liczba kandydatów (dwunastu, nie licząc Turcji), jak i fakt, że wszystkie kraje kandydujące reprezentują znacznie niższy poziom rozwoju gospodarczego niż obecne państwa Unii, a niektórzy – jak Polska – mają też duży udział rolnictwa w zatrudnieniu, przy równocześnie niskiej produktywności produkcji rolnej. Unijna wspólna polityka, gdzie jest największy stopień integracji, tj. wspólna polityka rolna, jest jednocześnie tą dziedziną, która absorbuje najwięcej pieniędzy ze wspólnego budżetu (około połowę). Rozszerzenie obecnych zasad wspólnej polityki rolnej na kraje kandydujące spowodowałoby wzrost wydatków ze wspólnotowego budżetu. Również polityka regionalna absorbuje duże środki z budżetu – ponad 30%. Środki są kierowane do najbiedniejszych regionów, by wspomóc ich rozwój i zmniejszyć dysproporcje ekonomiczno-społeczne istniejące między regionami (zwiększyć spójność). Wszyscy kandydaci będą uprawnieni do korzystania w szerokim zakresie ze środków na 27 wsparcie regionalne. Zdaniem obecnych członków Unii będzie stanowić to duże dla nich obciążenie. Trzy najtrudniejsze obszary, tj. rolnictwo, polityka regionalna oraz budżet i finanse, będą negocjowane na końcu. Są one kłopotliwe głównie ze względów finansowych. Rolnictwo i polityka strukturalna to dwie dziedziny, których finansowanie pochłania prawie 80% wspólnego budżetu UE.Z kolei kandydaci – ze względu na niższy poziom swego rozwoju gospodarczego oraz relatywnie duży udział rolnictwa w zatrudnieniu – właśnie w tych dziedzinach liczą na największe wsparcie finansowe. Rozciągnięcie unijnych zasad w rolnictwie i polityce regionalnej na 10 kandydatów, którzy mają największe szanse na wejście do Unii w najbliższym czasie, musiałoby zwiększyć wydatki z tego budżetu. A na to nikt nie chce się zgodzić. Przeciwnie, najwięksi netto płatnicy już przy okazji tworzenia planu budżetowego na lata 20002006 doszli do porozumienia tylko dzięki licznym wzajemnym kompromisom i głośno deklarowali niechęć wobec jakichkolwiek zmian swych obciążeń budżetowych. Rokowania rolne przysparzają kłopotów nie tylko ze względu na znacznie niższe od oczekiwań wsparcie finansowe, które zapowiada Unia, ale także z uwagi na to, że wynik rokowań wyznaczy wielkość produkcji podstawowych artykułów rolnych, a to rzutować będzie na wielkość zatrudnienia i dochodów na wsi, a pośrednio także na bilans handlowy tymi artykułami. Problemy negocjacyjne w trzecim obszarze „budżet i finanse”, to uzgodnienie z jednej strony zadowalającej wielkości transferów do Polski, a z drugiej – wysokości składki do wspólnego budżetu UE. Tematy finansowe są wzajemnie ze sobą powiązane Nie można sobie np. wyobrazić zakończenia rokowań, dotyczących budżetu bez wcześniejszych uzgodnień co do wielkości wsparcia finansowego dla polskiego rolnictwa. Można spodziewać się, że pod koniec negocjacji pozostanie kilka trudnych tematów finansowych, wokół których toczyć się będą zacięte dyskusje. Będzie można je przeciąć decyzją polityczną faktycznie niemal w ostatniej chwili. Wcześniej muszą być jednak stworzone odpowiednie przepisy oraz wymagane instytucje. Bez odpowiednich dostosowań prawnych i instytucjonalnych wątpliwe jest zaakceptowanie przez Unię polskiego wniosku o członkostwo. Dlatego tak ważne jest to, co jeszcze zostało do zrobienia. Spraw takich jest dużo we wszystkich krajach, jakkolwiek stopień ich przygotowania do akcesji jest bardzo zróżnicowany. Polska jest w grupie państw stosunkowo słabo zaawansowanych w rokowaniach akcesyjnych. Do końca 2001 r. Polsce udało się zakończyć rokowania tylko w 20 spośród 29 obszarów negocjacyjnych (mniej zamkniętych dziedzin rokowań mają tylko Rumunia – zaledwie 9, Bułgaria – 14 oraz Malta – 19; Estonia – także 20; na pierwszym miejscu jest zaś Słowenia z 25 rozdziałami, w których zakończyła negocjacje). Pozostało dziewięć obszarów, spośród których Polska chciałaby zamknąć w I półroczu sześć: podatki, swobody przepływ kapitału, rybołówstwo, wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne, polityka konkurencji, polityka transportowa. Nawet tych sześć nie jest łatwych. W 28 każdym jest przynajmniej jeden kontrowersyjny element, który uniemożliwia szybkie osiągniecie porozumienia. Obok problemów finansowych Unia wskazuje na stosunkowo słabe przygotowanie administracyjno-instytucjonalne kandydatów. Znajduje to odbicie w kolejnych raportach z postępu w przygotowaniach do członkostwa, jakie Komisja przedstawia co roku jesienią, poczynając od 1998 r. (w rok po rozpoczęciu negocjacji z pierwszą grupą kandydatów). Unijna ocena zdolności administracyjnej kandydatów (nie tylko na szczeblu centralnym, ale także regionalnym) do wdrażania i przestrzegania unijnego acquis jest bardzo ważna, ponieważ będzie ona istotnym elementem okresowych raportów, które ukażą się jesienią 2002r. o przygotowaniu kandydatów do członkostwa. Będą to już ostatnie raporty przed zakończeniem negocjacji i zawarte w nich opinie mają być decydujące dla podjęcia decyzji, które kraje wejdą do Unii w 2004 r. Wcześniej – na spotkanie Rady Europejskiej, które odbędzie się w Sewilli w czerwcu 2002 r., na zakończenie prezydencji hiszpańskiej - Komisja ma przygotować raport ze zdolności administracyjnej i wymiaru sprawiedliwości37. Jest to duże wyzwanie dla kandydatów. W raporcie znajdą się m.in. oceny realizacji zobowiązań podjętych przez kandydatów w trakcie rokowań akcesyjnych. Brak postępu w stosunku do końca 2001 r., który to rok Komisja oceniła niezadowalająco, osłabiłby wiarygodność Polski jako kraju, który ma zdążyć z dokończeniem przygotowań do czasu uzyskania członkostwa z początkiem 2004. Obok poprawy zdolności administracyjno-instytucjonalnej do wcielania unijnego prawa istotnym wyzwaniem pozostaje poprawa zdolności gospodarek kandydatów do absorpcji unijnych środków. Już obecnie, przy znacznie niższym istnieją opóźnienia w przygotowywaniu i wdrażaniu programów wykorzystania tych środków. Członkostwo będzie wiązało się z możliwością uzyskania znacznie większych transferów z Unii, a główną barierą będzie najprawdopodobniej niedostateczna zdolność do wchłonięcia tych transferów. Zdolność ta obejmuje bardzo wiele elementów, w tym konieczność stworzenia instytucji do wypracowania programów zagospodarowania unijnych środków, ich wdrożenia zgodnie z unijnymi procedurami, zarządzania i monitoringu, a następnie oceny wykorzystania środków pomocowych. Potrzebna jest też koordynacja działań i kompetencji władz państwowych i samorządowych – wojewódzkich i lokalnych, stworzenie instytucji płatniczych itp. Absorpcja unijnych funduszy ma też swój ważny wymiar finansowy: jest nim potrzeba uzupełnienia środków pomocowych funduszami krajowymi (publicznymi lub prywatnymi). Taki jest warunek formalny korzystania z unijnej pomocy. Skala współfinansowania jest różna dla poszczególnych typów projektów; w świetle ostatniej propozycji Komisji38 będzie ona wynosić 37 W dołączonej do konkluzji ze szczytu „Strategii rozszerzenia” Komisja Europejska zaproponowała plan działania (action plan), mający na celu dokonanie rzetelnej oceny sytuacji w każdym z kandydujących krajów w zakresie wzmacniania instytucji (realizację programu będą wspierać środki z Phare). Raport z oceny sytuacji w tym względzie oceny zdolności administracyjnej do wdrożenia unijnego acquis i jego przestrzegania. 38 Information Note. Common Financial Framework 2004-1006 for the Accession Negotiations. Communication from the Commission, Brussels, 30.01.2002 (SEC(2002)102. 29 około 15-20%. Nawet jednak tak stosunkowo małe dofinansowanie będzie oznaczało potrzebę wygospodarowania przez nowe kraje członkowskie UE znaczących dla nich sum39. Czynnikiem zwiększającym skalę problemu finansowych członkostwa w Unii może okazać się wysokość wpłat z tytułu składki (por. niżej. ) Ramy finansowe procesu rozszerzenia przedstawiła w dniu 30 stycznia 2002 r. Komisja Europejska40. Dokument zakłada, że w 3 pierwszych latach po przystąpieniu do UE (w latach 2004-2006) nowe kraje członkowskie uzyskałyby z budżetu UE około 40 mld euro brutto, bez uwzględnienia składki członkowskiej41. Wg bardzo przybliżonych szacunków Polska może liczyć na około połowę tej sumy. Dokument Komisji wywołał zróżnicowane reakcje, zarówno w państwach Unii, jak i w państwach kandydujących. Część państw Unii, na czele z Niemcami, największym płatnikiem netto, uznała, że propozycje Komisji były „za szczodre”. Krytyczne były też inne państwa, dopłacające do unijnego budżetu, w tym Holandia, Szwecja, które w znacznej mierze pokryją koszty finansowe rozszerzenia. Na taką postawę niewątpliwie wpływ ma też słaba koniunktura na świecie, duże bezrobocie i nie najlepsze nastroje społeczne, a także zbliżające się wybory parlamentarne w Niemczech i we Francji. Kandydaci zgodnie bardzo krytycznie ocenili propozycje Komisji. Ich zdaniem zaproponowane środki są niewystarczające i Unia chce niezwykle tanio sfinansować rozszerzenie. Sumy przewidziane przez Komisję – i zdaniem niektórych państw członkowskich UE za duże - odpowiadają zaledwie 0,09-0,11% łącznego PNB 15 państw członkowskich obecnej Unii. Rodzi się tu pytanie, czy rzeczywiście stabilność w Europie i różnorodne korzyści rozszerzenia (które będą udziałem także obecnych państw Unii) tak tanio kosztuje? W Polsce ogromne dyskusje wywołała zaproponowana przez Komisję metoda przyznania kandydatom dopłat bezpośrednich (direct payments) Przewiduje ona uruchomienia dla nowych członków dopłat bezpośrednich, początkowo w wysokości 1/5 należnego poziomu (w odniesieniu do obowiązujących w UE zasad), i podwyższanie ich corocznie tak, by dojść do 100% po 10 latach. Komisja uzasadniła konieczność odłożenia w czasie wprowadzenia dopłat bezpośrednich w pełnej wysokości obawą o negatywny wpływ na procesy restrukturyzacji i modernizacji rolnictwa. 39 W Polsce sumę tę można oszacować rocznie na około 1–1,2 mld EUR (przy założeniu uzyskania wsparcia w wysokości 5,3–8 mld EUR rocznie w latach 2004-2006). Nie jest to suma mała biorąc pod uwagę już istniejące napięcia w polskim budżecie, rosnące wydatki na dostosowania do unijnych wymogów (np. rozbudowa zdolności administracyjnej, wzmocnienie granicy wschodniej, ochrona środowiska itp.), kumulację przełożonej z poprzednich lat spłaty zadłużenia zagranicznego (raty kapitałowe plus obsługa pozostałej części długu). W warunkach tych dużych ograniczeń budżetowych środki na dofinansowanie projektów finansowanych z unijnych pieniędzy prawdopodobnie będą musiały pochodzić w znacznej mierze ze źródeł pozabudżetowych, w tym z kredytów, co oczywiście zwiększy koszty obsługi kredytów. 40 Information Note, op.cit. Propozycje te są oparte na dokumencie Agenda 2000 przyjętym na szczycie Unii w Berlinie w marcu 1999 r., jakkolwiek niektóre szczegółowe rozwiązania odbiegają od tych ustaleń. 41 Suma 40 mld EUR obejmuje środki na wsparcie strukturalne, na wsparcie rolnictwa (strukturalne oraz mechanizmy rynkowe i pewne dopłaty bezpośrednie) oraz na działania wewnętrzne i wsparcie rozwoju administracji. 30 W toczących się w Polsce dyskusjach wskazano, że tak niski poziom wyjściowy dopłat i aż 10-letni okres dojścia do pełnej wysokości dopłat uniemożliwi przez długi czas zapewnienie jednakowych warunków konkurencji. Polscy producenci rolni zostaliby pozbawieni przez długi czas istotnego wsparcia dochodowego (w Unii dopłaty stanowią średnio ok. 40% dochodów rolniczych), co uniemożliwiłoby im nierzadko utrzymanie nawet rentownej produkcji (w Unii dopłaty pełnią funkcję swoistych subsydiów). Taka propozycja nie zapewnia jednakowych warunków konkurencji na jednolitym rynku europejskim i jest sprzeczna z ogólnym stanowiskiem UE prezentowanym w rokowaniach z kandydatami, iż okresy przejściowe winny mieć charakter wyjątkowy oraz być ograniczone w czasie i zakresie. Co istotniejsze, część krajów UE nalega na zasadniczą zmianę wspólnej polityki rolnej, w efekcie czego dopłaty bezpośrednie mogą zniknąć za kilka lat lub ulec istotnemu ograniczeniu. Rozważa się też możliwość ich finansowania nie – jak obecnie - z unijnego budżetu, a ze środków własnych poszczególnych państw. Każde z takich rozwiązań byłoby niekorzystne dla polskich rolników. Oceniając krytycznie przedstawioną przez Komisję Europejską propozycję dopłat bezpośrednich należy jednak pamiętać, że 1/ dopłaty zostały po raz pierwszy oficjalnie zaproponowane, w sytuacji gdy w poprzednim planie finansowym (w Agendzie 2000) w ogóle ich nie przewidziano dla kandydatów, 2/ dopłaty stanowią tylko jeden z elementów szerszego pakietu wsparcia finansowego, jaki Komisja przedstawiła. Nie są one też elementem najważniejszym w aspekcie finansowym. Znacznie większe są od nich środki, proponowane przez Komisję na zmiany strukturalne w gospodarce, w tym na wsparcie rozwoju obszarów wiejskich. Niekorzystne w propozycji Komisji jest też to, że zakłada ona, iż nowi członkowie od początku będą wpłacać pełne sumy do wspólnego budżetu UE. Wszyscy kandydaci swych stanowiskach negocjacyjnych postulowali stopniowe dojście do pełnej wysokości składki, w ciągu 5 lat, m.in. ze względu na przewidywaną na początku ograniczoną zdolność absorpcyjną. Komisja na razie nie godzi się możliwość częściowych, w okresie przejściowym, wpłat do wspólnego budżetu. Akceptując jednak potrzebę zapewnienia kandydatom pozycji beneficjenta netto w budżecie po wejściu do UE, zaproponowała zryczałtowane rekompensaty w wysokości ok. 800 mln EUR rocznie (tzn. wniesienie pełnej składki, wpłacanej w rytmie co dwa miesiące, przy jednoczesnym lump-sum zwrocie z budżetu wspólnego do budżetów nowych państw członkowskich). Polsce przypadałoby z tego ok. 50%. Tak więc, w obecnej postaci propozycja Komisji zawiera wiele niekorzystnych elementów dla krajów kandydujących. Zakłada bowiem przyjęcie od dnia akcesji praktycznie wszystkich obowiązków finansowych państwa członkowskiego UE; a dojście do pełni korzyści finansowych – stopniowo, w długim czasie. Na szczęście, jest to tylko pakiet propozycji sformułowanych przez Komisję, który będzie dyskutowany przez państwa członkowskie i dopiero później zostanie wypracowane wspólne stanowisko negocjacyjne UE. Dopiero na tej podstawie rozpoczną się rokowania UE z kandydatami dotyczące budżetu. 31 Należy jednak pamiętać, że pole manewru w zakresie podwyższenia środków na dopłaty bezpośrednie, czego domagają się kandydaci, oraz zmiany innych elementów stanowiska Komisji jest małe wobec wielu rozbieżności między stanowiskiem samych państw UE i kandydatów. Wydaje się że praktycznie niemożliwe będzie wynegocjowanie większych sum, mimo iż kandydaci mają ważny argument: zaproponowana suma ma wystarczyć na sfinansowanie przyjęcia 10 krajów, a nie 6, dla których sumę tę (nawet nieco wyższą) oryginalnie zaproponowano w 1999 r. Tym, co prawdopodobnie jest możliwe do negocjowania jest 10 letni okres przejściowy dla dopłat bezpośrednich i tu należy oczekiwać prawdziwej batalii w rokowaniach. Pewne nadzieje na zmianę zaproponowanego pakietu finansowego stwarzają środki zarezerwowane w budżecie UE na pomoc przedczłonkowską - 3 mld euro rocznie w l. 20002006 (korzystają z nich obecnie wszyscy kandydaci do Unii). Dotychczas Komisja zakładała, że po rozszerzeniu środki przedakcesyjne będą dzielone między mniejszą ilość kandydatów. Przewidywano wówczas, że Unia przyjmie w pierwszej kolejności maksymalnie sześć najlepiej przygotowanych krajów grupy luksemburskiej. Sytuacja jednak zmieniła się i obecnie Unia zakłada, że przyjmie do 10 krajów, które będą najlepiej przygotowane do członkostwa. Wobec takiej zmiany, trudno sobie wyobrazić, by Unia chciała przeznaczyć taką samą sumę środków tylko dla dwóch krajów, które nadal pozostaną kandydatami, tj. Bułgarii i Rumunii. Formalnie biorąc, pole manewru finansowego – i to znaczące – istnieje więc. Należy jednak dodać, że możliwość ograniczenia środków na pomoc przedakcesyjną – na rzecz zwiększenia sum na rozszerzenie – jest ograniczona przez tzw. ring-fencing, tj. zasadę nieprzesuwania wydatków między pozycjami budżetu. Zasadę tę wpisano do Agendy 2000. Jej zmiana wymagałaby odpowiedniej woli politycznej państw UE. Stanowiska negocjacyjne partnerów usztywniają jednak zbliżające się wybory parlamentarne: w maju we Francji i we wrześniu – w Niemczech. Wpływ na rokowania będzie mieć dyskusja w sprawie modyfikacji wspólnej polityki rolnej. Propozycje w tym zakresie Komisja przedstawi w czerwcu br. W świetle postanowień szczytu w Laeken dyskusja nad reformą wspólnej polityki rolnej powinna być oddzielona od rokowań. Nie można jednak wykluczyć zmiany tej decyzji. Próbę taką podjęły Niemcy, uzależniając – jak na razie – zgodę na propozycję Komisji w sprawie 25% dopłat dla nowych członków od zgody obecnych państw UE na obniżenie tych dopłat dla wszystkich unijnych rolników. Popierają ją Szwecja i Holandia. Sprzeciw zgłosi prawdopodobnie Francja. W świetle tej dyskusji jest oczywiste, że w interesie Polski jest jak najszybsze zakończenie rokowań akcesyjnych, zanim nie zaczną oddziaływać nowe elementy komplikujące sytuację. Będąc już w Unii Polska będzie miała wpływ na kierunek reformy wspólnej polityki rolnej, jak też oczywiście innych zmian w funkcjonowaniu Unii. Wśród czynników rzutujących na zakończenie rokowań istotne miejsce zajmuje stosunek opinii publicznej. Trudno sobie wyobrazić rozszerzenie Unii bez znaczącego poparcia społecznego, tak w nowych państwach członkowskich, jak i w obecnych. Największe obawy 32 wobec przyjęcia nowych członków wyrażane są w państwach graniczących z krajami kandydującymi, tj. w Niemczech i Austrii. Jakkolwiek obawy te nie znajdują potwierdzenia w analizach ekonomicznych, to nie można ich lekceważyć, ponieważ traktaty akcesyjne muszą być ratyfikowane przez wszystkie parlamenty, także obecnych państw UE. W Polsce sprawa poparcia społecznego jest bardziej złożona. Jest to oczywiście potrzeba społecznej gotowości do praktycznej realizacji traktatu i takich przyszłych działań, które umożliwią jak najlepsze wykorzystanie szans związanych z wejściem do Unii Europejskiej. Jest też bardziej praktyczny wymiar społecznej oceny, który znajdzie wymiar w referendum w sprawie członkostwa Polski w UE. To ostanie - zgodnie z konstytucją - jest jedną z dwóch metod ratyfikacji traktatu akcesyjnego (drugą jest uchwalenie ustawy ratyfikacyjnej przez obie izby parlamentu), ale wszystko wskazuje na to, że wybór padnie na referendum. Taką zapowiedź już złożył rząd i takie jest społeczne oczekiwanie. Nawet najlepszy wynik negocjacji okazałby się bezużyteczny, jeśli w referendum społeczeństwo odrzuciłoby go i traktat akcesyjny nie mógł wejść w życie. Wyniki badania opinii publicznej z początku 2002 r. wskazują, że obecnie większość Polaków wyraża poparcie dla członkostwa. W styczniu 2002 r. wg Eurobarometru „Rzeczpospolitej” około 70% Polaków wyraziło chęć udziału w referendum nt. przystąpienia Polski do UE. wśród tych, którzy pójdą do urn wyborczych, integrację z UE poparłoby 71% głosujących42. Sondaż przeprowadzono po ogłoszeniu przez Komisję Europejską informacji o proponowanych, skromnych dopłatach bezpośrednich dla rolnictwa. Informacja Komisji, mimo iż została bardzo negatywnie oceniona w wielu publicznych wypowiedziach, nie wpłynęła zasadniczo na spadek poparcia dla integracji Polski z UE. Sondaż ten wydaje się wskazywać na dość trwałe poparcie Polaków dla integracji z UE. Sugeruje on, że deklaracje w sondażach nie są tylko reakcją na konkretne wydarzenia, a raczej odzwierciedlają pewne trwalsze wybory świadomościowe i cywilizacyjne. Nie ma jednak gwarancji, że wyniki te znajdą potwierdzenie w referendum, które jest planowane w połowie przyszłego roku. Do tego czasu poparcie może się zmniejszyć. Rokowania w najtrudniejszych dziedzinach, a jednocześnie najważniejszych z punktu widzenia społecznego odbioru, są dopiero przed nami. Do czasu zakończenia negocjacji szczególnie potrzebna jest więc dobra polityka informacyjna, by społeczeństwo miały możliwie szeroka wiedzę potrzebną do podjęcia tak ważnej decyzji. Ryzyko jednostronnego i wybiórczego interpretowania wyników rokowań jest obecnie bardzo duże w sytuacji, gdy w parlamencie zasiadają partie, jawnie przeciwne integracji Polski z UE. Eurosceptycy mają oczywiście prawo do głosu i wyrażania wątpliwości. Problemem jest to, że są oni niezwykle aktywni, a uwaga zwolenników integracji skupia się na odpieraniu argumentów eurosceptyków, a nie na rzeczowej dyskusji nad ważnymi kwestiami i niezbędnymi działaniami dostosowawczymi. W świetle wymienionych okoliczności zewnętrznych (zdecydowana niechęć państw UE do zwiększenia wpłat do wspólnego budżetu na potrzeby rozszerzenia, mała elastyczność w 42 Rzeczpospolita nr 40 z 16-17 lutego 2002 r. 33 odniesieniu do bardziej korzystnego zagospodarowania już zarezerwowanych środków na rozszerzenie, spory wokół dalszych zmian wspólnej polityki rolnej, wybory parlamentarne w czołowych państwach UE) i wewnętrznych (długa lista niezbędnych dostosowań w sferze legislacyjnej, administracyjnej i wśród podmiotów gospodarczych, ryzyko braku środków na współfinansowanie projektów ze środków unijnych, głośny sprzeciw wobec członkostwa ze strony części elit politycznych, słaba znajomość mechanizmów działania Unii) zakończenie rokowań w 2002 r. jest bardzo problematyczne. Najprawdopodobniej przeciągną się one na następny rok. A jeśli tak, to mało realna jest też data następnego rozszerzenia z początkiem 2004 r. Specjaliści nie wykluczają możliwości przyjęcia do UE nowych członków w połowie 2004 r., jakkolwiek takiego precedensu jeszcze nie było. Z perspektywy kandydatów wydaje się, że ważne jest, by rysująca się możliwość odsunięcia o kilka miesięcy członkostwa nie wpłynęła na osłabienie tempa wewnętrznych dostosowań. Bez wcześniejszego wdrożenia niezbędnych zmian legislacyjnych, instytucjonalnych, administracyjnych, a także w zakresie przygotowania kadr, członkostwo mogłoby się bowiem odsunąć na znacznie późniejszy termin. Do końca trwania rokowań nie można też wykluczyć scenariusza, w którym Polska - nie znajdzie się w grupie państw wstępujących. Wprawdzie trudno sobie wyobrazić historyczne zjednoczenie Europy, bez przyjęcia przez Unię największego z kandydatów i w dodatku pioniera przemian politycznych i ekonomicznych w regionie, ale przedstawiciele Unii cały czas podkreślają, że decydujący będzie wynik rokowań. Tempo wewnętrznych dostosowań będzie więc niezwykle istotne dla zakończenia rokowań akcesyjnych. 8. Perspektywy dalszego rozwoju UE Na szczycie w Laeken w grudniu 2001 r. przyjęto deklarację o przyszłości Unii Europejskiej. Powołano konwent, który ma przedstawić propozycje reformy funkcjonowania UE, które będą dyskutowane podczas Konferencji Międzyrządowej w 2004 r. (ma ona się rozpocząć już jesienią 2003 r.)43. Otwiera to od lat odkładaną dyskusję w wielu obszarach ważnych dla przyszłości Unii, takich jak uproszczenie sposobu funkcjonowania Unii, rola narodowych parlamentów, konstytucja UE44. 43 Zasiadają w nim przedstawiciele rządów (po jednym z każdego kraju członkowskiego i kandydującego), delegaci z parlamentów narodowych (po dwóch z każdego z 27 krajów), 16 deputowanych IGC rozpocznie się jesienią 20023. Parlamentu Europejskiego i komisarz M. Barnier. Delegaci z krajów kandydujących będą mogli zabierać głos, ale bez prawa weta. Tak naprawdę więc ich udział będzie ograniczony. Kandydaci zyskaliby więcej, gdyby dyskusja IGC się przedłużyła – do roku 2004 r. Wtedy – zakładając, że na pewno wejdą do tego czasu do Unii, mieliby pełne prawo współdecydowania. 44 Zakres prac konwentu wyznacza deklaracja z Laeken, w formie pytań, na które uczestnicy będą poszukiwać odpowiedzi. Pytań postawiono bardzo dużo, obejmują m.in. • jakie winny być relacje kompetencji między Unią, państwami członkowskimi , jak uprościć sposób funkcjonowania UE, jak zapewnić więcej demokracji i przejrzystości w pracach UE? Jaka powinna być rola poszczególnych instytucji UE, tj. Komisji Europejskiej. PE, Rady UE. Czy ich pozycja winna być wzmocniona i ewentualnie – jak? - jaka powinna być rola narodowych parlamentów, - czy możliwa jest konstytucja obywateli Europy. 34 Przedstawiciele Unii deklarują, że chcą zakończyć Konferencję przed wyborami do Parlamentu Europejskiego w czerwcu 2004 r. Kraje kandydujące zostały zaproszone do udziału w pracach konwentu. Jest to dla nich okazja do zaprezentowania ich wizji przyszłego rozwoju Unii i sposobu jej funkcjonowania. Należy jednak oczekiwać, że kandydaci będą mieć ograniczony wpływ na kształt propozycji, jakie konwent wypracuje i przedstawi do akceptacji Konferencji Międzyrządowej złożonej w przedstawicieli państw członkowskich UE. Obecnie, tuż po rozpoczęciu prac przez konwent, trudno ocenić jego przyszłe wyniki. Program jego prac może być rozszerzony o inne kwestie, poza tymi, które wyznaczyła deklaracja dołączona do Traktatu Nicejskiego i które później bardziej uszczegółowiono w deklaracji z Laeken. Wielu wpływowych polityków wskazuje, że dobrze byłoby wykorzystać zwołanie przyszłej Konferencji Międzyrządowej do postawienia znacznie dalej idących pytań w sprawie przyszłości Unii Europejskiej. Wśród takich pytań jest kwestia dalszych kierunków rozwoju integracji w ramach UE w nowych warunkach geopolitycznych, jak też opracowanie Konstytucji Europejskiej. Otwartym pytaniem jest jednak to, czy państwa UE wykażą dostateczną wolę polityczną do głębszych zmian, czy też poprzestaną na kolejnych „kosmetycznych” modyfikacjach. W dotychczasowych debatach istnieje dość duża zgodność co do tego, że Unia powinna stać się bliższa obywatelom i bardziej zrozumiała, a z kolei obywatele winni mieć większy wpływ na stawiane przez Unię cele i realizowaną politykę. W celu zwiększenia przejrzystości oraz sprawności funkcjonowania Unii Europejskiej niektórzy proponują opracowanie Konstytucji UE. W tym zakresie nie ma już jednak dużej zgodności poglądów. Przeciwnicy twierdzą, że taka Konstytucja – nawet jeśli powstanie, to nie wniesie żadnych nowych wartości, a raczej ujmie w jednym miejscu prawa i wartości rozproszone w różnych traktatach. Jest prawdopodobne, że perspektywa rozszerzenia będzie mobilizować obecnych członków do uporządkowania pewnych kwestii i przesądzenia zasad funkcjonowania Unii przed przyjęciem nowych członków. Z drugiej jednak strony, biorąc pod uwagę ambitne cele, stosunkowo krótki czas na dyskusję oraz już widoczne duże rozbieżności stanowisk,45 trudno spodziewać się, że konwent zaproponuje daleko idące zmiany w zasadach działania Unii. Wydaje się, że prawdziwe motywy obecnej dyskusji nad przyszłością Unii są poważniejsze niż tylko potrzeba uporządkowania stanu prawnego traktatów i określenia relacji między unijnymi instytucjami. Sam proces dyskusji nad tymi zmianami wydaje się równie ważny dla jednoczenia Europy, jak dokument wytworzony w wyniku tego procesu. Kluczowe pytanie, które będzie się przewijać w tle prac konwentu, jakkolwiek formalnie nie zostało postawione do dyskusji, to kwestia, w jakim kierunku będzie ewoluować Unia – bardziej w kierunku federacji czy też luźniejszej konfederacji? O ile na gruncie teoretycznym dość łatwo wykazać powody, dla których bardziej celowe byłoby opowiedzenie się za federalną Europą, to 45 Komisja Europejska, Niemcy, kraje Beneluksu i częściowo Francja opowiadają się za daleko idącymi reformami oaz by rekomendacje konwentu były wiążące. W. Brytania, kraje skandynawskie i wiele innych wola, by raczej przygotował zestaw opcji a nie gotowy projekt. 35 w praktyce należy spodziewać się dużego oporu części państw przeciwko takiej silniejszej strukturze. Specjaliści wskazują też, że trudno mówić o stworzeniu w najbliższym czasie federacyjnej Unii, przy braku europejskiej świadomości i obywateli mających poczucie europejskiej świadomości, jakkolwiek z pewnością istnieje wspólna europejska tożsamość historycznokulturowa, oparta na wspólnych wartościach chrześcijańskich. Natomiast federalizm jako zbiór zasad rządzenia, jest możliwy do rozważenia i powinien być traktowany jako instrument poprawy sprawności działania Unii. W obecnej Unii można wskazać już wiele przykładów elementów o charakterze federacyjnym, jak choćby wspólna waluta euro. Debatę między politykami na temat wizji przyszłej Europy zapoczątkowało przemówienie Joschki Fischera, wygłoszone 12 maja 2000 r. na Uniwersytecie Humboldta w Berlinie. Opowiedział się on wyraźnie za powstaniem „federacji europejskiej”. Nie jest to oczywiście wizja zupełnie nowa i rewolucyjna. Nawiązuje ona do idei, która inspirowała dzieło jednoczenia Europy od samego początku. J. Fischer opowiedział się za federacją, która „... oznacza nic innego jak parlament europejski i takiż rząd – sprawujące faktyczną władzę ustawodawczą i wykonawczą w granicach federacji. Federacja ta winna być zwołana na mocy traktatu konstytucyjnego”. Odmienne stanowisko zajęła Francja, opowiadając się za bardziej konfederacyjną strukturą, nawiązująca do idei „Europy ojczyzn” de Gaulle’a. Choć nadal jest dużo zwolenników luźniejszej formy współpracy w ramach Unii (np. W. Brytania), to Unia powoli zmierza ku federacji (czego przykładem jest – jak wspomniano - np. wspólna waluta euro). Nie jest natomiast oczywiste, jaka ta federacja ma być: jakie treści polityczno-instytucjonalne powinna mieścić w sobie, jakie byłyby relacje między instytucjami narodowymi a wspólnotowymi, jaki byłby zakres takiej współpracy. Na razie nie ma zgodności czy nawet dominującego nurtu w tym zakresie. Do nowej struktury politycznej sui generis, jaką jest Unia Europejska, przykłada się zazwyczaj idee i koncepcje charakterystyczne dla państw narodowych, co z natury rzeczy ogranicza wybór. Wydaje się, że - ze względu na tradycje i uwarunkowania – koncepcja federacji europejskiej niekoniecznie musi oznaczać ucieleśnienie wizji Stanów Zjednoczonych Europy. W tym kontekście warto dodać, że bardzo ważnym czynnikiem modyfikującym tradycyjne rozróżnienie między bardziej federalną czy też konfederacyjną konstrukcją zjednoczonej Europy jest rosnąca rola regionów. Alwin Toffler uważa, że przyszłość Europy będzie zależeć od równowagi w trójkącie: państwa – instytucje wspólnotowe – regiony i że będziemy mieli do czynienia z coraz większą presją w kierunku decentralizacji politycznej i wzrostu roli regionów46. Niewątpliwie, w latach 80 i 90. ujawnił się przyspieszony wzrost znaczenia regionów w procesach integracyjnych. Po podjęciu w 1985 r. decyzji o budowaniu jednolitego rynku europejskiego Wspólnota skierowała na regiony główną uwagę swej polityki wspierania zmian 46 Por. S. Parzymies, Europa regionów, „Sprawy Międzynarodowe” nr 3/1994, s. 17. 36 strukturalnych, zwiększając znacznie środki Europejskiego Fundusz Regionalnego, przeznaczone dla regionów słabszych, którym w warunkach wzmożonej konkurencji groziło zwiększenie dystansu do rozwiniętych regionów europejskich. W II połowie lat 80. z nową mocą odżyła dyskusja na temat „Europy regionów”, rozumianej w dużej mierze jako Europa federalna, w której kluczową rolę odgrywają nie państwa, a regiony. Na renesans47 tej idei złożyła się częściowo zbieżność programu pogłębienia integracji ekonomicznej w ramach budowy rynku wewnętrznego z postępującą w większości krajów europejskich decentralizacją i równoczesnym spadkiem skuteczności polityki makroekonomicznej48. Szeroko interpretowano to jako przejawy schyłku instytucji państwa i ewolucji Europy Zachodniej w kierunku federacji regionów. Przekonaniu temu sprzyjała także reforma wspólnotowej polityki regionalnej w końcu lat 80., w ramach której po raz pierwszy wyraźnie wyeksponowane zostały regiony, nie tylko jako beneficjenci wspólnotowej pomocy, ale także „partnerzy”, przygotowujący wspólnie z instytucjami państwowymi programy wykorzystania tej pomocy i odpowiedzialni za ich realizację. Istotną rolę w promowaniu regionów odegrał także Parlament Europejski, który przyjął w 1988 r. Wspólnotową Kartę Regionalizacji wraz z rezolucją dotyczącą polityki regionalnej, która proponowała włączenie regionów w proces podejmowania decyzji przez państwa członkowskie i Wspólnoty. Również Traktat z Maastricht zwiększył rolę regionów, m.in. przez powołanie Komitetu Regionów49. Rozwój sytuacji wskazuje jednak, że zamiast „Europy regionów” mamy raczej do czynienia w której regiony odgrywają rosnącą rolę, ale nie zastępują państw, a raczej stanowią obok instytucji wspólnotowych i państw członkowskich – trzecie ogniwo konstrukcji europejskiej50. Z dotychczasowego rozwoju Unii Europejskiej wyłania się więc wizja zintegrowanej (zjednoczonej) Europy, Europy federalnej, choć w poważnym stopniu zdecentralizowanej, z coraz to wyraźniejszą dominacją regionów, opartej na infrastrukturze mechanizmów rynkowych51. 47 Po raz pierwszy idea „Europy regionów” była szeroko dyskutowana w latach 1940-1950 w ramach dyskusji na rzecz zjednoczonej Europy. Część dyskutantów uważała, że jedną z przyczyn obu wojen światowych było istnienie kilkudziesięciu suwerennych państw w Europie. Na zagrożenia związane z siłą suwerennych państw wskazywał też J. Monnet, pisząc „W Europie nie będzie pokoju, jeśli państwa zostaną odtworzone na bazie suwerenności narodowej wraz z wszystkimi tego konsekwencjami odnośnie polityki prestiżu i protekcjonizmu gospodarczego” (cyt. za: P. Gerbet, La Construction de l”Europe, Imprimerie Nationale Editions, Paris, 1994, cyt. za: I. Pietrzyk, Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, PWN 2000, s.196). 48 I. Pietrzyk, Polityka regionalna ... op.cit., s.197 i n. 49 Trakt z Maastricht nie usatysfakcjonował zwolenników większego znaczenia regionów. Przeciwnie, specjaliści wskazują, że w niektórych sprawach wzmocnił on rolę państwa. Na przykład zapisy o wprowadzeniu unii walutowej i gospodarczej oraz kryteria konwergencji, w sposób oczywisty położyły akcent na rolę państwa jako podmiotu polityki makroekonomicznej. 50 I. Pietrzyk, Polityka regionalna... op.cit., s. 196. 51 Ostatnio niektórzy autorzy wręcz kwestionują dotychczasowe poglądy na region jako optymalną skalę dla rozwiązywania wielu problemów, wskazując, że z jednej strony rewolucja technologiczna i globalizacji uczyniły to podejście nieadekwatnym do nowej rzeczywistości, a z drugiej zanikają przyczyny, które działały w kierunku wzmocnienie pozycji regionów. Ponadto, zdaniem I. Pietrzyk, „uznanie prawa regionów do odgrywania aktywnej orli w procesie integracji europejskiej nie może prowadzić do skomplikowania wspólnotowych procedur decyzyjnych, które już w tej chwili są wystarczająco „ociężałe” i zbiurokratyzowane. Dlatego niezbędne stają się 37 9. Wnioski Powojenna integracja w Europie Zachodniej miała bardzo silne oparcie w przyczynach ekonomicznych (korzyści skali działania, przykład korzyści wielkiego rynku amerykańskiego, wymogi rozwijającego się szybko postępu technicznego), ale pierwsza wspólnota integracyjna – EWWiS powstała przede wszystkim ze względu na splot czynników politycznych (obawy przed odbudową potęgi militarnej Niemiec oraz zagrożenie wpływami socjalizmu). Gdyby nie te ostatnie, nie jest oczywiste, czy powstałyby ugrupowania integracyjne, stawiające sobie od początku bardzo ambitne cele co do głębokości i charakteru powiązań między ich uczestnikami. Proces przyciągania przez EWG coraz to nowych krajów i rozszerzania w ten sposób takich samych mechanizmów integracyjnych na kolejne państwa był ułatwiony, a prawdopodobnie w ogóle możliwy, dzięki wspólnym korzeniom chrześcijańskim tych państw i opartym na nich wspólnym systemie wartości, wyznawanych zasad i dorobku kulturowego. Wspólnoty Europejskie wykształciły jedyny w swoim rodzaju system instytucjonalny umożliwiający im współpracę oraz wspólnotową metodę działania. Ta ostatnia obejmuje działania trzech instytucji, w skład których wchodzi Rada UE (dawna Rada Ministrów), reprezentująca interesy państw członkowskich, Komisja Europejska, reprezentująca interesy wspólnoty jako całości i Parlament, którego zadaniem jest m.in. uwzględnienie we wszystkich pracach interesu społecznego. Instytucje te są podporządkowane przewodnictwu Rady Europejskiej i poddane nadzorowi ze strony Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Metoda wspólnotowa decyduje o specyfice działań Unii Europejskiej. Odzwierciedla z jednej strony Unię państw narodowych, a z drugiej – Unię obywateli. Obejmuje zarówno względy ponadnarodowe, jak i narodowe. Metoda wspólnotowa, obecna od początku istnienia pierwszej Wspólnoty, zapewniła wysoką dynamikę procesu integracyjnego. Integracja europejska rozwijała się krok po kroku, metodą zaproponowaną przez J. Monneta, dążąc do realizacji kolejnych, coraz bardziej ambitnych celów. Analiza rozwoju procesów integracyjnych w Europie Zachodniej prowadzi do nieco paradoksalnego wniosku, iż okresy trudności ekonomicznych Wspólnot mobilizowały do przezwyciężenia tych trudności i zaowocowały znaczącym postępem integracji realnej i instytucjonalnej. Taka sytuacja miała miejsce w momencie podjęcia decyzji o przejściu od unii celnej do jednolitego rynku europejskiego, jak też realizowania unii walutowej i gospodarczej. Kolejne etapy rozwoju doprowadziły do wykształcenia się – z systemów gospodarczych państw członkowskich – jednolitego systemu, w którym zniknęły bariery fizyczne w zakresie przemieszczania się towarów, ludzi, kapitału i usług i powstał obszar, na którym obowiązują całkowicie wspólne, ujednolicone lub też bardzo zharmonizowane reguły działania. Efektem jest bardzo głęboka integracja między państwami członkowskimi. mechanizmy zapobiegające takiej ewentualności oraz zapewniające efektywność funkcjonowania całego organizmu. Prowadzi to do wniosku o niemożności występowania regionów i państw na równych zasadach w podejmowaniu decyzji na szczeblu wspólnotowych(por. szerzej: I. Pietrzyk, Polityka regionalna... op. cit., s. 209-212). 38 W pewnych dziedzinach proces integracji doprowadził do całkowitego zastąpienia prawa krajowego przez wspólnotowego. Nastąpiło to tam, gdzie państwa dobrowolnie (negocjując teksty oryginalnych traktatów założycielskich czy też przystępując do Wspólnot później) zrzekły się swych suwerennych praw (prawa krajowego i możliwości jego zmiany) na rzecz praw wspólnego, jednolitego dla całego ugrupowania. Uznały w ten sposób, że jednolite prawo i wynikające z niego jednolite zasady działania dla wszystkich uczestników współpracy są korzystniejsze niż regulacje i polityka narodowa. Podejście takie zastosowano przede wszystkim w kilku dziedzinach, w których od początku istnienia Wspólnot uznano potrzebę i celowość pełnej jednolitości działań, tj. wspólna polityka handlowa (jej początek dała unia celna), wspólna polityka rolna, transportowa (realizowana najdłużej). W tych dziedzinach państwa członkowskie nie mają prawa autonomicznych działań zmieniających wspólne ustalenia, np. zmiany ceł, poziomu cen interwencyjnych w rolnictwie itd. Wspólne zasady obowiązują też w odniesieniu do ochrony konkurencji, jakkolwiek państwa mogą stosować dodatkowe rozwiązania, o ile nie naruszają one ustaleń wspólnych dla całego ugrupowania. Wspólne zasady oznaczają nie tylko wspólne obowiązki w postaci przestrzegania jednolitego prawa, np. ceł, i szerzej uzgodnionych form i poziomu ochrony rynku krajowego, ustalonych i co roku zmienianych cen interwencyjnych, listy towarów objętych interwencją itp., ale także jednakowe prawa. Jednym z ważniejszych jest prawo do uzyskania finansowania wspólnych polityk z wspólnotowego budżetu, a nie z budżetów narodowych (wszyscy muszą się oczywiście „złożyć” na ten budżet, wg jednolitych zasad, choć tu są pewne różnice w traktowaniu państw, np. W. Brytania ma tzw. rabat, pozwalający jej mniej wpłacać do unijnego budżetu niżby to wynikało z ogólnych zasad). W miarę poszerzania procesu integracyjnego i ewolucji sytuacji gospodarczo-politycznej wspólnymi zasadami obejmowane były nowe kraje, które przystąpiły do WE. Każde rozszerzenie powodowało pewną modyfikację zasad działania Wspólnot Europejskich. Pierwsze rozszerzenie wprowadziło nowy problem – rozpiętości poziomów rozwoju gospodarczego między regionami, co groziło napięciami społecznymi i zahamowaniem pogłębiania integracji. Odpowiedzią na to był Europejski Fundusz Rozwoju, który miał wspierać słabsze regiony i sprzyjać spójności ekonomiczno-społecznej. Jego działania były jednak w pierwszym okresie działania mało skuteczne, tak ze względu na ograniczone środki, jak też brak jednolitych zasad ich stosowania. Przyjęcie Hiszpanii i Portugalii, dwóch kolejnych krajach słabszych ekonomicznie (wcześniej Grecji) skłoniło członków EWG do wprowadzenia znacznie bardziej przejrzystej i racjonalnej polityki spójności społeczno-ekonomicznej. Przejawiło się to w podwojeniu środków na Fundusze Strukturalne, jak też ustaleniu wspólnych zasad, które obowiązują do dziś, w tym zasady współfinansowania, partnerstwa oraz podporządkowania wydatkowania środków wspólnie przyjętym, priorytetowym celom. Pogłębianie procesów integracyjnych ujawniło się też w rozszerzaniu jednolitych (lub zbliżonych, zharmonizowanych) reguł działania na coraz to nowe dziedziny. Po wprowadzeniu 39 wspólnej polityki rolnej, handlowej i transportowej oraz eliminacji barier we wszystkich głównych dziedzinach współpracy między krajami w ramach budowy rynku wewnętrznego stopniowo wprowadzano wspólne regulacje w innych dziedzinach, w tym w zakresie polityki badawczo-rozwojowej (w Jednolitym Akcie Europejskim obowiązującym od 1 lipca 1987 r.). Był to niezbędny warunek zmniejszenia luki technologicznej wobec USA i Japonii. Państwa EWG uznały, że ich autonomiczne wysiłki badawcze – w warunkach ogromnych i szybko rosnących kosztów postępu naukowego – są niewystarczające (mało efektywne) i potrzebna jest koordynacja środków i działań. Obecnie na prace badawczo-rozwojowe przeznaczane jest około 4% wspólnego budżetu. Do Jednolitego Aktu Europejskiego wprowadzono też postanowienia o współpracy w zakresie ochrony środowiska. Celem polityki ochrony środowiska jest nie tylko zachowanie, ale także poprawa stanu ekologii w Europie, a także działania na rzecz racjonalnego wykorzystania zasobów naturalnych. Trzecią dziedziną, uznaną w Jednolitym Akcie Europejskim za niezwykle ważny obszar wspólnych regulacji była polityka spójności społeczno-ekonomicznej. Jej wprowadzenie do tego traktatu odzwierciedlał narastające dysproporcje w rozwoju bogatszych i biedniejszych części Wspólnoty, co w dłuższym czasie groziło napięciami społecznymi i ekonomicznymi i zahamowaniem procesów integracyjnych. Wagę polityki spójności najlepiej ilustruje fakt systematycznie rosnącego udziału wydatków na działania strukturalne w całości budżetu (obecnie ok. 36%). W traktacie Amsterdamskim (wszedł w życie 1 stycznia 1999 r.) wprowadzono zapisy o zatrudnieniu. Oznacza to, że jednym z priorytetów Unii jest walka z bezrobociem i tworzeniem miejsc pracy. Próbą przełożenia tego na praktyczne działania są ustalenia późniejszych szczytów, w tym lizbońskiego o budowie społeczeństwa opartego na wiedzy. Procesowi pogłębiania integracji ekonomicznej, a ostatnio także społecznej, towarzyszy większe przenikanie kultur, doświadczeń i wartości między krajami członkowskimi Unii i jej regionami. Unia Europejska jest nie tylko wspólnotą gospodarczą, ale i kulturową. Ma ona wspólne dla jej państw członkowskich korzenie i tradycje sięgające starożytnej Grecji i Rzymu, ale także Celtów, Germanów i wielu inny ludów. Ich podstawą jest kultura judochrześcijańska, która jest wspólnym dorobkiem wielu pokoleń, które żyły w Europie, wzajemnie się wzbogacały i inspirowały. Unia Europejska stanowi jednocześnie ogromną różnorodność ekonomiczną, społeczną, kulturową i pod wieloma innymi względami. W toku procesu rozwojowego Wspólnot coraz istotniejszą rolę, obok interesów narodowych i ponadnarodowych, odgrywają interesy głównych regionów. Odzwierciedlają one m.in. fakt, że na poziomie regionów dokonują się największe przemiany strukturalne, tu też ujawniają się najbardziej problemy rozwojowe całych gospodarek narodowych i w efekcie do regionów adresowane jest wsparcie finansowe ze wspólnotowego budżetu. Wsparcie to, a dokładniej warunki korzystania z niego, w tym przestrzeganie zasady partnerstwa, dofinansowania środków 40 unijnych, potrzeba koordynacji działań różnych instytucji i szczebli administracyjnych w poszczególnych państwach, itp. dodatkowo mobilizują regiony do samo-organizacji i artykułowania swych interesów. Im bardziej regiony są zorganizowane, tym łatwiej im odnaleźć się w procesie integracyjnym, a słabszym regionom – tym łatwiej zabiegać o wsparcie i wygrywać z innymi regionami (danego kraju lub innych państw członkowskich) konkurującymi o te same środki finansowe. Kolejne rozszerzenie Unii, tym razem na wschód, stwarza krajom kandydującym szanse zapewnienia przyspieszonego wzrostu gospodarczego, większej stabilności i przewidywalności warunków tego rozwoju oraz poprawy szeroko rozumianego bezpieczeństwa i znacznie większego wpływu na rozwój współpracy w Europie. Szanse te oczywiście nie są zagwarantowane. Uzyskanie możliwych potencjalnie korzyści wymaga dużego wysiłku od państw kandydujących do Unii. 10. Wykaz prac cytowanych - Bulletin of the European Communities, European Communities Commission, No. 6, 1983 - J. Chodorowski, Osoba ludzka w doktrynie i praktyce Europejskich Wspólnot Gospodarczych, Poznań 1990 - Deklaracja Schumana z 9 maja 1950 r. - Drogi do Europy, pod red. J. Kranza i J. Reitera, Centrum Stosunków Międzynarodowych, Warszawa 1998 - Information Note. Common Financial Framework 2004-1006 for the Accession Negotiations. Communication from the Commission, Brussels, 30.01.2002 (SEC(2002)102. - Integracja europejska, red A. Marszałek, UŁ Łódź 1997 - J. Łukaszewski, Jalons de l’Europe, Foundation Jean Monnet pour l”Europe, Lozanna 1985, - A. Marszałek, Suwerenność a integracja europejska w perspektywie historycznej, Instytut Europejski,. Łódź, 2000 - A. Marszałek, Z historii europejskiej idei integracji międzynarodowej, Łódź, 1993 - S. Miklaszewski Historyczne i ekonomiczne podstawy integracji krajów Unii Europejskiej, Wyższa Szkoła Biznesu, Nowy Sącz 1999 - Ojcowie współczesnej Europy, Fundacja K. Adenauera i R. Schumana, W-wa 1993 - S. Parzymies, Europa regionów, „Sprawy Międzynarodowe” nr 3/1994, s. 17. - Raport Cockfielda, European Communities Commission, COM (85) 310 final, 14 June 1985. - „Rzeczpospolita” nr 40 z 16-17 lutego 2002 r. J. Ruszkowski, E. Górnicz, M. Żurek, Leksykon integracji europejskiej, PWN 1998 - Weidenfeld, W. Wessels, Europa od A do Z. Podręcznik integracji europejskiej, Wydawnictwo „Wokół nas” Gliwice 1995 41 - G. Witkowski, Jóżef Retinger. Polski inicjator integracji europejskiej, Stowarzyszenie Współpracy Narodów Europy Wschodniej ZLBIŻENIE, Warszawa 2000 42
