docWykład IX. Finansowanie inwestycji komunalnych w nowej
download 
Reklamacja Transkrypt
Wykład IX. Finansowanie inwestycji komunalnych w nowej
Dr Jacek Sierak Uczelnia Łazarskiego Wykład IX. Finansowanie inwestycji komunalnych w nowej perspektywie funduszy UE 2014-2020. Finansowanie wkładu własnego do unijnych projektów. Wprowadzenie. W latach 2014-2020 duża część środków Unii Europejskiej jest przewidziana na wdrażanie krajowych i regionalnych programów operacyjnych z przeznaczeniem na finansowanie projektów inwestycyjnych. Znaczącym beneficjentem tych środków będą jednostki samorządu terytorialnego (JST), w największym stopniu gminy. Realizują one zadania, których zakres i wartość mają istotne znaczenie zarówno dla społeczeństwa, jak i dla gospodarki danego regionu. Warunkiem pozyskania funduszy unijnych będzie na pewno zdolność jednostek samorządu terytorialnego do generowania wkładu własnego. W tym zakresie wydatki inwestycyjne JST finansowane są z trzech zasadniczych źródeł: nadwyżki operacyjnej, przychodów o charakterze zwrotnym (kredytów, pożyczek, emisji dłużnych papierów wartościowych) oraz dochodów majątkowych, do których – obok środków na inwestycje z UE – należą: dotacje celowe na dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji, dochody ze sprzedaży mienia oraz dochody z przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przychody z prywatyzacji w większości JST nie mogą być traktowane jako główne źródło finansowania wydatków. Możliwość absorpcji środków z UE przy realizacji projektów unijnych zależy przede wszystkim od zdolności do wygenerowania korzystnej tendencji kształtowania się nadwyżki operacyjnej (w kolejnych latach realizacji projektu, a także jego fazy eksploatacyjnej), rozumianej jako różnica między dochodami bieżącymi, a wydatkami bieżącymi, oraz od zdolności JST do pozyskiwania w odpowiednim czasie i w odpowiedniej wysokości środków pożyczkowych. W ostatnich latach, z różnych przyczyn (np. przekazywanie samorządom zadań bez wystarczających środków finansowych, wzrastające koszty zadłużenia, rosnące koszty obsługi bieżącej, błędy w zarządzaniu finansami) , własny potencjał finansowy jednostek samorządu terytorialnego ulegał ograniczeniu. W takich warunkach pełne wykorzystanie przez jednostki samorządu terytorialnego szansy rozwoju związanej z możliwością 1 dofinansowywania projektów ze środków Unii Europejskiej wymagać będzie wzrostu znaczenia środków pożyczkowych jako zewnętrznych źródeł finansowania inwestycji lokalnych i regionalnych. W każdej możliwej sytuacji beneficjenci będą sięgali po krajowe źródła bezzwrotne. Inwestycje infrastrukturalne mają swoje określone cechy. Ściśle związany z nimi jest system ich finansowania. Stąd tez rozważania tego wykładu rozpoczęte zostaną od omówienia istoty i cech inwestycji komunalnych oraz uwarunkowań ich finansowania. W dalszej części zaprezentowane będą główne źródła i zasady finansowania projektów w nowej perspektywie obejmującej okres 2014-2020. Rozważania kończy omówienie poszczególnych źródeł finansowania inwestycji samorządowych. Zaprezentowane zostaną również przykładowe formy wsparcia oferowane przez wybrane instytucje (np. BGK, NFOŚiGW). 1. Istota i cechy inwestycji realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego Inwestowanie jest jednym z podstawowych rodzajów działalności w obszarze gospodarowania. Wywiera ono znaczący wpływ na tempo i kierunki rozwoju społecznego i gospodarczego. Przez inwestycje należy rozumieć nakłady pieniężne na budowę i rozbudowę środków trwałych oraz przedmioty będące wynikiem inwestycji1. Ustawa o rachunkowości określa inwestycje jako aktywa posiadane przez jednostkę w celu osiągnięcia z nich korzyści ekonomicznych, wynikających z przyrostu wartości tych aktywów, uzyskania przychodów w formie odsetek, dywidend (udziałów w zyskach) lub innych pożytków, w tym również z transakcji handlowej. O zakwalifikowaniu danego składnika aktywów do inwestycji decyduje przede wszystkim aktualny sposób jego wykorzystania. Inwestycje komunalne stanowią jeden z najważniejszych czynników rozwoju lokalnego. Ich efektywna alokacja tworzy warunki dla wzrostu konkurencyjności jednostki terytorialnej oraz poprawy ilości i jakości realizowanych usług komunalnych i społecznych. Zdecydowana większość działalności inwestycyjnej jednostek samorządu terytorialnego alokowana jest w rozwój infrastruktury. Wg. definicji infrastruktura to zespół urządzeń i inwestycji stwarzających podstawy dla właściwego funkcjonowania i rozwoju na danym terenie gospodarki narodowej oraz zapewniających odpowiednie warunki bytu ludności i możliwości ich poprawy2. Tak pojmowana infrastruktura jest utożsamiana z obiektami 1 Kopaliński W. Słownik wyrazów obcych i wyrazów obcojęzycznych, Wiedza Powszechna. Warszawa 1998. s. 195 2 Por. M. Sadowy, Infrastruktura komunalna jako czynnik rozwoju miast polskich, SGPiS 1988, s. 20 2 majątku trwałego, który jest podstawą produkcji i świadczenia usług niezbędnych do zaspokojenia potrzeb gospodarki i ludności. Zgodnie z najczęściej przytaczaną systematyką rozróżnia się dwa typy infrastruktury: - gospodarczą - obejmującą w tradycyjnym ujęciu podstawowe sieci techniczne służące zaspokojeniu elementarnych potrzeb ludności (energia, woda, ciepło, transport, itp.), - społeczną - wspomagającą proces zaspokojenia potrzeb społecznych, zwykle o charakterze niematerialnym, choć często sama występuje także w formie materialnej - jako różnego typu obiekty usługowe3. Poziom rozwoju infrastruktury technicznej jest jednym z mierników atrakcyjności inwestycyjnej, determinuje także stosowane w gospodarce rozwiązania technologiczne i organizacyjne. Natomiast infrastruktura społeczna stanowi ważny czynnik kształtowania zasobów ludzkich i ich struktury, powinno się ja dostosowywać do obecnych i przyszłych wymagań gospodarki regionu. Dla zapewnienia prawidłowości funkcjonowania jednostki terytorialnej, a także respektowania zasad rozwoju zrównoważonego, istotnym jest zachowanie równowagi pomiędzy rozwojem obu wymienionych typów infrastruktury, tak by zapewniać szeroki zakres świadczeń dla mieszkańców i lokalnej gospodarki. Rozważając problem finansowania projektów inwestycyjnych samorządu terytorialnego należy wyszczególnić pojęcie infrastruktury komunalnej. Stanowi ją ta część infrastruktury, która poprzez urządzenia i zakłady działające w określonych systemach zaspokaja codzienne i powszechne potrzeby ludności i podmiotów gospodarczych znajdujących się na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego4. Do zakresu infrastruktury komunalnej można zaliczyć: - wodociągi i kanalizację, oczyszczalnie ścieków, - drogi lokalne i komunikację miejską, - oświetlenie ulic, - urządzenia oczyszczania miast i wysypiska śmieci, - sieci ciepłownicze, gazownicze i energetyczne, - infrastrukturę społeczną, - tereny przygotowane w miejscowych planach zagospodarowania z konkretnym przeznaczeniem. Wśród inwestycji komunalnych wyróżnia się : - 3 4 inwestycje restytucyjne – związane z odtwarzaniem zużytych środków trwałych, por. A. Ginsber-Geber: Zarys polityki komunalnej, SGPiS, Warszawa 1977,str. 117 A. Ginsbert-Gebert: Zarys polityki komunalnej, SGPiS, Warszawa 1977 s. 38. 3 - inwestycje modernizacyjne – mające na celu poprawę dotychczasowych parametrów techniczno–ekonomicznych poprzez przebudowę obiektów majątku trwałego, - inwestycje rozwojowe – związane z tworzeniem nowego aparatu produkcji lub usług.5 Zapotrzebowanie na projekty inwestycyjne infrastruktury komunalnej zależy w dużym stopniu od wielkości i charakteru jednostki terytorialnej. Związany jest z tym bezpośrednio poziom kosztów realizacji zadań, tak w ujęciu ogółem, jak i w wymiarze jednostkowym. Duże znaczenie ma także możliwość osiągnięcia korzyści skali. Bardziej efektywna jest budowa urządzeń, obiektów i sieci infrastruktury w obrębie zwartej i przestrzennie uporządkowanej zabudowy mieszkalnej, gdzie duża liczba odbiorców na niewielkim obszarze ułatwia jej instalację i w przyszłości zapewnia lepsze wykorzystanie oraz wyższe przychody z opłat za jej użytkowanie, niż na terenach o rozproszonej zabudowie, o niskiej liczbie użytkowników. Wśród cech infrastruktury komunalnej, w istotny sposób wpływających na koszty realizacji zadań, a tym samym wyznaczających zapotrzebowanie na określone źródła finansowania, należy wymienić należy: - liniowość urządzeń technicznych – nie występuje w innych obszarach działalności ludzkiej, umożliwia za to pokonywanie odległości, będące podstawowym zadaniem; - długowieczność – bardzo długi okres użytkowania urządzeń; - niepodzielność – bryłowaty charakter - kapitałochłonność – wysokie koszty zarówno inwestycji, jak i eksploatacji urządzeń; - immobilność – trwałe związanie z terenem; - terenochłonność – niektóre z urządzeń infrastrukturalnych zajmują spora przestrzeń; - skokowy sposób powstawania kosztów – co jest ważne z punktu widzenia finansowania inwestycji – koszty związane z rozwojem infrastruktury nie powiększają się w sposób ciągły, ale co pewien okres.6 Planując rozwój infrastruktury należy mieć na uwadze substytucyjność i komplementarność jej elementów. Przez substytucyjność należy rozumieć możliwość wyboru przez odbiorcę pomiędzy różnymi sposobami zaspokojenia tej samej potrzeby. Związki komplementarności to z kolei wzajemne uzupełnianie się poszczególnych gałęzi infrastruktury, np. budowa wodociągu uzasadnia w dalszej kolejności budowę kanalizacji. Zależności te nakazują w sposób kompleksowy programować procesy rozwoju infrastruktury, 5 6 A. Ginsbert-Gebert: Zarys polityki komunalnej, SGPiS, Warszawa 1977,str. 119 J. Leśniak, Planowanie Przestrzenne, Warszawa 1985, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, s. 137-139 4 rozumianej jako zespół urządzeń sieci i obiektów, niezbędny dla prawidłowego funkcjonowania jednostki terytorialnej. Skuteczne i efektywne inwestowanie wymaga umiejętnego przygotowania projektów. Opracowując strategię inwestycyjną, władze lokalne muszą uwzględniać koszty, czas i możliwości organizacyjne, a także starać się przewidywać potencjalne problemy. Każde planowane przedsięwzięcie musi także zostać dokładnie przeanalizowane i zaprojektowane pod względem prawnym. Źle przygotowane inwestycje mogą w przyszłości negatywnie wpływać na sytuację finansową danej jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też, z uwagi na długotrwały i kosztowny proces realizacji komunalnych inwestycji infrastrukturalnych, władze samorządowe powinny umiejętnie zarządzać procesami rozwoju lokalnego. Poszczególne projekty powinny być spójne i dostosowane do możliwości finansowych budżetu w planowanym okresie ich realizacji, zwłaszcza że jednostka samorządu terytorialnego jest nie tylko inwestorem, ale zazwyczaj także późniejszym użytkownikiem wybudowanej infrastruktury. Stąd też planując realizacje inwestycji należy mieć na uwadze nie tylko koszty jej budowy, ale także późniejsze koszty funkcjonowania. Zarządzając strategicznie, organy decyzyjne jednostek samorządu terytorialnego powinny uchwalać wieloletnie programy inwestycyjne, jako programy gospodarcze o realnym, tzn. możliwym do wykonania w określonym przedziale czasowym, zakresie ich realizacji. Pojedyncze decyzje odnoszące się do wyboru i finansowania projektów inwestycyjnych należy podejmować na podstawie rachunku efektywności kosztowej i ekonomicznej. Zsumowane dodatnie efekty zewnętrzne powinny być tu większe od ponoszonych kosztów zewnętrznych (uwzględniając nie tylko bezpośrednie wydatki inwestycyjne, ale także koszty społeczne i ekologiczne). Należy mieć jednak na uwadze, że jednostki terytorialne rozwijają się progowo, w związku z czym zawsze należy umiejętnie dobierać mierniki oceny efektywności. Efekty ponoszonych nakładów mogą bowiem uwidaczniać się po upływie dłuższego czasu. Warto tu przytoczyć elementy tzw. teorii progów, sformułowanej przez B. Malisza7. Progi rozwoju mogą mieć różnorodny charakter: - progi przestrzenne, ograniczające od zewnątrz możliwości przestrzennego rozwoju miast i regionów (np. ograniczenia rozbudowy sieci kanalizacyjnej ze względu na ukształtowanie terenu), 7 Malisz B. J.Żurkowski, Metoda analizy progowej, PWN, Warszawa 1971 5 - progi terenowe strukturalne, polegające na tym, że rozwój miasta powoduje konieczność zmian struktury istniejącego zagospodarowania i użytkowania terenów (np. potrzeba przebudowy układu komunikacyjnego, który nie wystarczyłby do obsłużenia większego miasta), - progi ilościowe, ograniczające nie zabudowę poszczególnych terenów, lecz wielkość miasta jako całości (mogą one np. wynikać z ograniczonej wydolności ujęć wodnych, oczyszczalni ścieków, itp. urządzeń – wzrost, rozwój miasta czy regionu wymaga ich rozbudowy)8. Każdorazowe przekroczenie tych progów wymaga znacznych nakładów finansowych. Zarządzając procesami rozwoju miast i regionów powinno się hamować rozwój w okresie przedprogowym i przyspieszać go po przekroczeniu progu. Pokonywanie kolejnych progów należy umiejętnie rozkładać w czasie9. Przy rozbudowie infrastruktury powinno się uwzględniać przyszłe potrzeby i w miarę możliwości antycypować przyszłe zapotrzebowanie na poszczególne usługi infrastrukturalne. Budowa obiektów infrastruktury wymaga wysokich nakładów kapitałowych. Wynika to z bryłowatości inwestycji strukturalnych. Ich cechą charakterystyczną są wysokie koszty jednostkowe oraz znaczący udział kosztów stałych w ogólnej strukturze wydatków. Może być to przyczyną generowania strat, zwłaszcza w początkowym okresie fazy eksploatacyjnej. Inwestycje komunalne mają charakter ciągły. Dlatego też lokalne władze są niejako zobligowane do podejmowania kolejnych inicjatyw inwestycyjnych, by realizacja projektów mogła przyczynić się właśnie do zaspokojenia zgłaszanych przez mieszkańców i podmioty gospodarcze potrzeb, mających na celu poprawę funkcjonalności danej jednostki terytorialnej. Ważne jest tu, aby umiejętnie przeprowadzić szacunek zapotrzebowania na dany rodzaj usług. Przeszacowanie popytu (często popełniany błąd) prowadzi do zbyt optymistycznego planowania przychodów generowanych przez projekt w fazie jego eksploatacji. Dlatego ważnym elementem przygotowania projektu powinna identyfikacja mogących wystąpić ryzyk oraz przeprowadzenie analizy wrażliwości. Inwestycje infrastrukturalne mają charakter rozwojowy. Poprzez rozwój infrastruktury, dochodzi do zwiększenia atrakcyjności danego terenu pod względem turystycznym, 8 J. Regulski: Ekonomika miasta. PWE, Warszawa 1982, s. 156 – 157. Sadowy M.: Elementy teorii i polityk infrastruktury, W: Gospodarka Samorządu terytorialnego cz. II, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 1995, s. 92. 9 6 edukacyjnym, inwestycyjnym itd10. Z kolei niedorozwój infrastruktury stanowi istotną barierę rozwojową, szczególnie dla wsi i małych miast. Podsumowując te część rozważań wypunktowano cechy komunalnych projektów infrastrukturalnych w kontekście ich finansowania. Typowe cechy to: kapitałochłonność inwestycji i nieodwracalność nakładów, długi okres realizacji i długi cykl życia projektu i długookresowe finansowanie, bryłowatość – wysoki stopień niepodzielności, wysokie koszty jednostkowe, wysoki udział kosztów stałych, wysokie ryzyko inwestycyjne, konieczność zastosowania wielu źródeł finansowania. 3. Ogólna klasyfikacja źródeł finansowania inwestycji. Zapewnienie jednostkom samorządu terytorialnego odpowiednio wydajnych źródeł finansowania jego działalności stanowi bardzo ważny warunek finansowania zadań inwestycyjnych. Podjęcie decyzji o rozpoczęciu realizacji inwestycji komunalnych wymaga przygotowania strategii ich finansowania. Wymaga to: - wyznaczenia własnego potencjału finansowego JST, - ustalenia środków koniecznych dla wykonania poszczególnych zadań, - precyzyjnego określenia możliwych dostępnych źródeł finansowania, - zapewnienia w budżecie odpowiednich kwot udziału własnego, - terminowego regulowania zobowiązań, - zapewnienie płynności finansowej na każdym etapie i w każdej fazie projektu inwestycyjnego. Rysunek 1 przedstawia podział źródeł finansowania inwestycji. Rys. 1. Źródła finansowania inwestycji jednostek samorządu terytorialnego 10 Jarosiński K., Finansowanie inwestycji komunalnych w Polsce w warunkach samorządności lokalnej, Szkoła Główna Handlowa w Warszawie, Warszawa 2003 s. 116-118 7 Finansowanie inwestycji JST Finansowanie własne Finansowanie zewnętrzne Środki własne Środki bezzwrotne Finansowanie dłużne - opłaty i podatki lokalne - udziały w podatkach PIT i CIT -wpływy z mienia komunalnego, gminnych spółek prawa handlowego państwa - dotacje - subwencje - środki z Funduszy Unii Europejskiej - darowizny (bezpośrednia partycypacja lokalnych wspólnot samorządowych w finansowaniu inwestycji). - pożyczki oraz kredyty komercyjne oraz preferencyjne - dłużne papiery wartościowe (obligacje) Finansowanie pozabudżetowe oraz umowy partnerskie PPP - leasing - partnerstwo publiczno-prywatne - factoring - sekurytyzacja aktywów (SPV) Źródło: opracowanie własne. Źródła finansowania najogólniej można podzielić na wewnętrzne (z budżetu JST) oraz zewnętrzne. Każda z form finansowania ma swoje odrębne cechy i powinna być zastosowana w zależności od występujących uwarunkowań, na podstawie przeprowadzonych analiz kosztów i korzyści. Dobór źródeł finansowania projektu inwestycyjnego powinien być poprzedzony wnikliwą analizą, uwzględniającą wszystkie kryteria i cechy danego źródła finansowania, w ścisłym powiązaniu z charakterem i specyfiką zadania inwestycyjnego. Przystępując do ustaleń budżetu projektu należy dokonać identyfikacji uwarunkowań wewnętrznych (po stronie gminy) i zewnętrznych (po stronie źródła finansowania). Pod uwagę należy brać tu determinanty o charakterze: prawnym, ekonomicznym i organizacyjnym. Uwarunkowania prawne odnoszą się do czynników (uwarunkowań) umiejscowionych w otoczeniu zewnętrznym gminy ustalonych przepisami ustaw i rozporządzeń, mających formę nakazów i zakazów. Dokonując ogólnego rozróżnienia źródeł finansowania inwestycji samorządowych przeprowadza się podział na środki własne i środki obce. Środki własne pochodzą z dochodów bieżących (np. opłaty i podatki lokalne, udziały w podatkach PIT i CIT, dochody jednostek budżetowych) oraz z majątku komunalnego i wpłat gminnych spółek prawa handlowego. Zewnętrzne źródła finansowania pozyskiwane są w trzech formach, jako: środki bezzwrotne, środki zwrotne, natomiast trzeci segment stanowi finansowanie pozabudżetowe oraz umowy partnerskie PPP. 8 Do zewnętrznych środków bezzwrotnych zalicza się: kwoty transferowane do budżetu jednostki samorządu terytorialnego w formie subwencji i dotacji (np. z budżetu państwa, od innych JST, z funduszy celowych), środki z Funduszy Unii Europejskiej oraz darowizny (np. bezpośrednia partycypacja lokalnych wspólnot w finansowaniu inwestycji). Na finansowanie dłużne składają się pożyczki i kredyty komercyjne, pożyczki i kredytu preferencyjne, a także dłużne papiery wartościowe (obligacje). Wśród przykładowych źródeł finansowania pozabudżetowego wymienia się – leasing, partnerstwo publiczno-prywatne, factoring. 4. Finansowanie własne Podstawą montażu finansowego inwestycji są własne środki budżetowe. Ich wydajność decyduje o możliwości zastosowania innych – uzupełniających źródeł finansowania. Wewnętrzne źródła finansowania należy rozumieć jako dochody własne, pozostające do dyspozycji jednostki samorządu terytorialnego. Gdy gospodarka finansowa JST bazuje na stabilnych dochodach własnych, władze lokalne mają możliwość tworzenia wiarygodnych prognoz finansowych i kształtowania alternatywnych scenariuszy finansowania inwestycji. Do dochodów własnych, które mogą służyć finansowaniu projektów infrastrukturalnych w gminach należą podatki lokalne: podatek od nieruchomości, rolny, leśny, od środków transportowych, czynności cywilnoprawnych, spadków i darowizn oraz podatek dochodowy płacony w postaci kraty podatkowej, a także opłaty lokalne np. opłata skarbowa, targowa, miejscowa. W strukturze dochodów gmin najbardziej efektywnym i najważniejszym podatkiem lokalnym jest podatek od nieruchomości. Zgodnie z przepisami ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego do dochodów własnych gmin, powiatów i województw zalicza się także udziały w podatkach dochodowych. Ich wysokość jest zróżnicowana ze względu na szczebel jednostki, do której mają one trafić - gminy otrzymują 39,34% dochodów PIT i 6,71% dochodów CIT, powiaty odpowiednio 10,25% i 1,4% natomiast województwa 1,6% i 14,75%. Istotnym źródłem wpływów budżetów jednostek samorządu terytorialnego mogą być dochody z posiadanego majątku komunalnego. Poziom wpływów zależy od zasobów posiadanego przez daną jednostkę mienia. Do najczęściej występujących należą dochody: ze sprzedaży majątku, z najmu, dzierżawy, eksploatacji lokali komunalnych, z opłat za korzystanie z infrastruktury komunalnej, akcji i udziałów w spółkach akcyjnych i spółkach z o.o., z tytułu odsetek od środków finansowych zgromadzonych na rachunkach bankowych oraz od udzielonych pożyczek, a także przychody z prywatyzacji przedsiębiorstw należących do jednostek samorządu terytorialnego. 9 Z punktu widzenia możliwości finansowania inwestycji, bardzo ważnym elementem zapewnienia wkładu własnego jest generowanie nadwyżki operacyjnej, rozumianej jako różnica między dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi. Wypracowanie tej nadwyżki jest warunkiem dysponowania środkami, które mogą być przeznaczane na finansowanie procesów inwestycyjnych. Jej poziom informuje, ile środków finansowych pozostaje po pokryciu najważniejszych wydatków związanych z bieżącym funkcjonowaniem jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z ustawą o finansach publicznych przez dochody bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się dochody budżetowe niebędące dochodami majątkowymi. Dochodami majątkowymi są: dotacje i środki otrzymane na inwestycje, dochody ze sprzedaży majątku oraz dochody z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Cechą dochodów bieżących jest ich powtarzalność (nie maja charakteru jednorazowego). Analogicznie ustawa o finansach publicznych określa wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Uznaje je za wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. Należą do nich wydatki na: inwestycje i zakupy inwestycyjne, w tym na programy i projekty realizowane ze środków zagranicznych w części związanej z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego, na zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego. Jednostka samorządu terytorialnego, która nie generuje nadwyżki operacyjnej, a chce zapewnić wkład własny do projektów inwestycyjnych zmuszona jest sprzedać swój majątek, albo sięgać po instrumenty rynku dłużnego. Jeśli stan taki utrzymuje się w okresie kilku lat, może zostać zagrożona płynność finansowa JST. Oczywiście samo istnienie nadwyżki operacyjnej nie przesądza o dobrej kondycji finansowej jednostki samorządowej. Kategoria ta nie obejmuje bowiem dochodów i wydatków majątkowych oraz przychodów i rozchodów. Dodatkowo, obowiązujący w Polsce system finansów publicznych oparty jest na zasadzie kasowego ujęcia budżetu, czyli uznania za dochody i wydatki rzeczywistych płatności dokonanych w roku budżetowym. W analizie sytuacji finansowej JST nie można bazować tylko na danych dotyczących jednego roku. Dla oceny sytuacji finansowej jednostki samorządu terytorialnego należy przeprowadzić całościowy rachunek przepływów finansowych, finalnie obrazujący skumulowany stan gotówki na koniec właściwego roku budżetowego. Różnica między dochodami ogółem a wydatkami bieżącymi, powiększona o przychody i pomniejszona o kwoty wydatkowane na spłatę istniejącego zadłużenia, stanowi pulę środków, która może być przeznaczona na wydatki majątkowe. 10 W Polsce od roku 2004 notuje się spadkową tendencje kształtowania się relacji nadwyżki operacyjnej do dochodów samorządów terytorialnych. W okresie członkostwa Polski w Unii Europejskiej najwyższy bezwzględny poziom tej nadwyżki występował, z oczywistych względów, w największych miastach Polski oraz w gminach najintensywniej zagospodarowanych, otaczających te miasta. Największe skupiska gmin wykazujących ujemną nadwyżkę operacyjną występują w województwach przygranicznych wschodnich (lubelskie, podlaskie), północnych (warmińsko-mazurskie, zachodniopomorskie) oraz zachodnich (lubuskie, fragmenty dolnośląskiego). Drugim ważnym uwarunkowaniem obrazującym możliwość korzystania przez jednostki samorządu terytorialnego z zewnętrznych źródeł finansowania jest bieżący i prognozowany poziom ich indywidualnego wskaźnika zadłużenia. Jego zgodność z przepisami ustawy o finansach publicznych warunkuje możliwość sięgania po zwrotne źródła finansowania inwestycji. Element ten może być istotną barierą kształtowania budżetu projektów. Jak wykazuje praktyka, dochody własne nie stanowią wystarczającego zasobu środków dla realizacji zgłaszanych potrzeb inwestycyjnych. W szczególności odnosi się do powiatów, dysponujących niewielkim zasobem dochodów własnych, zarówno w odniesieniu do liczby źródeł pochodzenia środków, jak i kwot z tychże źródeł płynących. Dużo lepiej pod tym względem prezentuje się sytuacja miast na prawach powiatu i gmin, choć jednostki słabsze ekonomiczne mają także częstokroć problemy z wydajnością tej grupy wpływów. W żadnej grupie JST poziom dochodów własnych nie jest wystarczający w stosunku do istniejącego zakresu potrzeb inwestycyjnych.. Dlatego samorządy korzystają z zewnętrznych źródeł finansowania. 5. Finansowanie zewnętrzne Ze względu na trudną sytuację budżetową wielu jednostek samorządu terytorialnego, większość z nich nie jest w stanie sama podołać finansowaniu inwestycji. Stąd konieczność znalezienia pozabudżetowych środków pieniężnych, przy użyciu których możliwa będzie realizacja przedsięwzięć rozwojowych. Jak wspomniano wyżej, źródłami zewnętrznego finansowania inwestycji mogą być: - transfery zasilające z budżetu państwa i innych funduszy publicznych, - instrumenty rynku dłużnego, - formy partnerstwa publiczno-prywatnego i inne alternatywne metody finansowania, - dotacje unijne (omawiane w odrębnym rozdziale). 11 5.1. Transfery budżetu państwa – subwencje i dotacje jako źródło finansowaniu inwestycji samorządowych. Środki pieniężne z budżetu państwa są transferowane do budżetów jednostek samorządu terytorialnego w formie dotacji celowej bądź subwencji ogólnej. Rozróżnienie pomiędzy tymi kategoriami pojęciowymi występuje wyłącznie na gruncie prawnym. Przeznaczenie każdego z tych transferów jest różne - subwencja ogólna z reguły przeznaczana jest na równoważenie budżetu, natomiast dotacja celowa kierowana na realizację określonych zadań. Do cech odróżniających subwencję od innych źródeł zalicza się: brak powiązania subwencji z celem, na jaki może zostać przeznaczona, co oznacza że jednostka samorządu terytorialnego ma dowolność w rozdysponowaniu tego dochodu, obligatoryjny charakter, co oznacza iż subwencja jest gwarantowana, bezzwrotny charakter. Zasady ustalania i przekazywania subwencji ogólnej oraz dotacji celowych z budżetu państwa określa szczegółowo ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z dnia 13 listopada 2003 r11. W Polsce zgodnie z ustawą możemy wyróżnia się następujące części składowe subwencji: wyrównawcza - transferowana do wszystkim szczebli samorządu terytorialnego, równoważąca - dla gmin i powiatów; regionalna - dla województw, oświatowa dla wszystkich szczebli. Subwencja wyrównawcza przeznaczona jest dla jednostek, które mają niższy od przeciętnego dochód w przeliczeniu na mieszkańca oraz których wydatki związane z realizacją określonych zadań są obiektywnie większe. Jest ona wsparciem finansowym ze strony budżetu państwa. Odróżnia ją to od subwencji równoważącej (regionalnej w przypadku województw). W tym przypadku środki pieniężne wędrują w sposób poziomy między poszczególnymi jednostkami danego szczebla. Krążą one od jednostek o wyższych do jednostek o niższych dochodach w sytuacji. System wyrównawczy skutkuje zubożeniem budżetów jednostek o wysokich dochodach i ich transferem do jednostek biedniejszych (zgodnie z relacją wskaźnika podstawowych 11 Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z dnia 13 listopada 2003 r., Dz.U. 2003 nr 203 poz. 1966 12 dochodów podatkowych na mieszkańca). Ma to swoje odzwierciedlenie w tzw. „janosikowym”12. Dochodami jednostek samorządu terytorialnego mogą być również dotacje celowe z budżetu państwa. Ogólne zasady udzielania dotacji celowych z budżetu państwa zostały ustalone w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, a zasady gospodarowania nimi w ustawie o finansach publicznych. Przekazywane są one na zadania zlecone, własne oraz likwidację zagrożeń dla porządku publicznego oraz bezpieczeństwa. Zgodnie z art. 42 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymywać dotacje z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych objętych kontraktem wojewódzkim, o którym mowa w przepisach o rozwoju regionalnym. Dotacje celowe z budżetu państwa mogą być także kierowane na dofinansowanie zadań własnych: - z zakresu zadań inwestycyjnych szkół i placówek oświatowych; - związanych z inicjatywami wspierania edukacji na obszarach wiejskich, w tym na stypendia i pomoc materialną dla młodzieży wiejskiej; - związanych z wdrażaniem reformy systemu oświaty, wyrównywaniem szans edukacyjnych oraz zapewnianiem kształcenia praktycznego; - związanych z budową i remontami obiektów sportowych oraz rozwijaniem sportu, w szczególności wśród dzieci i młodzieży a także sportu osób niepełnosprawnych; - w zakresie przebudowy, budowy lub remontów dróg powiatowych i gminnych; - których mowa w odrębnych przepisach — na zasadach w nich określonych. Dotacje na wymienione powyżej zadania mogą być udzielane do wysokości 50% planowanych wydatków jednostki samorządu terytorialnego na realizację danego zadania (o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej). Rozliczenie i zwrot dotacji z budżetu państwa następuje na zasadach określonych w przepisach o finansach publicznych. Podziału środków na dofinansowanie zadań z zakresu oświaty na poszczególne jednostki samorządu terytorialnego dokonuje, po uzgodnieniu z wojewodami, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania. Natomiast minister właściwy do spraw kultury fizycznej dokonuje podziału środków związanych ze sportem. Minister właściwy do spraw administracji publicznej dokonuje podziału środków przeznaczonych na budowę lub remonty dróg. 12 Janosikowe − to wpłata do budżetu państwa dokonywana na podstawie ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, z późn. zm.) przez jednostki samorządu terytorialnego, których dochody z podatków przekraczają wskaźniki określone w tej ustawie. 13 Na podstawie przepisów art. 43 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego dotacje dla samorządów mogą być kierowane także na zadania objęte mecenatem państwa w dziedzinie kultury. Ich zakres, a także sposób i tryb przyznawania, określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Z budżetu państwa mogą być udzielane właściwym jednostkom samorządu terytorialnego dotacje celowe na realizację zadań związanych z usuwaniem bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz z usuwaniem skutków powodzi i osuwisk ziemnych oraz usuwaniem skutków innych klęsk żywiołowych, w tym na budowę mieszkań komunalnych niezbędnych do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych poszkodowanych w rozumieniu ustawy z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi13. Jednostka samorządu terytorialnego realizująca zadania z zakresu działania innych jednostek samorządu terytorialnego, na mocy porozumień zawartych z tymi jednostkami, otrzymuje od nich dotacje celowe w kwocie wynikającej z zawartego porozumienia (o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej). Wysokość dofinansowania określa, w drodze uchwały, organ stanowiący tej jednostki samorządu terytorialnego, która udziela dotacji. Szczegółowe zasady i terminy przekazywania dotacji określają zawarte porozumienia. Korzystanie z dotacji celowej przez gminę podlega nadzorowi tak z punktu widzenia legalności, jak i celowości, gospodarności i rzetelności. W przypadku gdy zadanie na które była przeznaczona dotacja nie zostanie wykonane, to owa dotacja podlega zwrotowi14. Także dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa. 5.2. Dotacje z funduszy celowych. Ważnym źródłem finansowania inwestycji realizowanych przez samorządy mogą być środki pozyskiwane z funduszy celowych. Dla inwestycji samorządu terytorialnego podstawowe znaczenia ma tu współpraca z Narodowym i Wojewódzkimi Funduszami Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW) przyznaje pożyczki, dotacje, dopłaty do oprocentowania preferencyjnych kredytów i pożyczek, promesy pomocy finansowej, na cele określone w ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska. 13 14 Dz. U. Nr 234, poz. 1385. Ustawa o finansach publicznych op.cit – art. 168 14 W ostatnich latach najważniejszym zadaniem Narodowego Funduszu jest efektywne i sprawne wykorzystanie środków z Unii Europejskiej przeznaczonych na rozbudowę i modernizację infrastruktury ochrony środowiska. Wdrażanie projektów ekologicznych, które uzyskały lub uzyskają wsparcie finansowe z Komisji Europejskiej oraz dofinansowanie tych przedsięwzięć ze środków NFOŚiGW będzie służyło osiągnięciu przez Polskę efektów ekologicznych wynikających z zobowiązań międzynarodowych. Oferta NFOŚiGW na lata 2015-2020 zostanie omówiona w dalszej części wykładu. Wojewódzkie Fundusze Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (WFOŚiiGW) istnieją w każdym województwie i wspierają projekty proekologiczne zgodnie z przyjętymi kryteriami i priorytetami. Podstawą formą dofinansowania ze środków WFOŚiGW są pożyczki o preferencyjnym stałym oprocentowaniu. Wysokość dofinansowania w formie pożyczki udzielonej ze środków Funduszu na realizację przedsięwzięć o charakterze inwestycyjnym, modernizacyjnym oraz polegającym na zakupie środków trwałych i wyposażenia wynosi do 80% kosztu całkowitego zadania. Spłata zaciągniętej pożyczki następuje zazwyczaj w dłuższym okresie np. 10-15 lat. Na wniosek beneficjenta Zarząd WFOŚiGW może udzielić karencji w spłacie pożyczki. Oprocentowanie pożyczek jest stałe – zazwyczaj wynosi ok. 2%-3,5% w skali roku. Fundusz oferuje również dofinansowanie w formie dotacji (pomoc bezzwrotna), a wielkość udzielonego wsparcia wynosi do 50% kosztu całkowitego zadań inwestycyjnych i modernizacyjnych. Jako przykładowe obszary wsparcia można wskazać: - projekty współfinansowane lub przewidziane do dofinansowania w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, Regionalnego Programu Operacyjnego, Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez zapewnienie wkładu własnego lub środków na płatności przejściowe, - budowę i rozbudowę urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów ze szczególnym uwzględnieniem instalacji wytwarzających energię, - wdrażanie systemu wykorzystania Odnawialnych Źródeł Energii poprzez realizację gminnych programów montażu kolektorów słonecznych z uprzywilejowaniem dla gmin, na których jednocześnie prowadzony jest program likwidacji pokryć wykonanych z azbestu, - usuwanie i unieszkodliwianie odpadów zgromadzonych w mogilnikach, - wspieranie realizacji zadań związanych z monitoringiem środowiska wykonywanych przez Wojewódzki Inspektorat i Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska, 15 - budowę i modernizację obiektów służących zwiększeniu retencji wodnej jako sposobu zmniejszenia zagrożeń obszarów zurbanizowanych przed powodzią, - wspieranie zadań związanych z działaniami na rzecz odbudowy urządzeń i obiektów melioracji podstawowej i szczegółowej, - ograniczenie emisji zanieczyszczeń do powietrza, ograniczenie zużycia energii cieplnej i elektrycznej oraz strat przesyłowych, ograniczanie poziomu przenikania hałasu do środowiska oraz na zadania z zakresu ochrony wód i gospodarki wodno-ściekowej. 5.3. Instrumenty rynku dłużnego. W Polsce głównymi instrumentami dłużnymi służącymi finansowaniu inwestycji samorządu terytorialnego są pożyczki, kredyty i obligacje komunalne. 5.3.1. Pożyczki. Pożyczka jest instrumentem rynku dłużnego. Przez umowę pożyczki dający pożyczkę zobowiązuje się przenieść na własność biorącego określoną ilość pieniędzy albo rzeczy oznaczonych tylko co do gatunku, a biorący zobowiązuje się zwrócić tę samą ilość pieniędzy albo tę samą ilość rzeczy tego samego gatunku i tej samej jakości15. Do zasadniczych różnic między pożyczką pieniężna a kredytem zaliczyć należy to, że: umowa pożyczki przenosi na pożyczkobiorcę własność określonej ilości pieniędzy, natomiast umowa kredytowa pozostawia tylko do dyspozycji kredytobiorcy kwotę środków pieniężnych, występujących w formie bezgotówkowego pieniądza bankowego, określonego jako limit, do wysokości którego kredytobiorca może się zadłużać w ustalonym w umowie okresie, istotną cechą kredytu jest konieczność określenia w umowie celu, na jaki maja być przeznaczone środki pieniężne, natomiast umowa pożyczki nie stawia takiego wymogu obligatoryjnie; kredyt jest zawsze zobowiązaniem odpłatnym, natomiast pożyczka, o ile jest udzielona przez banki - może mieć charakter darmowy, umowy kredytowe są zawierane zawsze w formie pisemnej, natomiast umowy pożyczki mogą być zawarte w dowolnej formie. Przepisy prawa nie ograniczają w żaden sposób kręgu podmiotów, które mogą udzielić jednostkom samorządu terytorialnego pożyczki bądź kredytu. 15 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, Dz.U. 1964 nr 16 poz. 93, art. 720. 16 Większość pożyczek oferowanych jednostkom samorządu terytorialnego ma charakter preferencyjny. Są one udzielane przez instytucje spoza sektora bankowego - fundusze celowe i inne instytucje podobnego typu. Ich celem jest wspieranie wybranych dziedzin, można je traktować jako specyficzną formę wsparcia. Najczęściej oferowanymi samorządom pożyczkami są środki przeznaczone na finansowanie zadań z zakresu ochrony środowiska (z funduszy NFOŚiGW i WFOŚiGW). Fundusze te oferują m.in. pożyczki, kredyty udzielane z ich środków bezpośrednio lub przez banki lub dopłaty do preferencyjnych kredytów i pożyczek. Korzyści dla pożyczkobiorców związane są zazwyczaj z preferencyjnym oprocentowaniem lub zabezpieczeniami, które nie są tak istotne jak w przypadku kredytów. Preferencja cenowa pożyczki może być związana z niskimi lub nawet zerowymi odsetkami, a w niektórych przypadkach z umorzeniem części pożyczki. Dzieję się tak zwykle w przypadku uzyskania pożądanego przez pożyczkodawcę oczekiwanego efektu inwestycji (np. efekt założony ekologiczny). 5.3.2. Kredyty bankowe Kredyty są najbardziej rozpowszechnioną formą finansowania samorządowych przedsięwzięć inwestycyjnych środkami dłużnymi. Prawodawstwo polskie zalicza udzielanie kredytów do czynności bankowych16, co oznacza, że mogą je realizować wyłącznie banki.17 W rozumieniu art. 69 ustawy Prawo bankowe, kredyt jest stosunkiem ekonomicznym wynikającym z umowy kredytowej, na mocy której bank zobowiązuje się oddać do dyspozycji kredytobiorcy na czas oznaczony w umowie kwotę środków pieniężnych z przeznaczeniem na ustalony cel, a kredytobiorca zobowiązuje się do korzystania z niej na warunkach określonych w umowie, zwrotu kwoty wykorzystanego kredytu wraz z odsetkami w oznaczonych terminach spłaty oraz zapłaty prowizji od udzielonego kredytu. Bank uzależnia przyznanie kredytu od zdolności kredytowej kredytobiorcy. Przez zdolność kredytową rozumie się zdolność do spłaty zaciągniętego kredytu wraz z odsetkami w terminach określonych w umowie. Kredytobiorca jest obowiązany przedłożyć na żądanie banku dokumenty i informacje niezbędne do dokonania oceny tej zdolności. Ryzyko ponoszone przez bank - kredytodawcę jest odzwierciedlone w wysokości stopy procentowej, a ponadto stosuje się różne formy zabezpieczenia spłaty, np. zastaw na majątku komunalnym lub weksel in blanco. Stopa oprocentowania kredytów uwzględnia okres 16 17 Ustawa Prawo bankowe z dnia 27 sierpnia 1997 Dz.U. 1997 140 poz. 939 art. 5, ust. 1. Ustawa Prawo bankowe op cit art. 5, ust. 5. 17 kredytowania. W ten sposób bierze się pod uwagę oczekiwania co do rozwoju sytuacji na rynku kredytowym w przyszłości i ryzyko kredytobiorcy. Kredyt na finansowanie wydatków inwestycyjnych, nieznajdujących pokrycia w planowanych na dany rok budżetowy dochodach JST, może być udzielony do wysokości, która została określona w uchwale budżetowej. Służy finansowaniu nakładów związanych z modernizacją lub powiększeniem majątku trwałego. Zakres kredytowania jest szeroki, zgodny z obszarem realizowanych przez samorząd zadań. Może być to np.: rozbudowa i modernizacja dróg, transport miejski, inwestycje z zakresu ochrony środowiska – gospodarka odpadami, sieć wodociągowa i kanalizacyjna, oczyszczalnie ścieków, budowa nowych obiektów – szkół, hal sportowych, basenów, ośrodków kultury oraz inne inwestycje związane z rozwojem lokalnym i regionalnym. Kredyty inwestycyjne zaciągane przez jednostki samorządu terytorialnego mogą mieć charakter w pełni rynkowy lub też ich spłata może być częściowo finansowana przez instytucje zewnętrzne. Z tego względu mówi się o kredytach udzielanych na zasadach komercyjnych oraz o tych udzielanych na zasadach preferencyjnych. Oprocentowanie kredytów (zwykle zmienne) ustalane jest indywidualnie w odniesieniu do każdej JST i jest uzależnione od wielu czynników m.in. przeznaczenia kredytu, udziału środków własnych w inwestycji (banki wymagają udziału własnego), zabezpieczeń kredytu, a także ogólnej sytuacji makroekonomicznej, a coraz częściej również od specjalistycznej oceny (ratingu wydawanego przez instytucje ratingowe). Okres spłaty negocjowany jest indywidualnie i uzależniony od podobnych czynników, co oprocentowanie. Banki oferują możliwość skorzystania z karencji w spłacie kredytu. Niektóre banki udzielają niskooprocentowanych kredytów proekologicznych. Ma to często miejsce we współpracy z Funduszami Ochrony Środowiska. Preferencje mogą przybierać różne postaci i związane są z realizacją różnego rodzaju zadań rozwojowych. Przykładowe kredyty preferencyjne to: - kredyty proekologiczne – finansują zadania z zakresu ochrony środowiska naturalnego, mogą być one współfinansowane zwłaszcza przez Fundusze Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, a także ze środków pochodzących z EBI oraz CEB; preferencja polega zwykle na dopłatach do odsetek i wydłużonym okresie spłaty; - kredyty budowlane – związane z modernizacją lub budową budynków komunalnych, a także z pracami termoizolacyjnymi, budową dróg np. na obszarach wiejskich, budowli związanych z rozwojem kultury fizycznej i inne; 18 - kredyty na rozwój edukacji i służby zdrowia - finansowane mogą nimi być budowa lub modernizacja szpitali oraz pozostałej infrastruktury usług i opieki medycznej, budynków szkolnych, uniwersyteckich itp.; - kredyty na inne cele, które uznane zostały przez państwo lub UE na tyle ważne, iż postanowiono stymulować realizację tych celów za pomocą korzystnych warunków pozyskiwania na nie środków finansowych. Jednostki samorządu terytorialnego powszechnie uważane są za bardzo dobrego kredytobiorcę. O wiarygodności jednostki samorządu terytorialnego jako kredytobiorcy świadczy m.in.: przyznana im osobowość prawna i samodzielność finansowa; posiadanie stabilnych, gwarantowanych ustawowo źródeł dochodów; stosowanie ustawowych limitów zadłużenia, wynikających z przepisów Konstytucji i ustawy o finansach publicznych; państwowy nadzór (tylko z punktu widzenia legalności) nad sytuacją finansowa i poziomem zadłużenia, brak możliwości bankructwa jednostki samorządu terytorialnego (ust. Prawo upadłościowe, art. 6). Sięganie po kredyty ma swoje pozytywne i negatywne następstwa. Wśród zalet kredytu można wymienić: - prostą konstrukcję instrumentu, prostą i krótką procedurę zaciągania kredytu, - bardzo wysoką pewność pozyskania środków, - możliwość negocjacji indywidualnych warunków, z dostosowaniem wypłat transz kredytu do potrzeb wynikających z procesu inwestycyjnego, - możliwość wcześniejszej spłaty, możliwość renegocjacji warunków umowy, - możliwość zaliczenia odsetek i prowizji do kosztów uzyskania przychodu (ważne z punktu widzenia spółek samorządowych), Wśród wad kredytów bankowych wymienia się: - ograniczoną dostępność w przypadku zaciągnięcia wysokich zobowiązań, - konieczność ustanawiania zabezpieczeń, kary związane z nieterminową spłatą, - zmienność w czasie obciążeń finansowych związanych ze zmiennością oprocentowania, stosunkowo wysokie koszty obsługi, - niebezpieczeństwo zaciągnięcia zbyt wysokiego zobowiązania w stosunku do własnego potencjału finansowego. 5.3.3. Obligacje komunalne 19 Obligacje emitowane przez jednostki samorządu terytorialnego określa się mianem obligacji komunalnych. Są one instrumentem długoterminowego finansowania inwestycji gmin, powiatów i województw. Cechuje je wysoki stopień wiarygodności (jak wspomniano wcześniej nie można ogłosić upadłości JST, otrzymuje także cykliczne dochody podatkowe). W warunkach przygotowania projektów do finansowania funduszami Unii Europejskiej, zgodnie z zasadą współfinansowania beneficjent pomocy unijnej musi wykazać pełną zdolność do przeprowadzenia projektu i dysponować środkami własnymi na pokrycie kosztów niekwalifikowanych. Drugim obok kredytów instrumentem rynku dłużnego mogą być obligacje komunalne. W takiej sytuacji celem emisji obligacji może być np. sfinansowanie planowanego deficytu budżetowego związanego koniecznością wniesienia wkładu własnego do projektów realizowanych ze środków UE. Obligacje mogą również stanowić instrument finansowania pomostowego, w sytuacji gdy ma miejsce przejściowe sfinansowanie wydatków ze środków własnych beneficjenta, która są potem zwracane na zasadzie refundacji. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ustawy o obligacjach z dnia 29.06.199518, obligacja jest pożyczką w formie papieru wartościowego, emitowanego w serii, w którym emitent stwierdza, że jest dłużnikiem właściciela obligacji (obligatariusza) i zobowiązuje się wobec niego do spełnienia określonego świadczenia. W literaturze definicję obligacji komunalnych sformułowała G. Kozuń-Cieślak, która określa je jako papiery wartościowe w randze długu publicznego, emitowane przez jednostki samorządu terytorialnego w celu finansowania projektów inwestycyjnych realizowanych w ramach zadań, do wypełnienia których te jednostki zostały ustawowo powołane19. Cel emisji musi być określony w prospekcie emisyjnym. Jednak w odróżnieniu od kredytu, jego sformułowanie może być mniej konkretnie niż ma to miejsce w przypadku kredytu, ponieważ program emisji może dotyczyć szeregu działań strategicznych. Większość emitentów podejmując uchwałę o emisji obligacji komunalnych określa w niej więcej niż jeden cel. Obligacje komunalne emitowane są zazwyczaj w ramach programu emisji. Komunalne papiery wartościowe emitowane są przeważnie w oddzielnych, wcześniej określonych transzach. Parametry takiej emisji określa umowa programowa zawierana pomiędzy agentem emisji oraz emitentem. 18 Ustawa z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach. Dz.U. 1995 nr 83 poz. 420. Kozuń-Cieślak.G., Obligacje komunalne: instrument dłużny dla jednostek samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008, s.56. 19 20 Przy pomocy obligacji jednostki samorządu terytorialnego mogą finansować wszelkie cele należące do jej zadań, zazwyczaj są to projekty inwestycyjne. Cele finansowania za pomocą obligacji mogą być różnorodne i dotyczyć infrastruktury komunalnej (wodociągi, kanalizacja, budynki użyteczności publicznej, drogi, oświetlenie uliczne), ochrony środowiska (składowiska odpadów, oczyszczalnie ścieków), inwestycji infrastruktury społecznej (obiekty sportowe, oświatowe). Inwestycje w sektorze usług użyteczności publicznej realizowane są przez samorządy, a także przez spółki komunalne, które zapewniają mieszkańcom dostarczanie usług komunalnych. Obligacje mogą być z powodzeniem wykorzystywane dla finansowania ogólnej działalności spółek komunalnych oraz w połączeniu z finansowaniem inwestycji ze środków pochodzących z Unii Europejskiej, zwłaszcza w sektorach wodno – kanalizacyjnym, gospodarowania odpadami, ciepłownictwie, transporcie publicznym. Rodzaje obligacji komunalnych Omawiając obligacje komunalne można dokonać ich różnorodnej klasyfikacji. Pierwszym z kryteriów jest rodzaj emitenta, wg którego wyróżnia się obligacje, powiatowe wojewódzkie, związków jednostek samorządu terytorialnego obligacje miasta stołecznego Warszawy. Na rynku zdecydowanie dominują obligacje gminne. Drugim kryterium wyróżniającym obligacje jest okres zapadalności, zgodnie z którym wyodrębnia się obligacje komunalne krótkoterminowe (o zapadalności do 1 roku, zwane bonami komunalnymi), średnioterminowe (od 1 roku do 5 lat) oraz długoterminowe (o terminie zapadalności powyżej 5 lat). Na rynku polskim przeważają emisje średnioterminowe (dominuje okres 4-5 lat). Trzecie stosowane kryterium podziału odnosi się do wartość nominalnej emisji. Występują tu: duże, średnie i małe emisje obligacji komunalnych. Na emisje duże, o wartości przekraczającej 100 mln zł., decydują się przede wszystkim duże miasta. Na rynku dominują małe emisje o wartości nie przekraczającej 5 mln zł. Emisja obligacji komunalnych może mieć charakter emisji publicznej lub prywatnej. Wprowadzenie obligacji do publicznego obrotu jest warunkiem niezbędnym do późniejszego ubiegania się o notowanie papierów na Giełdzie Papierów Wartościowych lub na regulowanym wtórnym publicznym rynku pozagiełdowym – Centralnej Tabeli Ofert. Kolejnym kryterium wyodrębnienia rodzaju obligacji jest rodzaj świadczenia. Dokonuje się tu podziału na: obligacje komunalne ze świadczeniem pieniężnym – gdzie ma miejsce zapłata należności głównej i odsetek w terminach określonych w warunkach emisji oraz 21 obligacje komunalne ze świadczeniem niepieniężnym, gdzie spłata ma inny, niepieniężny charakter (np. obligacje mieszkaniowe). Ze względu na rodzaj przynoszonego dochodu wyróżnia się: obligacje komunalne o stałym kuponie (oprocentowaniu), przynoszące dochód w stałej wysokości, płacony w określonych okresach, jako ustalony procent wartości nominalnej obligacji oraz obligacje komunalne o zmiennym kuponie, których dochód określany jest w stosunku do innego miernika, np. w stosunku do inflacji, stóp procentowych na rynku finansowym, bonów skarbowych itp. Występują także obligacje komunalne z zerowym kuponem odsetkowym, które nie przynoszą dochodu w całym okresie ważności, aż do dnia wykupu, a sprzedawane są z dyskontem w stosunku do wartości nominalnej. Dochód z nich wyznacza różnica pomiędzy ceną sprzedaży (nabycia) a wartością nominalną. W Polsce w okresie funkcjonowania samorządu terytorialnego w większości przypadków emitowane były obligacje o zmiennym oprocentowaniu. Ich rentowność była uzależniona od stawki referencyjnej oraz premii za ryzyko, czyli marży dla inwestorów. Najczęściej stawką referencyjną była rentowność 52-tygodniowych bonów skarbowych. Podziału obligacji komunalnych można dokonać również ze względu na walutę. Emisja obligacji komunalnych sprzedawana na rynku krajowym odbywa się w walucie krajowej, może ona także mieć miejsce na rynkach zagranicznych w walutach obcych. Przykładem są emisje euroobligacji (z polskich miast podejmują się ich Kraków, Warszawa). Emisje obligacji mogą być zabezpieczone (np. zastaw, hipoteka) lub niezabezpieczone. Ten drugi przypadek zdecydowanie w zdecydowanej większości ma miejsce na rynku polskim. Podstawy prawne emisji obligacji komunalnych w Polsce. W Polsce podstawowymi aktami prawa regulującymi proces emisji obligacji komunalnych są: ustawa o obligacjach, ustawa o finansach publicznych, ustawy ustrojowe - o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim, ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych, ustawa prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi. Zgodnie z ustawą o obligacjach, emitentem obligacji komunalnych są jednostki samorządu terytorialnego, czyli gminy, powiaty i województwa, związki komunalne tych jednostek oraz Miasto Stołeczne Warszawa. W ustawach ustrojowych określono kompetencje organów jednostek samorządu terytorialnego w procesie przygotowania emisji obligacji. W ustawie o finansach publicznych ustalono zasady planowania środków publicznych oraz 22 dysponowania nimi, a także zasady zarządzania państwowym długiem publicznym oraz sposób finansowania deficytu. Określono także warunki zaciągania długu przez JST, w tym reguły fiskalne odnoszące się do poziomu nadwyżki operacyjnej i indywidualnego wskaźnika zadłużenia. Zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych, suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych, nie może przekroczyć kwoty określonej w budżecie jednostki samorządu terytorialnego Zgodnie z art. 9 ust. o obligacjach emisja obligacji komunalnych może nastąpić bądź poprzez publiczną subskrypcję, bądź poprzez proponowanie nabycia obligacji w inny sposób - tryb emisji zamkniętej. Z kolei, ze względu na rodzaj obrotu, w którym uczestniczą, można wyróżnić: obligacje uczestniczące w obrocie publicznym, do których należy zaliczyć obligacje emitowane w trybie publicznej subskrypcji, obligacje uczestniczące w obrocie prywatnym - są to obligacje emitowane w trybie emisji zamkniętej, a także emitowane w trybie emisji publicznej, o ile termin ich wykupu jest krótszy niż rok lub wartość nominalna pojedynczej obligacji nie mniejsza niż 40 000 euro, zaś emitent dokonał stosownego zawiadomienia Komisji Papierów Wartościowych i Giełd. Zaciąganie długu przez jednostki samorządu terytorialnego, w tym decyzje o emisji obligacji komunalnych podlegają opiniowaniu organu nadzoru – Regionalnej Izby Obrachunkowej. Właściwa RIO wydaje na wniosek pożyczkodawcy lub kredytodawcy opinię o możliwości spłaty pożyczki, kredytu lub wykupu obligacji oraz możliwości sfinansowania deficytu budżetowego, a także w zakresie prognozy długu publicznego. Opinia RIO jest dla inwestorów nabywających obligacje komunalne pewnego rodzaju „potwierdzeniem zdolności JST do emisji obligacji”. Etapowanie procesu przygotowania obligacji Proces przygotowania obligacji komunalnych przez jednostkę samorządu terytorialnego obejmuje kilka faz: 1. faza przygotowawcza, która wykonywana jest przez pracowników gminy lub też doradcę finansowego i prawnego. Etap ten kończy proces przetargowy i wybór banku – agenta emisji, który to zajmie się dalszymi etapami procesu emisyjnego; 2. zadania i czynności wykonywane przez emitenta lub emitenta i doradcę emitenta. Pierwszą czynnością jest podjęcie uchwały rozpoczynającej pracę organu wykonawczego nad emisją obligacji. W trakcie tego etapu należy przeprowadzić 23 analizę finansową pozwalającą ocenić zdolność potencjalnego emitenta do spłaty długu w przyszłości. Celem jest pokazanie optymalnej wielkości emisji obligacji, czyli takiej, która nie spowoduje zachwiania sytuacji finansowej JST. W wyniku tych prac podjęta zostaje ostateczna decyzja, odnosząca się do terminu i wielkości emisji obligacji gminnych. 3. podjęcie przez organ stanowiący uchwały w sprawie emisji obligacji komunalnych oraz uchwalenie zmian budżetu, w którym muszą znaleźć się informacje o zamiarze emisji obligacji; 4. uzyskanie pozytywnej opinii regionalnej izby obrachunkowej w sprawie możliwości wykupu papierów wartościowych. Uzyskanie takiej opinii może okazać się pomocne przy sprzedaży obligacji komunalnych inwestorom; 5. po uzyskaniu zgody RIO rozpoczynają się prace nad przygotowaniem i przeprowadzeniem przetargu. Proces wyboru agenta emisji obligacji komunalnych podlega ustawie o zamówieniach publicznych, w której określono zasady, formy i tryb udzielania zamówień publicznych, a także tryb rozpatrywania protestów i odwołań. Przetarg jest organizowany przez zamawiającego w celu wyboru najkorzystniejszej oferty na wykonanie zamówienia publicznego. 6. rozstrzygniecie postępowania przetargowego oraz zawiadomienie oferentów o wynikach przetargu, 7. podpisanie umów: agencyjnej, depozytowej i gwarancyjnej. Bardzo ważnym elementem procesu doradczego przy emisji obligacji komunalnych jest przygotowanie memorandum informacyjnego, które jest potrzebnym elementem przy sprzedaży papierów wartościowych przyszłym inwestorom i nabywcom papierów. 8. przygotowanie przez agenta emisji propozycji nabycia obligacji komunalnych i rozsyłanie jej do potencjalnych inwestorów. Zawiera ona dane, które pozwalają na ocenę sytuacji finansowej emitenta. 9. złożenie przez podmioty zainteresowane nabyciem odpowiedzi na propozycję nabycia. W zależności od wielkości zgłaszanego popytu na zakup obligacji komunalnych danej emisji, emitent dokonuje przydziału odpowiadającego złożonym ofertom lub też dokonuje redukcji zapisów. Następnie zostają wydrukowane dokumenty obligacji, które są podpisane przez emitenta oraz złożone do depozytu banku. Agent emisji przygotowuje wzór dokumentu obligacji; 24 10. wystawienie przez bank zaświadczenia depozytowe o ilości zakupionych papierów wartościowych oraz przekazanie ich inwestorom (po przekazaniu przez nabywców obligacji środków na wskazany rachunek emitenta). Większość emitowanych obligacji komunalnych trafia do banków, które są jednocześnie agentem emisji. Obligacje objęte w całości przez bank pozostają poza obrotem do dnia umorzenia – stanowiąc atrakcyjną, ale niepłynną inwestycję. Istotne jest, że taka emisja obligacji komunalnych w praktyce niczym nie różni się od kredytu komercyjnego i znacznie odbiega od emisji występujących na wysoko rozwiniętych rynkach kapitałowych20. W przypadku emisji obligacji komunalnych dostęp do szerszej grupy podmiotów możliwy jest poprzez zorganizowany rynek Catalyst21. Pełni on funkcję akumulacyjną i alokacyjną, co oznacza, że istnieją na nim warunki dla transferu kapitału z rozproszonych miejsc. Emisje publiczne przeprowadzane za pośrednictwem Catalyst mają szansę na zainteresowanie wielu inwestorów, co pozwala na zebranie w krótkim czasie sporych kapitałów. Notowanie obligacji komunalnych na Catalyst pozwala stworzyć wizerunek jednostki samorządu terytorialnego (emitenta) jako podmiotu korzystającego z innowacyjnych instrumentów finansowych. Może to stanowić ważny element strategii promocyjnej samorządu. Szczególnym rodzajem obligacji komunalnych, występującym także na rynku polskim, są tak zwane obligacje przychodowe22. Najważniejsza różnica pomiędzy obligacjami przychodowymi a tradycyjnymi polega na sposobie ich zabezpieczenia. Ich podstawową zaletą jest fakt, że pozwalają ograniczyć odpowiedzialność emitenta – jednostki samorządu terytorialnego – do wysokości przychodów, jakie przyniesie finansowana w ten sposób inwestycja (w przypadku obligacji tradycyjnych JST odpowiada za zobowiązania wynikające z tych papierów całym swoim majątkiem). W ten sposób emitent może zawęzić swą odpowiedzialność za zobowiązania wynikające z obligacji, bowiem spłata następuje ze ściśle ustalonych źródeł. Obligacje przychodowe mogą przyznawać obligatariuszowi prawo do 20 Misterek W., Zewnętrzne źródła finansowania działalności inwestycyjnej jednostek samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Difin, Warszawa 2008, s. 109. 21 Catalyst to system autoryzacji i obrotu dłużnymi instrumentami finansowymi, powstały 30 września 2009 r. Rynek obligacji Catalyst tworzą cztery platformy obrotu: dwie prowadzone przez GPW – w formule rynku regulowanego i Alternatywny system obrotu – przeznaczone są dla klientów detalicznych oraz dwa rynki prowadzone przez BondSpot przeznaczone dla klientów hurtowych w formule regulowanego rynku pozagiełdowego oraz alternatywnego systemu obrotu. Wszystkie przeznaczone są dla skarbowych i nieskarbowych (obligacji komunalnych, korporacyjnych, listów zastawnych) instrumentów dłużnych. 22 Ustawa z dnia 29 czerwca 2000 r. o zmianie ustawy o obligacjach oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. 2000 nr 60 poz. 702 25 zaspokojenia swoich roszczeń z pierwszeństwem przed innymi wierzycielami emitenta z całości albo z części przychodów lub z całości albo części majątku przedsięwzięć, które zostały sfinansowane ze środków uzyskanych z emisji obligacji23 Korzyścią zastosowania formuły obligacji przychodowych, tak i jak i innych rodzajów obligacji, jest korzystna forma pozyskania kapitału (oprocentowanie, termin zapadalności), na warunkach o których decyduje emitent, a nie bank (jak w przypadku kredytu). Pierwsza emisja obligacji przychodowych w Polsce miała miejsce w Bydgoszczy. Miejskie Wodociągi i Kanalizacja w Bydgoszczy sp. z o.o. (MWiK Bydgoszcz) podjęły decyzję o emisji obligacji przychodowych ze względu na działania mające na celu poprawę jakości wody dostarczanej odbiorcom oraz spełnienie wymogów Unii Europejskiej w zakresie ochrony środowiska na terenie gminy Bydgoszcz. Wartość emisji wyniosła 400 mln zł. Od strony formalnej umowę zawarły: Miasto Bydgoszcz i MWiK Bydgoszcz oraz Bank Polska Kasa Opieki SA. Umowa uregulowała wzajemne zobowiązania stron i zagwarantowała stabilność w procesie zmiany taryf dotyczących wysokości cen za wodę i ścieki. Korzyści i wady emisji obligacji komunalnych. W literaturze wymienia się szereg funkcji, jakie odgrywać może emisja obligacji komunalnych. Nalezą do nich funkcje: kredytowa (pozyskiwanie kapitału), płatnicza (możliwość użycia przez obligatariusza obligacji jako środka spłaty zobowiązań wobec emitenta), lokacyjna (obligacja jako forma inwestycji dla obligatariusza), aktywizacyjna (emisja obligacji jako impuls mający aktywizować lokalną społeczność), promocyjna (instrument promocji JST, szczególnie na rynkach finansowych) oraz funkcja instrumentu, za pomocą którego dynamizowany jest proces prywatyzacji. Wśród zalet emisji obligacji komunalnych wymienia się: - jawność warunków emisji, - możliwe długie terminy zapadalności, - możliwość kształtowania przez emitenta struktury terminów wykupu, - rozproszenie wierzycieli, dzięki czemu pożyczkobiorca ma silniejszą pozycję, - efekt promocyjny jeśli władze samorządowe decyduje się na emisję w obrocie publicznym, 23 - możliwość wprowadzenia świadczeń niepieniężnych, - brak konieczności zabezpieczeń długu. Art.23a ust.1 pkt1 Ustawa o obligacjach ( op.cit... ) 26 Wśród wad obligacji komunalnych można wymienić: - złożoną i długą procedurę emisyjną, - podatność na wahania rynkowych stop procentowych, - wysokie koszty oraz warunki formalne wejścia na publiczny rynek (rating, doradztwo, koszty notowań), - jednorazowy wykup obligacji, konieczność zapewnienia dużych środków na określony moment wykupu, - problemy z ewentualnym zabezpieczeniem emisji czy wcześniejszym wykupem wyemitowanych obligacji. Jak dotąd obligacje komunalne nie są w Polsce instrumentem tak rozpowszechnionym jak kredyty bankowe. Stanowią one jednak w stosunku do nich ważną alternatywę. O wyborze instrumentu dłużnego (kredytu czy obligacji) decyduje koszt pozyskania pieniądza oraz warunki spłaty ustalone w negocjacjach z agentem emisji, bankiem oraz kredytodawcą. 5.3.4. Alternatywne zewnętrzne źródła finansowania inwestycji samorządowych. Alternatywnymi sposobami pozyskania kapitału obcego na realizacje zadań jednostek mogą być : leasing i umowy o podobnym charakterze oraz faktoring. Leasing Leasing i umowy o podobnym charakterze (dzierżawa, najem) opierają się na zasadzie przekazania przez jedną stronę dobra (ruchomości lub nieruchomości) do odpłatnego korzystania przez drugą. Leasing wyraża zobowiązanie leasingodawcy do nabycia rzeczy oznaczonej od oznaczonego zbywcy na warunkach określonych w umowie i oddanie tej rzeczy korzystającemu (JST lub podmiotowi od niej zależnemu) do używania albo używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony, a korzystający zobowiązuje się zapłacić finansującemu w uzgodnionych ratach wynagrodzenie pieniężne równe co najmniej cenie lub wynagrodzeniu z tytułu nabycia rzeczy przez finansującego. Jako przykład można podać leasing zwrotny, który polega na tym, że leasingodawca kupuje dobro inwestycyjne od przyszłego korzystającego, a następnie oddaje mu je do używania w celach prowadzenia działalności. Korzystający otrzymuje zwrot kapitału, który może być wykorzystany do realizacji jego innych celów, a jednocześnie nie traci prawa do korzystania z przedmiotu leasingu. 27 Możliwość kwalifikowania wydatków leasingowych została wprowadzona do wszystkich programów operacyjnych na szczeblu krajowym i regionalnym. Leasing jest formą korzystna przede wszystkim dla przedsiębiorstw. Zastosowanie leasingu w jednostkach samorządu terytorialnego jest bardzo ograniczone, brak jest tu korzyści typowych dla przedsiębiorstw. Na drodze efektywnego wykorzystania funduszy unijnych poprzez leasing stoją także niedoskonałe rozwiązania organizacyjne i bariery proceduralne. Faktoring Faktoring polega na nabyciu przez instytucję finansową krótkoterminowej pieniężnej wierzytelności handlowej przed terminem jej płatności z potrąceniem opłaty na rzecz faktora, bez przejęcia ryzyka wypłacalności dłużnika lub z przejęciem takiego ryzyka. Ze względu na istotę faktoringu nie istnieje możliwość zastosowania go w samej jednostce samorządu terytorialnego. Może on być stosowany w jednostkach podległych i powiązanych. Bardzo trudno sklasyfikować pojawiające się na rynku nowe formy i sposoby finansowania zadań, które są przypisane do realizacji jednostkom samorządu terytorialnego. W finansowaniu hybrydowym należy wskazać na możliwość całkowitego lub częściowego przerzucenia finansowania oraz ryzyka na podmioty sektora komercyjnego i non profit. Przez finansowanie hybrydowe należy rozumieć wykorzystanie takich instrumentów i sposobów finansowania, które umożliwiają lepsze dopasowanie do indywidualnych potrzeb jednostki samorządu terytorialnego oraz podnoszą efektywność finansowania. Opiera się ono na wykorzystaniu różnych instrumentów (więcej niż dwóch), pozwalających na obniżenie kosztów pozyskania finansowania i ryzyka związanego z zastosowaniem instrumentu lub grupy instrumentów, do których należą: partnerstwo publiczno-prywatne, project finance, venture capital, sekurytyzacja, konwersja zadłużenia. Partnerstwo publiczno-prywatne Przez partnerstwo publiczno-prywatne należy rozumieć stosunki umowne zawierane między podmiotem publicznym i partnerem prywatnym, służące realizacji zadania publicznego. Formuła ta umożliwia dostarczenie usług publicznych, które powinny być świadczone przez podmiot publiczny zgodnie z oczekiwaniami społecznymi, w warunkach ograniczonych możliwości budżetowych. W umowie precyzuje się, czy partner prywatny poniesie w całości, czy tylko w części nakłady na realizację przedsięwzięcia. Drugą zasadą jest nadwyżka korzyści dla interesu publicznego (społeczności samorządowej), przeważająca 28 nad korzyściami wynikającymi z innych sposobów realizacji tego przedsięwzięcia. Takimi korzyściami mogą być oszczędności w wydatkach, podniesienie standardu świadczonych usług lub obniżenie uciążliwości dla otoczenia, w szczególności dla społeczeństwa. Zaletami tego sposobu finansowania z punktu widzenia JST jest: zmniejszenie jednorazowych wydatków inwestycyjnych w budżecie, możliwość zrealizowania większej liczby projektów przy ograniczonych funduszach publicznych (dzięki wykorzystaniu środków prywatnych) oraz świadczenie usług o wysokiej jakości. Istnieją różne tryby zawierania umów z partnerami prywatnymi (umowa koncesyjna lub zgodnie z Prawem Zamówień Publicznych) oraz różne warianty współpracy określające stopień zaangażowania strony publicznej i partnera prywatnego. Projekty realizowane w systemie PPP najczęściej polegają na kompleksowym wykonaniu inwestycji przez stronę prywatną od projektu, przez roboty budowlane oraz świadczenie usług przez 20-30 lat (w zależności od przewidywanego okresu zwrotu nakładów i czasu wypracowania zakładanych korzyści finansowych). Kapitał na realizację dużych projektów może pochodzić bezpośrednio od podmiotu prywatnego będącego partnerem w przedsięwzięciu, ale może być także pozyskiwany w formie kredytów lub poprzez emisję obligacji przedsiębiorstw bądź obligacji komunalnych. Na zwiększenie popularności formuły PPP w nowej perspektywie finansowej mogą wpłynąć dwa elementy – uwypuklenie przez Komisję Europejską roli projektów hybrydowych finansowanych w tej właśnie formule oraz zmniejszenie dostępności kapitału z banków. Konieczność zastosowania tej formuły może wynikać także z ograniczeń budżetowych jednostek samorządu terytorialnego, wzrostu deficytu budżetowego oraz powiększania się wielkości długu komunalnego. co w obliczu konieczności finansowania inwestycji z programów unijnych może zaowocować brakiem wystarczających środków na ich przeprowadzenie. W tym aspekcie, pomoc sektora prywatnego może być niezbędna. Formalnie możliwość finansowania projektów z wykorzystaniem partnerstwa publicznoprywatnego pojawiła się w Polsce w 2005 roku, wraz z ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym24. W grudniu 2008 roku uchwalona została nowa ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym25. Równolegle z ustawą o PPP, w styczniu 2009 roku weszła w życie ustawa o koncesjach na roboty budowlane lub usługi. Wśród korzyści zastosowania formuły PPP dla sektora publicznego wymienia się: możliwość szybszej realizacji inwestycji, tym samym przyspieszenie rozwoju infrastruktury, 24 25 . Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym. Dz.U. 2005 nr 169 poz. 1420 Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym. Dz.U. 2009 nr 19 poz. 100. 29 obniżenie kosztów realizacji inwestycji w porównaniu z tradycyjnym modelem finansowania (wg. różnych szacunków jest to przedział ok. 15-17%26). Dodatkowo, w wyniku rozłożenia wydatków PPP w czasie, strona publiczna, przy ograniczoności posiadanych środków, dysponuje większym zasobem środków na realizacje innych zadań. Podstawową korzyścią dla podmiotu prywatnego jest samo zaangażowanie w projekt i możliwość wypracowania zakładanych w związku z jego realizacja zysków. Project finance Project finance to szczególny sposób finansowania dużych inwestycji o charakterze komercyjnym, wymagających wysokiej kapitałochłonności. Jest to sposób finansowania polegający na dostarczaniu przez instytucję finansową lub grupę instytucji finansowych oraz inwestorów kapitałowych funduszy na pokrycie nakładów związanych z projektem inwestycyjnym, przy czym zaangażowane środki będą zwrócone z nadwyżek pieniężnych wygenerowanych w czasie eksploatacji gotowego obiektu. Project finance opiera się na współpracy sektora publicznego i prywatnego, ale podstawą jest kompozycja zewnętrznych źródeł finansowania oraz utworzenie spółki zajmującej się prowadzeniem inwestycji, a w przyszłości zarządzaniem aktywami. Oznacza to konieczność oddzielenia zadania inwestycyjnego od bezpośredniego wpływu na podmiot publiczny. Zastosowanie project finance powinno natomiast pozwalać na ograniczenie ryzyk: technicznego, ekonomicznego i politycznego ponoszonych przez jednostki samorządu terytorialnego. Jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki o charakterze użyteczności publicznej, które mogą wykorzystywać fundusze venture capital, a więc finansowanie zewnętrzne kapitałem średnio- lub długoterminowym, inwestowanym przez wyspecjalizowane instytucje o charakterze funduszowym w papiery wartościowe danego podmiotu. Inwestycje te charakteryzującą się wysokim poziomem innowacyjności, innowacyjnym produktem, metodą produkcji lub usługą, które nie zostały zweryfikowane przez rynek. Zastosowanie innowacji w usługach publicznych stwarza wysokie ryzyko niepowodzenia procesu inwestycyjnego, ale w przypadku sukcesu jest w stanie zapewnić satysfakcjonujący zysk, który jest realizowany przez odsprzedaż udziałów w tym podmiocie. Z kolei sekurytyzacja jest procesem wyodrębnienia, według określonych zasad jednolitej grupy kredytów, pożyczek, obligacji i innych instrumentów dłużnych jednostki samorządu terytorialnego, z tytułu których należności przyszłe zostaną skonwertowane w papiery dłużne 26 Na podstawie przeprowadzonych analiz w ramach badań Katedry Ekonomiki i Finansów SGH 30 i sprzedane inwestorom. Wykup wyemitowanych papierów wartościowych następuje za pomocą dochodów publicznych jednostki samorządu terytorialnego, wpłacanych w ramach indywidualnych umów zawartych pierwotnie z inicjatorem procesu sekurytyzacji. Wykorzystanie tej metody pozwala na obniżenie kosztów długu, jego skonsolidowanie, a także dostosowanie terminu płatności (wykup) do faktycznych możliwości spłaty. Konwersja zadłużenia jest usługą opierającą się na zmianie sposobu finansowania tj. z mniej opłacalnego z punktu widzenia kosztów na bardziej efektywne (z uwzględnieniem ryzyka). Obejmuje wyodrębnienie jednolitych instrumentów dłużnych, często o różnych terminach zapadalności i różnych sposobach zabezpieczenia. W efekcie ułatwia to zarządzanie długiem, lepsze wykorzystanie zabezpieczeń oraz obniżenie kosztów ich ustanowienia, a także obniżenie kosztów obsługi długu i jego zarządzania, dostosowanie finansowania do realnych potrzeb. Ważnym elementem w finansowaniu są instrumenty zabezpieczające transakcje. Należą do nich poręczenia i gwarancje. Nie stanowią one źródła finansowania, ale wspomagają pozyskanie kapitału oraz podwyższają efektywność jego wykorzystania. 6. Fundusze Unii Europejskiej i przygotowanie projektów inwestycyjnych do współfinansowania dotacjami unijnymi Umiejętne przygotowanie projektów inwestycyjnych, a następnie ich realizacja to proces złożony, wymagający ugruntowanej wiedzy i doświadczenia w zakresie zarządzania projektami, oceny efektywności inwestycji oraz doboru źródeł ich finansowania, a także znajomości regulacji prawnych w zakresie korzystania ze środków unijnych. Przygotowanie projektu współfinansowanego dotacjami unijnymi wymaga przeprowadzenia wielu analiz, wykazujących instytucjonalne, techniczno-technologiczne, finansowo-ekonomiczne oraz środowiskowe uwarunkowania jego realizacji. Konieczna jest ocena prowadzona z punktu widzenia możliwych do uzyskania korzyści dla społeczeństwa (analiza ekonomiczna), jak również pod kątem potrzeb i możliwości finansowania z udziałem bezzwrotnych i zwrotnych środków UE (analiza finansowa). Dla projektów współfinansowanych funduszami UE szczegółowe wskazania odnoszące się do metodologii prowadzenia analizy ekonomicznej i finansowej, jak również analizy ryzyka, zawarto w rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) nr 2015/207 z dnia 20 stycznia 2015r27. Zasady uszczegóławiające zamieszczono w podręczniku „Guide to costbenefit Analysis of Investment project. Economic appraisal tool for Cohesian Policy 201427 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=OJ:L:2015:038:FULL&from=EN 31 2020”, gdzie dokonano interpretacji przepisów europejskich oraz opisano wskazania metodologiczne dotyczące zasad przeprowadzania analizy kosztów i korzyści projektów inwestycyjnych w latach 2014-2020. Wprawdzie wymienione powyżej rozporządzenie, jak i wskazany przewodnik zostały przygotowane dla oceny tzw. dużych projektów, nie ma jednak przeciwwskazań by stosować je także do innych przedsięwzięć inwestycyjnych. Dokumentem przygotowanym przez stronę polską są Wytyczne Ministra Infrastruktury i Rozwoju w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym generujących dochód i projektów hybrydowych. Uwzględniono w nim zarówno przepisy obowiązującego prawodawstwa europejskiego, zalecenia europejskie o charakterze metodologicznym, jak również doświadczenia krajowe wynikające z realizacji projektów w okresie 2007-2013. Podobnie jak w poprzedniej perspektywie finansowej, wyodrębniono tzw. projekty inwestycyjne generujące dochód28. Obejmują one przedsięwzięcia które przynoszą wpływy środków pieniężnych z bezpośrednich wpłat dokonywanych przez użytkowników za towary lub usługi zapewniane przez daną operację, jak np. opłaty ponoszone bezpośrednio przez użytkowników za użytkowanie infrastruktury, sprzedaż lub dzierżawę gruntu lub budynków lub opłaty za usługi. Wpływy te przewyższać powinny wszelkie związane z projektem koszty operacyjne i koszty odtworzenia wyposażenia krótkotrwałego poniesione w okresie odniesienia (okres realizacji inwestycji oraz życia ekonomicznego projektu). W latach 2014-2020 poziom dofinansowania dla projektów generujących dochód po ukończeniu można określać za pomocą nowego mechanizmu, opartego na tzw. zryczałtowanych procentowych stawkach dochodów (ang. flat rate net revenue percentage). Obok stawek zryczałtowanych, analogicznie do okresu programowania 2007-2013, przy ustalaniu poziomu wsparcia finansowego ze środków UE można korzystać z metody tzw. luki w finansowaniu (ang. funding gap). Zastosowanie stawek zryczałtowanych eliminuje konieczność obliczania wartości dofinansowania w oparciu o indywidualną analizę projektów. W jej miejsce przyjęto założenie, że projekty obejmujące dany sektor lub podsektor generują określony poziom dochodów, a zatem występuje w nich określony z góry poziom luki w finansowaniu. Finansowanie wkładu własnego 28 Art. 61 rozporządzenia nr 1303/2013 w ust. 7 i 8 określa okoliczności, których wystąpienie sprawia, że dany projekt, pomimo spełnienia warunków wskazanych powyżej, nie może być uznany za generujący dochód (np. całkowity kwalifikowalny koszt projektu jest niższy niż 1 mln euro). 32 Wykorzystanie szansy przyspieszenia procesu likwidacji występującej w większości jednostek samorządu terytorialnego luki infrastrukturalnej zależy w istotnej mierze od ich zdolności do zapewnienia pożądanego poziomu współfinansowania projektów unijnych ze środków krajowych. W zdecydowanej większości przypadków dotacje unijne przyznawane są pod warunkiem wniesienia przez beneficjenta środków wkładu własnego. Źródłem jego finansowania są przede wszystkim własne środki budżetowe gminy/powiatu/województwa. W każdym przypadku wysokość wkładu własnego wynika z zapisów umowy o dofinansowanie projektu. W sytuacji gdy wkład własny pochodzi z kilku źródeł, jest on wykazywany wraz z podziałem na źródła finansowania. W zależności od rodzaju projektu i funduszu z którego jest wspierany, a także warunków konkursu, wkład własny może być wnoszony w formie finansowej lub niepieniężnej. Wkład własny w formie finansowej to środki pieniężne, którymi jednostka samorządu terytorialnego będzie pokrywała wydatki związane z realizacją projektu finansowanego z udziałem dotacji unijnych. Dokumentami potwierdzającymi wniesienie przez beneficjenta wkładu własnego w formie pieniężnej są faktury dokumentujące zakupy i dowody zapłaty za towary lub usługi. Wkład własny w formie niepieniężnej – może być wniesiony w postaci rzeczowej. Wiąże się to z przekazaniem na rzecz realizowanego projektu określonych składników majątku. Wycena wkładu niepieniężnego powinna być dokonywana według wartości rynkowej (stosuje się np. przeciętną cenę występującą w danej miejscowości w obrocie). Wkład własny może także przybierać inne formy np. pracy wolontariuszy. Określa się go wówczas na podstawie wyliczenia ilości poświęconego czasu na ich wykonanie oraz średniej stawki godzinowej lub dziennej za dany rodzaj świadczeń. Refundacja kosztów, koszty kwalifikowane Finansowanie projektów unijnych opiera się na zasadzie refundacji kosztów. Zasada ta polega na tym, że ustalona część kosztów objętych dotacją z UE musi być wyprzedzająco pokryta przez beneficjenta, a dopiero po zrealizowaniu i rozliczeniu projektu (lub transzy) podlegają one refundacji. Dla poszczególnych programów operacyjnych i realizowanych w ich ramach przedsięwzięć inwestycyjnych ustalone zostały określone poziomy dofinansowania. Są one zróżnicowane w zależności od rodzaju beneficjenta, charakteru projektu (publiczny, prywatny, określona branża), jego lokalizacji i innych czynników. Poziom dofinansowania 33 jest ściśle ustalony dla każdego poddziałania realizowanego w ramach programów operacyjnych, na warunkach określonych w konkursach. Całość wydatków ponoszonych w związku z realizacją projektu można podzielnic na: koszty kwalifikowane, w części kwalifikowane i niekwalifikowane. Definiując je najogólniej, należy przyjąć, że koszty kwalifikowane to takie koszty, na pokrycie których może zostać przyznana unijna. Pozostałe wydatki określa się mianem kosztów (wydatków) niekwalifikowanych. Zasada refundacji dotyczy tylko kosztów kwalifikowanych projektu Na etapie przygotowania budżetu projektu należy jednoznacznie zidentyfikować, które koszty mogą w danym konkursie podlegać refundacji. Nie ma jednego katalogu kosztów kwalifikowanych, co więcej, w jednym naborze dany wydatek może być kwalifikowanym, a w kolejnym zostać z refundacji wyłączonym. Szczegółowy wykaz obydwu rodzajów kosztów jest podawany do wiadomości przez instytucje zarządzające środkami. Dla każdego z programów opracowane są wytyczne realizacji projektów, w ramach których określony jest katalog kosztów niekwalifikowanych, czyli takich, których nie można umieścić w budżecie jako kosztów podlegających refinansowaniu. Jeśli kosztem są np. koszty osobowe ponoszone w projekcie, należy ustalić, czy występuje ich szczegółowa specyfikacja, wykluczająca np.: określone formy (np. umowa o zlecenie), rodzaje kosztów (np. koszty badań lekarskich, koszty podróży), czy też rodzaje wykonywanej pracy (np. personel pomocniczy). Kwalifikowalność kosztów odnosi się do określonego przedziału czasowego. Warunki konkursu zakładają zazwyczaj, że wszelkie koszty mogą być poniesione tylko po złożeniu wniosku o dofinansowanie. Takie sformułowanie eliminuje z dofinansowania koszty poniesione wcześniej, tzn. przed podaną datą graniczną kwalifikowalności wydatku (mogą być to np. wydatki na dokumentację techniczną). W praktyce warunki konkursów w wielu przypadkach dopuszczały dotychczas możliwość zgłoszenia refinansowania wydatków poniesionych przed złożeniem wniosku (począwszy od określonej daty). Na koniec należy zwrócić uwagę na jeszcze jeden bardzo istotny warunek kwalifikowalności - dany koszt musi być niezbędny do prawidłowej realizacji projektu i zostać zatwierdzony przez instytucje odpowiedzialne za obsługę danego programu unijnego. Równie ważnym elementem zarządzania projektem unijnym umiejętność rozliczania dotacji – znajomość wymaganej dokumentacji, formy potwierdzania wydatków i rodzaju sprawozdawczości. Przykładowy schemat finansowania projektu może kształtować się następująco: 34 Koszty ogółem projektu 100% Koszty kwalifikowane – finansowane dotacja unijną np. Koszty 75% ogółu kosztów kwalifikowanych. kwalifikowane np. 80% ogółu kosztów projektu Własne środki budżetowe Wkład własny Wkład rzeczowy beneficjenta (np. Dotacje krajowe 25% ogółu Kredyt/obligacje/pożyczka kosztów Inne środki kwalifikowanych Środki własne beneficjenta Koszty niekwalifikowane Kredyt/obligacje/pożyczka np. 20% ogółu Inne środki (dopuszczone prawnie) kosztów projektu Źródło: opracowanie własne Należy tu zwrócić szczególna uwagę na źródła finansowania kosztów niekwalifikowanych. W całości obciążają one budżet beneficjenta. Tym samym obniżony zostaje poziom dofinansowania dotacją unijną całego projektu. Podkreślenia wymaga stwierdzenie, że planując budżet należy przyjąć realne założenie odnoszące się do zapewnienia odpowiednio wysokiego wkładu własnego, a co z tym bezpośrednio związane, doboru źródeł jego finansowania. Przyjęcie właściwych, racjonalnych założeń proporcji podziału kosztów projektu inwestycyjnego na kwalifikowane i niekwalifikowane ma bezpośredni wpływ na strukturę źródeł finansowania. Im wyższy jest udział kosztów kwalifikowanych w kosztach ogółem tym sytuacja beneficjenta jest korzystniejsza. W takiej sytuacji wymagane jest bowiem niższe zaangażowanie własnych środków budżetowych. Natomiast wysoki udział kosztów niekwalifikowanych powoduje konieczność uwzględnienia wyższego realnego wkładu własnego. Wzajemne proporcje pomiędzy obydwoma grupami kosztów mają więc znaczenie dla określenia właściwego zapotrzebowania na poszczególne źródła finansowania projektu, w części stanowiącej wkład własny. Planując projekt nie można z góry określić jaki dokładnie będzie udział kosztów kwalifikowanych – wartości te mają zawsze charakter szacunkowy. Na pewno nie jest dobrą praktyką przyjęcie założenia, że w każdym projekcie uda się uzyskać maksymalne możliwe dofinansowanie dotacja unijną (na poziomie 85% kosztów ogółem projektu) oraz że wszystkie poniesione koszty zostaną uznane za kwalifikowane. Jak wykazuje praktyka, przyjmowanie założeń maksymalnego (85%) wsparcia unijnego dla każdego wnioskowanego projektu jest założeniem bardzo optymistycznym. Rzeczywisty średni poziom dofinansowania jest bowiem znacznie niższy. Analiza projektów zamieszonych 35 w bazie SIMIK29 wykazało w obecnej perspektywie następujący faktyczny poziom dofinansowania środkami unijnymi: – dla gmin – 58,35% – dla powiatów – 64,68% – dla województw – 70,26%. – średnio dla jednostek samorządu terytorialnego – 62,05%30. Ważnym zagadnieniem w budżecie projektu jest możliwość rozliczenia podatku VAT. W nowej perspektywie finansowej, zgodnie z przyjętymi ustaleniami, w projektach dofinansowanych z Funduszy Europejskich pozostanie on kosztem kwalifikowanym, co dla jednostek samorządu terytorialnego oznacza utrzymanie możliwości jego refundacji. Jest to sytuacja korzystna, odpowiednio obniżony zostaje bowiem niezbędny poziom zaangażowania własnych środków budżetowych. Odnosząc się do zasad finansowania projektów należy jeszcze zwrócić uwagę, że w nowej perspektywie finansowej, obejmującej lata 2014-2020, dochodzi do zasadniczej zmiany wydatkowania pieniędzy unijnych. Fundusze strukturalne (EFS i EFRR) będą zarządzane przez władze regionalne - Urzędy Marszałkowskie. Samorządy województw będą zarządzać większą niż dotąd pulą europejskich pieniędzy. W latach 2007-2013 ok. 25% wszystkich środków było wdrażanych przez samorządy, obecnie będzie to niemal 40%. Zmieniają się modele wdrażania tych funduszy. Środki z EFRR i EFS w regionach będą zunifikowane w ramach dwufunduszowych Regionalnych Programów Operacyjnych31. Dotacje unijne w ramach Programów Operacyjnych W latach 2014-2020 Polska zainwestuje 82,5 mld euro z unijnej polityki spójności. Na tę kwotę składają się: ok. 76,9 mld euro dostępnych w programach operacyjnych, 700 mln euro dostępnych w programach Europejskiej Współpracy Terytorialnej, 4,1 mld euro na projekty infrastrukturalne o znaczeniu europejskim w obszarze transportu w ramach instrumentu 29 System Informatyczny Monitoringu i Kontroli finansowej Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności (SIMIK) budowany jest w celu zapewnienia właściwego, skutecznego i przejrzystego zarządzania środkami europejskimi w ramach programów współfinansowanych przez Unię Europejską. 30 Szczerzej : J.Sierak. M. Bitner, A Gałazka Oszacowanie środków niezbędnych do zapewnienia krajowego wkładu publicznego do projektów realizowanych w ramach średniookresowych ram finansowych 2014-2020. Wyd. MIR 2013 31 W perspektywie 2007-2013 Fundusze Europejskie w regionach kierowane były przez RPO (finansowane z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego) oraz regionalne komponenty POKL (finansowane z Europejskiego Funduszu Społecznego), przez co na poziomie województw istniały dwa modele finansowania projektów: w RPO były to głównie refundacje i dodatkowo zaliczki (po spełnieniu pewnych wymagań), a w komponentach POKL były to zaliczki. 36 „Łącząc Europę”, ok. 287 mln z zarządzanej przez KE, ogólnej puli przeznaczonej na pomoc techniczną ok. 100 mln euro na działania innowacyjne związane z rozwojem obszarów miejskich. W latach 2014-2020 fundusze polityki spójności zainwestujemy poprzez 6 krajowych programów operacyjnych, w tym jeden ponadregionalny dla województw Polski Wschodniej (lubelskie, podkarpackie, podlaskie, świętokrzyskie, warmińsko-mazurskie). Podział środków unijnych na programy krajowe przedstawia się następująco: Program Infrastruktura i Środowisko - 27,41 mld euro; Program Inteligentny Rozwój - 8,61 mld euro; Program Polska Cyfrowa - 2,17 mld euro; Program Wiedza Edukacja Rozwój - 4,69 mld euro; Program Polska Wschodnia - 4,69 mld euro; Program Polska Wschodnia - 2 mld euro. W latach 2014-2020 samorządy województw będą zarządzać około 40 proc. funduszy polityki spójności - 31,28 mld euro. Zainwestują te pieniądze poprzez regionalne programy operacyjne. Programy regionalne będą dwufunduszowe, tj. finansowane ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu Społecznego. To nowość w porównaniu z perspektywą 2007-2013. Jednostki samorządu terytorialnego będą mogły korzystać ze środków w ramach różnych Programów Operacyjnych. Ich zakres przedmiotowy przedstawiono poniżej. Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko (PO IiŚ) Celem programu jest wsparcie gospodarki efektywnie korzystającej z zasobów i przyjaznej środowisku, a także sprzyjającej spójności terytorialnej i społecznej. Program będzie w sposób szczególny promował miasta przeznaczając im środki finansowe w obszarze transportu oraz podniesienia efektywności energetycznej. Zakres wsparcia w tym programie został wpisany w następujące cele tematyczne: wsparcie przejścia na gospodarkę niskoemisyjną, ochrona środowiska naturalnego i wspieranie efektywności wykorzystania zasobów, w tym także ochrona, promocja i rozwój dziedzictwa naturalnego i kulturowego, w ograniczonym zakresie: wspieranie włączenia społecznego i walka z ubóstwem, promowanie zrównoważonego transportu oraz usuwanie niedoborów przepustowości w działaniu najważniejszych infrastruktur sieciowych, 37 promowanie dostosowania do zmian klimatu oraz zapobiegania ryzyku, a także zarządzania ryzykiem, ograniczenie emisji gazów cieplarnianych/ zapobieganie klęskom żywiołowym. Program Operacyjny Inteligentny Rozwój ( PO IR) Program będzie działał w następstwie za Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka (POIG). Głównym jego celem jest pobudzenie innowacyjności i konkurencyjności gospodarki w Polsce za pomocą zwiększenia nakładów prywatnych na rozwój i badania. Nakłady te będą skoncentrowane na budowie nowych sektorów biznesu i wzmocnieniu już istniejących, a także na rozwoju innowacyjności przedsiębiorstw. Preferowane będą projekty badawcze, które cechuje wysoki potencjał w zakresie nauki i biznesu. PO IR będzie przewidywał rozwiązania horyzontalne preferujące wsparcie badań naukowych i prac rozwojowych prowadzących do innowacji w zakresie technologii środowiskowych, niskoemisyjnych oraz umożliwiających oszczędne gospodarowanie zasobami. Wsparcie ze środków PO IR będzie skoncentrowane na projektach realizowanych w obszarach Inteligentnych Specjalizacji, czyli na wybranych dziedzinach nauki i gospodarki stanowiących potencjał rozwojowy kraju i regionów. Program Operacyjny Polska Cyfrowa ( PO PC) Program ukierunkowany jest na technologie informacyjno – komunikacyjne, przede wszystkim do tworzenia sieci szerokopasmowych i rozwoju e- usług publicznych. Ma służyć zapewnieniu nowego, masowego dostępu do szerokopasmowego Internetu, podniesieniu kompetencji cyfrowych różnych grup społecznych, by nie tworzyć wykluczenia cyfrowego. Celem programu jest wzmocnienie cyfrowych fundamentów dla społeczno – gospodarczego rozwoju kraju. Zgodnie z Umową Partnerstwa, jako fundamenty te przyjęto: szeroki dostęp do szybkiego Internetu, efektywne i przyjazne użytkownikom e- usługi publiczne oraz stale rosnący poziom kompetencji cyfrowych społeczeństwa. Strategia Europa 2020 wyznacza poszczególne wymiary, w których powinna rozwijać się europejska społeczna gospodarka rynkowa. Technologie cyfrowe są katalizatorem innowacyjności, zarówno w sektorze prywatnym, jak i publicznym. Program Operacyjny Polska Wschodnia (PO PW) 38 Program ten stanowi wsparcie dla następujących województw: lubelskiego, podkarpackiego, podlaskiego, świętokrzyskiego oraz warmińsko-mazurskiego. Są to województwa na najniższym poziomie rozwoju w Polsce oraz są jedynym z najsłabszych regionów w całej Unii Europejskiej. Główny nacisk położony zostanie na poprawę pozycji konkurencyjnej Polski Wschodniej za pomocą działań na rzecz wzmocnienia rozwoju gospodarczego, w tym podniesienie poziomu innowacyjności gospodarki oraz rozwoju rynków pracy w makroregionie, jakimi są głównie ośrodki miejskie. Program ten zakłada następujące cele: podniesienie poziomu innowacyjności makroregionu poprzez budowę i wzmacnianie przewag konkurencyjnych w oparciu o endogeniczne specjalizacje gospodarcze i wzmacnianie potencjału sektora nauki i badań, aktywizacja zasobów pracy i podniesienie jakości kapitału ludzkiego poprzez wzmacnianie potencjału nowoczesnych kadr oraz skuteczne przeciwdziałanie wykluczeniu na makroregionalnym rynku pracy, zwiększenie zewnętrznej dostępności i wewnętrznej spójności makroregionu, w tym głównych funkcjonalnych rynków pracy. Program Operacyjny Wiedza Edukacja i Rozwój (PO WER) Głównym celem programu jest: wzmocnienie wybranych polityk publicznych realizujących cele strategii Europa 2020. Program Operacyjny Wiedza Edukacja Rozwój zakłada również następujące cele: wzrost zatrudnienia, wzrost spójności społecznej, poprawę funkcjonowania administracji publicznej. Jego działania obejmują : wdrożenie reform systemów i struktur w wybranych obszarach polityk publicznych, kluczowych z punktu widzenia strategii Europa 2020 i krajowych programów reform, wspieranie jakości, skuteczności i otwartości szkolnictwa wyższego jako instrumentu budowy gospodarki opartej o wiedzę, poszukiwanie nowych, niestosowanych dotąd na szerszą skalę innowacyjnych metod rozwiązywania problemów społecznych takich jak: bezrobocie, wykluczenie społeczne czy brak kwalifikacji i wykształcenia. Wypracowywanie tych metod będzie odbywać się w drodze tworzenia i testowania nowych rozwiązań a także poprzez przenoszenie rozwiązań stosowanych w innych krajach (współpraca ponadnarodowa), realizację programów w zakresie mobilności ponadnarodowej czyli np. staży i praktyk zagranicznych w ramach programów Erasmus czy Leonardo da Vinci, 39 realizację działań ukierunkowanych na bezrobotne osoby młode w wieku od 15 do 24 roku życia i poprawę ich sytuacji na rynku pracy w ramach Inicjatywy na rzecz zatrudnienia osób młodych i Gwarancji dla młodzieży. Program Operacyjny Pomoc Techniczna (PO PT) Głównym zadaniem programu jest zapewnić sprawny system wdrażania funduszy polityki spójności na lata 2014-2020. W ramach programu realizowane będą działania, które zapewniają kompleksowe przygotowanie instytucji do wdrażania projektów, a także spójny system informacji i promocji. Cel ten zostanie osiągnięty poprzez realizację następujących celów szczegółowych: sprawne działanie instytucji systemu wdrażania, sprawność beneficjentów ze szczególnym uwzględnieniem wymiaru terytorialnego polityki spójności, spójny system informacji i promocji funduszy europejskich, wzmocnienie roli pomocy technicznej jako narzędzia wspomagającego sprawne zarządzanie poszczególnymi programami operacyjnymi oraz zwiększenie efektywności instytucji w systemie wdrażania instrumentów strukturalnych. Regionalne Programy Operacyjne (RPO) Głównym celem jest zwiększenie konkurencyjności regionów oraz poprawa jakości życia ich mieszkańców poprzez wykorzystanie potencjałów regionalnych i niwelowanie barier rozwojowych, w oparciu o strategie rozwoju województw, z naciskiem na regionalne strategie inteligentnej specjalizacji. Szczególny nacisk będzie ukierunkowany na wspieranie przedsiębiorczości wynikającej z regionalnych specjalizacji interwencji na rzecz edukacji, zatrudnienia i włączenia społecznego. Regionalne Programy Operacyjne funkcjonują uzupełniająco do działań krajowych: upowszechnienie technologii TIK, infrastruktura ochrony środowiska, działania z zakresu energetyki i transportu. W okresie programowania 2014 – 2020 realizowanych będzie 16 dwufunduszowych regionalnych programów operacyjnych: 15 RPO dla słabiej rozwiniętych oraz Regionalny Program Operacyjny Województwa Mazowieckiego. W ramach RPO samorządy województw będą zarządzać większą niż obecnie pulą europejskich pieniędzy. W nowej perspektywie będzie przeznaczonych na ten cel 40% całej puli. W ramach działań RPO uwzględnia się przede wszystkim: potrzeby i potencjały poszczególnych terytoriów, w tym zwłaszcza wskazanych obszarów strategicznej interwencji, 40 Zintegrowane Inwestycje Terytorialne (ZIT). Wsparcie zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich w odniesieniu do miast wojewódzkich oraz ich obszarów funkcjonalnych, Rozwój Lokalny Kierowany przez Społeczność (RLKS/CLLD) - działania oparte o zintegrowaną strategię odpowiadające na lokalne potrzeby. Program Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) Głównym celem programu będzie poprawa konkurencyjności rolnictwa, zrównoważone zarządzanie zasobami naturalnymi i działania w dziedzinie klimatu oraz zrównoważony rozwój terytorialny obszarów wiejskich. W ramach tego programu będzie realizowanych 6 priorytetów: ułatwienie transferu wiedzy i innowacji w rolnictwie i leśnictwie oraz na obszarach wiejskich, poprawa konkurencyjności gospodarki rolnej i zwiększenie rentowności gospodarstw rolnych. poprawa organizacji łańcucha żywnościowego, odnowa, wspieranie i ochrona ekosystemów zależnych od rolnictwa i leśnictwa, efektywne gospodarowanie zasobami, przejście na gospodarkę niskoemisyjną i odporną na zmiany klimatyczne, zarządzanie ryzykiem, zwiększenie włączenia społecznego, ograniczenie ubóstwa i promowanie rozwoju gospodarczego na obszarach wiejskich. 7. Wybrane instytucje i źródła finansowania projektów w perspektywie 2014-2020. 7.1. Instrumenty rynku dłużnego i oferty banków. Rozwój rynku kredytów finansujących projekty strukturalne rozpoczął się po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej w 2004 r., wraz z rozpoczęciem wdrażania funduszy strukturalnych. Finansowanie projektów poprzez kredyty bankowe stało się bardzo ważnym elementem składowym montażu finansowego przedsięwzięć inwestycyjnych. W wielu przypadkach zaciągnięcie kredytu stanowiło warunek konieczny pozyskania dotacji unijnej i realizacji zamierzonych planów inwestycyjnych. Mające w tym czasie miejsce coraz szersze finansowanie przez banki projektów strukturalnych, przyczyniało się do zwiększenia absorpcji funduszy europejskich. 41 Już pierwsze lata członkostwa Polski w Unii Europejskiej przyniosły szybki rozwój rynku kredytów strukturalnych. Widoczne to było zarówno w ich liczbie, narastającej wartości w zakresie, a także liczbie banków świadczących ten rodzaj usług. Oprócz finansowania projektów i wydawania promes kredytowych, banki komercyjne zaangażowały się w świadczenie usług doradczych. W latach 2007-2013 część banków zdecydowała się na kompleksowe świadczenie usług w zakresie obsługi projektów strukturalnych, inne skupiły się na udzielaniu kredytów na realizację projektów strukturalnych i typowych usługach bankowych, ograniczając zakres usług doradczych. W następstwie kryzysu finansowego i gospodarczego, banki począwszy od 2009 r. zaostrzyły swą politykę kredytową. Podwyższyło to koszt pozyskania kapitału na realizację projektów strukturalnych. Równolegle banki podniosły wymagania dotyczące zabezpieczeń kredytowych. Na pewne zmniejszenie wzrostu udziału banków komercyjnych w finansowaniu projektów strukturalnych wpływ miało rozszerzenie możliwości zaliczkowego finansowania projektów oraz oferty kierowane do JST przez BGK. W perspektywie finansowej 2014-2020, w procesie finansowania projektów inwestycyjnych funduszami Unii Europejskiej nadal należy spodziewać się współpracy banków i jednostek samorządu terytorialnego. Potrzeby finansowe wynikające z liczby i zakresu planowanych projektów lokalnych i regionalnych są bardzo duże. Własne środki budżetowe samorządów nie są wystarczające dla zapewnienia odpowiednio wysokiego wkładu własnego. Należy zakładać, że banki będą aktywnie uczestniczyły w finansowaniu wkładu własnego beneficjentów, kosztów niekwalifikowanych projektów oraz w udzielaniu kredytów obrotowych służących zapewnieniu płynności finansowej. Mając powyższe na uwadze należy zakładać, iż w nowej perspektywie finansowej instrumenty rynku dłużnego nadal będą istotnym elementem montażu finansowego projektów inwestycyjnych realizowanych przez JST. Oczywiście zapotrzebowanie to zmniejszyć może finansowanie zaliczkowe oraz bariery leżące po stronie samorządów, przejawiające się w braku zdolności do zaciągania długu (z przyczyn o charakterze formalno-prawnym lub finansowym). W nowej perspektywie finansowej banki chcą mocniej zaangażować się w dystrybucję europejskich pożyczek i dotacji. Wniosek taki można wyciągnąć czytając Raport, który przygotował Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową i Związek Banków Polskich. Z przeprowadzonych analiz wynika, że co trzeci podmiot realizujący projekt współfinansowany przez Unię Europejską skorzystał z finansowania bankowego. Korzystający z dotacji sięgali 42 głównie po trzy rodzaje kredytów (pomostowy – 63,3 proc., na wkład własny do projektu – 33 proc. lub na pokrycie kosztów niekwalifikowanych inwestycji – 3,7 proc.). Raport zawiera też rekomendacje banków względem wykorzystania pomocy z Unii w okresie 2014–2020. Banki chcą głównie uczestniczyć w systemie dystrybucji produktów dłużnych (kredytów i pożyczek). Według nich w okresie 2014-2020 powinny one stanowić aż 55 proc. puli z nowego budżetu, a dotacje tylko 45 proc. Rola banków może być jeszcze większa ze względu na rekomendowane przez Komisję Europejską zwiększenie skali pomocy zwrotnej, np. w formie preferencyjnych kredytów i pożyczek. Rola Banku Ochrony Środowiska w finansowaniu inwestycji ochrony środowiska Niektóre banki komercyjne wykazują zainteresowanie finansowaniem inwestycji w zakresie ochrony środowiska. Wyróżnia się tu poniższe rodzaje instrumentów: ogólne linie kredytowe inwestycyjnych, oferowane na warunkach komercyjnych, specjalne linie kredytowe na sfinansowanie zadań proekologicznych na zasadach komercyjnych, kredyty preferencyjne. Banki oferują kredyty na tego typu przedsięwzięcia z funduszy własnych, ze środków powierzonych lub z funduszy własnych banku z dopłatą do oprocentowania ze środków zewnętrznych. Oferowane tu kredyty preferencyjne pochodzą ze środków finansowych gromadzonych przez banki, zaś fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej udzielają dopłat do wysokości oprocentowania. Dzięki temu możliwe jest obniżenie kosztu kredytu dla podmiotu podejmującego inwestycje proekologiczne. Historycznie szczególnie ważną rolę na rynku kredytów kierowanych na inwestycje proekologiczne odgrywa Bank Ochrony Środowiska, oferujący w tym zakresie najwięcej środków finansowych na zasadach preferencyjnych. Bank ten jest bankiem komercyjnym, współpracującym z Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, wojewódzkimi funduszami ochrony środowiska i gospodarki wodnej, Fundacją Na Rzecz Rozwoju Wsi „Polska Wieś 2000” im. M. Rataja oraz innymi funduszami pomocowymi. Zakres przedmiotowy kredytowania preferencyjnego oferowanego przez BOŚ był dotychczas bardzo szeroki, obejmował ochronę ziemi, wód, powietrza. Samorządy realizowały wiele projektów z zakresu gospodarki wodociągowo-ściekowej, gospodarki odpadami, a także odnawialnych źródeł energii. 43 Aktualnie w ofercie BOŚ znajdują się kredyty z linii międzynarodowych instytucji finansowych, dające możliwość nawet 100% finansowania kosztów inwestycji. Pierwsza linia to kredyty inwestycyjne ze środków CEB (Bank Rozwoju Rady Europy), mające na celu poprawę jakości życia mieszkańców oraz ochronę środowiska. Są one oferowane na okres minimum 4 lat, z możliwością dwuletniej karencji w spłacie zobowiązań. Występuje tu możliwość łączenia różnych źródeł finansowania. Drugim źródłem finansowania zadań samorządowych są kredyty inwestycyjne ze środków EBI (Europejski Bank Inwestycyjny). BOŚ uczestniczy w specjalnym Programie Finansowania Komunalnego (ang. Municipal Finance Facility), ustanowionym przez Komisję Europejską. Kredyty oferowane w ramach tej linii są przeznaczone na finansowanie projektów inwestycyjnych w następujących dziedzinach: ochrona środowiska, infrastruktura, racjonalne użycie energii, zdrowie i edukacja. Okres kredytowania wynosi 4 lata, istnieje możliwość zastosowania dwuletniej karencji. Finansowanie może osiągnąć 50% wartości kredytowanego przedsięwzięcia. Minimalna wartość projektu wynosi 40 tys. EUR, maksymalna wartość projektu 25 mln EUR (w ramach Programu Municipal Finance Facility). Program zakłada możliwość łączenia różnych źródeł finansowania. Bank Ochrony Środowiska w swojej ofercie ma także produkt skierowany do firm i samorządów zainteresowanych inwestycjami w instalacje wykorzystujące odnawialne źródła energii. Jest to "Kredyt z dobrą energią" – nawet z 20-letnim okresem finansowania. Środki udostępniane w ramach tej linii mogą służyć długoterminowemu finansowaniu inwestycji w budowę odnawialnych źródeł energii m.in. biogazowni, elektrowni wiatrowych, fotowoltaicznych, instalacji energetycznego wykorzystania biomasy oraz innych projektów z zakresu energetyki odnawialnej. Istnieje możliwość dostosowania wysokości spłacanych rat kredytu do zmiennej efektywności pracy instalacji OZE np. instalacji fotowoltaicznej - ze względu na zmienność pór roku, a co za tym idzie różnego nasłonecznienia. Bank ograniczył tu poziom wymaganego udziału własnego dla przedsięwzięć, które korzystają z dotacji zewnętrznych. Maksymalna kwota inwestycji może osiągnąć 100% wartości inwestycji. Inwestor w ramach oferty może uzyskać karencję na spłatę kapitału i odsetek nawet do 18 miesięcy. Ważne miejsce na rynku kredytów ekologicznych zajmują także międzynarodowe instytucje finansowe, a w szczególności Bank Światowy (www.worldbank.org) i Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju.( http://www.ebrd.com). Kredyty udzielane przez banki zagraniczne 44 Finansowanie przedsięwzięć inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego możliwe jest także poprzez linie kredytowe banków zlokalizowanych poza granicami Polski. Należą do nich przede wszystkim: Europejski Bank Inwestycyjny (EBI), Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju (EBOiR) oraz Bank Światowy. Instytucje te oferują finansowanie długookresowe, o znacznie niższej marży niż banki komercyjne, chętnie uczestniczą w finansowaniu projektów realizowanych z udziałem dotacji unijnych. Angażując swoje kapitały finansują one określona cześć kosztów, częstokroć preferują finansowanie hybrydowe. Spośród instytucji tej grupy, największe środki dla Polski przeznacza Europejski Bank Inwestycyjny. Korzystne warunki kredytowania sprawiały dotychczas, że zainteresowanie tego rodzaju instrumentami było ze strony samorządów duże. Oferowane środki były tu jednak ograniczone, co powodowało, że nie wszystkie projekty ubiegające się o te kredyty mogły być finansowane. Kredytobiorcami EBI oprócz małych i średnich przedsiębiorstw mogą być także miasta i gminy. Projekty o niższej wartości (poniżej 25 mln euro) mogą być finansowane za pośrednictwem tzw. linii globalnych. Decyzje kredytowe są podejmowane wówczas bezpośrednio przez banki krajowe współpracujące z EBI (w takiej sytuacji EBI jedynie akceptuje projekt). Niższe środki oferowane są przez EBOiR. Bank ten w ofercie dla jednostek samorządu terytorialnego proponuje przede wszystkim finansowanie rozwoju infrastruktury. Z kolei Bank Światowy udziela przede wszystkim pożyczek na finansowanie projektów, których celem jest wspomaganie wdrażania rozwiązań systemowych w danym kraju, rzadziej angażuje się w konkretne inwestycje infrastrukturalne realizowane przez sektor publiczny. W przypadku projektów infrastrukturalnych o mniejszej wartości rozwiązaniem może okazać się pomoc jednej instytucji, np. Banku Rozwoju Rady Europy. We współpracy z bankami krajowymi, na bardzo korzystnych warunkach, finansuje on gminy realizujące projekty ekologiczne do wysokości 85% wartości projektu. Rola Banku Gospodarstwa Krajowego Bank Gospodarstwa Krajowego jest polskim bankiem inwestycyjnym, w całości należącym do Skarbu Państwa powołanym do wspierania rządowych programów społecznogospodarczych oraz programów samorządności lokalnej i rozwoju regionalnego. BGK administruje powierzonymi na podstawie odrębnych ustaw funduszami, które wspierają poszczególne dziedziny życia gospodarczego i podejmowane są w ramach tego działania. W jego ofercie jest zamieszczony szeroki zakres usług skierowanych do jednostek samorządu 45 terytorialnego, przede wszystkim w zakresie projektów inwestycyjnych związanych z rozwojem infrastruktury, w tym w ramach Programu Inwestycje Polskie. Preferowane kierunki to: energetyka i ciepłownictwo, transport i infrastruktura transportowa, wodociągi i kanalizacja, gospodarka odpadami, służba zdrowia, infrastruktura socjalna oraz związana z władzami lokalnymi i centralnymi. W ofercie kredytowej BGK warto zwrócić uwagę na poniższe produkty, które mogą stać się źródłem finansowania projektów inwestycyjnych w nowej perspektywie finansowej. Pierwszym oferowanym produktem są kredyty inwestycyjne dla jednostek samorządu terytorialnego. Są one udzielane zarówno jednostkom samorządu terytorialnego, jak i spółkom komunalnym na finansowanie realizowanych przez nie przedsięwzięć inwestycyjnych. Istnieje tu możliwość uzyskania finansowania na preferencyjnych warunkach kredytowania. Cechuje je elastyczność w ustalaniu parametrów cenowych kredytu i produktów towarzyszących – istnieje też możliwość negocjacji warunków ze względu na indywidualną parametryzację każdej transakcji kredytowej oraz rodzaj produktów. Warunkiem uzyskania kredytu jest zapewnienie wkładu własnego, choć możliwe są sytuacje 100% finansowania przedsięwzięcia przez bank. Podstawowe parametry kredytu (cel kredytu, wysokość wkładu własnego, okres kredytowania, okres karencji, waluta kredytu) są ustalane indywidualnie z klientem i uzależnione od charakteru projektu. Kredyt inwestycyjny może być wypłacany jednorazowo lub w linii kredytowej nieodnawialnej wypłacany w transzach. Bardziej wyspecjalizowany charakter ma oferowany przez BGK kredyt inwestycyjny na realizację projektu dofinansowanego ze środków z budżetu Unii Europejskiej. Może być on wykorzystany na: finansowanie pomostowe, finansowanie kosztów kwalifikowanych projektu podlegających dofinansowaniu, kosztów kwalifikowanych nieobjętych dofinansowaniem oraz kosztów niekwalifikowanych. Bank finansuje do 100% kosztów przedsięwzięcia, a okres kredytowania wynosi do 10 lat, przy czym w uzasadnionych przypadkach może ulec wydłużeniu. Warunkiem uzyskania kredytu przez JST jest posiadanie zdolności kredytowej, ustanowienie prawnego zabezpieczenia spłaty kredytu oraz udokumentowanie posiadania wkładu własnego (jeśli wnioskodawcy takowy zadeklaruje). Oprocentowanie kredytu jest oparte o stawki rynkowe i marżę banku ustalaną indywidualnie. Kolejnym instrumentem oferowanym przez BGK są kredyty ze środków Europejskiego Banku Inwestycyjnego na finansowanie rozwoju regionalnego. Beneficjentami tych środków mogą być gminy, powiaty, województwa oraz ich związki, a także inne podmioty sektora publicznego, jeśli kredytowany projekt służy rozwojowi regionalnemu, a z jego efektów korzysta pośrednio lub bezpośrednio społeczność lokalna. Celem kredytowania jest 46 współfinansowanie projektów wspieranych przez fundusze strukturalne Unii Europejskiej oraz współfinansowanie projektów zgodnych ze strategią rozwoju regionalnego lub lokalnego (bez wsparcia UE). Udział kredytu z linii EBI może wynosić do 50% kosztów przedsięwzięcia inwestycyjnego (maksymalnie równowartość 12,5 mln EUR). Przy projektach objętych wsparciem z funduszy UE, łączny udział kredytu EBI i innych środków unijnych nie może przekroczyć 90% kosztów inwestycji, z zachowaniem maksymalnego udziału kredytu EBI w inwestycji w wysokości 50%. Pożyczka przeznaczona jest na finansowanie przedsięwzięć w następujących branżach: środowisko, infrastruktura, rozwój gospodarki oparty na wiedzy, edukacja, zdrowie oraz poprawa spójności społeczno- gospodarczej w regionach objętych konwergencją. Okres kredytowania wynosi min 5 lat, maksimum 15 lat, możliwa jest pięcioletnia karencja w spłacie kapitału. Aby uzyskać finansowanie z tej linii kredytowej jednostka samorządu terytorialnego musi: wskazać pozostałe źródła finansowania projektu, posiadać zdolność kredytową, ustanowić prawne zabezpieczenie spłaty kredytu wraz z odsetkami, wykazać zgodność projektu z wymogami w zakresie ochrony środowiska oraz przepisami ustawy o zamówieniach publicznych. Kolejnym produktem są kredyty ze środków Europejskiego Banku Inwestycyjnego z grantami Komisji Europejskiej. Komisja Europejska w uznaniu roli BGK w finansowaniu rozwoju regionalnego ze środków unijnych (EBI) przyznała mu dwa granty: Municipal Infrastructure Facility - Instrument Infrastruktury Komunalnej (grant MIF), którego beneficjentami są BGK i jego klienci (kredytobiorcy) oraz Municipal Finance Facility Instrument Finansowania Inwestycji Komunalnych (grant MFF), którego beneficjentem jest BGK. Grant MIF przeznaczony jest w części dla podmiotów realizujących projekty z udziałem kredytu BGK ze środków EBI, w celu obniżenia kwoty kredytu EBI przypadającego do spłaty o kwotę przyznanego grantu MIF. Grant ten mogą otrzymać gminy i powiaty z województw: zachodniopomorskiego, lubuskiego i dolnośląskiego. W warunkach jego pozyskania określono graniczne koszty projektu (od 40 tys. EUR do 5 mln EUR), termin realizacji – max. do 30.06.2015 oraz czteroletni okres kredytowania. Kwota kredytu nie może przekroczyć 50% kosztów inwestycji, a suma kredytu EBI oraz dotacji UE i grantów KE nie może przekroczyć 90% kosztów inwestycji. Wartość kredytu wyrażona w EUR musi się mieścić w przedziale od 20 tys. EUR do 2,5 mln EUR. Prezentując ofertę BGK dla jednostek samorządu terytorialnego warto jeszcze przedstawić dwie popularne oferty perspektywy finansowej 2007-2013 w formie pożyczek z dofinansowaniem UE. Należą do nich Inicjatywa JEREMIE oraz Inicjatywa JESSICA. 47 Inicjatywa JEREMIE (ang. Joint European Resources for Micro-to-Medium Enterprises) to program Unii Europejskiej, którego inicjatorem jest Komisja Europejska. JEREMIE jest atrakcyjną formą wsparcia finansowego, oferowanego mikro, małym i średnim przedsiębiorstwom, również podmiotom rozpoczynającym działalność gospodarczą – tzw. start-up’om. Natomiast ofertą dla jednostek samorządu terytorialnego jest inicjatywa JESSICA, koncentrująca się na wspólne europejskie wsparcie na rzecz trwałych inwestycji w obszarach miejskich. Jest ona instrumentem inżynierii finansowej opracowanym przez Komisję Europejską, Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) oraz Bank Rozwoju Rady Europy (CEB). Zakres wsparcia w ramach inicjatywy obejmuje również szeroki krąg tematyczny – rozpoczynając od rewitalizacji, poprzez edukację, kulturę, turystykę, transport, kończąc na odnawialnych źródłach energii. JESSICA pozwala na wykorzystanie funduszy strukturalnych UE w systemie zwrotnym, czyli oferuje odnawialne instrumenty finansowe (pożyczki, gwarancje), dając możliwość lepszego wykorzystania środków funduszy strukturalnych i pozyskania udziału instytucji finansowych, banków i przedsiębiorców, między innymi dzięki partnerstwu publiczno-prywatnemu. Istotnym zastrzeżeniem jest fakt, że projekty, o których mowa powyżej, realizowane przy wsparciu z inicjatywy JESSICA powinny generować dochód. W Polsce JESSICA jest wdrażana w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych. Najważniejszą korzyścią jest tzw. recycling środków polegający na tym, iż inicjatywa ma pozwolić na ponowne zainwestowanie środków, które wcześniej sfinansowały projekty miejskie. Oznacza to zwiększenie efektywności wykorzystania funduszy strukturalnych w regionach, co jest bardzo istotną kwestią biorąc pod uwagę perspektywę ograniczenia unijnych środków w kolejnych latach. Założeniem programu JESSICA jest także osiągnięcie efektu dźwigni którego istota jest zdolność do przyciągania sektora prywatnego do projektów realizowanych w ramach zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich. Kontynuacja tego programu w nieco zmienionej formie ma mieć miejsce w nowej perspektywie finansowej. 7.1. NFOŚiGW w finansowaniu samorządowych projektów inwestycyjnych Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska opracował Przewodnik po programach priorytetowych NFOŚiGW na lata 2015-2020 (z wydatkowaniem środków do roku 2023 r.). Zamieszczono w nim wiele programów, których beneficjentami będą mogły być jednostki samorządu terytorialnego. Przygotowując ten dokument brano przede wszystkim pod uwagę: 48 ukształtowanie stabilnej, transparentnej i wieloletniej oferty programowej, na okres zgodny ze strategią Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko oraz perspektywą finansową Unii Europejskiej 2014-2020, poprawę komunikacji z wnioskodawcami usprawnienie procesu oceny wniosków i przyznawania dofinansowania, usprawnienie procesu oceny wniosków i przyznawania dofinansowania, transparentność procesu oceny dzięki zastosowaniu czytelnych kryteriów wyboru przedsięwzięć, premiowanie ekoinnowacyjności oraz działań edukacyjnych, preferencyjne wsparcie dla przedsięwzięć realizowanych przez „zielone gminy” lub gminy, które przystąpiły do Porozumienia Burmistrzów32. Pierwszy z programów oferowanych w nowej perspektywie finansowej dla jednostek samorządu terytorialnego to program Gospodarka wodno-ściekowa w aglomeracjach. Jego celem jest poprawa stanu wód powierzchniowych i podziemnych poprzez oczyszczanie ścieków, zgodnie z wymogami Dyrektywy Rady 91/271/ EWG w sprawie oczyszczania ścieków komunalnych. Zakres programu to: gospodarka ściekowa w ramach Krajowego Programu Oczyszczania Ścieków Komunalnych. Dofinansowaniu podlegają przedsięwzięcia finansowane ze środków krajowych i zagranicznych, z wyjątkiem przedsięwzięć uzyskujących wsparcie w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007– 2013 oraz 2014–2020. W zakresie przedmiotowym można ubiegać się o wsparcie inwestycji w następującym zakresie: budowa, rozbudowa lub modernizacja oczyszczalni ścieków komunalnych, budowa, rozbudowa lub modernizacja zbiorczych systemów kanalizacji sanitarnej (zakres przedsięwzięć zgodny z Rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji33) wraz z budową przyłączy budynków. Dodatkowo, w przypadku realizacji kompleksowych przedsięwzięć w ich zakres może zostać włączona budowa i modernizacja systemów zaopatrzenia w wodę oraz budowa kanalizacji deszczowej pod warunkiem, że wartość tego nie przekracza 50% kosztów całkowitych 32 Porozumienie Burmistrzów jest ważną inicjatywą Komisji Europejskiej angażującą władze lokalne i obywateli w działania na rzecz zwiększenia efektywności energetycznej i wykorzystania odnawialnych źródeł energii. Sygnatariusze Porozumienia zobowiązują się do spełnienia i przekroczenia celów unijnej polityki klimatyczno-energetycznej poprzez zmniejszenie emisji CO2 na swoim terenie o co najmniej 20% do 2020 roku. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej pełni rolę Krajowego Koordynatora Porozumienia Burmistrzów w Polsce na mocy umowy Partnerstwa podpisanej z Dyrekcją Generalną ds. Energii Komisji Europejskiej w dniu 9 października 2014 r. 33 Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji Dz. U. 2010 nr 137 poz. 922. 49 przedsięwzięcia. Formą finansowania projektów jest pożyczka w wysokości do 100% kosztów kwalifikowanych. Minimalna kwota pożyczki wynosi 500 000 zł, okres finansowania 15 lat, możliwa jest roczna karencja w spłacie. Pożyczka może podlegać umorzeniu (po spełnieniu warunków) do 40% kwoty wypłaconej pożyczki. W ramach gospodarki wodno-ściekowej beneficjenci środków PO IiŚ 2007 – 2013 oraz 2014 – 2020, a także upoważnione przez nich podmioty mogą uzyskać dopłatę do ceny wykupu obligacji, przy czym jej wysokość nie może przekroczyć 15% wartości objętej emisji obligacji przeznaczonej na realizację przedsięwzięcia. Drugi program, którego beneficjentami mogą być samorządy to Racjonalna gospodarka odpadami. Jego celem jest realizacja zasad gospodarki odpadami, a w szczególności hierarchii sposobów postępowania z odpadami, poprzez: ustanowienie i utrzymanie powszechnych systemów selektywnego zbierania odpadów; utworzenie i utrzymanie w kraju zintegrowanej oraz wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami; zmniejszenie ilości odpadów poddawanych nielegalnemu, międzynarodowemu przemieszczaniu; budowanie świadomości ekologicznej społeczeństwa. Rodzaje wspieranych przedsięwzięć to: budowa punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; budowa systemów selektywnego zbierania odpadów; doposażenie systemów selektywnego zbierania odpadów. Formą finansowania jest pożyczka udzielana w wysokości do 75% kosztów kwalifikowanych na okres nie dłuższy niż 15 lat, z możliwością skorzystania z 18 miesięcznej karencji. Umorzenie nie może być wyższe niż 25% kwoty wypłaconej pożyczki, nie więcej niż 10 mln zł. W ramach tego programu JST mogą skorzystać także z dofinansowania dla projektów zbierania i demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Beneficjentami mogą być tu gminy oraz powiaty, które przekazały do demontażu zebrane pojazdy wycofane z eksploatacji. Formą wsparcia jest dotacja, w tym dopłata do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji w formie ryczałtu. Zakres wsparcia w ramach wskazanego programu. obejmuje również współfinansowanie projektów Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko w zakresie przedsięwzięć wymienionych w Szczegółowym opisach priorytetów PO IiŚ 2007-2013 i 2014-2020. Dofinansowanie występuje tu jako pożyczka, a jej maksymalna wartość nie może być większa niż różnica między wysokością kosztów kwalifikowanych a dofinansowaniem z Funduszu Spójności. Trzeci program wsparcia, którego beneficjentami mogą być samorządy to Program Ochrona powierzchni ziemi. Jego celem programu jest ograniczenie negatywnego 50 oddziaływania na środowisko poprzez rekultywację/remediację terenów zdegradowanych, w tym zamykanych składowisk oraz ochrona powierzchni ziemi poprzez wykonywanie prac dokumentacyjnych, a w dalszej kolejności stabilizujących lub zabezpieczających osuwiska. W ramach remediacji terenów zdegradowanych i rekultywacji składowisk odpadów finansowaniu będą podlegały następujące przedsięwzięcia: unieszkodliwianie odpadów niebezpiecznych lub działania naprawcze dla zanieczyszczonej gleby, ziemi i wód gruntowych, likwidujące zagrożenie dla środowiska naturalnego o zasięgu regionalnym lub ponadregionalnym, które uzyskają rekomendację Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska (GIOŚ); wykonanie dokumentacji dla przedsięwzięć z zakresu unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, przedsięwzięcia polegające na przeprowadzeniu działań naprawczych lub rekultywacji/remediacji powierzchni ziemi na terenach zdegradowanych, w tym na terenach zanieczyszczonych przez przemysł oraz przedsięwzięcia dotyczące zamykania i rekultywacji składowisk odpadów. Finansowanie możliwe jest w formie dotacji obejmującej od 50% do 80% kosztów kwalifikowanych lub w formie pożyczek w wysokości do 90% kosztów kwalifikowanych albo 100% kosztów kwalifikowanych dla projektów realizowanych przez „zielone gminy”. Możliwe jest uzyskanie umorzenia w kwocie do 5 mln zł. W ramach opisywanego programu samorządy mogą także ubiegać się o środki na przedsięwzięcia w zakresie przeciwdziałania osuwiskom ziemi i likwidowania ich skutków dla środowiska, np. na działania w zakresie wykonywania prac stabilizacyjnych i zabezpieczających dotyczących osuwisk stanowiących zagrożenie dla środowiska, urządzeń i obiektów ochrony środowiska, gospodarki wodnej, obszarów cennych przyrodniczo i zabytków kultury. Prace nie obejmują remontów i modernizacji dróg, budynków, urządzeń i obiektów zagrożonych lub uszkodzonych przez osuwiska. Forma dofinansowania to dotacja w wysokości do 90% kosztów kwalifikowanych; oraz 100% kosztów kwalifikowanych dla przedsięwzięć realizowanych przez "zielone gminy". W ramach programu Geologia i górnictwo o wsparcie będą mogły ubiegać się związki jednostek samorządu terytorialnego. Udzielana tu dotacja może wynieść 100% kosztów kwalifikowanych. Celem programu jest rozpoznanie budowy geologicznej kraju oraz racjonalna gospodarka zasobami złóż kopalin i wód podziemnych oraz ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko wynikającego z wydobycia kopalin i likwidacji zakładów górniczych. W programie tym drugą grupą działań dla JST jest zmniejszenie uciążliwości wynikających z wydobycia kopalin – np. rekultywacja gruntów na terenach zdegradowanych 51 działalnością wydobywczą; wprowadzenie technologii ograniczających powstawanie odpadów oraz ochrona powierzchni ziemi i zasobów wód przed skutkami eksploatacji podziemnej i otworowej. Dofinansowanie występuje jako dotacja lub pożyczka (z możliwością umorzenia nie więcej niż 30% lecz nie więcej niż 1 mln zł) - do 100 % kosztów kwalifikowanych. Kolejny program nosi nazwę Poprawa jakości powietrza. Jego celem jest opracowanie programów ochrony powietrza i planów działań krótkoterminowych. Program wspiera realizację postanowień Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystego powietrza dla Europy (CAFE). Beneficjentem programu mogą być województwa. Finansowanie ma formę dotacji – do 50% kosztów kwalifikowanych. Program to Poprawa efektywności energetycznej. Celem programu jest zmniejszenie zużycia energii, a w konsekwencji ograniczenie lub uniknięcie emisji CO2 w związku z projektowaniem i budową nowych energooszczędnych budynków użyteczności publicznej oraz zamieszkania zbiorowego. W zakres programu wchodzą inwestycje polegające na projektowaniu i budowie lub tylko budowie, nowych budynków użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego. Wsparcie może mieć formę dotacji (do 60% kosztów) lub pożyczki na budowę nowych energooszczędnych budynków użyteczności publicznej, w zależności od klasy energooszczędności projektowanego budynku do kwoty 1000 zł za m 2. Wnioskodawca może ubiegać się o udzielenie łącznie dotacji i pożyczki lub tylko samej pożyczki (ta podlega umorzeniu max. do 60% kosztów kwalifikowanych). W ramach tego programu jednostki samorządy terytorialnego mogą ubiegać się także o dofinansowanie w przedsięwzięciu Prosument – linii przeznaczonej na zakup i montaż odnawialnych mikroinstalacji źródeł energii. Wsparciem finansowym objęte jest przedsięwzięcie polegające na zakupie i montażu małych instalacji lub mikroinstalacji OZE do produkcji energii elektrycznej lub do produkcji ciepła i energii elektrycznej, na potrzeby istniejących lub będących w budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub wielorodzinnych. Finansowane będą instalacje do produkcji energii elektrycznej lub do produkcji ciepła i energii elektrycznej. Dofinansowanie występuje w formie pożyczki wraz z dotacją łącznie do 100% kosztów kwalifikowanych instalacji wchodzących w skład przedsięwzięcia, lub pożyczka wraz z dotacją: od 1 000 000. zł. Maksymalna wysokość kosztów kwalifikowanych 100 000 zł - 450 000. zł, w zależności od dysponenta budynku mieszkalnego i przedsięwzięcia. Ustalony kwalifikowany dla każdego rodzaju instalacji. 52 został maksymalny jednostkowy koszt Kolejny program w którym beneficjentami mogą być samorządy to System zielonych inwestycji (GIS – Green Investment Scheme). Cel programu SOWA – Energooszczędne oświetlenie uliczne, ograniczenie emisji dwutlenku węgla poprzez dofinansowanie przedsięwzięć poprawiających efektywność energetyczną systemów oświetlenia ulicznego. Dotacja może sięgać tu do 45 %, a pożyczka 55% kosztów kwalifikowanych przedsięwzięcia. Maksymalna kwota pożyczki 18,3 mln zł., nie podlega ona umorzeniu. W ramach programu Ochrona i przywracanie różnorodności biologicznej jednostki samorządu terytorialnego mogą ubiegać się o dofinansowanie przedsięwzięć, których celem jest powstrzymanie procesu utraty różnorodności biologicznej i krajobrazowej, odtworzenie i wzbogacenie zasobów przyrody oraz skuteczne zarządzanie gatunkami i siedliskami (w tym rozpoznanie pojawiających się zagrożeń). Dofinansowanie może mieć postać dotacji (do 100% kosztów kwalifikowanych) oraz pożyczki (uzupełnienie wkładu własnego do 100% kosztów kwalifikowanych) i na zachowanie płynności (do 40 tys. zł). Kolejny program, którego beneficjentem mogą być samorządy to Przeciwdziałanie zagrożeniom środowiska z likwidacją ich skutków. Jego celem jest podniesienie poziomu ochrony przed skutkami zagrożeń naturalnych oraz poważnych awarii, usprawnienie usuwania ich skutków oraz wzmocnienia wybranych elementów zarządzania środowiskiem. Dofinansowanie może wystąpić jako dotacja lub pożyczka do 100% kosztów kwalifikowanych. Minimalny koszt przedsięwzięcia wynosi 1 mln zł. Zakończenie Jednostki samorządu terytorialnego funkcjonują w warunkach występowania ilościowej i jakościowej luki infrastrukturalnej. Jej niwelowanie wymagać będzie jeszcze przez długi czas alokacji wysokich nakładów inwestycyjnych. Własne środki budżetowe stanowią jeden z elementów finansowania wkładu własnego przy realizacji projektów współfinansowanych funduszami Unii Europejskiej. Ich zasób jest jednak niewystarczający. W tych warunkach dostępność do zróżnicowanych narzędzi finansowych jest bowiem ważnym czynnikiem efektywnej absorpcji środków unijnych. Ze strony władz publicznych konieczne są zatem działania mające na celu zwiększanie roli zewnętrznych środków finansowych w realizacji projektów zasilanych ze środków Unii Europejskiej. W pierwszej kolejności JST wykorzystują oczywiście bezzwrotne krajowe źródła zasilania. Ich dostępność jest jednak bardzo ograniczona. W grupie zewnętrznych źródeł finansowania największe znaczenie ma kredyt bankowy, który wykorzystywany jest do 53 finansowania pomostowego, sfinansowania wkładu własnego beneficjenta i kosztów niekwalifikowanych. Znacznie rzadziej samorządy podejmują decyzje o emisji obligacji komunalnych. Jak dotąd niewielkie znaczenie mają alternatywne źródła finansowania, takie jak leasing czy factoring. Mając na uwadze ograniczoność środków budżetowych i wysoki poziom zadłużenia wielu samorządów, a także zalecenia Komisji Europejskiej, można przypuszczać, że w nowej pespektywie fontowej zwiększy się rola Partnerstwa PublicznoPrywatnego jako formy finansowania kapitałochłonnych inwestycji infrastrukturalnych. Bibliografia: 1. 2. Ginsber-Gebert A. : Zarys polityki komunalnej, SGPiS, Warszawa 1977 Jarosiński K., Finansowanie inwestycji komunalnych w Polsce w warunkach samorządności lokalnej, Szkoła Główna Handlowa w Warszawie, Warszawa 2003 3. Kopaliński W. Słownik wyrazów obcych i wyrazów obcojęzycznych, Wiedza Powszechna. Warszawa 1998 4. Kozuń-Cieślak.G., Obligacje komunalne: instrument dłużny dla jednostek samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008 5. Leśniak J., Planowanie Przestrzenne, Warszawa 1985, Państwowe Wydawnictwo Naukowe 6. Regulski J.: Ekonomika miasta. PWE, Warszawa 1982 7. Misterek W., Zewnętrzne źródła finansowania działalności inwestycyjnej jednostek samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Difin, Warszawa 2008 8. Sadowy M., Infrastruktura komunalna jako czynnik rozwoju miast polskich, SGPiS 1988, 9. Sadowy M.: Elementy teorii i polityk infrastruktury, W: Gospodarka Samorządu terytorialnego cz. II, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 1995 10. Sierak J. Bitner M., Gałazka A., Oszacowanie środków niezbędnych do zapewnienia krajowego wkładu publicznego do projektów realizowanych w ramach średniookresowych ram finansowych 20142020. Wyd. MIR 2013 54
