pobierz - Instytut Rozwoju Służb Społecznych

RAPORT
Bilans potrzeb pomocy społecznej.
Analiza dotychczasowej praktyki w regionach
Raport opracował zespół: Dr Joanna Staręga – Piasek, Piotr Matela, Sebastian Musioł, Anna
Sobczak, Magdalena Twardowska
0
SPIS TREŚCI
WPROWADZENIE…………………………………………………………………………..………..3
CZĘŚĆ I - Wielopoziomowe potrzeby społeczne: geneza, rozwiązania polskie, rola
samorządów wojewódzkich ………………………………………………………………….…15
1. Od państwa administracyjnego do sieciowego: wielopoziomowe
zarządzanie w sektorze publicznym …………………………………………….…..15
2. Wielopoziomowe zarządzanie w Polsce ……………………………………..……..17
3. Wielopoziomowe zarządzanie w polskiej polityce społecznej …………………….20
4. Rola samorządów wojewódzkich i zróżnicowanie regionów ………………………26
CZĘŚĆ II
1. Analiza dotychczasowych doświadczeń w opracowywaniu bilansu potrzeb
społecznych w regionach .…………………………………………………....………30
1.1. Wstęp………………………………………………………………………………..30
1.2. Zastosowane metody………………………………………………………………31
1.3. Informacje o bilansach potrzeb pomocy
społecznej…………………………………………………………………………...32
1.4. Kontekst prawny i instytucjonalny………………………………………………...33
1.5. Bilanse potrzeb pomocy społecznej – struktura, cel,
funkcje……………………………………………………………………………….34
1.5.1. Struktura bilansów potrzeb………………………………………………………...35
1.5.2. Definicje……………………………………………………………………………...36
1.5.3. Rodzaj zbieranych informacji……………………………………………………...37
1.5.4. Funkcje………………………………………………………………………………39
1.6. Problemy i bariery przy sporządzaniu bilansu potrzeb pomocy
społecznej…………………………………………………………………………...42
1.7. Podsumowanie……………………………………………………………………...44
1.8. Zakończenie…………………………………………………………………………45
2. Raport otwarcia – zróżnicowanie strukturalne i funkcjonalne ROPS….....……….47
2.1. Formalny status Regionalnych Ośrodków Polityki Społecznej………………...47
2.2. Struktura organizacyjna Regionalnych Ośrodków Polityki
Społecznej………………………………………………………………………….49
2.3. Zasoby Regionalnych Ośrodków Polityki Społecznej………………………….51
2.4. Kontakty, kooperacja, partnerzy Regionalnych Ośrodków Polityki
Społecznej………………………………………………………………………….55
2.5. Zadania realizowane przez Regionalne Ośrodki Polityki
Społecznej………………………………………………………………………….60
CZĘŚĆ III
1. Wstęp…….. ………………………………………………………………………………..66
2. Opisy praktyki sporządzania bilansu potrzeb pomocy społecznej
2.1.
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w województwie A …………………….67
2.2.
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w województwie B …………………….72
2.3.
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w województwie C …………………….76
2.4.
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w województwie D …………………….79
2.5.
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w województwie E …………………….85
2.6.
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w województwie F …………………….89
2.7.
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w województwie G …………………….92
2.8.
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w województwie H …………………….96
2.9.
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w województwie I ……………………..102
2.10. Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w województwie J …………………….106
2.11. Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w województwie K …………………….109
2.12. Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w województwie L …………………….114
2.13. Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w województwie M ……………………117
1
2.14.
2.15.
2.16.
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w województwie N ……………………124
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w województwie O ……………………126
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w województwie P…………………….131
3. Synteza………………………….………………………….………………………………134
3.1.
Czym jest bilans – w jaki sposób myśli się o bilansie potrzeb? …………………135
3.2.
Wiarygodność bilansu potrzeb pomocy społecznej ………………………………138
3.3.
Użyteczność i wykorzystanie bilansu potrzeb pomocy społecznej………………144
3.4.
Kierunek zmian ………………………….………………………….………………...153
3.5.
Podsumowanie………………………………………………………………………..158
4. Konkluzje ………………………….………………………….……………….................161
CZĘŚĆ IV - Regionalne konteksty funkcjonowania systemu pomocy społecznej w
Polsce……………………………………………………………………………………………….164
2
WPROWADZENIE
Prezentowane opracowanie jest kolejnym etapem realizacji projektu „Koordynacja na
rzecz aktywnej integracji” realizowanym w ramach Priorytetu I „Zatrudnienie i integracja
społeczna” Działanie 1. 2. „Wsparcie systemowe instytucji pomocy i integracji społecznej”
Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Częścią tego projektu jest wypracowanie i wdrożenie w
regionalnych ośrodkach polityki społecznej jednolitego narzędzia badawczego bilans potrzeb
pomocy społecznej.
W opracowaniu tym podjęto próbę wielopoziomowego opisu problematyki narosłej
wokół bilansu potrzeb pomocy społecznej. Holistyczne ujęcie tego zagadnienia doprowadziło
do uwzględnienia czterech ogólnych kontekstów wyznaczających ramy funkcjonowania
bilansu. Opisowi każdego z tych kontekstów została poświęcona osobna część.
Struktura opracowania
W części pierwszej pt. „Wielopoziomowa polityka społeczna: geneza, rozwiązania
polskie, rola samorządów wojewódzkich” podjęto próbę umiejscowienia problematyki
projektu "Koordynacja na rzecz aktywnej integracji" w szerszym kontekście globalnych
procesów decentralizacji polityk publicznych - w tym polityki społecznej. Na wstępie
omówiono podstawowy kierunek przemian ustrojowych na świecie, polegający na
przekazywaniu przez władze centralne kompetencji na rzecz aktorów ponadnarodowych,
samorządowych oraz pozapaństwowych. Kolejna część rozdziału poświęcona jest
implementacji wielopoziomowego zarządzania w polskiej polityce publicznej, zaś następna w polskiej polityce społecznej. Wreszcie, w części czwartej pokrótce omówiona została rola
samorządów wojewódzkich oraz ich agend - regionalnych ośrodków polityki społecznej - w
kształtowaniu regionalnej polityki społecznej; wskazane zostały również niektóre przyczyny i
wymiary zróżnicowania polskich regionów.
Część druga to dwa opracowania: 1) „Analiza dotychczasowych doświadczeń w
opracowywaniu bilansu potrzeb pomocy społecznej w regionach” oraz 2) „Raport otwarcia”.1
W opracowaniu pierwszym na podstawie analizy dokumentów, zostały opisane rozbieżności
w podejściach do opracowywania bilansu pomiędzy poszczególnymi województwami,
określenie pojawiających się problemów i barier, a także wskazanie rozwiązań, które mogą
zostać wykorzystane w dalszych pracach tworzenia narzędzia bilans potrzeb pomocy
1
Oba opracowania zostały wcześniej przekazane do CRZL. Wykorzystanie tego materiału w bieżącym
opracowaniu wynika z komplementarnego charakteru projektu.
3
społecznej. Uzupełnieniem tej części jest opis zróżnicowania strukturalnego i funkcjonalnego
ROPS zawarty w „Raporcie otwarcia”.
W części trzeciej zamieszczono wyniki badań przeprowadzonych w szesnastu
regionalnych ośrodkach polityki społecznej, a także w wybranych urzędach wojewódzkich.
Części te to: „Opinie pracowników regionalnych ośrodków polityki społecznej o bilansie
potrzeb pomocy społecznej” oraz „Synteza”. Podstawą tego opracowania są wyniki
przeprowadzonych wywiadów pogłębionych z wybranymi pracownikami regionalnych
ośrodków polityki społecznej i urzędów wojewódzkich. Głównym celem opisu jest wykazanie
zróżnicowania w zakresie opracowywania bilansu potrzeb. Synteza skoncentrowana jest zaś
wokół dwóch osi: a) problemowego ujęcia procedury opracowywania bilansu, oraz b)
wyznaczenia kierunku zmian bilansu.
W części czwartej pt. „Regionalne konteksty funkcjonowania systemu pomocy
społecznej w Polsce” zainicjowano prace zmierzające w kierunku zdefiniowania czynników
determinujących charakter prowadzonej polityki społecznej na poziomie regionu. Pytanie o
związki między regionem, a polityką społeczną kryje w sobie zamiar przybliżenia wiedzy o
tym, czy i w jakim stopniu województwa jako elementy struktury administracyjnej kraju
przekształcają się w regiony rozumiane w sensie socjologicznym jako organizmy kulturowe
posiadające własną, odrębną tożsamość. Ze względu na rozmiary zebranego materiału w
części piątej prezentowanego opracowania zostanie przedstawiony przykładowy opis
jednego z wybranych województw.
Metodologia
1.1.
Cel badań
Zgodnie z zapisami umowy celem prac badawczych prowadzonych przez Instytut
Rozwoju
Służb
Społecznych
była
kompleksowa
analiza
dotychczasowej
praktyki
sporządzania bilansu potrzeb pomocy społecznej w regionach. Jest to pierwszy etap
realizacji zadania zdefiniowanego jako Wypracowanie i wdrożenie jednolitego narzędzia
badawczego - bilansu potrzeb pomocy społecznej.
1.2.
Metody i techniki badawcze oraz źródła danych
Założenie "kompleksowości" prowadzonych analiz determinowało w znacznym stopniu
wybór metod i technik zastosowanych w badaniu. Sprostaniu temu założeniu służy najlepiej
procedura triangulacji – w badaniu IRSS odwołano się do dwóch podstawowych typów
triangulacji:
4
(1) triangulację danych, czyli użycie danych z różnorodnych źródeł;
(2) triangulację metodologiczną, czyli użycie wielu metod dla zbadania jednego
problemu2
Triangulacja danych. Z uwagi na cel badania najbardziej naturalnym źródłem danych były
same bilanse potrzeb, a więc dokumenty, których systematyczne generowanie związane jest
z funkcjonowaniem instytucji pomocy społecznej.
Zgromadzony materiał empiryczny pochodzi ponadto od wszystkich uczestników procesu
sporządzania bilansu potrzeb pomocy społecznej:

pracowników
socjalnych
zatrudnionych
w
ośrodkach
pomocy
społecznej
i
powiatowych centrach pomocy rodzinie, a więc głównych "dostarczycieli" danych do
bilansów,

pracowników
Regionalnych
Ośrodków
Polityki
Społecznej
zajmujących
się
opracowywaniem danych generowanych w bilansach oraz dyrektorów tych ośrodków,

dyrektorów Wydziałów Polityki Społecznej i pracowników tych wydziałów, a więc
instytucjonalnych odbiorców bilansów.
Triangulacja metodologiczna. W badaniu i prowadzonych analizach wykorzystana została
zarówno metoda ilościowa, jak i jakościowa. Metodę ilościową zastosowano wykorzystując
technikę wywiadu ściśle skategoryzowanego i narzędzia w postaci kwestionariusza ankiety.
Metodę jakościową wykorzystano stosując badanie typu desk research (analizę danych
zastanych) oraz techniki wywiadu luźno skategoryzowanego, grupowego i indywidualnego,
prowadzonych w oparciu o wytyczne do wywiadu.
1.3.
Realizacja badań. Opis czynności badawczych
Opracowanie zawiera przegląd dotychczasowej praktyki sporządzania i zastosowania
na poziomie regionu narzędzia, jakim jest bilans potrzeb pomocy społecznej, jak i wskazuje
na wiążące się z tym problemy i bariery oraz zarysowuje ogólny kierunek zmian przyszłego
narzędzia bilans potrzeb pomocy społecznej.
Realizację badania podzielono na dwa etapy.3
1.3.1. Pierwszy etap polegał przede wszystkim na zgromadzeniu i analizie
materiałów zastanych, tzn. dokumentów w postaci:
2
K. Konecki, Studia z metodologii badan jakościowych. Teoria ugruntowana, PWN, Warszawa 2000
Podział badania na dwa etapy zaważył również na formie prezentowanego raportu, w którym
najpierw prezentowane są informacje pochodzące z analizy zgromadzonych opracowań bilansów
potrzeb pomocy społecznej (część II), a następnie w części III przedstawione są wyniki badań
terenowych.
3
5
(1)
dotychczas opracowywanych bilansów potrzeb przygotowywanych przez
regionalne ośrodki polityki społecznej, przekazywanych następnie do
urzędu wojewódzkiego,
(2)
samych formularzy bilansu potrzeb tworzonych przez regionalne ośrodki
polityki społecznej i przesyłanych do wypełnienia do ośrodków pomocy
społecznej i powiatowych centrów pomocy rodzinie.
Pierwszy etap badania trwał od grudnia 2008 r. do końca stycznia 2009 r. Z uwagi na
to, iż nie wszystkie regionalne ośrodki polityki społecznej zamieszczają bilanse potrzeb na
swoich stronach internetowych, Instytut Rozwoju Służb Społecznych zwrócił się z prośbą do
wszystkich regionalnych ośrodków polityki społecznej o udostępnienie opracowanych w 2008
r. bilansów potrzeb pomocy społecznej wraz ze wzorami formularzy wysyłanymi do jednostek
pomocy społecznej. Systematyczną analizą zostały zatem objęte bilanse potrzeb
przygotowane na rok 2008; w kilku przypadkach odwoływano się do bilansów z 2007 lub
2006 r., wówczas, gdy w analizowanym bilansie zachodziły zmiany w zakresie zbieranych
danych w stosunku do poprzedniego roku.4 Analiza nie objęła roku 2009 ponieważ w trakcie
przeprowadzania prac badawczych nowe bilanse potrzeb na rok 2009 nie były jeszcze
sporządzone. W rezultacie udało się pozyskać 14 opracowanych bilansów potrzeb pomocy
społecznej. Mimo podjętych starań oraz wielokrotnie ponawianych próśb zarówno w trakcie,
jak i po zakończeniu pierwszej części badania w przypadku jednego z województw nie
otrzymaliśmy odpowiedzi, w przypadku drugiego spotkaliśmy się z odmową udostępnienia
bilansu potrzeb.
Analizując otrzymane bilanse potrzeb pomocy społecznej zwracaliśmy szczególną
uwagę na następujące kwestie:

struktura bilansu potrzeb, w stosunku do której widoczne były największe zróżnicowania
(od prezentacji zbioru szczegółowych tabel ze wszystkich jednostek pomocy społecznej
po syntezę otrzymanych informacji);

typy zbieranych informacji;

formułowane przez autorów dokumentów definicje bilansu potrzeb;

informacje dotyczące problemów związanych z opracowywaniem bilansu potrzeb na
poziomie gmin i powiatów.
Jednym z zadań analizy sporządzanych dotychczas bilansów potrzeb było zebranie
podstawowych informacji, które w dalszym kroku pozwoliłyby odpowiedzieć na pytanie
zarówno o cel opracowywania bilansów potrzeb, jak i funkcje, jakie pełnią te opracowania dla
4
Należy pamiętać, że obowiązek sporządzania bilansu potrzeb pomocy społecznej został
wprowadzony wraz z ustawą o pomocy społecznej z 2004 r. Bilanse potrzeb pomocy społecznej
faktycznie zaczęły być sporządzane powszechnie w 2006 r.
6
instytucji zaangażowanych w ich przygotowywanie. Analiza bilansów, jak się okazało, w
większej mierze stwarzała możliwość postawienia dalszych pytań niż dostarczała
wyczerpujących odpowiedzi na, istotne z punktu widzenia projektu, pytania.
Dodatkowym działaniem badawczym pierwszego etapu była analiza danych
uzyskanych w badaniu sondażowym. Źródłem danych był materiał zgromadzony dzięki
przeprowadzonej przez Instytut Rozwoju Służb Społecznych ankiecie, która drogą pocztową
została rozesłana do 16 regionalnych ośrodków polityki społecznej. Tematyka bilansu
potrzeb stanowiła jedno spośród wielu innych istotnych zagadnień dotyczących regionalnych
ośrodków polityki społecznej poruszanych w kwestionariuszu ankiety. Dlatego też stanowi
jedynie dodatkowe źródło informacji.
Blok pytań na temat bilansu potrzeb zawarty w kwestionariuszu miał charakter
eksploracyjny (wszystkie pytania miały postać pytań zamkniętych). Chodziło przede
wszystkim o zebranie podstawowych informacji dotyczących:

sposobu i przebiegu procesu sporządzania bilansów potrzeb (na jakiej podstawie są
sporządzane; czy są konsultowane; jaki jest zakres zbieranych informacji),

sposobu ich wykorzystania (komu w praktyce, poza ustawowym wymogiem, bilanse są
przekazywane),

roli, jaką, zdaniem pracowników ośrodków, bilanse mogłyby / powinny pełnić.
Informacje uzyskane dzięki badaniu sondażowemu, jak i analiza pozyskanych
bilansów potrzeb pomocy społecznej nie pozwoliła jednakże na uzyskanie bardziej
wyczerpujących informacji na temat tego, w jaki sposób i do czego wykorzystywany jest
bilans potrzeb, jego użyteczności dla podejmowania decyzji dotyczącej planowania działań z
zakresu polityki społecznej i ich realizacji na różnych szczeblach.
Pierwsza część badania miała zatem charakter tyleż diagnostyczny, co eksploracyjny
wskazując na te zagadnienia, problemy czy kwestie, których dostępne opracowania bilansów
potrzeb nie zawierają5, a które są istotne z punktu widzenia zdefiniowania tego, czym
powinien być bilans potrzeb pomocy społecznej, trafności narzędzia w stosunku do potrzeb
instytucji, na które ustawa nakłada obowiązek jego sporządzania lub wykorzystywania w
planowaniu swoich działań oraz jakie problemy i bariery wiążą się z jego opracowywaniem.
Powyższe kwestie stały się tematyką drugiego etapu badania.
Konieczność dodatkowych badań wynikała z faktu, iż otrzymane bilanse potrzeb
pomocy społecznej stanowią materiał bardzo niejednorodny. Dotyczy to zarówno formy,
5
Lub nie wyjaśniają w wystarczającym stopniu.
7
objętości, jak i merytorycznej zawartości bilansów potrzeb, co dodatkowo stwarzało trudności
analityczne.
1.3.2. Drugi etap badania, który trwał od marca do końca kwietnia 2009 r. stanowiły
przede wszystkim badania terenowe zrealizowane przez pracowników Instytutu Rozwoju
Służb Społecznych. Przeprowadzono 28 pogłębionych wywiadów w szesnastu regionalnych
ośrodkach polityki społecznej oraz dwunastu urzędach wojewódzkich. W przypadku czterech
urzędów wojewódzkich wywiady nie zostały zrealizowane ze względu na trudności
organizacyjne. Głownie zadecydował o tym krótki okres realizacji badania oraz ograniczone,
ze względu na liczne obowiązki, możliwości czasowe przedstawicieli służb wojewody. W
przypadku tych województw terminy spotkań były wielokrotnie umawiane i przekładane ze
strony badanych.6 Z podobnymi trudnościami spotkaliśmy się także w przypadku wywiadów z
dyrektorami regionalnych ośrodków polityki społecznej.
Respondenci. Przyjęliśmy, że ze względu na cel i funkcję badania, tj. nie tylko
dostarczenie gruntownej wiedzy na temat zakresu gromadzonych informacji o potrzebach
gmin i powiatów w obszarze pomocy społecznej oraz sposobu ich zbierania, ale również
uzyskanie opinii na temat kierunków zmian omawianego narzędzia, wywiady należy
przeprowadzić nie tylko z dyrektorami regionalnych ośrodków polityki społecznej, ale przede
wszystkim z pracownikami odpowiedzialnymi za przygotowanie formularzy bilansu potrzeb i
późniejsze opracowanie zbiorczego raportu na podstawie jednostkowych bilansów potrzeb.
Ze względu na fakt, iż według ustawowych zapisów, bilans potrzeb pomocy społecznej
powinien stanowić punkt odniesienia dla sporządzanej przez Wojewodę oceny stanu i
efektywności pomocy społecznej, istotne było, aby w badaniach wzięli udział również
przedstawiciele urzędów wojewódzkich, do których bilans potrzeb pomocy społecznej jest
przekazywany.
O ile udało się przeprowadzić wywiady w każdym regionalnym ośrodku polityki
społecznej ze wszystkimi pracownikami, którzy są odpowiedzialni za sporządzanie bilansów
potrzeb pomocy społecznej, o tyle wywiady z dyrektorami tych placówek stanowią
mniejszość. Z uwagi na liczne obowiązki, napięty harmonogram zajęć wiążący się również z
przebywaniem poza placówką, tylko w sześciu przypadkach w wywiadach uczestniczyli
dyrektorzy regionalnych ośrodków polityki społecznej. Sytuacja taka w żadnym stopniu nie
wpływa, naszym zdaniem, na jakość czy rzetelność uzyskanych informacji. Należy bowiem
podkreślić, że trafne okazało się przyjęte na początku badań założenie, że to właśnie
6
Czasami mimo umówionych spotkań i przybyciu osoby przeprowadzającej badanie nie udało się
przeprowadzić wywiadu.
8
pracownicy, a nie dyrektorzy będą dysponować obszerną i pogłębioną wiedzą na temat
kluczowych dla badania zagadnień, a mianowicie: przebiegu, użyteczności, problemów i
barier związanych z opracowywaniem bilansu potrzeb pomocy społecznej. Powyższe
założenie miało swoje odbicie w przygotowanych scenariuszach wywiadu, tzn. scenariusz
wywiadu z pracownikami wymagał dłuższych i bardziej szczegółowych rozmów niż
scenariusz wywiadu z dyrektorami.
W odmienny sposób, choć z tych samych powodów, przedstawiała się sytuacja w
urzędach wojewódzkich. Tam większość wywiadów została przeprowadzona z dyrektorami
Wydziałów Polityki Społecznej oraz w kilku przypadkach również z pracownikami innych
wydziałów. Z uwagi na to, że urzędy wojewódzkie są stroną, której bilans potrzeb pomocy
społecznej jest jedynie przekazywany, w praktyce funkcjonowania urzędów nie wyodrębnia
się stanowisk / zespołów / grup pracowników, którzy specjalnie zajmują się bilansem
potrzeb. Ponadto, akurat w przypadku urzędów wojewódzkich, w których zakładaliśmy
zbadanie opinii i uzyskanie wiedzy przede wszystkim na temat użyteczności bilansu potrzeb
pomocy społecznej, szczególnie istotne były wypowiedzi i opinie dyrektorów wydziałów.
Technika badawcza. Wybór tej techniki badawczej, jaką jest wywiad pogłębiony,
wydaje się niekwestionowany z racji podstawowych funkcji pełnionych w badaniu. Materiał
empiryczny uzyskany dzięki wywiadom miał, po pierwsze, dostarczyć gruntownej wiedzy na
temat (1) dotychczasowej praktyki gromadzenia i weryfikowania danych generowanych z
jednostkowych bilansów potrzeb pomocy społecznej, (2) rozbieżności pomiędzy tym, czym –
zdaniem badanych – jest obecnie bilans potrzeb, czemu służy, a tym, czym powinien być i
jaką rolę powinien pełnić oraz (3) problemów i barier związanych ze sporządzaniem i
wykorzystywaniem bilansu potrzeb pomocy społecznej. Istotne było również uchwycenie
regionalnego zróżnicowania w konstruowaniu i sposobie wykorzystania bilansu potrzeb. Po
drugie,
zastosowanie
zróżnicowanych
technik
badawczych
miało
zagwarantować
uzupełnienie wiedzy i weryfikację wniosków wynikających z analizy dokumentów, tj.
istniejących opracowań bilansów potrzeb pomocy społecznej, przeprowadzonych w I etapie
badania. Z analizy zastanych bilansów potrzeb niemożliwe było uzyskanie danych
niezbędnych do dalszych prac nad ujednoliceniem narzędzia. Po trzecie wreszcie,
prowadzenie wywiadów dawało szanse uzyskania opinii zarówno pracowników regionalnych
ośrodków polityki społecznej, jak i przedstawicieli służb wojewody na temat użyteczności
bilansu potrzeb oraz postulowanych zabiegów modernizacyjnych.
Przeprowadzone wywiady miały w zdecydowanej większości formę wywiadów
grupowych, prowadzonych z osobami bezpośrednio odpowiedzialnymi za sporządzanie
9
bilansu potrzeb pomocy społecznej. Tylko w przypadku sześciu Regionalnych Ośrodków
Polityki Społecznej zostały przeprowadzone wywiady indywidualne. Poprzez wywiady
grupowe rozumiemy wywiady przeprowadzone jednocześnie ze wszystkimi pracownikami
odpowiedzialnymi w danym ośrodku polityki społecznej za bilans potrzeb pomocy
społecznej. Najczęściej były to triady lub diady (przeprowadzonych wywiadów nie należy
jednakże utożsamiać z wywiadami fokusowymi).
Kilka argumentów przemawiało na rzecz prowadzenia wywiadów jednocześnie z
kilkoma respondentami. Po pierwsze, we wszystkich regionalnych ośrodkach polityki
społecznej sporządzanie (opracowywanie) bilansów potrzeb należy do kompetencji nie
jednego, lecz grupy pracowników. Po drugie, nasi rozmówcy mieli różny zakres prac z tym
związany oraz staż pracy, a co za tym idzie – wiedzę i doświadczenie w sporządzaniu
bilansu. To pozwalało badanym podczas wywiadów uzupełniać nawzajem informacje
dotyczące procedury tworzenia, zbierania i weryfikacji danych. Wpływało to również na
niechętny stosunek badanych do indywidualnych rozmów w obawie przed możliwością
udzielenia niepełnych, zbyt fragmentarycznych informacji. Po trzecie, znaczna część
badanych łączyła doświadczenie w sporządzaniu bilansu potrzeb z pracą w regionalnych
ośrodkach polityki społecznej, jak i wcześniejszej pracy w urzędach wojewódzkich, co
umożliwiało konfrontację i porównanie doświadczeń. Biorąc pod uwagę powyższe
argumenty, jak i tematykę badania, przeprowadzenie wywiadów w postaci diad lub triad,
zdaniem autorów badania, przyczyniło się do lepszego zrozumienia i uzyskania pełniejszego
obrazu całego procesu sporządzania bilansu potrzeb pomocy społecznej oraz związanych z
tym trudności.7
Narzędzia
przeprowadzonych
badawcze.
według
Zgromadzony
przygotowanego
materiał
wcześniej
zawiera
dane
scenariusza
z
wywiadów
(wytycznych
do
wywiadu). Procedura badań jakościowych jest bardziej elastyczna i ewolucyjna niż
procedura badań ilościowych, zakłada również mniej ustrukturyzowane narzędzie, tj.
scenariusz wywiadu, podczas którego pytania są modyfikowane w toku przeprowadzania
badania. Tak też działo się w przypadku niniejszego badania. Zgodnie z założeniem
chcieliśmy rozmawiać z:

przedstawicielami dwóch różnych instytucji, mających odmienne zadania i obowiązki oraz
wiedzę związaną z przedmiotem badania,
7
Cechą charakterystyczną badań jakościowych jest ich elastyczność oraz ewolucyjność. Owa
elastyczność podejścia nierzadko dotyczy również kwestii sposobu przeprowadzania rozmów. Różne
wymienione przyczyny, w tym również niechęć badanych do wywiadów indywidualnych wymagała od
przeprowadzających badanie elastycznych rozwiązań, które, naszym zdaniem, nie wpłynęły
negatywnie na jakość uzyskanych informacji.
10

osobami, które w ramach tej samej instytucji z racji swoich obowiązków dysponowały
szerszą wiedzą na temat przedmiotu badania.
Dlatego też w ramach badania zostały przygotowane trzy wersje scenariusza
wywiadu, które z założenia były traktowane bardziej jako tematycznie określone dyspozycje
do rozmowy.
Najbardziej rozbudowany scenariusz rozmowy dotyczył pracowników regionalnych
ośrodków polityki społecznej. Rozmawiając z pracownikami bezpośrednio zaangażowanymi
w cały proces przygotowywania bilansu potrzeb pomocy społecznej chcieliśmy uzyskać
szczegółowe informacje faktograficzne na temat poszczególnych etapów prac, problemów z
tym związanych, zawartości bilansu potrzeb oraz opinii na temat koniecznych, zdaniem
badanych, zmian w nowym narzędziu bilans potrzeb pomocy społecznej. Wywiady zostały
podzielone na kilka kluczowych tematów: podstawowe informacje o rozmówcy (staż pracy,
obowiązki), czym obecnie, zdaniem badanych, jest bilans potrzeb, czym powinien być oraz
zagadnienie współpracy przy tworzeniu bilansu potrzeb pomocy społecznej (z kim
współpracuje przy sporządzaniu bilansu, ocena tej współpracy, przydatność i wykorzystanie
bilansu przez inne instytucje). W wywiadach z dyrektorami zakładaliśmy skupienie większej
uwagi na opiniach dotyczących wykorzystania i użyteczności sporządzanego bilansu potrzeb
oraz opinii na temat kierunków zmiany narzędzia.
Inaczej nieco wyglądały wywiady z przedstawicielami służb wojewody. Ponieważ
przedstawiciele urzędów wojewódzkich jedynie otrzymują bilans potrzeb pomocy społecznej i
nie posiadają wiedzy na temat ich przygotowywania, w rozmowach nacisk był położony
głównie na współpracę z regionalnymi ośrodkami polityki społecznej oraz poziom
wykorzystania i użyteczności otrzymywanego bilansu potrzeb pomocy społecznej, jak i opinie
na temat koniecznych i pożądanych, zdaniem badanych, zmian nowego narzędzia.
Uzyskany materiał może wydawać się dosyć zróżnicowany. Zróżnicowanie to jest
powodowane głównie odmiennym w różnych regionalnych ośrodkach polityki społecznej
rozłożeniem akcentów na rozmaite kwestie, problemy czy bariery wiążące się z bilansem
potrzeb, ale też wiedzą i doświadczeniem rozmówców. To zróżnicowanie powoduje również,
że omawiane kategorie problemów powracają w analizie kilkakrotnie w różnych kontekstach
ukazując różne perspektywy badanych. Niemniej jednak kwestie poruszane przez obie grupy
badanych w znacznym stopniu nakładają się na siebie. Można zatem uznać z całą
pewnością, iż mamy do czynienia ze zjawiskiem definiowanym w metodologii nauk
społecznych jako "zjawisko nasycenia". Występuje ono wówczas, gdy po przeprowadzeniu
jakiejś liczby wywiadów badacz ma wrażenie, że nie uzyska już nowych informacji
11
socjologicznych na podstawie kolejnych wywiadów. Badacz może być pewnym, iż dotarł do
punktu nasycenia jedynie wtedy, gdy świadomie starał się możliwie jak najbardziej
zróżnicować swoich rozmówców.8 Dodajmy także, iż od osiągnięcia owego punktu nasycenia
uzależnia się uznanie prowadzonych badań za prawomocne.
Kolejnym działaniem badawczym drugiego etapu były badania sondażowe. Objęto
nimi 433 osoby – pracowników różnych jednostek pomocy społecznej, uczestników kursów
specjalizacyjnych w zawodzie pracownik socjalny. Ponad połowę respondentów stanowili
pracownicy socjalni. W 433 osobowej grupie prawie 200 osób stanowili specjaliści pracy
socjalnej lub starsi pracownicy socjalni. Większość badanych to pracownicy ośrodków
pomocy społecznej wszystkich typów (MOPS, GOPS. MGOPS, OPS); pozostali respondenci
pracowali w powiatowych centrach pomocy rodzinie i innych jednostkach organizacyjnych
pomocy społecznej, jak specjalistyczne ośrodki wsparcia dla ofiar przemocy w rodzinie,
placówki opiekuńczo-wychowawcze, środowiskowe domy społeczne, domy dziennego
pobytu.9
Osoby biorące udział w badaniu pochodziły z terenu całego kraju. Wśród badanych
nadreprezentowani byli respondenci z trzech województw: łódzkiego, wielkopolskiego oraz
podlaskiego (niemal połowa badanych).
Badanie ankietowe stanowiło rodzaj badania eksploracyjnego, którego celem było
zbadanie poziomu orientacji badanych osób w działaniach podejmowanych przez regionalne
ośrodki polityki społecznej, ale przede wszystkim znajomości i korzystania z bilansu potrzeb
pomocy społecznej przez pracowników socjalnych. Badanie nie miało zatem na celu
dostarczenia obrazu pełnej wiedzy pracowników jednostek organizacyjnych pomocy
społecznej na temat bilansu potrzeb, chodziło raczej o sprawdzenie na ile bilans potrzeb
pomocy społecznej jest w ogóle rozpoznawalny wśród pracowników socjalnych, poza tymi
oczywiście, którzy są zobligowani do jego sporządzania.
Kwestionariusz ankiety składał się z 7 pytań: 3 pytań zamkniętych i 4 pytań
otwartych. Kwestie poruszane w pierwszej części ankiety koncentrowały się wokół:

rodzaju kontaktów i ewentualnej współpracy podejmowanej w ciągu ostatnich lat z
regionalnym ośrodkiem polityki społecznej oraz jej formy;

poziomu znajomości przez respondentów zadań realizowanych obecnie przez ośrodki
polityki społecznej, jak również ich wyobrażeń na temat zadań czy – szerzej – roli
ośrodków polityki społecznej.
8
9
M. Melchior, "Społeczna tożsamość jednostki", ISNS UW, Warszawa 1990, str. 117
W przypadku 25 osób nie uzyskaliśmy odpowiedzi na temat miejsca zatrudnienia.
12
Druga część ankiety zawierała pytania dotyczące wiedzy respondentów na temat bilansu
potrzeb sporządzanego przez regionalne ośrodki polityki społecznej, a w szczególności:

stopnia znajomości bilansu potrzeb,

rodzaju danych zawartych w bilansie, które badani oceniają jako przydatne, wraz z
uzasadnieniem sformułowanej oceny,

rodzaju danych zawartych w bilansie, które oraz są wykorzystywane przez pracowników
socjalnych w ich pracy, wraz ze wskazaniem sposobu ich wykorzystania.
Kwestionariusz zamykały informacje metryczkowe pozwalające określić województwo, typ
jednostki organizacyjnej pomocy społecznej oraz stanowisko pracy respondenta.
W momencie rozpoczynania badań sondażowych nie dysponowaliśmy wiedzą na temat
tego, w jakim stopniu bilans potrzeb jest znany pracownikom socjalnym oraz czy odgrywa
jakąkolwiek znaczącą rolę w ich pracy. Autorzy badania zdecydowali się w związku z tym na
nadanie pytaniom dotyczącym bilansu potrzeb formy otwartej. Niewielka liczba odpowiedzi,
jakie uzyskaliśmy na pytania otwarte w żadnym stopniu nie pozwoliła prowadzić
jakichkolwiek analiz ilościowych (spośród 433 osób tylko 18 badanych przyznało, że dobrze
zna bilans potrzeb pomocy społecznej).10
*
*
*
Wnioski z przeprowadzonych badań prezentowane są w dwóch kolejnych częściach
raportu.
Część II stanowią rezultaty analizy przeprowadzonej w oparciu o dotychczasowe
opracowania bilansu potrzeb pomocy społecznej oraz źródłowe formularze wysyłane do
ośrodków pomocy społecznej i powiatowych centrów pomocy rodzinie.
W części III przedstawiamy opisy praktyki sporządzania bilansu potrzeb pomocy
społecznej w poszczególnych regionalnych ośrodkach polityki społecznej. Ponieważ mimo
uzgodnień przedstawicieli regionalnych ośrodków polityki społecznej dotyczących kształtu i
zawartości bilansów potrzeb, w praktyce widoczne są pewne różnice w sporządzaniu bilansu
potrzeb, które wynikają zarówno z różnic regionalnych, jak i odmiennych zadań
realizowanych przez regionalne ośrodki polityki społecznej, które mogą stać się niewidoczne
10
Więcej informacji znajduje się na str. 145.
13
w przedstawionej poniżej syntezie podsumowującej rezultaty badań. Każdy opis jest
skonstruowany według przyjętego wcześniej, ujednoliconego schematu:

struktura regionalnego ośrodka polityki społecznej,

prezentacja opinii na temat tego, czym jest bilans potrzeb pomocy społecznej,

procedura opracowywania bilansu potrzeb pomocy społecznej (w tym również problemy
czy bariery),

merytoryczna zawartość bilansu potrzeb (co się w nim znajduje, jakie jest uzasadnienie
informacji, czy ma formę opisową zawierającą wnioski, czy formę tabelaryczną
zawierającą "surowe" dane),

wiarygodność danych (na ile dane gromadzone w bilansie potrzeb wydają się wiarygodne
dla osób je opracowujących, rzetelność bilansu, negatywne opinie, opinia badanych na
temat podejścia jednostek pomocy społecznej do sporządzania bilansu),

bilans a administracja samorządowa i rządowa (zainteresowanie administracji bilansem,
ich znajomość i wiedza na temat dokumentu, jaki jest obieg tego dokumentu, komu on
jest przedstawiany),

wykorzystanie bilansu,

zmiany w bilansie (jakie zmiany zachodzą, co i dlaczego zostało zmienione, czy są to
zasadnicze zmiany, czy drobne nic nieznaczące poprawki lub dokładanie kolejnych tabel,
uzasadnienie dokonywanych zmian),

opinie dotyczące kierunku modernizacji bilansu potrzeb pomocy społecznej.
Synteza zamykająca część III stanowi tematycznie pogłębioną prezentację materiału
empirycznego zebranego w trakcie przeprowadzania wywiadów pogłębionych (sposób
gromadzenia danych, jego charakterystyka, weryfikacja otrzymywanych danych, główne
kwestie problemowe pojawiające się w materiale, jakim dysponują regionalne ośrodki polityki
społecznej oraz opinie dotyczące pożądanych, w opiniach badanych, zmian bilansu potrzeb
pomocy społecznej). Zawiera także wnioski podsumowujące wszystkie przeprowadzone
działania w ramach analizy dotychczasowych praktyk sporządzania bilansu potrzeb pomocy
społecznej na poziomie regionalnym.
14
CZĘŚĆ I
WIELOPOZIOMOWA
POLITYKA
SPOŁECZNA:
GENEZA,
ROZWIĄZANIA
POLSKIE, ROLA SAMORZĄDÓW WOJEWÓDZKICH
1. Od państwa administracyjnego do sieciowego: wielopoziomowe zarządzanie
w sektorze publicznym
Od 1945 r. na całym świecie zaobserwować można odwrót od centralistycznych
rozwiązań ustrojowych. Przemiany te mają trojaki charakter: po pierwsze, następuje
decentralizacja władzy publicznej. Jest ona najbardziej zaawansowana w Europie, jednak w
podobnym kierunku podążają również tzw. państwa rozwijające się.
Tak np. analiza reform ustrojowych w państwach Unii Europejskiej w latach 19802000 pokazuje, że w badanym okresie żaden z krajów nie przyjął rozwiązań
centralistycznych, natomiast w połowie z nich nastąpiło scedowanie kompetencji
administracji centralnej na rzecz samorządów regionalnych. Z kolei według niedawnych
badań, w 63 z 71 państw rozwijających się mają miejsce procesy decentralizacyjne.
Według danych Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW), udział wydatków
samorządów w globalnych wydatkach sektora publicznego wzrósł z 20% w roku 1978 do
32% w 1995. Najgłębsza decentralizacja finansów publicznych miała miejsce w Hiszpanii i
krajach Ameryki Łacińskiej. Wzrosła również autonomia samorządów w kształtowaniu polityk
publicznych: spośród krajów badanych przez Vernona Hendersona, odsetek państw, których
rządy centralne miały możliwość uchylenia decyzji samorządów spadł z 79% w 1975 r. do
40% w 1995 r11. W szybkim tempie postępowała także decentralizacja polityczna, a więc
demokratyzacja mandatu samorządów: podczas gdy w 1975 r. 30% badanych krajów
posiadało lokalne administracje z bezpośredniego wyboru, w 1999 odsetek ten wyniósł 86%.
Analogiczne statystyki dla administracji regionalnych wyniosły, odpowiednio, 25% i 55%.
Decentralizacja zadań publicznych umożliwia przede wszystkim:

precyzyjniejsze rozpoznanie i skuteczniejsze zaspokojenie swoistych potrzeb małych
społeczności;

podejmowanie przez władze publiczne realistycznych zobowiązań w zakresie polityki
publicznej;

konkurencję między samorządami w zakresie doboru instrumentów i sprawności
realizacji polityk publicznych;

stymulowanie innowacji w polityce publicznej.
11
Cyt. za G. Marks, L. Hooghe 2005, „Contrasting Visions of Multi-level Governance”, w: I. Bache, M. Flinders
(red) Multi-Level Governance: Interdisciplinary Perspectives, Oxford University Press, Oxford.
15
Jednocześnie zwraca się uwagę, że wadliwie realizowane projekty decentralizacyjne mogą
wywoływać skutki negatywne, jak np.:

przy braku spójnego, precyzyjnego i skutecznego prawa – niejednolitą bądź
niedostateczną realizację zadań publicznych przez samorządy;

przy
braku
rozwiązań
wyrównawczych
–
pogłębianie
międzylokalnych
i
międzyregionalnych dysproporcji rozwojowych;

przy przekazaniu zadań bez jednoczesnego przyznania uprawnień decyzyjnych
lub/oraz środków finansowych – osłabienie aktywności samorządów;

przy przekazaniu zadań i środków, ale zachowaniu zbyt silnego nadzoru administracji
centralnej - j.w.
Po drugie, niektóre kompetencje władz centralnych ulegają supra-nacjonalizacji -
scedowaniu na rzecz instytucji i reżimów prawnych o charakterze międzynarodowym12
(Stubbs 2005). Do najbardziej znanych przykładów należą Unia Europejska, Światowa
Organizacja Handlu, światowe porozumienia w sprawie przeciwdziałania globalnemu
ociepleniu (np. protokół z Kyoto dotyczący redukcji emisji gazów cieplarnianych) etc.
Uzasadnieniem tego typu rozwiązań jest szeroki zasięg skutków zewnętrznych (externalities)
dostarczania pewnych dóbr. W przypadku energetyki czy lokomocji skutki te (ocieplenie
klimatu z powodu emisji gazów cieplarnianych) mają zasięg globalny, zatem i regulacje
mające im przeciwdziałać powinny mieć analogiczny zakres. Pozwala to, mówiąc językiem
teorii dóbr, na internalizację skutków zewnętrznych. Warto dodać, że ten sam argument
przemawia za decentralizacją tych zadań publicznych, których skutki zewnętrzne mają
zasięg lokalny13.
Wreszcie po trzecie, mamy do czynienia z poziomym rozproszeniem kompetencji
władz publicznych. Powstają nowe formy współpracy między aktorami państwowymi i
pozapaństwowymi,
nowe
formuły
partnerstwa
publiczno-prywatnego
i
publiczno-
społecznego. U podstaw tych procesów leży przekonanie, że dialog społeczny i obywatelski,
koordynacja działań między sektorem publicznym, a prywatnym i pozarządowym, czy
zlecanie realizacji zadań publicznych podmiotom prywatnym i społecznym, mogą istotnie
przyczynić
się
do
podniesienia
jakości
polityk
i
usług
publicznych.
W literaturze politologicznej ten złożony i dynamiczny proces jednoczesnej decentralizacji,
supra-nacjonalizacji i poziomego rozproszenia kompetencji państw narodowych, oraz nowa
12
P. Stubbs, 2005, Stretching Concepts Too Far? Multi-Level Governance, Policy Transfer and the Politics of
Scale in South East Europe, “Southeast European Politics”, t. VI, nr 2.
13
S. Golinowska, 1994, Polityka społeczna państwa w gospodarce rynkowej. Studium ekonomiczne, PWN,
Warszawa.
16
architektura zarządzania publicznego będąca jego rezultatem, określane są mianem multilevel governance (MLG)14 . Niektórzy autorzy mówią w tym kontekście o przejściu od
koncepcji państwa administracyjnego do państwa sieciowego15 (Grosse 2009). Nowe metody
zarządzania, właściwe dla wielopoziomowej, wielopodmiotowej (pluralistycznej) i opartej na
konkurencji i wzajemnym uczeniu się struktury instytucjonalnej, opatrzone zostały zbiorczym
terminem
new
modes
of
governance
(NMG)16.
2. Wielopoziomowe zarządzanie w Polsce
W Polsce zapoczątkowana w roku 1989 transformacja ustrojowa przybrała podobny
charakter. Równolegle, choć w różnym zakresie i tempie, postępowała decentralizacja
państwa, jego integracja z rozmaitymi strukturami międzynarodowymi, a także zmiany
legislacyjne stymulujące rozwój społeczeństwa obywatelskiego oraz pogłębianie współpracy
między sektorem publicznym a prywatnym i pozarządowym.
W roku 1990 odbyły się pierwsze wybory do samorządów gminnych. Był to pierwszy i
decydujący krok w kierunku decentralizacji systemu władzy publicznej, zrywający z
centralistyczną logiką instytucji Polski Ludowej. Gminy, będące powołanymi na mocy prawa
wspólnotami samorządowymi mieszkańców, stanowią podstawowy szczebel samorządu
terytorialnego. W roku 1999 przeprowadzono drugi etap reformy administracyjnej, powołując
do życia dwa kolejne szczeble: powiaty i województwa samorządowe, podobnie jak gminy
wyposażone w kompetencje dotychczas zarezerwowane dla administracji centralnej. W
rezultacie powstał trójszczeblowy system samorządu terytorialnego.
Podział kompetencji pomiędzy poszczególnymi poziomami samorządu, oraz
pomiędzy samorządami a administracją centralną regulują odpowiednie ustawy. Po części
wskutek stopniowego charakteru decentralizacji - w momencie utworzenia powiatów i
województw samorządowych, gminy funkcjonowały już od kilku lat i idea podporządkowania
ich jednostkom wyższych szczebli napotkała na zdecydowany opór - relacje pomiędzy
samorządami różnych szczebli nie mają charakteru nadrzędności i podporządkowania. Ich
kompetencje są funkcjonalnie odmienne, uzupełniają się wzajemnie zgodnie z konstytucyjną
zasadą pomocniczości.
I tak, na gminach spoczywa odpowiedzialność za zaspokajanie codziennych potrzeb
obywateli. Z kolei powiatom przypisano jedynie zadania przerastające możliwości gmin, tzn.
14
Marks, Hooghe, Contrasting…
T.G.Grosse, „Europeizacja administracji: nowe metody zarządzania w nowych państwach członkowskich Unii
Europejskiej”, w: L. Kolarska-Bobińska (red) 2009 Nowe metody zarządzania w państwach Unii Europejskiej,
Instytut Spraw Publicznych, Warszawa.
16
L. Kolarska-Bobińska „Wprowadzenie. Nowe Metody zarządzania – moda czy konieczność?” w: KolarskaBobińska(red) Nowe metody…
15
17
mające na celu zaspokojenie potrzeb bardziej specjalistycznych, a więc wymagających
specjalnie wykwalifikowanych służb lub/oraz dotyczących bardziej rozproszonej grupy
docelowej.
Analogiczna
zasada
określa
podział
kompetencji
między
powiatami
i
województwami samorządowymi. U podstaw wyboru takiej logiki podziału zadań tkwił
również pogląd, że im bardziej istotna i/lub specjalistyczna jest publiczna interwencja, tym
większy powinien być dystans przestrzenny między jej beneficjentami a odpowiednią agendą
publiczną.
Relacje między samorządami a administracją centralną również nie posiadają
znamion formalnego podporządkowania: ta ostatnia nie może wpływać na politykę
samorządów w obszarach należących do ich kompetencji, sprawuje nad nimi jedynie nadzór
prawny - zapewnia zgodność regulacji lokalnych z prawem powszechnym.
Zadania samorządów dzielą się na własne i zlecone. Zadania własne są regulowane
ustawowo, jednak pełną odpowiedzialność za ich realizację (w tym również finansowanie)
ponoszą samorządy. Decydują one również, na mocy uchwał swoich ciał prawodawczych
(rad) o sposobie wykonania tych zadań - w ramach ogólnych wytycznych zawartych w
ustawach. Mimo regulacji ustawowej, tylko część zadań własnych ma charakter
obowiązkowy, pozostałe - fakultatywny. Zadania zlecone to zadania, za których realizację i
finansowanie ustawowo odpowiada administracja centralna, jednak w praktyce zleca ich
wykonanie samorządom. Sposób wykonania tych zadań określa zleceniodawca - właściwy
organ administracji centralnej.
W ramach pogłębiania decentralizacji, kolejne zadania przesuwane są z kategorii
"zleconych" do "własnych". Jednak z decentralizacją zadań nie idzie w parze odpowiednio
głęboka decentralizacja finansów publicznych. Mimo istotnego rozszerzenia autonomii
fiskalnej samorządów na mocy specjalnej ustawy w 2004 r. ocenia się, że jest ona nadal
zdecydowanie zbyt mała. W rezultacie samorządy - zwłaszcza te osiągające niższe dochody
własne - nie są w stanie samodzielnie kształtować lokalnej polityki publicznej w takim
stopniu, jak wynikałoby to z zakresu przekazanych im zadań.
Obok wymiaru pod-narodowego, zarządzanie publiczne w Polsce zyskało także
wymiar ponadnarodowy, przede wszystkim wskutek akcesji do Unii Europejskiej w 2004 r.
Europeizacja prawa i instytucji ma różny stopień i charakter w zależności od danej dziedziny
spraw publicznych. Akcesję poprzedził zakrojony na szeroką skalę transfer prawa unijnego.
Było to tzw. prawo twarde - dyrektywy i rozporządzenia Komisji Europejskiej - które zostało w
całości, bezwarunkowo przeniesione do prawa polskiego. Ponadto w UE szeroko stosowane
18
jest tzw. prawo miękkie - jedna z nowych metod sterowania polityką publiczną (NMG)
właściwych dla wielopoziomowego zarządzania17. Należą tu instrumenty:

przygotowawcze i informacyjne (np. zielone i białe księgi Komisji
Europejskiej, programy działania opracowywane przez Komisję Europejską oraz
Radę UE);

interpretacyjne i decyzyjne (komunikaty i powiadomienia Komisji
Europejskiej dotyczące prawa wspólnotowego); oraz

sterujące (np. wnioski, deklaracje, rezolucje Rady UE, deklaracje
wspólne, porozumienia międzyinstytucjonalne).
Prawo miękkie jest istotnym elementem jednej z najważniejszych NMG, stosowanej
przez UE od 2000 (wraz z przyjęciem Strategii Lizbońskiej), tzw. Otwartej Metody
Koordynacji18 . Metoda ta polega na koordynowaniu działań państw członkowskich w
konkretnych dziedzinach polityki publicznej i tworzeniu warunków do wzajemnego uczenia
się -transferu i konwergencji polityk. W jej ramach państwa ustalają wspólne cele polityczne,
zaś środki i tempo ich realizacji określają indywidualnie (w narodowych strategiach),
wybierając rozwiązania optymalne z punktu widzenia krajowego kontekstu. Państwa - w tym
Polska - sporządzają raporty z działań, a Komisja Europejska przygotowuje raport zbiorczy,
zawierający analizę polityk prowadzonych przez poszczególne kraje oraz wnioski i
rekomendacje. OMK umożliwia UE oddziaływanie na politykę publiczną w obszarach
pozostających w kompetencjach państw członkowskich. Stosowana jest między innymi w
następujących dziedzinach:

zatrudnienie

włączenie społeczne (inkluzja)

emerytury

ochrona zdrowia i długotrwała opieka (od 2003 r. trzy ostatnie obszary
zostały zebrane w jeden: zabezpieczenie społeczne)
Obok polityki regulacyjnej - realizowanej za pomocą miękkich i twardych metod - UE
prowadzi również - w ramach swoich kompetencji - politykę materialną. Środki ze składek
członkowskich przeznaczane są na realizację wspólnej polityki w różnych dziedzinach spraw
publicznych
oraz
wyrównywanie
dysproporcji
rozwojowych
między poszczególnymi
państwami członkowskimi i regionami. Instrumentami realizacji tych działań są fundusze
strukturalne (Fundusz Rozwoju Regionalnego, Europejski Fundusz Społeczny, Fundusz
17
A. Peters, I. Pagotto „Miękkie prawo jako nowa metoda zarządzania w Unii europejskiej – perspektywa
pawna”, w: Kolarska-Bobińska (red), Nowe metody…
18
S. Golinowska, P. Hengstenberg, M. Żukowski (reds) 2009 Diversity and Commonality In European Social
Policies: The forging of a European Social Model, Wydawnictwo Naukowe Scholar – Friedrich-Ebert-Stiftung,
Warszawa.
19
Spójności, Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej, Europejski Fundusz Rybacki),
inicjatywy i programy wspólnotowe. W obecnym okresie programowania, tj. 2007-2013,
Polska jest największym odbiorcą środków unijnych. Beneficjentami środków są zarówno
administracje szczebla centralnego i lokalnego, jak i przedsiębiorstwa oraz organizacje
pozarządowe. Co więcej, absorpcja funduszy ma charakter silnie zdecentralizowany: 25%
globalnej sumy przyznanej Polsce w ramach polityki spójności (ponad 16,5 mld euro)
powierzono regionom (samorządom wojewódzkim). Korzystniejszy dla samorządów podział
środków można spotkać tylko w państwach o ustroju federalistycznym19 (Bieńkowska 2009).
Absorpcja środków UE jest zatem typowym przykładem wdrażania w Polsce zasad
wielopoziomowego zarządzania.
Po 1989 r. w Polsce rozwija się także trzeci wymiar MLG - poziome rozproszenie
kompetencji władz publicznych. Następuje dynamiczny wzrost trzeciego sektora, stworzono
ramy dla dialogu i partnerstwa publiczno-prywatnego i publiczno-społecznego. Odpowiednie
ustawy umożliwiają zlecanie zadań publicznych podmiotom prywatnym i pozarządowym. W
2003 r. uchwalono Ustawę o Pożytku Publicznym i Wolontariacie, na mocy której organizacje
pozarządowe specjalizujące się w realizacji zadań publicznych mogą uzyskać preferencyjny
status "organizacji pożytku publicznego". Ponadto samorządy mają obowiązek uchwalania
programów współpracy z organizacjami pozarządowymi.
3. Wielopoziomowe zarządzanie w polskiej polityce społecznej
Zadania społeczne państwa nie są wyjątkiem od opisywanego trendu. W 1991 r. istotną
część zadań z zakresu pomocy społecznej przekazano nowo utworzonym samorządom
gminnym. Kolejnym, przełomowym etapem decentralizacji polityki społecznej było powołanie
w roku 1998 samorządów wojewódzkich i powiatowych20.
Podział zadań w sferze polityki społecznej odzwierciedla ogólne zasady organizacji
władzy publicznej. I tak, rolą gmin jest realizacja podstawowych zadań pomocy społecznej
wobec osób i rodzin wymagających wsparcia. Ustawa o pomocy społecznej z 12 marca 2004
r21. określa je następująco:

zaspokojenie niezbędnych potrzeb umożliwiających życie w warunkach
godnych człowieka;
19
Ciągle rośnie rola gmin i powiatów w naszym kraju – wywiad z minister rozwoju regionalnego Elżbietą
Bieńkowską, www.polskatimes.com, 17.01.2009.
20
J. Hrynkiewicz (red), 2001, Decentralizacja funkcji społecznych państwa, Instytut Spraw Publicznych,
Warszawa.
21
I. Sierpowska 2007 Ustawa o Pomocy Społecznej: komentarz, Wolters-Kluwer, Warszawa.
20

pomoc w nabyciu lub odzyskaniu samodzielności życiowej;

(re-)integracja społeczna.
Gminy odpowiadają za świadczenie usług, które ze swej natury powinny być
dostępne w miejscu zamieszkania (względnie pobytu). Należą tu przede wszystkim:

udzielenie
schronienia,
przyznanie
niezbędnego
ubrania
oraz
dostarczenie jednego gorącego posiłku dziennie osobom, które własnym staraniem
nie są w stanie zapewnić sobie schronienia, ubrania i pożywienia;

domowe usługi opiekuńcze;

usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze w dziennych
ośrodkach wsparcia;

usługi
opiekuńczo-wychowawcze
świadczone
w
różnego
typu
ośrodkach dziennych (kluby, świetlice, ogniska wychowawcze);

prowadzenie mieszkań chronionych.
Ponadto gminy zajmują się przyznawaniem i wypłacaniem zasiłków pieniężnych
(stałych, okresowych lub celowych) osobom nieposiadającym niezbędnych do życia środków
materialnych (tzn. takim, których gospodarstwa domowe uzyskują dochód per capita poniżej
określonego progu).
Wreszcie, gminni pracownicy socjalni stanowią służbę pierwszego kontaktu dla osób i
rodzin potrzebujących pomocy. Dokonują oceny potrzeb i dobierają adekwatne formy
wsparcia dostępne w całym systemie polityki społecznej (świadczenia, usługi etc.), a
następnie pośredniczą między klientem a zasobami pomocy.
Powiatom powierzono funkcję kształtowania i realizacji lokalnej polityki społecznej, w
tym diagnozowania potrzeb, opracowywania lokalnej strategii rozwiązywania problemów
społecznych, opracowywania, koordynacji, kontroli, nadzoru i realizacji programu lokalnej
polityki społecznej, oraz utrzymania i rozbudowy infrastruktury socjalnej. Powiatowe agendy
pomocy społecznej - powiatowe centra pomocy rodzinie - są głównymi podmiotami lokalnej
polityki społecznej.
W porównaniu do gmin, powiaty świadczą usługi o bardziej specjalistycznym
charakterze i ponadlokalnym zasięgu, w tym przede wszystkim:

stacjonarne usługi opiekuńcze;

prowadzenie ośrodków adopcyjno-opiekuńczych oraz rekrutowanie,
szkolenie i wspieranie rodzin zastępczych;

organizowanie i prowadzenie całodobowych placówek opiekuńczo-
wychowawczych;

wspieranie (także finansowe) wychowanków rodzin zastępczych oraz
placówek opiekuńczo-wychowawczych w usamodzielnieniu;
21

prowadzenie
ośrodków
interwencji
kryzysowej
dla
osób/rodzin
znajdujących się w sytuacji kryzysowej (na ogół ofiar przemocy domowej);

usługi poradnicze: prawne, psychologiczne i rodzinne (w tym
terapeutyczne);

prowadzenie
ponadlokalnych
ośrodków
wsparcia
i
mieszkań
chronionych;

usługi i działania na rzecz osób niepełnosprawnych.
Powiaty odpowiadają także za doskonalenie zawodowe gminnej służby socjalnej.
Poza obszarem pomocy społecznej, kolejnym istotnym zadaniem powiatów jest prowadzenie
klasycznego pośrednictwa pracy.
Z kolei samorządy wojewódzkie odpowiadają za prowadzenie polityki rozwoju
regionów, w tym opracowywanie i wdrażanie strategii ich rozwoju społeczno-gospodarczego.
Jednym z obszarów powierzonej województwom polityki rozwoju jest polityka społeczna, w
szczególności wspieranie i prowadzenie działań na rzecz integracji społecznej i
przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu.
Do zadań samorządu województwa należy przede wszystkim:

opracowywanie i realizacja wojewódzkiej strategii polityki społecznej;

rozpoznawanie przyczyn ubóstwa i opracowywanie regionalnych
programów pomocy społecznej będących wsparciem dla działań samorządów
lokalnych;

organizowanie kształcenia służb społecznych;

inspirowanie i promowanie innowacyjnych rozwiązań w zakresie
pomocy społecznej;

sporządzanie
bilansu
potrzeb
pomocy
społecznej
oraz
sprawozdawczości i przekazywanie wojewodzie.
Jak wspomniano wyżej, część z zadań samorządów to zadania własne, część zlecone (i finansowane) przez administrację rządową. Pozostałe zadania rządowe realizują
następujące organy administracji centralnej: minister właściwy do spraw zabezpieczenia
społecznego oraz wojewodowie. Ci ostatni odpowiadają głównie za:

ustalanie sposobu wykonania przez samorządy zadań zleconych z
zakresu administracji rządowej;

wydawanie i cofanie zezwoleń na prowadzenie domów pomocy
społecznej;

realizację
lub
zlecanie
podmiotom
samorządowym
pozapaństwowym zadań wynikających z programów rządowych;
22
bądź

nadzór nad realizacją zadań samorządów, w tym jakością działalności
placówek oraz usług, dla których minister określił standardy, a także kwalifikacjami
kadr;

kontrolę jakości usług świadczonych przez podmioty niepubliczne na
podstawie umów z organami administracji rządowej lub samorządowej;

ocenę stanu i efektywności pomocy społecznej, z uwzględnieniem
bilansu potrzeb sporządzanego przez samorząd województwa;

sporządzanie sprawozdawczości i przekazywanie ministerstwu.
Do zadań ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego w obszarze
pomocy społecznej należy przede wszystkim:

tworzenie koncepcji i określanie kierunków rozwoju polityki publicznej;

analiza skuteczności pomocy społecznej;

monitorowanie określonych przez ministerstwo standardów jakości

zlecanie i finansowanie badań, ekspertyz i analiz dotyczących pomocy
usług;
społecznej;

finansowe wspieranie programów realizowanych przez jednostki
samorządu terytorialnego lub uprawnione podmioty niepubliczne.
Zarysowany wyżej podział kompetencji nie dotyczy świadczeń i usług polityki
społecznej o charakterze składkowym (świadczeń z tytułu zabezpieczenia społecznego - rent
i emerytur - i ubezpieczeń społecznych oraz ochrony zdrowia), których administracja ma
charakter
scentralizowany.
Na poziomie ponadnarodowym, sprawy społeczne odgrywają coraz większą - choć wciąż
znacznie mniejszą, niż polityka gospodarcza - rolę w polityce Unii Europejskiej22. W budżecie
UE na rok 2006 pozycja "zatrudnienie i sprawy społeczne" stanowiła 9.9% ogółu nakładów,
będąc trzecim co do wielkości działem wydatków (po polityce rolnej i rozwoju wsi oraz
polityce regionalnej). Instrumentarium polityki społecznej UE obejmuje:

akty prawne (zapisy w prawie pierwotnym - traktatach - określające
ogólne cele społeczne UE oraz regulujące m.in. takie kwestie, jak zakaz
dyskryminacji, koordynacja krajowych systemów zabezpieczenia społecznego,
swoboda przepływu siły roboczej, europejska strategia zatrudnienia etc., oraz
dyrektywy i rozporządzenia, dotyczące głównie bezpieczeństwa pracy oraz równości
płci);
22
Golinowska, Hengstenberg, Żukowski (reds), Diversity…
23
instrumenty miękkie (np. Karta Społeczna, uchwały, zielone i białe

księgi oraz Otwarta Metoda Koordynacji, stosowana od 2000 r. w takich obszarach
polityki społecznej, jak zatrudnienie i zabezpieczenie społeczne);
instrumenty finansowe (fundusze unijne - przede wszystkim Europejski

Fundusz Społeczny ( ESF) poświęcony promocji zatrudnienia, Europejski Fundusz
Rozwoju
Regionalnego
(ERDF),
Europejski
Fundusz
Przystosowawczy
do
Globalizacji (EGF) oraz programy unijne, np. PROGRESS na cele zatrudnienia i
solidarności społecznej).
Tak więc, choć unijna polityka społeczna ma nadal charakter głównie regulacyjny,
coraz istotniejszą rolę odgrywają instrumenty materialne, redystrybucyjne, wspierające
osiąganie celów społecznych i rozwijanie potencjału służb społecznych w słabiej
rozwiniętych państwach członkowskich. To duża szansa i zarazem wyzwanie dla Polski,
która jest potencjalnie największym beneficjentem środków unijnych w obecnym okresie
programowania. Skuteczna absorpcja funduszy społecznych UE zależeć będzie od
sprawności administracji rządowej i samorządowej, jak również od prężności sektora
pozarządowego. Szczególnie istotną rolę mają do odegrania samorządy wojewódzkie, które
odpowiadają za planowanie, programowanie i realizację polityki rozwoju społecznogospodarczego regionów, w czym wydatnie mogą pomóc środki wspólnotowe. Bliżej
zajmiemy się tą kwestią w kolejnym podrozdziale.
W polityce społecznej mamy również do czynienia z poziomym rozproszeniem
kompetencji władz publicznych. Zarówno ministerstwo właściwe do spraw zabezpieczenia
społecznego, jak i samorządy są ustawowo zobowiązane do współpracy z organizacjami
pozarządowymi. Prawo zezwala na powierzanie realizacji zadań w zakresie polityki
społecznej
podmiotom
pozapaństwowym.
Wspomniana wyżej Ustawa o Pożytku Publicznym i Wolontariacie wśród obszarów działań o
charakterze pożytku publicznego wymienia m.in. pomoc społeczną, ochronę i promocję
zdrowia, ochronę praw człowieka. Kooperacja organizacji pożytku publicznego (OPP) z
władzami publicznymi (w praktyce głównie samorządami gminnymi i powiatowymi) może
przybierać następujące formy:

wzajemne informowanie o planowanych działaniach;

konsultowanie przez władze publiczne projektów aktów prawnych;

tworzenie wspólnych zespołów o charakterze doradczym;

zlecanie przez władze organizacjom pozarządowym realizacji zadań
publicznych.
24
Mimo relatywnie słabych tradycji społeczeństwa obywatelskiego w Polsce i szeregu
czynników utrudniających sprawne funkcjonowanie partnerstwa publiczno-społecznego23,
organizacje pozarządowe stają się ważnym dostawcą usług społecznych. Ocenia się, że
właśnie w sferze społecznej współpraca administracji publicznej z trzecim sektorem jest
najintensywniejsza. Istnieją jednak w tym względzie znaczne nierówności regionalne. NGO's
działają najprężniej w dużych, zasobnych miastach, znacznie słabiej reprezentowane są na
terenach wiejskich.
Partnerstwo publiczno-społeczne w polityce społecznej przebiega zarówno w
tradycyjnych, jak i nowych formułach i dziedzinach. Najważniejsze z nich to:

usługi, których świadczenie leży w kompetencjach samorządów, ale
tradycyjnie zlecane są organizacjom pozarządowym (np. domowe usługi opiekuńcze);

usługi, których świadczenie leży w kompetencjach samorządów, ale z
różnych względów lepiej przygotowane do ich realizacji są organizacje samorządowe
(np. specjalistyczne usługi opiekuńcze, a zwłaszcza usługi dla bezdomnych);

usługi nie wymagane ustawowo, odpowiadające na specyficzne
lokalne potrzeby zidentyfikowane przez NGO's (tu zwłaszcza otwiera się pole do
rozmaitych innowacyjnych przedsięwzięć);

usługi ustawowo przypisane samorządom, jednak z myślą o zleceniu
ich organizacjom pozarządowym (np. usługi aktywizacyjne).
W odróżnieniu od trzeciego sektora, realny udział podmiotów prywatnych w realizacji
zadań
publicznych
w
zakresie
polityki
społecznej
jest
jak
dotąd
niewielki.
Na podstawie powyższej analizy można stwierdzić, że w wielopoziomowej strukturze
instytucjonalnej polityki społecznej w Polsce kluczową rolę odgrywają samorządy. Przy czym
gminy i powiaty odpowiadają za dostarczanie świadczeń i usług (odpowiednio podstawowych i specjalistycznych), powiaty ponadto za kreowanie lokalnej polityki
społecznej, zaś samorządy wojewódzkie za planowanie strategiczne polityki społecznej na
poziomie regionu, wspomaganie, poprzez programy regionalne, działań pomocy społecznej
w gminach i powiatach, sporządzanie bilansów potrzeb oraz inspirowanie i promowanie
innowacyjnych rozwiązań w zakresie pomocy społecznej.
Ponadto, wraz z akcesją do UE samorządy przejęły trudne zadania związane z
realizacją
wspólnotowej polityki spójności, przede
wszystkim ze
środków ERDF,
zarządzanych na poziomie województw w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych.
23
K. Piątek „Organizacje pozarządowe jako podmioty polityki społecznej”, w: B. Kromolicka (red), 2005, Praca
socjalna w organizacjach pozarządowych. Z problemów działania i kształcenia, Akapit, Toruń.
25
4. Rola samorządów wojewódzkich i zróżnicowanie regionów
Samorządom wojewódzkim powierzono zatem odpowiedzialność za kreowanie
polityki społecznej w regionach oraz stymulowanie procesów między-lokalnego uczenia się:
identyfikacji i popularyzacji dobrych (najlepszych) praktyk w sferze pomocy społecznej.
Szerszym zadaniem województw jest prowadzenie polityki rozwoju społecznogospodarczego regionów. Ich kompetencje w tym zakresie respektuje przygotowywana
obecnie przez rząd Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego, uznająca w samorządzie
jedyny podmiot ustawowo odpowiedzialny za rozwój województwa24. Rola wojewody
ograniczać się będzie do nadzoru nad legalnością działania samorządu.
Jednocześnie, samorządy wojewódzkie mają stanowić ośrodki transferu wiedzy i
kompetencji w zakresie prowadzenia polityki rozwoju na poziomie lokalnym, oraz koordynacji
regionalnej. Wzrastać ma bowiem rola gmin i powiatów w polityce regionalnej – poprzez
udział na zasadzie konsultacji w programowaniu polityki rozwoju regionu (a w przypadku
gmin również poprzez programowanie rozwoju lokalnego), opracowywanie i wdrażanie
projektów rozwoju lokalnego, jak również pobudzanie inicjatyw związanych z realizacją
takich projektów. Warunkiem powodzenia tych działań jest efektywna koordynacja, zachęty i
wsparcie merytoryczne ze strony województw.
Ważnym
instrumentem
polskiej
polityki
rozwoju
regionalnego
są
fundusze
spójnościowe Unii Europejskiej. Dokumentem ramowym dla wykorzystania funduszy
spójnościowych
są Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia – Narodowa Strategia
Spójności 2007-2013. Cel główny NSRO sformułowano następująco:

tworzenie warunków dla wzrostu konkurencyjności gospodarki polskiej
opartej na wiedzy i przedsiębiorczości zapewniającej wzrost zatrudnienia oraz wzrost
poziomu spójności społecznej, gospodarczej i przestrzennej.
Cel ten rozłożono na 6 celów szczegółowych:
1)
poprawa jakości funkcjonowania instytucji publicznych oraz
rozbudowa mechanizmów partnerstwa;
2)
poprawa jakości kapitału ludzkiego i zwiększenie spójności
społecznej;
3)
budowa i modernizacja infrastruktury technicznej i społecznej
mającej podstawowe znaczenie dla wzrostu konkurencyjności Polski;
24
Ciągle rośnie rola…
26
4)
podniesienie
konkurencyjności
i
innowacyjności
przedsiębiorstw, w tym szczególnie sektora wytwórczego o wysokiej wartości
dodanej oraz rozwój sektora usług;
5)
wzrost konkurencyjności polskich regionów i przeciwdziałanie
ich marginalizacji społecznej, gospodarczej i przestrzennej;
6)
wyrównywanie szans rozwojowych i wspomaganie zmian
strukturalnych na obszarach wiejskich25.
Jak wspomniano wyżej, ¼ środków przyznanych Polsce – 16,6 mld euro –
powierzono właśnie samorządom wojewódzkim.
Tak więc zarówno w dziedzinie regionalnej polityki społecznej, jak i szerszym
obszarze polityki rozwoju społeczno-gospodarczego, samorządy wojewódzkie mają do
odegrania niezwykle istotną rolę. To od nich w dużej mierze zależy podnoszenie jakości
polityk na poziomie lokalnym i regionalnym. W strukturze multi-level governance zajmują
kluczową pozycję. Z tej racji są szczególnie predestynowane do wykorzystywania nowych
metod zarządzania (NMG), jak np.

dobrowolne porozumienia;

porównywanie z najlepszymi (benchmarking);

naśladownictwo (mimicking);

współzawodnictwo (policy competition)26 .
Na ile jednak województwa będą w stanie skutecznie stosować te metody i wywiązać
się z przypisanej im roli ośrodków transferu wiedzy oraz koordynacji działań samorządów w
regionie – a w efekcie przyczynić się do poprawy jakości lokalnych i regionalnych polityk i
programów publicznych (w tym społecznych) , zależeć będzie od ich własnej sprawności i
potencjału administracyjnego. Istotnym elementem działań na rzecz poprawy sprawności
instytucjonalnej i zdolności administracyjnych samorządów wojewódzkich są inwestycje w
kapitał ludzki, a więc profesjonalizację kadr zaangażowanych w tworzenie, wdrażanie,
monitorowanie i ocenę polityk i programów.
Taki właśnie cel przyświeca projektowi „Koordynacja na rzecz aktywnej integracji”, w
ramach którego rozwijany jest potencjał organizacyjny i merytoryczny regionalnych ośrodków
polityki społecznej. Wpisuje się on w obszar celu horyzontalnego nr 1 Narodowej Strategii
Spójności:
„poprawa
jakości
instytucji publicznych
25
oraz
rozbudowa
mechanizmów
Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-2013 wspierające wzrost gospodarczy i zatrudnienie.
Narodowa Strategia Spójności (2007), Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa.
26
Kolarska-Bobińska, Wprowadzenie…, U. Diedrichs „Metody zarządzania w Unii Europejskiej”, w: KolarskaBobińska (red), Nowe metody…
27
partnerstwa”, realizując Działanie 1.2 „Wsparcie systemowe instytucji pomocy i integracji
społecznej” Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki.
Regionalne ośrodki pomocy społecznej odpowiadają, na mocy Ustawy o Pomocy
Społecznej, za realizację zadań samorządów wojewódzkich w zakresie pomocy społecznej.
W
toku niniejszego projektu otrzymają wsparcie polegające na opracowaniu nowych
procedur i narzędzi sporządzania bilansu potrzeb pomocy społecznej, jak również
zaprojektowaniu i przygotowaniu do utworzenia nowych komórek organizacyjnych:
Obserwatoriów Integracji Społecznej (OIS). OIS prowadzić będą systematyczną analizę
polityk, projektów i programów lokalnych, stanowiąc niezbędne zaplecze merytoryczne dla
pełnienia przez województwa funkcji kreatora regionalnej polityki społecznej oraz lidera
transferu dobrych praktyk i koordynacji działań.
Projekt dotyczy zatem praktyki instytucjonalnej w 16 regionach, a więc obszarach o
silnie zróżnicowanym profilu społecznym, gospodarczym i historyczno-kulturowym. Wpływ
takich m.in. czynników endogenicznych na sprawność instytucji był tematem klasycznych
prac socjologicznych27, a na gruncie polskim choćby badań zespołu pod kierunkiem Józefiny
Hrynkiewicz28. Na podstawie literatury przedmiotu można
projektu
hipotezę,
że
wobec
konieczności
sformułować dla niniejszego
wielopoziomowej
współpracy
przy
sporządzaniu bilansu potrzeb (kolejne szczeble samorządu oraz wojewodowie) i
jednoczesnym braku formalnych zależności między tymi poziomami, końcowy rezultat
zależy
w
pewnym
stopniu
od
nieformalnych
relacji
między
pracownikami
poszczególnych instytucji (na ile się znają, szanują, postrzegają swoje instytucje jako
partnerów etc.). Wchodziłby tu zatem w grę czynnik z reguły kojarzony ze społeczeństwem
obywatelskim: kapitał społeczny, rozumiany według klasycznego ujęcia Roberta D. Putnama
jako ogół więzi międzyludzkich opartych na zaufaniu, wiarygodności i wzajemności29.
Innym
potencjalnie
różnicującym
elementem
jest
postrzeganie
problematyki
społecznej przez lokalne elity polityczne (radnych, zarząd województwa). Złożoność i mała
„medialność” tych kwestii może powodować spychanie ich na dalszy plan na rzecz działań
bardziej spektakularnych (np. projekty infrastrukturalne) – niezależnie od ich skali w danym
regionie.
Wróćmy jednak do czynników wymienionych wcześniej: społeczno-ekonomicznych
oraz historyczno-kulturowych. Silne zróżnicowanie polskich regionów korzeniami sięga
okresu rozbiorów, gdy poszczególne części kraju zostały wchłonięte na ponad 100 lat przez
27
R.D. Putnam 1996 Demokracja w działaniu. Tradycje obywatelskie we współczesnych Włoszech, ZnakFundacja Batorego, Kraków-Warszawa.
28
J. Hrynkiewicz (red) Decentralizacja…
29
A. Rymsza „Klasyczne koncepcje kapitału społecznego”, w: T. Kaźmierczak, M. Rymsza (reds), 2007, Kapitał
społeczny. Ekonomia Społeczna, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa.
28
różnorodne organizmy społeczno-gospodarcze państw zaborczych. Kolejnym słupem
milowym była druga wojna światowa oraz jej reperkusje w postaci przesunięcia granic kraju
na wschód i masowych przesiedleń na tereny Ziem Odzyskanych. Mimo przyspieszenia
procesów industrializacji i urbanizacji w okresie PRL oraz rozwoju gospodarczego po
transformacji ustrojowej, nie zdołano jak dotąd zniwelować dysproporcji rozwojowych między
terenami miejskimi a wiejskimi. Wprowadzenie po 1989 zasad gospodarki kapitalistycznej
zaowocowało bankructwem wielu zakładów przemysłowych - nierzadko prawie całych branż
przemysłu - oraz państwowych gospodarstw rolnych, co szczególnie dotkliwie odczuły
obszary
o
charakterze
monokulturowym.
Realia
zintegrowanej
ze
strukturami
międzynarodowymi gospodarki rynkowej generują swoiste problemy społeczne, jak choćby
masowe
migracje
zarobkowe,
które
w
różnym
stopniu
dotykają
różne
regiony.
Tego rodzaju - powszechnie znane - czynniki powodują, że w Polsce utrzymują się znaczne
między- oraz wewnątrz-regionalne zróżnicowania poziomu uprzemysłowienia, urbanizacji,
zamożności, struktury i dynamiki wzrostu gospodarczego, charakteru i struktury bezrobocia,
natężenia patologii społecznych, charakteru więzi społecznych, poziomu aktywności
obywatelskiej, tradycji i obyczajów, stopnia identyfikacji z lokalną społecznością i tak dalej.
Lokalne i regionalne instytucje polityki społecznej stają zatem wobec różnych - i nie zawsze
jednakowo trudnych - zadań, zarówno jeśli chodzi o liczbę i skalę problemów społecznych,
jak
i
możliwości
potencjalnych
partnerów
w
ich
rozwiązywaniu
(np.
organizacji
pozarządowych).
Tak więc lokalny kontekst będzie wywierać wpływ na pozycję problematyki
społecznej w polityce samorządów w poszczególnych województwach, w tym na wagę
i sposób wykorzystania bilansu potrzeb pomocy społecznej oraz rolę Obserwatoriów
Integracji Społecznej. Jednocześnie - i tu wracamy do punktu wyjścia niniejszego tekstu zróżnicowanie
lokalnej
i
regionalnej
sytuacji
społecznej
jest
racją
bytu
zdecentralizowanej polityki społecznej, regionalnych ośrodków pomocy społecznej
jako jej kreatorów na poziomie regionu oraz promotorów innowacji, a także - w
przyszłości - OIS-ów jako komórek systematycznie monitorujących i badających lokalne
polityki, programy i projekty społeczne.
Z powyższych względów autorzy projektu uznali za zasadne uzupełnić raport z badań
dotychczasowej praktyki opracowywania bilansów potrzeb pomocy społecznej o portrety
województw, obrazujące ich społeczno-gospodarczą oraz historyczno-kulturową specyfikę.
29
CZĘŚĆ II
1. Analiza dotychczasowych doświadczeń w opracowywaniu bilansu
potrzeb pomocy społecznej w regionach – analiza dokumentów
1.1.
Wstęp
Zamierzeniem projektu Koordynacja na rzecz aktywnej integracji jest podniesienie
jakości i efektywności funkcjonowania instytucji działających w obszarze polityki i integracji
społecznej na poziomie regionalnym. W szeregu zadań służących realizacji powyższych
celów projekt zakłada między innymi stworzenie modelu wymiany informacji obejmujących
również informację na temat instrumentów oraz metod stosowanych przez różne instytucje
zajmujące się pomocą i polityką społeczną na poziomie regionalnym i krajowym ze
szczególnym
uwzględnieniem
działań
przeciwdziałających
procesom
społecznej
marginalizacji. Oprócz bazy instytucji pomocy i integracji społecznej, która będzie
obejmowała informacje na temat projektów, doświadczeń, rozwiązań, podejmowanych
działań na rzecz społecznej inkluzji, promocji dobrych praktyk zakłada się również
wypracowanie jednolitego narzędzia do badania potrzeb z zakresu pomocy społecznej.
Wypracowanie nie jest tutaj rozumiane, jako jednoznaczne z tworzeniem nowego
narzędzia, gdyż od 2004 roku ustawa o pomocy społecznej zobowiązuje zarówno jednostki
na poziomie lokalnym, jak i regionalnym do sporządzania bilansów potrzeb pomocy
społecznej (zwany dalej bilansem potrzeb), ile o zaproponowanie zmian w obecnie
stosowanym narzędziu dostosowujących bilans potrzeb do wymagań, jakie wiążą się z
realizacją działań przeciwdziałającym społecznej ekspulsji. Zgodnie z głównym celem
projektu, jakim jest wsparcie regionalnych ośrodków polityki społecznej w efektywnym
planowaniu zadań aktywnej integracji społecznej, istnieje potrzeba posługiwania się
wspólnym, ujednoliconym narzędziem, które dostarczy instytucjom na poziomie regionalnym
niezbędnych informacji umożliwiających realizację zadań z tego zakresu. Tak sformułowane
zadanie implicite określa już kierunek zmian, jednakże to, jaki ostatecznie kształt przybierze
bilans potrzeb pomocy społecznej zależy przede wszystkim od zidentyfikowania potrzeb
pracowników ośrodków, którzy zajmują się jego przygotowywaniem bądź wykorzystywaniem
w planowaniu polityki społecznej. Zatem potrzeba przygotowania nowego narzędzia bilans
potrzeb
pomocy
społecznej
jest
odpowiedzią
na
brak
niezbędnych
informacji
umożliwiających planowanie oraz analizy stopnia realizacji zadań z zakresu aktywnej
integracji bądź zbyt dużego stopnia zróżnicowania tych informacji. Ujednolicone narzędzie
30
pozwoli na zintegrowanie regionalnych informacji na poziomie krajowym, ale umożliwi także
porównywanie danych, wymianę informacji na poziomie regionalnym czy konstruowanie i
pogłębionych analiz.
Niniejszy raport koncentruje się na szczeblu regionalnym mając na celu analizę
dotychczasowych doświadczeń związanych z tworzeniem bilansów potrzeb pomocy
społecznej na poziomie regionu, wskazaniu rozbieżności w podejściach do opracowywania
bilansu pomiędzy poszczególnymi województwami, określeniu pojawiających się problemów
i barier oraz, mając na uwadze cele projektu, wskazanie rozwiązań, które mogą zostać
wykorzystane w dalszych pracach tworzenia narzędzia bilans potrzeb pomocy społecznej.
Jednym z zadań w projekcie Koordynacja na rzecz aktywnej integracji,
wypracowane
w
regionalnych
ośrodkach
polityki
społecznej
jednolitego
jest
narzędzia
badawczego bilans potrzeb pomocy społecznej. Zadanie zostało podzielone na dwa etapy.
Pierwszy etap obejmuje przygotowanie raportu na podstawie analizy dotychczasowych
praktyk w przygotowywaniu bilansu potrzeb we wszystkich województwach. Drugi etap
wypracowywania narzędzia opiera się na cyklu seminariów eksperckich, które w rezultacie
mają doprowadzić do opracowania metodologii tworzenia bilansu potrzeb.
1.2.
Zastosowane metody
Prezentowany raport, będący realizacją pierwszego etapu zadania, obejmuje analizę
przygotowanych przez regionalne ośrodki polityki społecznej bilansów potrzeb pomocy
społecznej.
Opracowanie zawiera zarówno przegląd dotychczasowej praktyki w konstruowaniu i
stosowaniu narzędzia, jakim jest bilans potrzeb pomocy społecznej, jak i wskazanie tych
rozwiązań, które z uwagi na cel projektu, pozwalają uzyskiwać informacje związane nie tylko
z pomocą społeczną, ale umożliwiają na ich podstawie dokonywanie szerszych analiz i
śledzenia zmian z zakresu polityki społecznej. Analiza opiera się na danych zastanych, czyli
dotychczas opracowywanych bilansach potrzeb przygotowanych przez regionalne ośrodki
polityki społecznej i formularzach przesyłanych do ośrodków pomocy społecznej, i
powiatowych
centrów
pomocy
rodzinie.
Dodatkowym
źródłem
informacji
jest
przeprowadzona przez Instytut Rozwoju Służb Społecznych ankieta rozesłana do
regionalnych ośrodków polityki społecznej.
Blok pytań na temat bilansu potrzeb umieszczony w ankiecie miał charakter
eksploracyjny. Chodziło przede wszystkim o zebranie podstawowych informacji dotyczących
sposobu i przebiegu sporządzania bilansów potrzeb (na jakiej podstawie są sporządzane;
czy są konsultowane; jaki jest zakres zbieranych informacji; komu w praktyce, poza
31
ustawowym wymogiem, są przekazywane), sposobu ich wykorzystania, oraz roli, jaką,
zdaniem pracowników ośrodków, powinny pełnić. Analiza ankiety, jak i dane zastane nie
pozwalają na uzyskanie bardziej wyczerpujących informacji na temat tego, w jaki sposób i do
czego wykorzystywany jest bilans potrzeb, jego użyteczności dla podejmowania decyzji
dotyczącej planowania działań z zakresu polityki społecznej i ich realizacji na różnych
szczeblach. Pierwsza część raportu ma zatem charakter tyleż diagnostyczny, co
eksploracyjny wskazując na te zagadnienia, problemy czy kwestie, których dostępne
opracowania bilansów potrzeb nie zawierają, a które są istotne z punktu widzenia
zdefiniowania tego, czym powinien być bilans potrzeb pomocy społecznej.
1.3.
Informacje o bilansach potrzeb pomocy społecznej
Wszystkie regionalne ośrodki polityki społecznej sporządzają bilans potrzeb pomocy
społecznej. Analizowane w opracowaniu bilanse potrzeb pomocy społecznej w większości
dotyczą prognoz na rok 2008. Tylko 4 bilanse potrzeb dotyczą 2009 roku ( dwa bilanse
dotyczą prognoz na 2009, dwa województwa przesłały wzór formularzy na 2009 r.). W kilku
bilansach w przypadku wybranych kategorii, jak np.: szacowanie potrzeb szkoleniowych
związanych z udziałem jednostek pomocy społecznej w projektach systemowych prognozy
te dotyczą również roku 2009, lub, w jednym przypadku, liczba bezrobotnych ubiegających
się o świadczenia pomocy społecznej jest uwzględniona do 2010 roku.
Brak bilansów potrzeb na 2009 rok może wynikać z tego, iż są sporządzane w
różnym czasie. Zgodnie z ustawą, regionalne ośrodki polityki społecznej są zobowiązane do
przekazania bilansu wojewodzie do 1 marca. Jak wynika z informacji podanych w bilansach
potrzeb gotowe formularze są przesyłane do ośrodków pomocy społecznej i powiatowych
centrów pomocy rodzinie w różnych terminach. Prośba o udostępnienie ostatnich gotowych
bilansów potrzeb pomocy społecznej została przekazana ośrodkom na początku grudnia, a
zatem w czasie, kiedy mogły jeszcze trwać prace nad przygotowaniem bilansów na rok
2009.
Zgodnie z informacjami zawartymi w statutach regionalnych ośrodków polityki
społecznej, większość bilansów potrzeb jest przygotowywana w dziale zajmującym się
pomocą lub polityką i integracją społeczną.
Większość opracowań jest dostępna na stronach internetowych poszczególnych
ośrodków lub w Biuletynie Informacji Publicznej.30 Aby mieć pewność, że otrzymaliśmy pełną
wersję sporządzonego bilansu potrzeb zwróciliśmy się z prośbą do wszystkich ośrodków o
30
Kilka ośrodków nie ma jeszcze swojej strony internetowej.
32
przesłanie ostatnich, aktualnych opracowań w takiej wersji, jaka została przekazana przez
ośrodki Wojewodom. Otrzymaliśmy 14 z 16 sporządzanych bilansów potrzeb.31 Spośród 14
analizowanych bilansów 10 jest sporządzanych w wersji opisowej, do których zostały
załączone formularze zawierające szczegółowe dane z poszczególnych ośrodków pomocy
społecznej i powiatowych centrów pomocy rodzinie.
Nie wszystkie opracowania mają tę samą jakość. Sporządzane bilanse są
zróżnicowane zarówno pod względem objętości, typu zbieranych danych, jak i zawartości
merytorycznej. W takim samym stopniu wydaje się to dotyczyć opisów, jak i samych
formularzy wypełnianych przez jednostki, do których rozsyłany jest bilans. Jedną z przyczyn
różnic w stosowanych formularzach bilansu może być zróżnicowany zakres zadań i
kompetencji regionalnych ośrodków polityki społecznej, okres działalności ROPS-ów, jak
również udział ROPS-ów w realizacji programów ogólnopolskich lub projektów systemowych.
Z analizy statutów wynika, że czas powstawania regionalnych ośrodków polityki
społecznej jest różny dla poszczególnych województw. Część z nich została powołana zaraz
po wejściu w życie ustawy o pomocy społecznej z 1999 roku, część ROPS-ów natomiast po
roku 2000. Zanim przejdę do szczegółowego omówienia struktury bilansów, chciałabym
krótko wskazać na prawny i instytucjonalny kontekst sporządzania bilansów potrzeb, który
wydaje się mieć znaczenie zarówno dla struktury bilansu, jak i roli, jaką spełnia.
1.4.
Kontekst prawny i instytucjonalny
Jak już uprzednio wspomniałam, sporządzanie bilansu potrzeb w zakresie pomocy
społecznej należy do zadań własnych samorządu województwa. Stanowi także zadanie
własne o charakterze obowiązkowym dla gmin i powiatów. Jest ono realizowane zgodnie z
art. 21 pkt. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Na podstawie danych
zebranych z ośrodków pomocy społecznej i powiatowych centrów pomocy rodzinie32
powstaje zbiorcza informacja o potrzebach z zakresu pomocy społecznej w danym
województwie. Zarówno przygotowanie zbiorczego bilansu, jak i wzoru formularzy
wysyłanych jednostkom pomocy społecznej należy do obowiązków regionalnych ośrodków
polityki społecznej, które wykonują zadania z zakresu pomocy społecznej leżące w
kompetencji samorządu województwa. Bilans potrzeb pomocy społecznej jest jednym z wielu
zadań realizowanych przez ROPS-y.
31
W przypadku dwóch Ośrodków, które nie przesłały swoich bilansów potrzeb, nie ma ich również
umieszczonych na stronie internetowej.
32
Informacje dotyczą nie tylko Ośrodków Pomocy Społecznej czy Powiatowych Centrów Pomocy Rodzinie, ale
również wszystkich podległych im jednostkom.
33
Usytuowanie regionalnych ośrodków polityki społecznej w strukturze administracji
samorządowej oraz ustawowe zobowiązanie do przekazywania bilansu potrzeb wojewodom
determinuje strukturę bilansu, i wpływa na sposób definiowania tego, czym jest bilans
potrzeb i jaką pełni rolę. Zadania realizowane przez ROPS-y nie są regulowane ustawą o
pomocy społecznej, ale wewnętrznymi uchwałami województwa, na mocy których jednostki
te otrzymują statut, stąd mogą wynikać różnice kompetencyjne poszczególnych ośrodków. W
dużej mierze jednakże większość zadań leżących w kompetencjach i obowiązkach ROPSów jest podobna.
Zróżnicowanie zadań samorządu i wojewody przekłada się na rodzaj informacji, jakie
są zbierane przez ROPS. Jedną z przykładowych informacji jest rejestr różnych placówek
pomocy społecznej prowadzonych na terenie województwa, jak i liczba wolnych miejsc w
jednostkach opiekuńczo-wychowawczych. Wymieniony obszar pomocy społecznej należy
jednocześnie do zadań Wojewody, który taki rejestr jest zobowiązany prowadzić, jak i
Marszałka, do zadań którego należy „prowadzenie banku danych o wolnych miejscach w
całodobowych placówkach opiekuńczyczo-wychowawczych na terenie województwa”33
.
Jednym z zadań wojewody jest również ocena stanu i efektywności pomocy społecznej,
której służy między innymi bilans potrzeb pomocy społecznej. W ten również sposób często
explicite jest definiowana, przez sporządzających bilans, jego rola.
Trudno powiedzieć, opierając się wyłącznie na analizie zebranych opracowań, jaką
dokładnie rolę w praktyce, dla pracowników ROPS-ów, pełnią bilanse potrzeb34. Jednakże,
jak wynika z ankiety przeprowadzonej przez Instytut Rozwoju Służb Społecznych, na pytanie
dotyczące roli i wykorzystania bilansu potrzeb większość badanych twierdzi, że jest to
potrzebny dokument mający wpływ na kształtowanie i realizację zadań pomocy społecznej w
województwie. Jednocześnie respondenci wskazywali, iż brakuje wiedzy na temat
wykorzystania bilansu potrzeb przez wojewodę.
1.5.
Bilanse potrzeb pomocy społecznej – struktura, cel, funkcje
Na wstępie należy zaznaczyć, że analizowane bilanse są zróżnicowanym materiałem.
Różnią się zawartością merytoryczną, zakresem tematów, jakie omawiają, źródłami, z jakich
korzystają oraz zakresem zbieranych informacji. Trudno na podstawie analizy otrzymanych
bilansów jednoznacznie wyjaśnić przyczyny tych różnic.
33
34
Ustawa o pomocy społecznej z dn. 12 marca 2004 roku, art.21, pkt. 6.
To zagadnienie będzie przedmiotem dalszego badania.
34
1.5.1. Struktura bilansów potrzeb
Poza ustawą o pomocy społecznej zobowiązującą ROPS-y do sporządzania bilansu
potrzeb nie ma innych źródeł, które określałyby czym jest bilans potrzeb i uzasadniały
istniejące między nimi różnice. Warto wyraźnie podkreślić, że ustawa o pomocy społecznej,
ani żaden ze statutów nie określa czym ma być bilans potrzeb pomocy społecznej. Czynniki
determinujące strukturę bilansów potrzeb będą przedmiotem dalszych badań. Pod względem
sposobu opracowania bilansów, zebrany materiał można podzielić na trzy główne grupy.
Pierwsza grupa, są to te bilanse potrzeb, które ograniczają się wyłącznie do
przedstawienia zbioru tabel, zwierających szczegółowe dane dotyczące finansowych i
organizacyjnych potrzeb poszczególnych jednostek pomocy społecznej.
Druga grupa obejmuje bilanse, w których zestawienie zbioru tabel opatrzone jest krótkim
opisem informującym o podstawowych zmianach w poszczególnych obszarach pomocy
społecznej.
I wreszcie trzecia grupa stanowiąca połowę zebranych materiałów, obejmuje te bilanse,
które nie tylko identyfikują, analizują zachodzące zmiany przedstawiając je w szerszym
kontekście działań polityki społecznej, ale zawierają również wskazówki i rekomendacje,
które mogą stanowić podstawę do podjęcia konkretnych działań. Ta część bilansów zawiera
również wnioski natury ogólniejszej wskazujące na szerszy kontekst problemów społecznych
wykraczający często poza kompetencje czy możliwości struktur lokalnych identyfikując
rozmaite trudności i bariery pojawiające się w kontekście rozwiązywania poszczególnych
problemów społecznych. Bilanse te oprócz podstawowych danych dotyczących kosztów,
beneficjentów pomocy społecznej zawierają ogólniejsze informacje, między innymi takie, jak:

omówienie zmian w prawie wraz ze wskazaniem konsekwencji, jakie niosą
dla sposobu realizacji zadań pomocy społecznej,

informacje o zmianach w nakładach na poszczególne zadania zarówno z
wyjaśnieniem
przyczyn
zachodzących
zmian,
jak
i
propozycją
wprowadzenia rozwiązań obniżających koszty usług,

identyfikację najważniejszych problemów społecznych, bariery i trudności
związane z efektywnym realizowaniem zadań pomocy społecznej
jednoczesne wskazanie tych form pomocy, w realizacji których widoczne
są szczególne braki

wskazanie wyzwań i kierunków niezbędnych działań

weryfikacja
danych,
wyjaśnianie
bilansach jednostkowych
35
nieścisłości pojawiających
się
w

informacje
dotyczące
sposobów
planowania
lokalnych
strategii
rozwiązywania problemów społecznych
1.5.2. Definicje
Już sama nazwa bilans potrzeb wprowadza pewien informacyjny chaos. Czym jest
lub ma być zatem bilans potrzeb?
Na podstawie zebranych bilansów można wyróżnić dwie różne definicje bilansu
potrzeb. Pierwsza odnosi się bardziej do pojęcia „potrzeba” definiując bilans jako prognozę,
planowanie na następny rok potrzeb oraz środków niezbędnych do ich realizacji. W
przypadku drugiego podejścia bilans potrzeb stanowi przede wszystkim sprawozdanie i
odnosi się do zamkniętego już okresu. I wydaje się, że dopiero w tym drugim znaczeniu
bilans potrzeb rzeczywiście może być podstawą do, jak podkreśla to większość autorów
omawianych opracowań, oceny i efektywności pomocy społecznej. Ten dychotomiczny
podział utrudnia niekiedy zrozumienie bilansu potrzeb, na ile jest to sprawozdanie, a na ile
szacowanie potrzeb. Wyraźnie jest to widoczne na poziomie opisu w przypadku kilku
raportów, które w stosunku do różnych obszarów problemowych raz odwołują się do
zrealizowanych już zadań przywołując informacje z lat poprzednich, innym razem odwołują
się do przyszłości mając na uwadze potrzeby, które dopiero są planowane. Nawet w tych
bilansach, w których wyraźnie określa się rolę przedstawianych informacji ten klarowny
podział zostaje zburzony przede wszystkim ze względu na wydłużony horyzont planowania w
przypadku projektów systemowych o czym świadczy poniższy cytat:
Pytania z obszaru PO KL dotyczyły roku bieżącego tj. 2008 oraz szacunków na rok 2009.
Pozostałe pytania, tak jak w poprzednim bilansie dotyczyły roku zamkniętego tj. 2007, w
niektórych polach 2008 r. 35
Zatem nawet tam, gdzie bilans potrzeb jest traktowany jako sprawozdanie i dotyczy
roku zamkniętego niektóre z obszarów dotyczą roku przyszłego, a nawet perspektywy
dwuletniej.
W większości jednak bilanse potrzeb pomocy społecznej służą przede wszystkim
planowaniu, a dokładniej szacowaniu potrzeb na kolejny rok na podstawie doświadczeń w
danym zakresie z lat poprzednich. Jak wynika z cytatu przytoczonego poniżej, bilans potrzeb
35
Źródło: opracowanie bilansu potrzeb w jednym z Regionalnych Ośrodków Polityki Społecznej.
36
jest prognozą w zakresie form pomocy i wielkości środków finansowych niezbędnych do
realizacji tej pomocy:
Celem sporządzanego bilansu jest m.in.: określenie rozmiaru zgłoszonych przez wszystkie
samorządy gmin i powiatów potrzeb na różne formy świadczeń w zakresie realizacji zadań
pomocy społecznej na terenie województwa (…), zabieganie o zniwelowanie niedoborów
finansowych, kreowanie efektywnej polityki w gminie, powiecie i województwie w zakresie
pomocy społecznej. 36
1.5.3. Rodzaj zbieranych informacji
Bilans zawiera przede wszystkim informacje dotyczące świadczeń pieniężnych,
pomocy
pozamaterialnej oraz potrzeb
w
zakresie
kosztów utrzymania
jednostek
realizujących zadania pomocy społecznej. W jednym z bilansów czytamy, iż bilans będzie
stanowił podstawę do oceny stanu efektywności pomocy społecznej w regionie, opracowania
zadań wynikających z udziału w projektach systemowych, podejmowaniu działań związanych
z pozyskiwaniem środków finansowych zarówno na kontynuację rozpoczętych programów,
jak i na zadania ujęte w bilansie, opracowania i wdrażania celowych programów oraz
wdrażania wojewódzkiej strategii społecznej oraz strategii lokalnych.
Zbiorem informacji, które można odnaleźć we wszystkich regionalnie sporządzanych
bilansach, są ustawowo określone formy przyznawania świadczeń z pomocy społecznej,
koszty
utrzymania
jednostki,
szacowanie
potrzeb
finansowych
związanych
z
zabezpieczeniem środków na świadczenia pomocy społecznej, procent niezaspokojenia
potrzeb finansowych umożliwiających realizowanie w pełni ustawowych zadań określonych
przez ustawę o pomocy społecznej, który pozwala zarówno szacować liczbę potrzebnych
środków finansowych, jak i śledzić zmiany zachodzące w liczbie korzystających z pomocy
klientów. Jak wynika z ankiety, tylko nieznaczna część regionalnych ośrodków polityki
społecznej deklaruje, że informacje zawarte w bilansach potrzeb nie mają charakteru
ewaluacyjnego podkreślając, iż jest to jedynie szacowanie potrzeb na najbliższy rok. W
przypadku większości bilansów przygotowywanych w formie opisowej powołując się na
dodatkowe źródła, dokonuje się zestawienia z danymi z lat poprzednich.
36
Item.
37
Poniższa tabela prezentuje typ informacji zawartych w bilansach potrzeb w podziale
na te informacje, które znajdują się we wszystkich bilansach oraz te, które zawiera tylko
część opracowań.
Tabela 1. Typ informacji zbieranych przez bilans potrzeb pomocy społecznej.
LP.
KATEGORIE INFORMACJI POJAWIAJĄCE SIĘ WE
WSZYSTKICH BILANSACH
INFORMACJE DODATKOWE
POJAWIAJĄCE SIĘ TYLKO W
NIEKTÓRYCH BILANSACH
Potrzeby w zakresie
realizacji zadań
zleconych
1.
Poziom zabezpieczenia
środków finansowych na
realizację świadczeń
(ośrodki pomocy
społecznej/powiatowe
centra pomocy rodzinie i
podległe im jednostki):
Powody udzielenia
pomocy (wszystkie
wymienione w ustawie)
Formy wsparcia w
ramach
Gminnych/powiatowych
systemów profilaktyki
Potrzeby w zakresie
realizacji zadań
własnych
Lokalne programy pomocy społecznej
2.
Prowadzenie i utrzymanie jednostek pomocy
społecznej realizujących zadania gminy/powiatu
Współpraca z innymi instytucjami, jak
Powiatowe Urzędy Pracy
3.
Planowane inwestycje w placówkach pomocy
społecznej - Planowane inwestycje w placówkach
pomocy społecznej o zasięgu ponadlokalnym
Zapotrzebowanie na doradztwo
4.
Potrzeby w zakresie zatrudnienia w ośrodkach pomocy
społecznej/powiatowych centrach pomocy rodzinie
5.
Potrzeby edukacyjne (potrzeby szkoleniowe,
podnoszenie kwalifikacji zawodowych)
6.
Informacje o realizacji programu „Pomoc państwa w
zakresie dożywania”
7.
Zasięg i obszar współpracy z organizacjami
pozarządowymi przy realizacji ustawowych zadań
Działania aktywizujące na rzecz osób
niepełnosprawnych, uchodźców i
innych grup zagrożonych społecznym
wykluczeniem
Informacje na temat podstawowych
trudności i przeszkód w codziennej
pracy pracowników pomocy
społecznej (wypowiedzi pracowników)
Informacje o sposobie planowania
gminnych/powiatowych strategii
Podstawowe
problemy i
bariery związane
z przystąpieniem
Zainteresowanie
do projektu
przystąpieniem do
projektów
Organizacja
systemowych
projektu
Aplikowanie do
konkursów
38
Informacja o
liczbie klientów,
wobec których
można podjąć
działania
aktywizacyjne
8.
Informacje o programach osłonowych
9.
Infrastruktura na rzecz osób i rodzin wykluczonych
społecznie
Preferowane
formy aktywnej
integracji
Priorytetowe
grupy
beneficjentów
1.5.4. Funkcje
Przyglądając się informacjom zawartym w bilansach potrzeb można wyłonić
przynajmniej dwie główne funkcje, jakie pełni bilans potrzeb pomocy społecznej.
Podstawową funkcją jest funkcja informacyjna - dostarczanie niezbędnych danych
dotyczących
przede
wszystkim
potrzeb
związanych
z
zabezpieczeniem
środków
finansowych na pomoc społeczną. Należy podkreślić, że pomoc społeczna jest tu rozumiana
w dwojakim sensie. Po pierwsze, jako instytucja, a więc informacje dotyczą finansowych
potrzeb związanych z utrzymaniem jednostki, szacowaniem kosztów planowanych
inwestycji, potrzeby związane z zatrudnieniem. Po drugie, jako system świadczenia różnego
rodzaju pomocy zarówno finansowej, jak i niematerialnej.
Drugą funkcję można określić, jako funkcją diagnostyczną, która nie dotyczy
potrzeb finansowych – bilans potrzeb pozwala zidentyfikować główne problemy społeczne
występujące w województwie, ustalić priorytetowe potrzeby, pozwala opracowywać i
uaktualniać wojewódzką strategię rozwiązywania problemów społecznych, jak i wspierać
wdrażanie lokalnych strategii rozwiązywania problemów społecznych. Zebrany materiał służy
jednostce regionalnej do dokonywania analiz i oceny zjawisk wymagających podejmowania
działań z zakresu pomocy społecznej, opracowywania regionalnych programów pomocy
społecznej wspierających samorządy lokalne w działaniach na rzecz ograniczenia przyczyn
ubóstwa. Wszystkie bilanse potrzeb zawierają informacje na temat ilości gmin i powiatów
posiadających strategie rozwiązywania problemów społecznych oraz ich aktualizacji. Ale już
nieliczne bilanse wskazują na sposób ich przygotowywania. Jednym z problemów
wskazywanych we wszystkich bilansach potrzeb jest brak analiz, diagnoz i konsultacji
prowadzących do tworzenia gminnych i powiatowych strategii rozwiązywania problemów
społecznych.
Zarówno powiatowe centra pomocy rodzinie, miejskie ośrodki pomocy społecznej powiatów
grodzkich, jak i gminne ośrodki pomocy społecznej w większości nie dokonują własnej
diagnozy problemów społecznych w celu zaplanowania działań strategicznych. W
39
identyfikowaniu problemów lokalnych przeważnie opierają się na analizie dominujących
przyczyn udzielania pomocy społecznej i własnym doświadczeniu zawodowym.37
W różnym zakresie także bilanse potrzeb zawierają informacje na temat innych, niż
finansowe, form pomocy społecznej, czy programów na rzecz społecznej inkluzji, jakim jest
np. zawieranie kontraktów socjalnych, praca socjalna, prowadzenie klubów i centrów
integracji społecznej. W jednostkowych przypadkach zbiera się informacje dotyczące liczby
beneficjentów, którzy wzięli udział w programach mających na celu wspieranie aktywnych
form przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu, ale także osiągnięte efekty lub w
przypadku usamodzielnienia osób lub rodzin informacje na temat jego przyczyn. Większość
bilansów ogranicza się jedynie do zbierania informacji na temat zakładanych czy
planowanych efektów programu. W bilansach potrzeb brakuje informacji na temat ewaluacji
prowadzonych programów.38 Częściej również pyta się o instytucje niż programy aktywnej
integracji, z uwagi zapewne na to, że w przypadku instytucji istnieją odpowiednie zapisy w
ustawie wymagające sprawozdawczości z tym obszarze lub należy to do zadań władz
samorządowych.
Bilans potrzeb jest narzędziem elastycznym, co oznacza, że jest poszerzany o
kolejne, nowe informacje w zależności od projektów, czy programów, w jakie zaangażowane
są jednostki pomocy społecznej na terenie województwa. Takim przykładem jest udział
poszczególnych gmin i powiatów w realizacji projektów systemowych, które wymagają
informacji dotyczących np.: potrzeb szkoleniowych wśród pracowników tych jednostek czy
informacje niezbędne do oceny realizacji programów ogólnopolskich, jak np. program
dożywania, który w założeniach ma objąć grupy społeczne zagrożone procesami społecznej
marginalizacji. Ze względu na uczestnictwo wielu jednostek pomocy społecznej w projektach
systemowych PO KL bilanse potrzeb uwzględniają również potrzeby planowane w ramach
tych projektów. Jak wskazują cytaty z wybranych bilansów:
Od roku 2007 dane zawarte w bilansie potrzeb w zakresie pomocy społecznej
wykorzystywane będą, zgodnie z zasadami przygotowywania, realizacji i rozliczania
projektów systemowych ośrodków pomocy społecznej, powiatowych centrów pomocy
rodzinie oraz regionalnego ośrodka polityki społecznej w ramach Programu Operacyjnego
37
Źródło: opracowanie bilansu potrzeb w jednym z Regionalnych Ośrodków Polityki Społecznej.
Jedynie w przypadku statutu jednego Ośrodka Polityki Społecznej istnieje wyraźny zapis zobowiązujący
Ośrodek do prowadzenia okresowych sprawozdań z realizacji zadań ujętych w bilansach potrzeb.
38
40
Kapitał Ludzki na lata 2007-2013, przy opracowywaniu Planu Działania Priorytetu VII:
Promocja Integracji Społecznej.39
Prezentowany bilans w porównaniu z rokiem ubiegłym został rozbudowany o informację dot.
potrzeb w zakresie zatrudnienia pracowników socjalnych, innych pracowników (np. księgowi)
realizujących zadania z zakresu projektu systemowego w ramach Programu Operacyjnego
Kapitał Ludzki, szacunkową liczbę osób, wobec których można podjąć działania aktywizujące
(np. poprzez zawarcie kontraktów socjalnych,
programów wychodzenia z bezdomności,
indywidualnych programów usamodzielnienia), a także planowanych do realizacji w 2008 r.
przez ośrodki pomocy społecznej i powiatowe centra pomocy rodzinie projektów
systemowych w ramach środków Europejskiego Funduszu Społecznego. 40
Tegoroczny bilans, w związku z rozpoczęciem wdrażania Programu Operacyjnego Kapitał
Ludzki 2007 – 2013 (…) w ramach (…) regionalnego Priorytetu VII: Promocja Integracji
Społecznej, obok dotychczasowej funkcji zyskał funkcje dodatkowe. Ma bowiem stać się
także narzędziem pomocnym w tworzeniu Planu Działania, określającym preferowane
obszary i formy wsparcia oraz cele przewidziane do osiągnięcia w ramach ich realizacji.
ROPS w związku ze sporządzaniem bilansu zobowiązany jest także wspierać proces
przygotowania Planu Działania na dany rok poprzez gromadzenie informacji takich jak:
szacunkowa liczba klientów pomocy społecznej, w tym z powodu bezrobocia, a wśród nich
ilość tych, wobec których można będzie podjąć działania aktywizacyjne; potrzeby finansowe
w części dotyczącej wybranych zasiłków; bilans zatrudnienia.(…) wartością dodaną
niniejszego opracowania są pozyskane informacje o sposobie planowania gminnych i
powiatowych strategii rozwiązywania problemów społecznych.41
Jak wynika również z informacyjnej ankiety wypełnionej przez regionalne ośrodki polityki
społecznej bilans potrzeb przynajmniej w niektórych ośrodkach traktowany jest dosyć
elastycznie, co oznacza reagowanie przez ROPS-y na nowe zapotrzebowanie w kwestii
informacji np.: z urzędu marszałkowskiego. Po drugie jest zmieniany, dostosowywany,
modyfikowany
zarówno
ze
względu
na
zmiany
pojawiające
się
w
ustawach,
rozporządzeniach, jak i ze względu na wspomniany udział w różnych projektach
systemowych. Udział w projektach systemowych wymusza na gminach i powiatach zbieranie
informacji wykraczających poza potrzeby finansowe, jak np. identyfikacja w jednostkach
39
Źródło: opracowanie bilansu potrzeb w jednym z Regionalnych Ośrodków Polityki Społecznej.
Item.
41
Item.
40
41
pomocy społecznej grup społecznych oraz oszacowanie liczby beneficjentów, w stosunku do
których przewiduje się możliwość wprowadzania aktywnych form pomocy społecznej.
Innym takim przykładem są pojawiające się w bilansach potrzeb informacje o wzroście
bądź spadku planowanych nakładów finansowych na dany rodzaj placówki nie wyjaśniające
jednocześnie przyczyn tych zmian. Z informacji o bilansach wiemy, że tworzone prognozy
opierają się o doświadczenie ubiegłego roku. Niemniej jednak w przypadku niektórych
kwestii, jak np. wzrostu lub obniżenia nakładów finansowych wybranych placówek lub braku
osób, które mogłyby wziąć udział w aktywnych formach pomocy społecznej nie do końca
jasne są przyczyny takich decyzji. W takich przypadkach trudno powiedzieć czy dany
problem nie występuje na danym terenie, czy istnieje problem z szacowaniem potrzeb w
danym obszarze, czy gmina z rozmaitych powodów nie dostrzega danego problemu.42
1.6. Problemy i bariery przy sporządzaniu bilansów potrzeb pomocy społecznej
Również w tym obszarze widoczne jest duże zróżnicowanie w sposobie
sporządzania bilansów potrzeb. Większość przygotowywanych bilansów potrzeb ogranicza
się do zwięzłego omówienia planowanych potrzeb w poszczególnych obszarach ewentualnie
omówienia problemów ściśle związanych z pomocą społeczną rozumianą, jako instytucją.
Nieliczne z nich zawierają omówienie szerszych problemów związanych z pomocą
społeczną rozumianą, jako system pomocy społecznej, które jednocześnie stanowią
wskazówki czy rekomendacje do kierunku podejmowania dalszych działań w kwestii polityki
społecznej leżących w możliwościach i kompetencjach województwa.
Jedną z ważnych barier, na którą zwracają uwagę autorzy bilansów potrzeb jest, ich
zdaniem, brak wystarczających umiejętności szacowania potrzeb pomocy społecznej przez
jednostki na szczeblu lokalnym, co przekłada się na informacje otrzymywane przy pomocy
bilansu. Trudno jednakże na podstawie dostępnych bilansów potrzeb jednoznacznie
wskazać przyczyny powyższego problemu. Z tym wiąże się zagadnienie sposobu
szacowania bilansów potrzeb. Zarówno w otrzymanych bilansach, jak i w odpowiedziach na
pytanie w ankiecie, zwrócono uwagę, iż bilans potrzeb pomocy społecznej powinien
42
Jak pokazuje analiza bilansów potrzeb, wskazywanie grup czy kwestii priorytetowych przez jednostki pomocy
społecznej odbywa się najczęściej na podstawie liczebności grupy lub ewentualnie na podstawie ewentualnych
przewidywanych skutków pozostawania danych grup bez wsparcia. Najczęściej zatem wskazuje się na osoby
bezrobotne ze względu na liczebność grupy. W oparciu o bilanse trudno o uzyskanie szerszych informacji na
temat tego, jak dużą wagę przywiązuje się do poszczególnych kryteriów.
42
dostarczać informacji o rzeczywistych potrzebach pomocy społecznej, a nie potrzebach
możliwych do spełnienia, o czym świadczą następujące cytaty:
Najważniejszą kwestią wydaje się „nauczenie” gmin i powiatów, w jaki sposób szacować
potrzeby środowisk lokalnych. Aktualnie bilans potrzeb jest zbyt silnie skorelowany z
możliwościami finansowymi danego samorządu, nie odnosi się do rzeczywistych potrzeb
społeczności lokalnej, ale potrzeb, które będą mogły być w danym roku zaspokojone przy
wykorzystaniu pieniędzy zapisanych w budżecie samorządu na zadania z zakresu pomocy
społecznej. Dlatego wydaje się, że podstawową sprawą powinno być wyposażenie gmin i
powiatów w wiedzę i umiejętności, które pozwolą im rzetelnie szacować potrzeby lokalnego
systemu pomocy społecznej. Jedynie wówczas przygotowywanie bilansu potrzeb na
poziomie regionalnym będzie miało sens, a nie będzie stanowić tylko formalnego
wypełnienia zapisu ustawy.43
Umiejętności te okazują się zwłaszcza istotne w przypadku szacowania potrzeb
związanych z planowaniem działań z zakresu społecznej inkluzji wiążących się np.: z
identyfikowaniem grup społecznych, wobec których można podjąć działania aktywizacyjne.
Trudności te wydają się mieć dwojaką naturę: wynikają zarówno ze złożonej natury samych
problemów społecznych, jak i braku pewnych umiejętności, i doświadczenia:
Przy szacowaniu ogólnej liczby klientów jednostek pomocy społecznej na rok 2009, jak i
ilości osób, wobec których będzie można podjąć działania aktywizujące w ramach projektów
systemowych PO KL ankietowane jednostki napotkały na spore trudności. Najczęściej
wymienianą przyczyną tego problemu był fakt, iż wykluczenie klientów pomocy społecznej na
ogół nie wiąże się z jednym typem dysfunkcji, większości klientów dotyczy tzw.
„wieloproblemowość”. Ponadto powiaty zamiast liczyć liczbę swoich klientów dotkniętych
niepełnosprawnością, próbowały szacować ogólną liczbę osób niepełnosprawnych na
terenie powiatu. Wydaje się więc, iż szacunki te należy traktować z pewnym dystansem.44
Warto w tym miejscu zauważyć, że o ile szacunkową liczbę klientów na przyszły rok podała
większość ankietowanych jops, o tyle do szacunków liczby osób, wobec których będzie
można podjąć działania aktywizacyjne podeszły one niezwykle ostrożnie. Niektóre z nich nie
wykazywały w ogóle potencjalnych beneficjentów w konkretnych grupach docelowych, mniej
z nich odpowiadało też na to pytanie. Powyższa analiza jest kolejnym potwierdzeniem braku
43
44
Źródło: opracowanie bilansu potrzeb w jednym z Regionalnych Ośrodków Polityki Społecznej.
Item.
43
wiedzy jednostek pomocy społecznej z zakresu planowania projektów, wiedzy która by
umożliwiła im bardziej precyzyjne szacunki w omawianym zakresie.45
Problem z szacowaniem potrzeb pozafinansowych, które ze względu na naturę
problemów społecznych wymagają nie tylko dużego doświadczenia, ale również pełnej,
rzetelnej wiedzy, wydaje się tym bardziej istotny biorąc pod uwagę znaczenie tych informacji
dla projektowania programów i działań, które mają odpowiadać rzeczywistym potrzebom w
danym regionie.
1.7. Podsumowanie
Jak wynika z dotychczasowych opracowań można wyróżnić przynajmniej kilka zadań,
jakie spełnia bilans potrzeb46:
 pozwala określić główne problemy społeczne występujące w regionie.
 pozwala oszacować rozmiar potrzeb różnych form świadczeń pomocy
społecznej,
 przedstawia stopień zabezpieczenia potrzeb w zakresie świadczeń pomocy
społecznej,
 pozwala oszacować poziom brakujących środków finansowych niezbędnych
do pełnej realizacji zadań pomocy społecznej,
 zabieganie o zniwelowanie niedoborów finansowych zaistniałych w pomocy
społecznej,
 zabieganie o kreowanie odpowiednich kierunków działania w polityce
społecznej województwa i państwa.
 stanowi podstawę do projektowania planów finansowych na realizację zadań
finansowanych z budżetu państwa i budżetów samorządów lokalnych
 stanowi podstawę do wypracowywania kierunków wojewódzkiej strategii
rozwiązywania problemów społecznych.
Jako jeden z celów bilansu potrzeb wymienia się wskazywanie priorytetowych
potrzeb. Warto jednak zwrócić uwagę na to, jak różnie może być rozumiane to pojęcie. Czy
priorytetowe potrzeby to te najbardziej kosztowne, na realizację których przeznacza się
45
46
Item.
Item.
44
najwięcej środków finansowych, czy priorytetowe oznacza raczej pewien obszar, problem
czy najbardziej palącą, ze względu na rozmaite powody, kwestię społeczną?
1.8.
Zakończenie
Jak wynika z odpowiedzi udzielanych w ankiecie, pracownicy regionalnych ośrodków
polityki społecznej są świadomi konieczności zmiany w stosowanym narzędziu i
wypracowania jednolitego narzędzia bilansu potrzeb, który umożliwi pełniejszą ocenę
działania instytucji pomocy społecznej oraz dostarczy podstaw do projektowania planów
finansowych,
jak
i
programów
wpierających
działania
na
rzecz
przeciwdziałania
społecznemu wykluczeniu.
Wypracowanie jednolitego narzędzia bilans potrzeb pomocy społecznej powinno polegać
zarówno na określeniu typu zbieranych informacji, jak i precyzyjnym zdefiniowaniu pojęć
używanych w bilansie potrzeb, jak np.: priorytetowe potrzeby, które w obecnie
sporządzanych opracowaniach mogą być rozumiane dychotomicznie.
Z pewnością, aby móc oszacować nie tylko wydatki ponoszone na świadczoną pomoc
społeczną ale także ocenić efektywność podejmowanych działań i programów mających na
celu przeciwdziałanie ubóstwu i społecznej marginalizacji niezbędne są informacje o
charakterze ewaluacyjnym rozumiane szerzej niż dokonywanie porównań w zakresie
ponoszonych kosztów z poprzednim rokiem. Informacje o planowanych efektach
realizowanych programów powinny stanowić część niezbędnych informacji, które będą
uzupełniane o informacje dotyczące oceny skuteczności podejmowanych programów dla
społecznej inkluzji.
Jeszcze raz wyraźnie należy podkreślić, iż prezentowany raport jest pierwszą częścią
analizy dotychczasowych doświadczeń w sporządzaniu bilansu potrzeb. Nakazuje to
ostrożność w formułowaniu ostatecznych wniosków. Zarówno wnioski, jak i tezy postawione
w niniejszym opracowaniu wymagają weryfikacji i uzupełnienia w dalszych pogłębionych
badaniach. Kluczowym zadaniem jest uzyskanie informacji na temat roli i znaczenia w
praktyce sporządzanych bilansów potrzeb, przez kogo, w jakim zakresie i w jaki sposób
wykorzystywane są zawarte w bilansach dane, oraz jak i przez kogo bilans potrzeb powinien
być wykorzystywany.
Drugą część badań będzie stanowiła analiza danych empirycznych uzyskanych z
wywiadów pogłębionych planowanych do przeprowadzenia w 16 województwach z
pracownikami regionalnych ośrodków polityki społecznej odpowiedzialnymi za sporządzanie
bilansu potrzeb, jak i przedstawicielami administracji samorządowej i rządowej, którym bilans
potrzeb pomocy społecznej jest przekazywany. Badanie będzie się opierało na analizie
45
potrzeb. Głównym celem będzie uchwycenie rozbieżności pomiędzy tym, czym, zdaniem
badanych, jest bilans potrzeb, czemu służy, a tym, czym powinien być i jaką rolę powinien
pełnić oraz tego, jak jest wykorzystywany w praktyce. W przypadku wywiadu z władzami
samorządowymi
chodzi
głównie
o
zebranie
informacji
dotyczących
użyteczności
sporządzanego bilansu potrzeb w obecnym kształcie, możliwości jego wykorzystywania do
tworzenia diagnoz i opracowywania wytycznych i kierunków polityki społecznej oraz
faktycznych funkcji, jakie obecnie spełnia bilans potrzeb.
Przedmiotem badania będzie również rola i sposób funkcjonowania regionalnych
ośrodków polityki społecznej, jako instytucji odpowiedzialnych nie tylko za sporządzanie
bilansu potrzeb pomocy społecznej, ale podejmowanie działań wspierających kreowanie
regionalnej polityki i integracji społecznej. Regionalne ośrodki polityki społecznej są także
główną instytucją, do której adresowane są poszczególne działania podejmowane w ramach
niniejszego projektu. Szersza wiedza na temat działania regionalnych ośrodków polityki
społecznej, pełnionej roli i realizowanych przez nie zadań jest istotna ze względu na to, iż
istniejące opracowania dotyczące instytucji pomocy społecznej niewiele poświęcają miejsca
instytucji, która zgodnie z założeniem ustawodawcy realizuje zadania z zakresu pomocy
społecznej nałożone na samorządy województwa.
Wyniki z drugiej części badań empirycznych przedstawione są w części III.
46
2. RAPORT OTWARCIA – ZRÓŻNICOWANIE STRUKTURALNE I FUNKCJONALNE
REGIONALNYCH OŚRODKÓW POLITYKI SPOŁECZNEJ
W Raporcie Otwarcia prezentowane są wyniki badania poświęconego regionalnym
ośrodkom polityki społecznej. Cel badania był ściśle deskryptywny – chodziło o zebranie
danych pozwalających na opis struktury organizacyjnej, zasobów, w tym przede wszystkim
stanu kadry oraz działań podejmowanych przez regionalne ośrodki polityki społecznej.
Zebrany materiał empiryczny pozwala na dokonanie takiego opisu, pozwala także na
wskazanie zróżnicowań, zarówno strukturalnych, jak i funkcjonalnych, wśród badanych
ośrodków.
Badanie przeprowadzono techniką wywiadu skategoryzowanego przy wykorzystaniu
kwestionariusza ankiety (ankieta pocztowa i internetowa).
Realizację badania zaplanowano na okres 6 – 15 grudnia 2008 roku (ostatecznie
datę końcową przesunięto na dzień 16 stycznia 2009 r.). W badaniu wzięły udział wszystkie
ośrodki, ankieta z Mazowieckiego Centrum Polityki Społecznej wpłynęła po ostatecznym
terminie.
Raport otwarcia składa się z pięciu części:
1.
Formalny status regionalnych ośrodków polityki społecznej
2.
Struktura organizacyjna regionalnych ośrodków polityki społecznej
3.
Zasoby regionalnych ośrodków polityki społecznej
4.
Kontakty, kooperacja, partnerzy regionalnych ośrodków polityki społecznej
5.
Zadania regionalnych ośrodków polityki społecznej
2.1. Formalny status regionalnych ośrodków polityki społecznej
Działania z zakresu pomocy społecznej z mocy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o
pomocy społecznej (tekst jednolity – Dz. U. z 2008 r. Nr 115 poz. 728) wykonują organy
administracji rządowej i samorządowej. Zadania rządowe na szczeblu województwa
wykonuje wojewoda, a realizowane są one przez wydziały polityki społecznej urzędów
wojewódzkich. Zadania samorządowe wykonuje marszałek województwa przy pomocy
regionalnego ośrodka polityki społecznej - jednostki organizacyjnej powołanej specjalnie do
tego celu.
47
Regionalne ośrodki polityki społecznej ze względu na swe strukturalne usytuowanie,
status i wynikającą stąd autonomię dzielą się na (1) wyodrębnione jednostki organizacyjne
samorządu wojewódzkiego oraz na (2) jednostki znajdujące się w strukturze organizacyjnej
urzędu marszałkowskiego (np. departament). Wyodrębnione jednostki organizacyjne
samorządu wojewódzkiego powstały w województwach: dolnośląskim, kujawsko-pomorskim,
lubelskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, śląskim
i wielkopolskim (Tabela 1.). W pozostałych pięciu województwach, a więc w województwach:
lubuskim, pomorskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim i zachodniopomorskim,
regionalne ośrodki polityki społecznej funkcjonują w ramach struktur organizacyjnych
urzędów marszałkowskich (Tabela 2.).
TABELA 1. WYODRĘBNIONE JEDNOSTKI ORGANIZACYJNE SAMORZĄDU WOJEWÓDZKIEGO
Województwo
DOLNOŚLĄSKIE
KUJAWSKO – POMORSKIE
LUBELSKIE
ŁÓDZKIE
MAŁOPOLSKIE
MAZOWIECKIE
OPOLSKIE
PODKARPACKIE
PODLASKIE
ŚLĄSKIE
WIELKOPOLSKIE
Wyodrębnione jednostki organizacyjne samorządu
wojewódzkiego
Dolnośląski Ośrodek Polityki Społecznej
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w Toruniu
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w Lublinie
Regionalne Centrum Polityki Społecznej w Łodzi
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w Krakowie
Mazowieckie Centrum Polityki Społecznej
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w Opolu
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w Rzeszowie
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w Białymstoku
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej Województwa Śląskiego
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w Poznaniu
TABELA 2. JEDNOSTKI ZNAJDUJĄCE SIĘ W STRUKTURZE ORGANIZACYJNEJ URZĘDU
MARSZAŁKOWSKIEGO
Województwo
Jednostki znajdujące się w strukturze organizacyjnej urzędu
marszałkowskiego
LUBUSKIE
Departament Polityki Społecznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa
Lubuskiego w Zielonej Górze
POMORSKIE
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa
Pomorskiego
ŚWIĘTOKRZYSKIE
Departament Zdrowia i Polityki Społecznej – Regionalny Ośrodek Polityki
Społecznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podkarpackiego w Kielcach
WARMIŃSKOMAZURSKIE
Urząd Marszałkowski Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej
48
ZACHODNIOPOMORSKIE
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa
Zachodniopomorskiego
2.2. Struktura organizacyjna regionalnych ośrodków polityki społecznej
Poszczególne regionalne ośrodki polityki społecznej różnią się między sobą strukturą
organizacyjną; ośrodki podzielone są na: działy (siedem regionalnych ośrodków), wydziały
(jeden regionalny ośrodek), zespoły (jeden regionalny ośrodek), referaty (dwa regionalne
ośrodki), oddziały (trzy regionalne ośrodki) oraz biura (dwa regionalne ośrodki). W sześciu
ośrodkach utworzono stanowiska lub samodzielne stanowiska. Zdarza się także, że komórki
organizacyjne, pomimo odmiennych nazw, wypełniają podobne zadania. Najbardziej
zdywersyfikowaną strukturę posiada regionalny ośrodek polityki społecznej w województwie
łódzkim – sześć zespołów i jedno
samodzielne
stanowisko
(czterdziestu
ośmiu
pracowników); strukturę najmniej złożoną ma ośrodek województwa zachodniopomorskiego
– dwa biura (dwudziestu dwóch pracowników). Trzy ośrodki (z województw lubuskiego,
małopolskiego, warmińsko-mazurskiego) posiadają placówki zamiejscowe.
W każdym ośrodku działa komórka organizacyjna zajmującą się badaniami
społecznymi, niezbędnymi do realizacji zadań regionalnych ośrodków polityki społecznej
takich przede wszystkim, jak tworzenie bilansu potrzeb w zakresie pomocy społecznej czy
strategii województwa w zakresie polityki społecznej. Liczba zatrudnionych w nich
pracowników jest bardzo zróżnicowana – waha się od trzech do piętnastu osób (średnio
osiem osób). Szczegółowy wykaz komórek organizacyjnych w strukturach regionalnych
ośrodków polityki społecznej, wraz z liczbą pracowników przedstawia Tabela 3. (jednostki
zajmujące się badaniami i analizą wyróżniono w tabeli pogrubioną czcionką).
Tabela 3. Wybrane komórki organizacyjne działające w strukturze ROPS
WOJEWÓDZTWO
DOLNOŚLĄSKIE
KUJAWSKO-POMORSKIE
LUBELSKIE
NAZWA
LICZBA
PRACOWNIKÓW
Dział współpracy i analiz
6
Dział funduszy unijnych
Dział świadczeń rodzinnych
8
16
Dział analiz i programowania
Dział współpracy i szkoleń
Dział naboru i promocji EFS
Dział wdrażania i kontroli
Dział świadczeń rodzinnych
5
4
8
10
12
Oddział pomocy społeczne
4
Sekcja ds. analiz, programowania i funduszy UE
7
49
LUBUSKIE
Sekcja świadczeń rodzinnych
Oddział rehabilitacji społeczno- zawodowej osób
niepełnosprawnych
Oddział ds. uzależnień
Wydział Polityki Społecznej
Wydział ds. Osób Niepełnosprawnych
Wydział Koordynacji Systemów Zabezpieczenia
Społecznego
Stanowisko ds. Rynku Pracy
Zespół Pomocy i Integracji Społecznej
Zespół ds. Koordynacji Świadczeń Rodzinnych
Zespół ds. Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych
ŁÓDZKIE
MAŁOPOLSKIE
MAZOWIECKIE
OPOLSKIE
PODKARPACKIE
PODLASKIE
POMORSKIE
Zespół ds. Uzależnień
Samodzielne Stanowisko ds. Europejskich
Funduszy Strukturalnych
Koordynator ds. Współpracy z Organizacjami
Pozarządowymi
Dział koordynacji systemów zabezpieczenia
społecznego
Dział Projektu Akademia Rozwoju Ekonomii
Społecznej
Dział Projektu Małopolskie Obserwatorium
Polityki Społecznej
Dział Projektu Szkolenie i Doskonalenie Zawodowe
Kadr Pomocy Społecznej
Dział Polityki Społecznej
Dział ds. społecznych
Dział ds. szkoleń
Dział ds. koordynacji systemów zabezpieczenia
społecznego i wydawania zezwoleń
Dział ds. uzależnień
Dział ds. osób niepełnosprawnych
Pracownik ds. kampanii społecznych
Referat ds. KSZS
Referat Kształcenia i Funduszy UE
Referat Pomocy i Integracji Społecznej
Referat Rehabilitacji
Oddział Pomocy Społecznej i Analiz
Oddział Świadczeń Rodzinnych
Oddział Rehabilitacji Zawodowej i Społecznej Osób
Niepełnosprawnych
Oddział Profilaktyki Uzależnień i Przeciwdziałania
Przemocy
Dział Polityki Społecznej
Dział Świadczeń Rodzinnych
Zespół do Realizacji Projektu
Stanowisko ds. analiz i programowania
Referat ds. pomocy społecznej
Referat Koordynacji Systemów Zabezpieczenia
Społecznego
Referat ds. osób niepełnosprawnych
50
9
3
4
15
2
9
1
15
9
7
7
2 osoby po ½
etatu = 1
1
18
8
7
9
5
3
8
7
3
4
1
19
6
4
3
5
15
5
2
5
13
3
1
9
15
5
ŚLĄSKIE
ŚWIĘTOKRZYSKIE
WARMIŃSKOMAZURSKIE
WIELKOPOLSKIE
ZACHODNIOPOMORSKIE
Stanowisko ds. współpracy z organizacjami
pozarządowymi
Dział Analiz i Programowania
Dział Profilaktyki, Rozwiązywania Problemów
Uzależnień i Współpracy z Organizacjami
Pozarządowym
Dział Organizacji Szkoleń i Pracy
Dział Koordynacji Systemów Zabezpieczenia
Społecznego (Świadczenia rodzinne)
Oddział Analiz, Organizacji i Zarządzania
Ochroną Zdrowia
Zespól ds. Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki
Zespół ds. pomocy społecznej, rehabilitacji i
profilaktyki
Zespół ds. koordynacji systemów zabezpieczenia
społecznego w zakresie świadczeń rodzinnych
Biuro ds. pomocy i integracji społecznej
Biuro ds. koordynacji świadczeń rodzinnych
Samodzielne stanowisko ds. działań na rzecz
rodziny
Biuro ds. rehabilitacji osób niepełnosprawnych
Biuro ds. uzależnień
Biuro Projektów Integracji Społecznej
Dział Integracji Społecznej
Dział Funduszy Unijnych
Dział Rehabilitacji Społecznej
Dział Świadczeń Rodzinnych
Biuro Świadczeń Rodzinnych
Biuro Pomocy i Integracji Społecznej
1
6
8
14
14
9
4
10
14
7
10
1
4
3
15
5
6
5
22
10
12
2.3. Zasoby regionalnych ośrodków polityki społecznej
Budżet
Ze względu na wysokość środków w budżecie przeznaczonych na realizację zadań
pomocy społecznej, regionalne ośrodki polityki społecznej można podzielić na trzy kategorie:
(1) ośrodki o budżecie mniejszym niż 500 tys. zł, (2) ośrodki o budżecie wynoszącym od 500
tys. zł do 1 mln zł, oraz (3) ośrodki o budżecie większym niż 1 mln zł rocznie. W latach 2006
– 2008 obserwuje się wzrost wysokości środków w budżetach regionalnych ośrodków polityki
społecznej na realizację zadań pomocy społecznej. W 2006 roku sześć z szesnastu
badanych ośrodków przeznaczało na ten cel mniej niż 500 tys. zł, w roku 2008 już tylko trzy
ośrodki. Z kolei liczba ośrodków z budżetem powyżej 1 mln zł wzrosła z sześciu w roku 2006
do dziesięciu w 2007 i 2008 roku. W analizie budżetu nie uwzględniono środków
przeznaczonych na realizację projektów finansowanych z UE. Szczegółowy podział
wysokości środków w budżecie regionalnych ośrodków na realizację zadań pomocy
społecznej w latach 2006 – 2008 przedstawia Tabela 4.
51
Tabela 4. Wysokość środków w budżecie ROPS na realizację zadań pomocy społecznej w latach 20062008
Wysokość środków w budżecie ROPS na realizację zadań pomocy
społecznej
Mniej niż 500 tys. zł
Od 500 tys. zł do 1 mln zł
Powyżej 1 mln zł
Ogółem
2006
2007
2008
6
5
3
4
1
3
6
10
10
16
16
16
Kadra regionalnych ośrodków polityki społecznej
Liczba
pracowników.
Ze względu na liczbę osób zatrudnionych w
regionalnych ośrodkach polityki społecznej można je podzielić na trzy kategorie: (1) ośrodki
małe – zatrudniające do trzydziestu pracowników, (2) średnie – zatrudniające między
trzydzieści a pięćdziesiąt osób oraz (3) ośrodki duże – zatrudniające więcej niż pięćdziesiąt
osób. Średnia liczba osób pracujących w regionalnych ośrodkach wynosi czterdzieści jeden,
natomiast średnia liczba osób pracujących na stanowiskach merytorycznych związanych z
realizacją zadań pomocy społecznej – dwadzieścia osób. Tabela 5. przedstawia podział
ośrodków ze względu na liczbę pracowników.
Tabela 5. Liczba osób zatrudnionych w ROPS
Liczba zatrudnionych pracowników:
na stanowiskach merytorycznych
ogółem
związanych z realizacją zadań
pomocy społecznej
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej
Ośrodki małe:
ROPS Urzędu Marszałkowskiego Województwa
Zachodniopomorskiego
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w
Białymstoku
Urząd Marszałkowski Województwa Lubuskiego w
Zielonej Górze - Departament Polityki Społecznej
Ośrodki średnie:
Mazowieckie Centrum Polityki Społecznej
ROPS Urzędu Marszałkowskiego Województwa
Pomorskiego
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w
Rzeszowie
Departament Zdrowia i Polityki Społecznej Urzędu
Marszałkowskiego Województwa Świętokrzyskiego
w Kielcach
52
23
10
28
5
29
20
30
3
34
11
35
3
36
14
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w Lublinie
Dolnośląski Ośrodek Polityki Społecznej
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w Opolu
Urząd Marszałkowski Województwa WarmińskoMazurskiego w Olsztynie ROPS
Ośrodki duże:
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej
Województwa Śląskiego
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w Poznaniu
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w Toruniu
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w Krakowie
Regionalne Centrum Polityki Społecznej w Łodzi
36
4
39
30
38
32
43
42
50
43
51
36
57
32
59
27
61
15
Ogółem
649
47
327
W y k s z t a ł c e n i e p r a c o w n i k ó w . Zdecydowana większość osób zatrudnionych
na stanowiskach merytorycznych (związanych z realizacją zadań pomocy społecznej)
posiada wykształcenie wyższe. 90% pracowników na stanowiskach merytorycznych
związanych z realizacją zadań pomocy społecznej posiada wykształcenie wyższe, a 25% z
nich, posiada dodatkowo stopień specjalizacji Organizacja pomocy społecznej. Znikomy
odsetek pracowników (2,6%) posiada jedną ze specjalizacji zawodowych.
Dysponując przedstawionymi danymi trudno stwierdzić jednoznacznie, by kadra
regionalnych ośrodków polityki społecznej posiadała wysoce profesjonalne przygotowanie, to
jest takie, które maksymalizowałoby szanse realizacji zadań na najwyższym poziomie.
Tabela 6. przedstawia poziom wykształcenia osób zatrudnionych na stanowiskach
merytorycznych w regionalnych ośrodkach polityki społecznej.
Tabela 6. Poziom wykształcenia osób zatrudnionych na stanowiskach merytorycznych w ROPS
Liczba osób zatrudnionych na stanowiskach merytorycznych (związanych
z realizacją zadań pomocy społecznej) posiadających wykształcenie:
ze stopieniem specjalizacji:
Regionalny Ośrodek Polityki
Społecznej
Dolnośląski Ośrodek Polityki
Społecznej
ŚREDNIE
WYŻSZE
11
19
47
Organizacja
pomocy
społecznej
2
II stopień w
zawodzie
pracownika
socjalnego
I stopień w
zawodzie
pracownika
socjalnego
0
Różnice w liczbie pracowników na stanowiskach merytorycznych związanych z realizacją zadań pomocy
społecznej w tabelach 5., 6. i 7., wynikają z różnych odpowiedzi respondentów
53
0
Regionalny Ośrodek Polityki
Społecznej w Toruniu
Regionalny Ośrodek Polityki
Społecznej w Lublinie
Urząd Marszałkowski
Województwa Lubuskiego w
Zielonej Górze - Departament
Polityki Społecznej
Regionalne Centrum Polityki
Społecznej w Łodzi
Regionalny Ośrodek Polityki
Społecznej w Krakowie
Mazowieckie Centrum Polityki
Społecznej
Regionalny Ośrodek Polityki
Społecznej w Opolu
Regionalny Ośrodek Polityki
Społecznej w Rzeszowie
Regionalny Ośrodek Polityki
Społecznej w Białymstoku
Regionalny Ośrodek Polityki
Społecznej Urzędu
Marszałkowskiego Województwa
Pomorskiego
Regionalny Ośrodek Polityki
Społecznej Województwa
Śląskiego
Departament Zdrowia i Polityki
Społecznej Urzędu
Marszałkowskiego Województwa
Świętokrzyskiego w Kielcach
Urząd Marszałkowski
Województwa WarmińskoMazurskiego w Olsztynie ROPS
Regionalny Ośrodek Polityki
Społecznej w Poznaniu
Regionalny Ośrodek Polityki
Społecznej Urzędu
Marszałkowskiego Województwa
Zachodniopomorskiego
Ogółem
0
0
3
1
0
26
2
0
0
0
15
6
0
0
1
26
2
1
0
1
2
2
0
0
0
32
1
0
0
0
3
0
0
0
0
3
1
0
0
0
11
3
0
0
2
41
6
0
0
0
14
4
0
0
0
42
3
0
0
0
36
3
2
1
0
10
6
0
0
21
194
47
4
1
2
20
3
1
3
3
S t a ż p r a c y p r a c o w n i k ó w . Analizując strukturę zatrudnienia ze względu na
staż pracy pracowników zatrudnionych na stanowiskach merytorycznych można stwierdzić,
iż największa grupa – sto dwadzieścia siedem osób (37% wszystkich pracowników) – to
pracownicy ze stażem pracy od pięciu do piętnastu lat. Istotne natomiast jest to, że nieco
tylko mniejsza grupa zatrudnionych – 101 osób (30% wszystkich pracowników) to
pracownicy o niewielkim stażu pracy, wynoszącym od roku do czterech lat. Najmniej, bo
zaledwie dwadzieścia osiem osób (8% wszystkich pracowników) to pracownicy najstarsi, o
stażu pracy powyżej dwudziestu pięciu lat. Szczegółowy podział osób zatrudnionych w
regionalnych ośrodkach polityki społecznej uwzględniający staż pracy przedstawia Tabela 7.
54
Tabela 7. Staż pracy
Liczba pracowników ze stażem pracy
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej
poniżej
roku
Dolnośląski Ośrodek Polityki Społecznej
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w
Toruniu
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w
Lublinie
Urząd Marszałkowski Województwa
Lubuskiego w Zielonej Górze – Departament
Polityki Społecznej
Regionalne Centrum Polityki Społecznej w
Łodzi
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w
Krakowie
Mazowieckie Centrum Polityki Społecznej
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w
Opolu
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w
Rzeszowie
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w
Białymstoku
ROPS Urzędu Marszałkowskiego
Województwa Pomorskiego
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej
Województwa Śląskiego
Departament Zdrowia i Polityki Społecznej –
ROPS Urzędu Marszałkowskiego
Województwa Świętokrzyskiego w Kielcach
Urząd Marszałkowski Województwa
Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie ROPS
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w
Poznaniu
ROPS Urzędu Marszałkowskiego
Województwa Zachodniopomorskiego
Ogółem
1 – 4 lata
5 – 15 lat
16 – 25
lat
powyżej 25 lat
0
15
10
3
2
3
10
7
6
6
0
0
1
0
3
0
1
13
3
3
1
3
8
2
1
3
11
9
3
1
0
0
2
0
1
5
10
9
7
1
0
0
3
0
0
0
4
1
0
0
0
1
9
1
0
4
15
19
5
0
2
3
5
2
2
18
11
11
1
1
8
10
8
6
4
0
7
12
1
3
44
101
127
40
28
2.4. Kontakty, kooperacja, partnerzy regionalnych ośrodków polityki
społecznej
Regionalne ośrodki polityki społecznej kreują politykę społeczną współdziałając z
różnymi podmiotami w gminach i powiatach, w tym również z organizacjami pozarządowymi.
Do jednostek organizacyjnych pomocy społecznej należą m.in: ośrodki pomocy społecznej,
powiatowe centra pomocy rodzinie, domy pomocy społecznej, dzienne domy pomocy
społecznej, środowiskowe domy samopomocy, domy dziecka, rodzinne domy dziecka,
ośrodki adopcyjno – opiekuńcze, ośrodki wsparcia dziennego, ośrodki interwencji
kryzysowej, pogotowia opiekuńcze oraz pozostałe jednostki, funkcjonujące jedynie w
niektórych województwach (jak np. placówki wielofunkcyjne w województwie kujawsko55
pomorskim). Liczba poszczególnych instytucji w każdym województwie jest wysoce
zróżnicowana, szczegółowe informacje na ten temat przedstawia Tabela 8.
TABELA 8. Jednostki pomocy społecznej w poszczególnych województwach
Ośrodki
Pomocy
Społeczn
ej
Powiatow
e Centra
Pomocy
Rodzinie
Domy
Pomocy
Społeczn
ej
Dzienne
Domy
Pomocy
Społeczn
ej
Środowiskow
e Domy
Samopomoc
y
DOLNOŚLĄSKIE
169
29
55
20
25
41
KUJAWSKO –
POMORSKIE
144
19
48
13
24
16
LUBELSKIE
209
20
42
6
40
27
LUBUSKIE
ŁÓDZKIE
83
177
14
24
24
64
8
28
23
35
13
39
MAŁOPOLSKIE
182
19
87
3
62
110
MAZOWIECKIE
OPOLSKIE
331
71
42
12
94
31
11
11
39
15
PODKARPACKIE
159
21
51
-
49
15
PODLASKIE
118
14
22
0
11
11
POMORSKIE
ŚLĄSKIE
123
167
20
17
49
92
50
50
37
ŚWIĘTOKRZYSKIE
102
13
+ 2 MOPR
32
0
23
15
42
Przekształcon
e w POW
- 14
38 + 3
filie
22
28 + 3 filie
21
68
31
61
36
33
9
31
22
WOJEWÓDZTWO
WARMIŃSKOMAZURSKIE
WIELKOPOLSKIE
ZACHODNIOPOMORSK
IE
226
19 + 2
MOPS
realizując
e zadania
PCPR
35
114
21
116
Domy
Dziecka
c.d. TABELA 8. Instytucje pomocy społecznej w poszczególnych województwach
Województwo
DOLNOŚLĄSKIE
Rodzinn
e Domy
Dziecka
Ośrodki
Adopcyjno
–
Opiekuńcz
e
Ośrodek
Wsparcia
Dzienneg
o
Ośrodek
Interwencji
Kryzysowe
j
43
6
74 (OW)
13
2
-
66
Pogotowie
Opiekuńcze
Pozostał
e
18
4
-
19
weszły
w skład
placówek
wielofunkcyjnyc
h
LUBELSKIE
7
4
47
20
3
-
LUBUSKIE
2
3
-
10
2
-
ŁÓDZKIE
9
6
79
17
3
63
MAŁOPOLSKIE
17
6
99
14
69
55
MAZOWIECKIE
38
11
245
10
4
-
KUJAWSKO –
POMORSKIE
56
OPOLSKIE
1
3
11
7
2
-
PODKARPACKIE
8
5
11
14
1
-
PODLASKIE
POMORSKIE
ŚLĄSKIE
ŚWIĘTOKRZYSKIE
WARMIŃSKOMAZURSKIE
WIELKOPOLSKIE
ZACHODNIOPOMORSKI
E
5
4
11
7
2
-
21
26
21
8
8
2
18
191
5
3
21
12
10
6
1
214
-
16
7
83
19
2
-
16
6
100
29
1
7
12
5
75
14
2
13
Współpraca z jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej
Przedstawiciele regionalnych ośrodków polityki społecznej poproszeni zostali o
określenie poziomu współpracy ośrodka z jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej
samorządu gminnego, samorządu powiatowego oraz z wydziałem polityki społecznej urzędu
wojewódzkiego. Jedenaście z nich stwierdziło, iż regionalny ośrodek wraz z samorządem
gminnym i samorządem powiatowym wspólnie realizują zadania wykraczające ponad zakres
wymagany prawem, pięć z nich uważa, iż regionalny ośrodek polityki społecznej
współpracuje z samorządem gminnym i samorządem powiatowym jedynie w niezbędnym
zakresie, regulowanym prawem.
Tabela 9. Ocena współpracy ROPS z jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej samorządu
gminnego i powiatowego
Współpraca ROPS z jednostkami organizacji
pomocy społecznej:
samorządu gminnego
samorządu powiatowego
Wspólnie realizujemy zadania wykraczające ponad zakres
regulowany prawem
Współpracujemy, ale tylko w niezbędnym zakresie
regulowanym prawem
Jednostki nie widzą potrzeby współpracy z ROPS
Ogółem
11
11
5
5
0
0
16
16
Współpraca z wydziałem polityki społecznej urzędu wojewódzkiego oceniana jest od
dostatecznej po bardzo dobrą. Dziesięciu przedstawicieli regionalnych ośrodków polityki
społecznej ocenia współpracę swego ośrodka z wojewodą jako dostateczną, a więc jedynie
w niezbędnym zakresie, regulowanym prawem. Jeden z nich ocenia tę współpracę jako
dobrą (realizowane są wspólne projekty i konferencje), a pięciu jako bardzo dobrą, gdyż
wspólnie z urzędem wojewódzkim prowadzone są projekty oraz ustalane są wspólne
priorytety w zakresie polityki społecznej w województwie.
57
Tabela 10. Ocena współpracy ROPS z wydziałem polityki społecznej urzędu wojewódzkiego (wojewodą)
Ilość
odpowiedzi
Bardzo dobra, prowadzimy wspólnie projekty i ustalamy wspólne priorytety w zakresie polityki
społecznej w województwie
5
Dostateczna, w niezbędnym regulowanym prawem zakresie
10
Dobra, realizujemy wspólne projekty, uczestniczymy w pracach zespołów tematycznych,
współorganizujemy konferencje
Nie ma żadnej współpracy
1
0
Ogółem
16
Współpraca z organizacjami pozarządowymi
Wszystkie regionalne ośrodki polityki społecznej współpracują z organizacjami
pozarządowymi realizującymi zadania z zakresu polityki społecznej. Zaobserwować można,
iż w niektórych województwach powstał system współpracy pomiędzy regionalnymi
ośrodkami a organizacjami pozarządowymi polegający na:
 współpracy na zasadzie zlecania wykonania zadań publicznych w dziedzinie: pomocy
społecznej, ochrony i promocji zdrowia oraz działań na rzecz osób niepełnosprawnych,
 współorganizowaniu przedsięwzięć (konferencji, szkoleń, festynów rodzinnych, akcji
edukacyjnych) skierowanych do społeczności oraz określonych grup społecznych i
zawodowych,
 podnoszeniu kwalifikacji osób pracujących w organizacjach pozarządowych realizujących
zadania z zakresu pomocy społecznej (szkolenia, warsztaty, wizyty studyjne, itp.)
 pomocy organizacyjnej, technicznej, umieszczaniu informacji na stronie internetowej, itp.
Współpraca z radnymi sejmików wojewódzkich
Przedstawiciele regionalnych ośrodków polityki społecznej poproszeni zostali również
o
ocenę
współpracy
Przedstawiciele
regionalnego
ośrodków
z
ośrodka
dwunastu
z
radnymi
województw
sejmiku
stwierdzili,
że
wojewódzkiego.
radni
sejmiku
wojewódzkiego zazwyczaj interesują się zadaniami i działaniami realizowanymi przez
ośrodek. Przedstawiciele trzech regionalnych ośrodków, oceniają, iż radni interesują się
regionalnymi ośrodkami polityki społecznej jedynie podczas składania sprawozdania z jego
działalności. Tylko w jednym województwie stwierdzono, że radni sejmiku interesują się
jedynie w przypadku zdarzeń związanych z interwencją mediów. Tabela 11. przedstawia
opinie nt. poziomu wiedzy radnych sejmiku wojewódzkiego o regionalnym ośrodku.
58
Tabela 11. Ocena poziomu zainteresowania radnych sejmiku wojewódzkiego funkcjonowaniem ROPS
Radni Sejmiku Wojewódzkiego
Liczba odpowiedzi
Zazwyczaj interesują się zadaniami i sprawami prowadzonymi przez ROPS
12
Interesują się jedynie podczas składania sprawozdań z działalności ROPS
3
Inne [„Interesują się ROPS jedynie w sprawach akcyjnych lub interwencyjnych
(medialnych)”]
Brak zainteresowania
1
0
Ogółem
16
Współpraca z zarządami województw
Współpraca z zarządem województwa w jedenastu ośrodkach oceniana jest jako dobra
(ośrodki zawsze mogą liczyć na wsparcie i zainteresowanie problemami). W czterech
ośrodkach współpracę ocenia się jako dostateczną (zainteresowanie inspirowane ze strony
ośrodka). Tabela 12. przedstawia ocenę współpracy ośrodków z zarządem województwa
Tabela12. Ocena współpracy z zarządem województwa
Liczba odpowiedzi
Dobra, zawsze możemy liczyć na wsparcie i zainteresowanie naszymi problemami
11
Dostateczna, zainteresowanie inspirowane ze strony ośrodka
4
Dobra, ale niejednokrotnie inspirowana przez ROPS
1
Ogółem
16
Urzędy marszałkowskie
Zdaniem większości przedstawicieli regionalnych ośrodków (trzynaście ośrodków)
pracownicy urzędów marszałkowskich wiedzą o istnieniu takich instytucji jak regionalne
ośrodki polityki społecznej oraz znają zadania przez nie realizowane. Przedstawiciele dwóch
ośrodków stwierdzili, iż urzędnicy wiedzą jedynie, że taka jednostka istnieje, ale nie znają jej
zadań. Tabela 13. przedstawia rozkład odpowiedzi na pytanie o ocenę poziomu wiedzy
pracowników urzędów marszałkowskich o regionalnych ośrodkach
Tabela 13. Ocena poziomu wiedzy pracowników urzędów marszałkowskich na temat ROPS
Liczba odpowiedzi
13
Znajomość zadań realizowanych przez ROPS
Wiedza o istnieniu ROPS bez znajomości jego zadań
2
Brak jakiejkolwiek wiedzy na temat ROPS
0
59
inne („proszę spytać pracowników urzędu marszałkowskiego”)
Ogółem
1
16
2.5. Zadania realizowane przez regionalne ośrodki polityki społecznej
Na mocy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, regionalny ośrodek polityki
społecznej powinien realizować następujące zadania:
1. Opracowania, aktualizowania i realizacji strategii wojewódzkiej w zakresie polityki
społecznej będącej integralną częścią strategii rozwoju województwa obejmującej w
szczególności programy: przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu, wyrównywania
szans osób niepełnosprawnych, pomocy społecznej, profilaktyki i rozwiązywania
problemów alkoholowych, współpracy z organizacjami pozarządowymi - po
konsultacji z powiatami
2. Organizowania kształcenia, w tym prowadzenie publicznych szkół służb społecznych
oraz szkolenia zawodowego kadr pomocy społecznej
3. Rozpoznawania przyczyn ubóstwa oraz opracowywanie regionalnych programów
pomocy społecznej wspierających samorządy lokalne w działaniach na rzecz
ograniczania tego zjawiska;
4. Inspirowania i promowanie nowych rozwiązań w zakresie pomocy społecznej
5. Prowadzenia banku danych o wolnych miejscach w całodobowych placówkach
opiekuńczo-wychowawczych na terenie województwa
6. Sporządzania sprawozdawczości oraz przekazywanie jej właściwemu wojewodzie,
również w wersji elektronicznej, z zastosowaniem systemu informatycznego
7. Sporządzania bilansu potrzeb w zakresie pomocy społecznej i przekazywanie go
wojewodzie do dnia 1 marca każdego roku
Regionalne ośrodki polityki społecznej realizują wszystkie ustawowo określone
zadania. Po analizie odpowiedzi stwierdza się jednak, że jeden ośrodek nie posiada strategii
województwa w zakresie polityki społecznej. W pozostałych ośrodkach strategia jest
opracowywana. Ciekawym wydaje się być również fakt, iż, mimo, że w opracowywanie
strategii, ośrodki angażowały szereg podmiotów i poddawana była ona szerokim
konsultacjom społecznym (organizacje pozarządowe, uczelnie, samorządy lokalne, instytucje
działające w zakresie pomocy społecznej), to przedstawiciele sześciu ośrodków uważają, że
strategia spełnia oczekiwania samorządów lokalnych tylko w wybranym zakresie.
Szczegółowy podział odpowiedzi przedstawia tabela poniżej.
60
Tabela14. Opinia ROPS na temat strategii województwa w zakresie polityki społecznej
Liczba odpowiedzi
Strategia spełnia w całości oczekiwania lokalnych samorządów
Strategia spełnia oczekiwania samorządów lokalnych, lecz tylko w wybranych
zakresach
9
Brak strategii
1
6
Ogółem
16
Strategie wojewódzkie w zakresie polityki społecznej w większości ośrodków
obowiązują do 2013 roku. W trzech województwach strategia obowiązuje do 2020 roku.
Szczegółowy podział województw ze względu na czas obowiązywania strategii przedstawia
Tabela 15.
Tabela15. Podział województw ze względu na czas obowiązywania strategii województwa z zakresu
polityki społecznej
Rok obowiązywania
strategii
Województwa
do roku 2010
kujawsko-pomorskie
do roku 2013
dolnośląskie, lubelskie, lubuskie, małopolskie, mazowieckie, podlaskie, pomorskie
do roku 2015
opolskie, warmińsko-mazurskie, zachodniopomorskie
do roku 2020
łódzkie, śląskie, wielkopolskie
Brak strategii
świętokrzyskie
Brak odpowiedzi
podkarpackie
Niezależnie od realizacji ustawowych zadań przedstawiciele regionalnych ośrodków
polityki społecznej zostali poproszeni o przedstawienie najważniejszych działań, które
podejmowały ośrodki w drugiej połowie 2008r. We wszystkich województwach, z inicjatywy
ośrodków, prowadzone są obecnie regionalne programy z zakresu pomocy społecznej opisane w tabeli poniżej. Wszystkie ośrodki realizują również projekty współfinansowane ze
źródeł Unii Europejskiej. Projekty te realizowane są w ramach Programu Operacyjnego
Kapitał Ludzki - Priorytet VII Promocja Integracji Społecznej. W ramach Priorytetu VII
podejmowane są przede wszystkim działania zmierzające do ułatwienia dostępu do rynku
pracy osobom zagrożonym wykluczeniem społecznym oraz rozwijanie instytucji ekonomii
społecznej, jako skutecznej formy integracji społeczno-zawodowej. Regionalne ośrodki
polityki społecznej realizują projekty systemowe w ramach działania 7.1. Rozwój i
upowszechnianie aktywnej integracji - poddziałania 7.1.3. Podnoszenie kwalifikacji kadry
pomocy i integracji społecznej. Większość ośrodków realizuje także projekty w ramach
Poakcesyjnego Programu Wsparcia Obszarów Wiejskich oraz zadania związane ze strategią
61
polityki społecznej województwa. Tabela 16. przedstawia przykładowe zadania, którymi
zajmowały się regionalne ośrodki polityki społecznej w drugiej połowie 2008r.
Tabela 16. Przykładowe zadania, które realizowały ROPS w drugiej połowie 2008r.
WOJEWÓDZTWO
NAJWAŻNIEJSZE SPRAWY, KTÓRYMI ZAJMOWAŁ SIĘ ROPS W
DRUGIEJ POŁOWIE 2008r.
1. Realizacja Wojewódzkiego Programu na rzecz osób
starszych „Nestor”,
DOLNOŚLĄSKIE
KUJAWSKO –
POMORSKIE
LUBELSKIE
LUBUSKIE
ŁÓDZKIE
2. Działania na rzecz dzieci, młodzieży i rodziny
3. Realizacja „Projektu systemowego DOPS w zakresie podnoszenia
kwalifikacji kadr pomocy i integracji społecznej na lata 2007-2008”,
realizowanego w ramach PO KL, Działanie 7.1.3 Podnoszenie
kwalifikacji kadr pomocy i integracji społecznej-projekty systemowe.
1. Realizacja projektu systemowego finansowanego z EFS w ramach
priorytetu VII PO KL (szkolenia, konferencje, kursy, w tym z zakresu
metody konferencji grupy rodzinnej).
2. Akcja „Zima 2008/2009”– zebranie, opracowanie i publikacja,
informacji o miejscach udzielania pomocy osobom bezdomnym w
województwie kujawsko-pomorskim
3. Nabór i wdrażanie wniosków z zakresu integracji społecznej,
składanych przez OPS, PCPR oraz innych beneficjentów w ramach
procedury konkursowej.
1. Realizacja szkoleń dla kadr pomocy społecznej z terenu województwa
lubelskiego, w tym realizacja projektu systemowego ROPS: „Szkolenie i
doradztwo podnoszące kwalifikacje pracowników instytucji pomocy i
integracji społecznej”
2. Realizacja Poakcesyjnego Programu Wsparcia Obszarów Wiejskich
3. Monitoring Strategii Polityki Społecznej Województwa Lubelskiego na
lata 2005 – 2013
4. Rekrutacja na specjalizacje w zawodzie pracownik socjalny oraz na
studia wyższe I i II stopnia
1. Opracowanie i przedstawienie Sejmikowi Województwa Lubuskiego
sprawozdań z realizacji „Strategii Polityki Społecznej Województwa
Lubuskiego na lata 2005-2013”,
2. Powołanie Zespołu złożonego z przedstawicieli administracji
samorządowej, rządowej, sądu, policji, kuratorium oraz opracowanie
Wojewódzkiego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie
3. W ramach PO KL zorganizowano specjalistyczne szkolenia, w których
wzięło udział 374 uczestników – kadra pomocy społecznej, organizacji
pozarządowych.
4.W zakresie promocji działań Departamentu zorganizowano X Lubuski
Tydzień Seniora.
1. Realizacja projektu systemowego w zakresie podnoszenia kwalifikacji
kadr pomocy i integracji społecznej oraz specjalistycznego doradztwa w
ramach poddziałania 7.1.3 PO KL.
2. Realizacja Poakcesyjnego programu wsparcia obszarów wiejskich
(PPWOW). Wspomaganie gmin w pisaniu i opracowaniu strategii
rozwiązywania problemów społecznych.
3.Zorganizowanie Konkursu Pracownik Socjalny Roku oraz
Wojewódzkich Obchodów Dnia Pracownika Socjalnego.
4.Przeprowadzanie rekrutacji wśród pracowników OPS, PCPR,
organizacji pozarządowych oraz jednostek podległych w zakresie
podnoszenie specjalizacji I° i II° w zawodzie pracownika socjalnego
62
MAŁOPOLSKIE
MAZOWIECKIE
OPOLSKIE
PODKARPACKIE
PODLASKIE
oraz na studia licencjackie i magisterskie.
1. „Małopolskie Obserwatorium Polityki Społecznej - Etap I” projekt o
charakterze informacyjno - badawczym współfinansowany przez Unię
Europejską (POKL - 7.2.1 Aktywizacja zawodowa i społeczna osób
zagrożonych wykluczeniem społecznym).
2. „Akademia Rozwoju Ekonomii Społecznej - Etap I” projekt z obszaru
ekonomii społecznej kontynuacja działań prowadzonych w ramach IW
Equal, realizowany w ramach PO KL - 7.2.2 Wsparcie ekonomii
społecznej.
3. „Szkolenie i doskonalenie zawodowe kadr pomocy społecznej" projekt
o charakterze szkoleniowo - doradczym współfinansowany przez Unię
Europejską (PO KL - 7.1.3 Podnoszenie kwalifikacji kadr pomocy i
integracji społecznej).
4. Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku
przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego
Obszaru Gospodarczego w zakresie świadczeń rodzinnych.
1. Realizacja projektu systemowego w ramach PO KL Działanie 7.1
Rozwój i upowszechnienie aktywnej integracji
2. W 102 gminach Mazowsza realizacja PPWOW; koordynowanie
działań, opiniowanie strategii gminnych, akceptowanie wniosków
płatniczych
3. Prowadzenie szkoleń dla kadr pomocy społecznej, dofinansowywanie
specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej. Przygotowywanie
szkoleń interdyscyplinarnych z zakresu przeciwdziałania przemocy
1. Otwarty konkurs ofert. Udzielanie dotacji w trybie konkursowym na
finansowanie lub dofinansowanie działań uprawnionych podmiotów w
zakresie pomocy.
2. Sporządzenie Identyfikacji przyczyn ubóstwa w woj. opolskim wg
stanu na 31.12.2007 r.
Analizę pn. „Identyfikacja przyczyn ubóstwa” wg stanu na 31.12.2007 r.
sporządzono na podstawie corocznych badań przeprowadzanych w
ROPS w Opolu.
3. Badania ankietowe nt. eurosieroctwa. ROPS przeprowadził badania o
zagrożeniach towarzyszących emigracji zarobkowej w kontekście
pozostawania dzieci w kraju przez emigrujących rodziców.
4. Przeprowadzenie na terenie woj. opolskiego kampanii społecznej
przeciwko krzywdzeniu dzieci.
1. Rozpatrywanie spraw i formularzy na potrzeby instytucji
zagranicznych, w szczególności wypełnianie formularzy z serii E400
2. Realizacja PROGRAMU WYRÓWNYWANIA RÓŻNIC MIĘDZY
REGIONAMI W OBSZARZE A
3. ROPS jest odpowiedzialny za nadzór nad realizacją Programu
Integracji Społecznej na poziomie regionalnym w ramach
Poakcesyjnego Programu Wsparcia Obszarów Wiejskich.
4. Realizacja projektu systemowego pod nazwą: „Szkolenia i
specjalistyczne doradztwo dla kadr instytucji pomocy społecznej
działających na terenie województwa podkarpackiego, powiązane z
potrzebami oraz ze specyfiką realizowanych działań”.
1. Realizacja projektu systemowego w ramach PO KL, Priorytet VII,
Działanie 7.1 pod nazwą „Bądź aktywny, Bądź najlepszy – szkolenia
oraz specjalistyczne doradztwo dla kadr pomocy społecznej”.
2. Realizacja Programów Wojewódzkich:
 Realizacja kampanii informacyjnej przeciwko handlowi ludźmi
„Nie ufaj bezgranicznie” pod hasłem: „Kto o tobie decyduje”.
 Realizacja Programu „Bezpieczny Przedszkolak” mającego na
celu ograniczenie liczby niebezpiecznych zdarzeń z udziałem
dzieci w wieku przedszkolnym na terenie woj. podlaskiego.
 Realizacja Programu „Bez domu, ale nie bez pomocy”, której
celem jest ochrona życia i zdrowia osób bezdomnych i
63
POMORSKIE
ŚLASKIE
ŚWIĘTOKRZYSKIE
WARMIŃSKOMAZURSKIE
bezradnych.
 Realizacja Ogólnopolskiej Kampanii Społecznej na rzecz
przeciwdziałania krzywdzeniu dzieci pod hasłem „Kocham.
Reaguję”.
3. Szczególne znaczenie w realizacji zadań z pomocy społecznej w
województwie podlaskim odgrywa Poakcesyjny Program Wsparcia
Obszarów Wiejskich (PPWOW).
4. Opracowanie wojewódzkich programów na lata 2009 - 2013 w
zakresie: pomocy społecznej i polityki prorodzinnej, profilaktyki i
rozwiązywania problemów alkoholowych, przeciwdziałania narkomanii
oraz programu na rzecz poprawy warunków życia społecznego i
zawodowego osób niepełnosprawnych.
1. Utworzenie sieci Banków Żywności w województwie pomorskim
2. Agenda Bezdomności- koordynacja działań na rzecz osób
bezdomnych w województwie pomorskim
3. Koordynacja programu „Wspólnie przeciw patologiom”- wspieranie
powstawania świetlic opiekuńczo – wychowawczych z programami
socjoterapeutycznymi
4. Tworzenie Centrów Integracji Społecznej
5. Powołanie Rady ekspertów ds. przeciwdziałania narkomanii
1. Realizacja projektu systemowego współfinansowanego ze środków
EFS pn.: „Kształcenie i doradztwo dla kadr pomocy i integracji
społecznej województwa śląskiego”.
2. Opracowanie projektu w ramach PO KL pn. „Warunki i jakość życia
dzieci
i młodzieży w województwie śląskim – szanse i zagrożenia”.
3. Przeprowadzenie konkursów ofert:
- na realizację zadań publicznych Województwa Śląskiego w dziedzinie
polityki społecznej w 2008 roku
- na przygotowanie na rok 2009 otwartych konkursów ofert w dziedzinie
polityki społecznej, w tym dla organizacji społecznych realizujących
zadania na rzecz wsparcia działalności hospicyjnej.
- dla gmin województwa śląskiego pod nazwą „Wzmacnianie gminnych
świetlic i klubów dla dzieci i młodzieży” oraz „Tworzenie gminnych
świetlic i klubów dla dzieci i młodzieży”.
- na realizację zadań publicznych Województwa Śląskiego w dziedzinie
profilaktyki i rozwiązywania problemów uzależnień.
1. Realizacja projektu systemowego dla ROPS „Edukacja receptą na
lepsze jutro”.
2. Nadzór nad realizacją zadań Programu Integracji Społecznej na
terenie województwa świętokrzyskiego
3. Organizacja i przeprowadzenie szkolenia dla Pracowników
Pierwszego Kontaktu tj. dla pracowników socjalnych, pielęgniarek,
kuratorów, policjantów pedagogów i członków gminnych komisji
rozwiązywania problemów alkoholowych.
4. Organizacja obchodów Dnia Pracownika Socjalnego, które odbyły się
w dniu 21 listopada br. w Teatrze im. Stefana Żeromskiego w Kielcach.
1. Opracowanie „Bilansu potrzeb województwa warmińsko-mazurskiego
w zakresie pomocy społecznej na rok 2009.
2. Opracowanie Projektu Wojewódzkiego programu na rzecz osób
starszych na lata 2009-2013 „Pogodna i bezpieczna jesień życia na
Warmii i Mazurach” we współpracy z Federacją Organizacji Socjalnych.
3. Wdrażanie w 39 gminach województwa warmińsko-mazurskiego
Poakcesyjnego Programu Wsparcia Obszarów Wiejskich w
komponencie Program Integracji Społecznej finansowanego ze środków
Banku Światowego.
4. Opracowanie materiałów analitycznych m.in. analizy problemów
społecznych województwa warmińsko-mazurskiego w ujęciu pomocy
społecznej w 2007 r
64
WIELKOPOLSKIE
ZACHODNIOPOMORSKIE
5. Organizacja szkoleń dla kadr jednostek organizacyjnych pomocy
społecznej województwa
6. Realizacja projektu w ramach Priorytetu VII POKL 2007-2013:
1. Realizacja projektu systemowego realizowanego ze środków EFS pn.
„Podnoszenie kwalifikacji kadr pomocy i integracji społecznej w
Wielkopolsce” (PO KL - 7.1.3. Podnoszenie kwalifikacji kadr pomocy i
integracji społecznej na ogólną wartość).
2. Opracowanie projektu Strategii Polityki Społecznej dla Województwa
Wielkopolskiego do roku 2020, który wyznacza główne kierunki działań
Samorządu Województwa Wielkopolskiego w obszarze polityki
społecznej i działań na rzecz integracji.
3. Realizacja Wojewódzkiej Kampanii Społecznej przeciwko
krzywdzeniu dzieci w ramach Krajowego Programu Przeciwdziałania
Przemocy w Rodzinie.
4. Szkolenia dla pracowników instytucji pomocy społecznej:
5. Udział Regionalnego Ośrodek Polityki Społecznej w Poznaniu w
dwóch projektach partnerskich: z Centrum PISOP - projekt pn.
Wielkopolska Akademia Aktywności Lokalnej, oraz z Fundacją im.
Królowej Świętej Jadwigi – projekt pn. Zaproszenie do ekonomii
społecznej
1. Realizacja PO KL.
2. Realizacja PPWOW.
3. Realizacja programów celowych dotyczących: wczesnej diagnozy i
rehabilitacji osób niepełnosprawnych; wsparcia osób starszych;
przeciwdziałania marginalizacji społecznej oraz wsparcia rodzin w
prawidłowym wypełnianiu ról społecznych.
Podsumowanie
Ustawa o pomocy społecznej nakłada na samorządy województwa ściśle określone
zadania.
Do
ich
realizacji
powołano
regionalne
ośrodki
polityki
społecznej.
Z
zaprezentowanego raportu wynika jednak, iż instytucje te różnią się strukturą, organizacją,
zakresem współpracy z jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej i zakresem
realizacji ustawowo określonych zadań.
Wiedza zdobyta z badania ankietowego została wykorzystana w procesie tworzenia
funkcjonalno-organizacyjnej koncepcji działania OIS.
65
CZĘŚĆ III
1. Wstęp
Analiza w trzeciej części raportu opiera się przede wszystkim na materiale
empirycznym uzyskanym z wywiadów pogłębionych, które zostały przeprowadzone w
szesnastu
regionalnych
ośrodkach
polityki
społecznej
oraz
dwunastu
urzędach
wojewódzkich. W przypadku czterech pozostałych urzędach wojewódzkich wywiady nie
zostały zrealizowane ze względu na trudności organizacyjne. Krótki okres realizacji badania
oraz ograniczone możliwości czasowe przedstawicieli służb wojewody uniemożliwiły
przeprowadzenie wywiadów we wszystkich województwach.
Prezentowana poniżej część składa się z dwóch rozdziałów. Pierwszy stanowią opisy
dotychczasowej praktyki w sporządzaniu bilansu potrzeb pomocy społecznej, sposób
gromadzenia danych, jego charakterystyka, weryfikacja otrzymywanych danych. Drugi
rozdział przedstawia natomiast główne kwestie problemowe pojawiające się w zebranym
materiale oraz opinie dotyczące pożądanych, w opiniach badanych, zmian bilansu potrzeb
pomocy społecznej.
66
2. Opisy praktyki sporządzania bilansu potrzeb pomocy społecznej
2.1.
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w województwie A
Punktem wyjścia dla formularzy bilansu potrzeb była sprawozdawczość. Przy
tworzeniu bilansu opierano się na wcześniejszym doświadczeniu z Wojewódzkiego Zespołu
Pomocy Społecznej i wiedzy sporządzania wcześniejszego bilansu potrzeb i środków. Jak w
przypadku wielu regionalnych ośrodków polityki społecznej, tak i w tym przypadku, część
pracowników łączy doświadczenia z pracy nad obecnym bilansem potrzeb i wcześniejszymi
doświadczeniami z urzędu wojewódzkiego: To było dla nas, nie ukrywam, bazą. Jeżeli wtedy
był to bilans potrzeb i środków, to łatwiej było nam w sprawozdaniu korzystać w bilansie
potrzeb z tego typu sprawozdawczości, żeby nie wymyślać. W ciągu ostatnich lat bilans
został zmodyfikowany i rozbudowany o nowe zadania, które pojawiły się w zapisach ustawy
o pomocy społecznej.
Bilans jest wysyłany do jednostek organizacyjnych pomocy społecznej w grudniu.
Gminy i powiaty mają miesiąc na sporządzenie jednostkowych bilansów potrzeb.
Omawiany regionalny ośrodek polityki społecznej kilka lat temu zdecydował się na
zmianę bilansu potrzeb usprawniającą znacznie, zdaniem pracowników, opracowanie
bilansu. Zmiany dotyczą części finansowej. W nowym bilansie szczegółowe informacje
finansowe zostały zastąpione stopniem zaspokojenia potrzeb finansowych. U podstaw
zmiany kryją się zarówno powody merytoryczne, jak i techniczne. Taka zmiana, jak wynika z
rozmowy, przyspieszyła i ułatwiła prace nad bilansem, z jednej strony minimalizując
możliwości popełnienia błędów przez gminy i powiaty, które wypełniają przesłane formularze,
jak i oszczędzając czas tych, którzy większość swojej pracy poświęcali na sprawdzenie
wpisywanych liczb. Jak podkreślili również pracownicy odpowiedzialni za sporządzenie
bilansu potrzeb, z uwagi na zmiany, jakie zaszły w obszarze kompetencji i finansowaniu
poszczególnych zadań z zakresu pomocy społecznej, wskazanie na stopień zaspokojenia
potrzeb finansowych jest wystarczającą informacją dla regionalnego ośrodka polityki
społecznej
z
dwóch
powodów.
Po
pierwsze,
informacje
finansowe
są
najmniej
wykorzystywanymi w przypadku regionalnych ośrodków polityki społecznej; po drugie, od
kilku lat gminy wykazują wysoki stopień zaspokojenia potrzeb finansowych. Zmieniło się
zadanie i pytamy o potrzeby. To nam ułatwiło pracę, bo nie ma błędów przy przepisywaniu
kwot. Te kwoty tak naprawdę nam nic nie dawały.(…) Ileś lat temu gminy wskazywały bardzo
duże niezaspokojenie potrzeb, tak w tej chwili idzie to w kierunku takim, że te 100% się
bardzo często pojawia.
Bilans jest dyskutowany i uzgadniany co roku. Jednostki wypełniające bilans potrzeb
mogą zgłaszać swoje uwagi, sugestie, ale jak przyznają pracownicy, są to sporadyczne
67
przypadki. Jak zaznaczono w rozmowie, pozostawienie miejsca dla uwag gmin i powiatów
daje też regionalnemu ośrodkowi polityki społecznej możliwość uzyskania informacji, wglądu
w lokalne problemy, charakterystyczne dla danej gminy czy powiatu, które często pozostają
nieznane. Pracownicy przyznają również, że brakuje bezpośrednich wizyt w jednostkach
pomocy społecznej.
Jak wynika z rozmowy, formularze, które stały się podstawą bilansu potrzeb były
konsultowane z władzami urzędu wojewódzkiego. W wyniku braku istotnych merytorycznie
efektów zrezygnowano z konsultacji.
Rozmówcy dosyć krytycznie wypowiadali się na temat podejścia gmin i sposobu
wypełniania bilansu potrzeb, braku rzetelności, namysłu nad przyczynami pewnych
problemów społecznych: na początku mieliśmy, jak były środki, ale potem zrezygnowaliśmy.
Oni już się nauczyli. Na poziomie pytań otwartych pojawiają się problemy, że w ogóle się nic
nie dzieje, że strategii nie mieli. Na pytania o to, co im przeszkadza w realizacji zadania,
odpowiadają, że brak pieniędzy, brak pracowników. I to jest sztandarowe, nie zmuszają się
do poszukiwania innych przyczyn jakiegoś stanu. (…) Gdy pojawia się tabelka, w której nie
wpisuje się cyfr, a treść, to jest tragedia. Albo jest niewypełniane, albo jednym zdaniem. Albo
mylone są pojęcia. Pytamy o cele, o programy, jest totalny misz-masz. Jak pytamy o
programy, to wpisują nam „dożywianie”, bo wiedzą, że od lat dożywianie jest programem i
jest to opisywane. Nawet jak stosują programy, to nie napiszą, nie potrafią tego przełożyć.
Podczas rozmowy pojawia się wątek terminu sporządzania bilansu potrzeb, który
może mieć znaczenie dla wiarygodności informacji podawanych w jednostkowych bilansach
potrzeb. Zdaniem pracowników regionalnego ośrodka polityki społecznej, zbieżność
opracowywania bilansu potrzeb w gminie i powiecie i terminu przyjęcia budżetu jest
korzystna, ponieważ to właśnie zapewnia wiarygodność informacji. Gminy i powiaty odnoszą
dane zawierane w bilansie potrzeb do posiadanej już wiedzy o tym, jak wyglądają budżetowe
plany na kolejny rok, bo jeżeli w listopadzie konstruuje się budżet na poziomie gminy lub
powiatu, to my mamy świadomość, że będą to informacje zbliżone – nie będą wymyślali,
tylko mają już wiedzę na jakiś temat. Nie jest to manipulacja. Jednocześnie opierając się na
nieformalnych rozmowach i doświadczeniu zawodowym, wśród pracowników pojawia się
wątpliwość dotycząca tego, na ile przedstawiane potrzeby są dostosowywane do realiów
zgodnych z budżetem, to jest kreowanie, jest to wymagane i nie mamy na to wpływu. Bo nikt
nie chce mówić, że u niego jest bardzo źle. I pada pytanie: co pani robi, aby pozyskać
środki? W zadaniach własnych też była taka zasada, że jest ok., bo to nasze pieniądze, ale
w zadaniach zleconych, to są dziury. Jest w tej chwili konstrukcja tych zadań jest taka, że
jest ich mniej. Więcej jest zadań własnych.
68
Kwestia wiarygodności danych wiąże się również z pytaniem o to, w jaki sposób
pracownicy jednostek pomocy społecznej definiują bilans potrzeb. W przeprowadzonych
przez nas rozmowach podkreślano kilkakrotnie społeczny kontekst, w jakim bilanse potrzeb
są opracowywane, i to jest sztandarowe, nie zmuszają się do poszukiwania innych przyczyn
jakiegoś stanu. Nie powiedzą, że radni nie interesują się pomocą społeczną, że nie poskarżą
się na wójta. To, co w tym bilansie powinno się znaleźć, musi być bezpieczne pod względem
rozmów, czemu to ma służyć. Nie żeby pokazać, że ktoś jest zły i źle pracuje, tylko pokazać
faktyczny problem danej gminy.
Omawiane województwo jest jednym z dwóch, w którym bilans potrzeb jest
przedkładany pod obrady sejmiku, na którym jest referowany przez dyrektora regionalnego
ośrodka polityki społecznej. Bilans jest zatwierdzany przez zarząd, poddawany pod obrady
sejmiku, a następnie jest przekazywany do urzędu wojewódzkiego. Nigdy nie było sytuacji, w
której bilans potrzeb nie mógłby być przyjęty. Poza podstawowymi informacjami, czym jest
bilans potrzeb, z czego wynika obowiązek jego sporządzania, przedstawia się główne
wnioski, problemy, bariery. Takie, wydawałoby się, podstawowe informacje, jak powód
sporządzania bilansu potrzeb nadal okazują się nieznane. Z jednej strony widoczne jest
zainteresowanie służb marszałka, z drugiej strony radni nie wiedzą, dlaczego taki dokument
jest przygotowywany przez regionalny ośrodek polityki społecznej. Zainteresowanie radnych
często ogranicza się do informacji o miejscowości, z której się wywodzą.
Podobnie jak w wielu innych województwach, pracownicy regionalnego ośrodka
polityki społecznej nie mają wiedzy na temat wykorzystania bilansu potrzeb przez służby
wojewody. Mimo przekonania, że bilans potrzeb pomocy społecznej powinien być
narzędziem dostarczającym wiedzy do sporządzenia oceny stanu i efektywności pomocy
społecznej w województwie, nigdy nie mieli okazji zapoznać się ze wspomnianym
dokumentem.
Trudno jednoznacznie określić, jakie jest podejście gmin do bilansu potrzeb. Z jednej
strony, jak wynika z rozmowy, gminy nauczyły się wypełniać przesyłane im corocznie
formularze traktując to jednak, jako kolejny rodzaj sprawozdawczości, obowiązek. Z drugiej
strony, większość gmin wykorzystuje omawiany bilans potrzeb, jako pomoc w realizacji
narzuconego im w ustawie o pomocy społecznej, obowiązku sporządzania przez gminy i
powiaty jednostkowego bilansu potrzeb pomocy społecznej.
W przypadku omawianego regionalnego ośrodka polityki społecznej, prośba o
sporządzenie bilansu potrzeb jest wysyłana zarówno do jednostek pomocy społecznej, ale
również do władz gminy i powiatu. Dzieje się tak z dwóch powodów. Po pierwsze, to nadaje
pewną rangę bilansowi, po drugie niektóre zadania, jak np. przeciwdziałanie przemocy
69
rodzinie, jest realizowane bezpośrednio przez gminę, a nie przez ośrodek pomocy
społecznej.
Zdaniem rozmówców, bilans potrzeb przede wszystkim powinien służyć wojewodzie,
stanowić podstawę do oceny stanu pomocy społecznej w województwie, oceny, w jakim
stopniu województwo jest przygotowane do wykonywania zadań z zakresu pomocy
społecznej.
Bilans opracowywany w obecnym kształcie nie dostarcza żadnego istotnego
materiału ministerstwu, ponieważ szacowanie potrzeb finansowych nie ma żadnego
znaczenia dla ministerstwa. Informacje finansowe pochodzą ze sprawozdań wykonania
zadań, które kwartalnie są sporządzane przez wojewodę. Nie są też to informacje w
jakikolwiek sposób przydatne dla regionalnego ośrodka polityki społecznej, ani dla
marszałka.
Powodem
jest
nieprzekładalność
bilansu
na
jakiekolwiek
możliwości
podejmowania finansowych decyzji przez marszałka czy regionalny ośrodek polityki
społecznej. Bilans potrzeb pomocy społecznej nie przekłada się na żadne wymierne
finansowo decyzje. To powoduje, że osoby zajmujące się w opisywanym województwie
bilansem potrzeb nie mają poczucia sensu i celu opracowywania tego narzędzia w obecnym
kształcie. Wiąże się to również z brakiem wiedzy na temat wykorzystania bilansu poza
regionalnym ośrodkiem polityki społecznej: To mi daje do myślenia, tak naprawdę nikt nie
wiem, po co ten bilans potrzeb był wprowadzany.
Bilans potrzeb w omawianym województwie zorientowany jest głównie na problemy
społeczne, ale bardziej natury ogólnej. Np., że brakuje nam infrastruktury, że w jakiejś gminie
nie są świadczone usługi opiekuńcze, nie wiadomo, z jakiego powodu, albo, że ukazują się
potrzeby dla domów pomocy społecznej, albo rodziny zastępcze w powiatach – to jest jakiś
problem. Wtedy my, w oparciu o to, co w tym roku nam wyszło, np. wyszły problemy z
brakiem miejsc dla dzieci, które powinny być umieszczane w rodzinach zastępczych, albo
domach opiekuńczych. Ten wątek sobie rozwijamy. Szczegółowe informacje zbierane przy
pomocy bilansu potrzeb wykorzystywane są w różnych celach. Między innymi służą
regionalnemu ośrodkowi polityki społecznej do zmiany lub propozycji nowych programów
wojewódzkich, promowania, wspierania i organizowania kampanii na rzecz rozwiązania
problemów lub naświetlenia pewnych kwestii społecznych. Jak podkreślają pracownicy
regionalnego ośrodka polityki społecznej, bilans potrzeb pomocy społecznej nie przekłada
się bezpośrednio na podejmowanie jakichkolwiek decyzji, bo nie mamy wpływu
bezpośredniego czy te placówki będą czy nie, ale może być wykorzystany, po pierwsze, jako
źródło informacji, gdyż ma większy dostęp do różnego rodzaju programów, a więc łatwiej
może też wykorzystać informacje zawarte w bilansie potrzeb. Po drugie, bilans potrzeb może
70
stanowić podstawę do projektowania konkretnych działań, jak chociażby wspieranie i
promocja działań podejmowanych przez powiaty czy gminy. Bilans potrzeb okazał się
jednym z pomocniczych narzędzi między innymi do uchwalenia programu przeciwdziałania
przemocy w rodzinie. Informacje uzyskane w bilansie posłużyły również do przygotowania
petycji do administracji rządowej, ministerstwa w sprawie zasiłków dla kobiet.
Zmiany w bilansie potrzeb są w małym zakresie wprowadzane corocznie. To, jakie
informacje będę dodatkowo zbierane jest uzależnione od planowanych przez regionalny
ośrodek polityki społecznej działań i programów na kolejny rok, jak np. aktualizacje
programów wspierających gminy i powiaty w realizacji ich zadań.
Zdaniem pracowników regionalnego ośrodka polityki społecznej bilans potrzeb
pomocy społecznej może być przydatny gminom czy powiatom chociażby w uzasadnianiu
pozyskiwania dodatkowych środków na konkretne zadania wymagające większych
nakładów.
Bilans potrzeb pomocy społecznej powinien odejść od zbierania informacji
liczbowych, finansowych. Powinien pokazywać aktualne w gminach i powiatach problemy
społeczne. Bilans potrzeb pomocy społecznej powinien zmierzać w kierunku diagnozowania
sytuacji społecznej w województwie. To wiąże się również ze zmianą podejścia do terminu
opracowywania bilansu potrzeb, który powinien być kwestią wtórną, dostosowany do rodzaju
wykonywania zadania, niż do sztywnych ustawowych zapisów, konstrukcja bilansu powinna
być pod kątem diagnozowania, nie musielibyśmy tego co roku robić, jeśli poszlibyśmy na
jakąś zmianę, tylko w oparciu o to, co jakiś czas wprowadzać zmiany. Tylko naprawdę
zmiany – nie kosmetyczne. W omawianym przypadku, bilans potrzeb pomocy społecznej jest
potrzebnym narzędziem z uwagi na brak większego zaplecza badawczego w regionalnym
ośrodku polityki społecznej i możliwości prowadzenia pogłębionych analiz. Takie informacje
często pochodzą z prowadzonych wieloletnich programów.
71
2.2.
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w województwie B
Na ogólny kształt funkcjonowania regionalnego ośrodka polityki społecznej wpływ
mają częste zmiany organizacyjne, jakim jednostka ta jest poddawana. Od momentu
powstania, jednostka ta pięciokrotnie przyporządkowywana była do różnych struktur
organizacyjnych. W okresie tym regionalny ośrodek polityki społecznej funkcjonował na
prawach wydziału w departamencie polityki społecznej urzędu marszałkowskiego, następnie
jako samodzielna jednostka, następnie jako wydział zdrowia i polityki społecznej, a następnie
jako biuro polityki społecznej w wydziale zdrowia i polityki społecznej, by w końcu ponownie
uzyskać status samodzielnej jednostki regionalnego ośrodka polityki społecznej. Póki nie
uzyskał statusu odrębnej jednostki budżetowej, władze ośrodka miały ograniczony wpływ na
ustalanie i realizację zadań priorytetowych np. w Regionalnym Programie Operacyjnym. W
opinii
rozmówcy,
słabą
pozycję
ośrodka
w
regionie
dodatkowo
pogarszało
podporządkowanie jednostki zwierzchnictwu lekarza, kierującego wydziałem polityki
społecznej i zdrowia. My zawsze byliśmy zdominowani przez zdrowie, bo zawsze
dyrektorem, jeśli to było w strukturze regionalnego ośrodka był lekarz, który totalnie nie
rozumiał o co chodzi w polityce społecznej. Tak samo zawsze, odkąd powstał samorząd, jak
powstały samorządy województwa, to zawsze wice marszałkiem był lekarz. I to się nie
zmieniło do tej pory. I nam jest ciężko walczyć o prawo do współistnienia, z tym że muszę
przyznać że w tej chwili mamy o wiele, o wiele więcej środków, o wiele więcej do
powiedzenia niż było to jeszcze ładnych pięć, sześć lat temu.
Cechą
charakterystyczną
profilu
opisywanego
regionalnego
ośrodka
polityki
społecznej jest aktywność ośrodka w terenie. Do pracy w terenie na stałe oddelegowanych
jest dwóch pracowników. Efektem tego jest pogłębiona współpraca między regionalnym
ośrodkiem polityki społecznej a lokalnymi samorządami i organizacjami pozarządowymi.
Jednostka prowadzi usystematyzowaną politykę stymulowania lokalnych liderów i udzielania
im wsparcia w zakresie zakładania własnych organizacji pozarządowych. Ludzi czasami
trzeba zmusić do współpracy i do zakładania organizacji, poprzez odpowiednie działania,
ukierunkowanie. Zgłasza się do nas np. pani dyrektor szkoły gminnej i mówi, że ona
wyczytała i chciałaby realizować. W tym roku nie może pani, proszę założyć organizację, bo
dajemy tylko stowarzyszeniom, fundacjom, organizacjom. Jeśli pani się wykaże, że pani
chce pracować i będzie pani dobrze pracować, to my pomożemy.
W opinii rozmówcy, bilans potrzeb pomocy społecznej jest dalece niedoskonałym
narzędziem rejestrowania tendencji występujących w obszarze instytucji pomocy i integracji
społecznej. Podstawowy mankament tego narzędzia polega na zachwianiu proporcji między
finansową częścią bilansu, a jego częścią merytoryczną: Powinna być zachowana
72
równowaga między tą częścią analityczną, a więc tymi wskaźnikami mierzalnymi, a częścią z
opracowania analiz, diagnoz, wyciągnięcia wniosków z tej części niemierzalnej. Obecnie,
proporcje między tymi częściami wynoszą 95% części finansowej, do 5% dla pozostałej
części. Rola wykorzystania bilansu przez regionalny ośrodek pomocy społecznej kończy się
na etapie przygotowywania założeń do projektów realizowanych przez ROPS. Nie ma on
większego znaczenia podczas aktualizacji wojewódzkiej strategii polityki społecznej.
Wykorzystanie danych z bilansu ogranicza się do wąskiego wycinka danych w nim
zawartych. Bilans ma dwadzieścia ileś tabelek i tak naprawdę ja najczęściej używam trzech z
nich. Bo takie jest zapotrzebowanie. Dane zawarte w bilansie nie są wykorzystywane przez
jednostkę do dalszych pogłębionych studiów teoretycznych. Ich wykorzystanie ogranicza się
do podsumowań ujętych w formie kolejnych tabel, równań, wniosków końcowych.
Bilans opracowywany jest przez pracownika zajmującego stanowisko ds. analiz i
prognoz. Opracowanie bilansu trwa około cztery miesiące. Trudno znaleźć uzasadnienie dla
dużych
nakładów
pracy
w
opracowanie
bilansu,
porównując
je
z
późniejszym
wykorzystaniem zebranych informacji. Bo ten bilans trzeba zaznaczyć, to jest bardzo dużo
pracy przy tym. To się wydaje, że to jest dokument jak każdy inny ale do tego dane źródłowe
to są cztery pełne segregatory, weryfikowane wielokrotnie. To jest w setkach te telefony,
kiedy ja proszę o weryfikację, kiedy ja widzę, że coś jest nie tak.
Również wśród pracowników ośrodków pomocy społecznej i powiatowych centrów
pomocy rodzinie widoczny jest brak zainteresowania w praktycznym stosowaniu bilansu
potrzeb. Wg rozmówcy podstawowym powodem takiego stanu rzeczy jest brak kadr
posiadających odpowiednie umiejętności w tych jednostkach. Pomimo to, regionalny ośrodek
polityki społecznej dodatkowo motywuje ośrodki pomocy społecznej i powiatowe centra
pomocy rodzinie do opracowywania bilansu, zachęcając między innymi do wykorzystywania
go
przy
aktualizacji
strategii
rozwiązywania
problemów
społecznych.
Pracownicy
regionalnego ośrodka polityki społecznej przekonują również, że nie jest tylko materiał dla
nich lecz również może to wykorzystać wójt lub zarząd powiatu, czy rada gminy, gdyż za
pomocą bilansu można wskazać na pewne braki, co może stwarzać okazję do dyskusji i
podejmowania działań naprawczych.
O ile w wypowiedzi rozmówcy trudno jest znaleźć pozytywne uwagi do funkcji, jaką
bilans potrzeb pełni obecnie w regionalnym ośrodku polityki społecznej i instytucjach
zaangażowanych w jego opracowanie, to stosunkowo łatwo można odnaleźć konstruktywne
uwagi o tym, w jakim kierunku bilans powinien ewoluować.
Pierwsze gruntowniejsze zmiany w formularzu bilansu zostały wymuszone poprzez
konieczność wykorzystania gromadzonych informacji podczas realizacji POKL. Najpierw
bilans potrzeb przede wszystkim zawierał dane finansowe i liczbę osób, które z tych danych
73
świadczeń konkretnych będzie korzystać. A teraz wraz z tymi zmieniającymi się warunkami,
w szczególności np. w związku z POKL, bilans potrzeb został rozbudowany o aktywne formy
przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu, o te niemierzalne części. Podstawowym
kryterium zmiany konstrukcji bilansu potrzeb powinno być kryterium użyteczności. Wg
rozmówcy prace nad założeniami do nowego bilansu potrzeb powinny być odgórnie
wspierane. Brak odgórnego wsparcia merytorycznego w zakresie tego jak powinien
wyglądać obecny formularz bilansu potrzeb mógł przyczynić się do obniżenia jego
znaczenia: Nikt nam żadnego narzędzia badawczego nie narzucił, nikt nam nawet nie
określił jak on ma wyglądać.
W wypowiedzi rozmówcy pojawia się szczegółowa propozycja tego jak bilans
powinien wyglądać. Dla mnie od początku bilans powinien być materiałem porównawczym,
czyli powinien zawierać dane od wojewody, te które idą we wszystkich sprawozdaniach, ile
pieniędzy wydaliśmy. I to powinno być tak: zamknięty rok i przygotowywanie na rok
następny. I powinno się analizę zrobić jak to się ma do rzeczywistych środków, a do tego co
jest potrzebne. A jeśli nie ma pieniędzy to co zrobić, jak zadziałać, żeby w zamian za te
same środki finansowe znaleźć oddziaływanie innych. (…) Są dwie drogi. Bilans finansowy i
bilans odnośnie beneficjentów, jakiś form realizacji działań oprócz tych wszystkich
mierzalnych wskaźników. Np. ilość osób korzystających z pomocy społecznej, ilość osób w
rodzinach, ilość dzieci, powody. To pytanie dużo bardziej są w cenie niż te finansowe. (…)
Te takie rzeczywiste problemy. Że np. w naszym mieście głównym problemem jest
narkomania wśród młodzieży, w tylu i tylu rodzinach; jak to się ma na tle całego
województwa?; czy jeszcze jest jakaś taka gmina?; co możemy zrobić wspólnie?; z jakich
wzorców można skorzystać i jakie to daje efekty? Zmiany w bilansie potrzeb powinny
odnosić się więc nie tylko do zakresu stawianych pytań, ale także powinien być on
opracowywany w innym przedziale czasowym, gdyż dane zawarte w bilansie są to dane z
czasu przeszłego. A my potrzebujemy dane na następny dzień. Jak będziemy mogli na
jakiejś konkretnej bazie opracowywać plany na przyszłość, i włączać je płynnie do zadań
województwa to musimy mieć dane, które wyprzedzają okres planowania, a nie dane, które
nadchodzą po okresie planowania.
Jeśli zmiany w opracowywaniu bilansu potrzeb uwzględniłyby wyżej opisane
propozycje, to efektem tego byłoby podniesienie jego rangi zarówno w obszarze działań
regionalnego ośrodka polityki społecznej, na poziomie gmin i powiatów, a także poza nimi.
Dlatego rozmówcy proponują, aby były organizowane spotkania minimum dwa razy w roku z
gminami, na których mogłyby określać swoje zapotrzebowanie, a także zapotrzebowanie na
konkretne dane dla Rad Gmin. Podobne spotkania mogłyby odbywać się w gronie
akademików, którzy również mogliby powiedzieć jakie dane są im potrzebne, aby naświetlić
74
dany problem społeczny. Należy jednak zauważyć, że nawet jeśli zaszłyby wyżej
zasygnalizowane zmiany, to w opinii rozmówcy póki na poziomie gmin i powiatów nie dojdzie
do wzmocnienia kadr o osoby posiadające umiejętności prowadzenia analiz socjologicznych,
bilans potrzeb nie będzie mógł być w pełni wykorzystywany. Wg rozmówcy: należy mieć
wyobraźnię socjologiczną, żeby coś w bilansie ważnego dostrzec. Z powodu braków
kadrowych w tym zakresie w ośrodkach pomocy społecznej i powiatowych centrach pomocy
rodzinie należy zadbać o zwięzłość i przejrzystość nowego bilansu.
Wśród wskazówek odnoszących się do zmian w bilansie potrzeb znajdują się i te
dotyczące organizacji prac nad wypracowaniem nowego narzędzia. Każde województwo
powinno przedstawić swoją propozycję do czego powinien służyć bilans i jak powinien być
tworzony ale w oparciu z gminami i powiatami. Instytut Rozwoju Służb Społecznych powinien
przygotować zestaw krótkich i dokładnych pytań, np.: na jakie główne pytania powinien
odpowiadać bilans, komu powinien służyć, w jakim zakresie, i w czym pomoże? A jak byśmy
zrobili w naszym województwie ze dwa trzy takie spotkania w terenie, to byśmy się
dowiedzieli czego ludzie oczekują. Ja nawet tutaj proponuję nie ze wszystkimi gminami, tylko
z tymi, które już mają taką świadomość kreowania w swojej gminie, czy w swoim powiecie
pewnych zadań w zakresie polityki i nowego spojrzenia na politykę.
Wg rozmówcy nowy bilans potrzeb społecznych miałby zastosowanie we wszelkich
harmonogramach działań w zakresie polityki społecznej, ale polityki - nie pomocy i nie tylko
integracji, na terenie danego samorządu lokalnego. Na poziomach samorządu, bo to jest
materiał porównawczy. (…) Na poziomie ministerstwa to byłby świetny materiał
porównawczy dla wszystkich województw. (…) To powinno służyć takim zintegrowanym
analizom porównawczym.
75
2.3.
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w województwie C
Konstruując czy modyfikując formularze bilansu potrzeb pomocy społecznej,
pracownicy kierują się przede wszystkim tym, komu przekazywany jest bilans potrzeb.
Zatem, głównym punktem odniesienia są zadania realizowane przez wojewodę. Zgodnie z
zapisami ustawy o pomocy społecznej, to służbom wojewody, zdaniem rozmówców,
powinien służyć bilans potrzeb. Dlatego też, tworząc bilans potrzeb, brano pod uwagę te
informacje, które z punktu widzenia wojewody będą pomocne w realizowaniu jego zadań.
Być może, dlatego też bilans potrzeb opracowywany jest jedynie w formie tabelarycznej.
Informacje z nadsyłanych jednostkowych bilansów potrzeb są ujmowane dodatkowo
w zbiorczym opracowaniu tabelarycznym i przedstawiane marszałkowi, który zgodnie z
ustawowymi zapisami, pismem przewodnim przekazuje bilans potrzeb pomocy społecznej do
urzędu wojewódzkiego. Zdaniem rozmówców, zadaniem regionalnego ośrodka polityki
społecznej jest wspieranie jednostek pomocy społecznej, sporządzanie i przekazywanie
informacji. Tabele zawierają informacje zebrane ze wszystkich jednostek pomocy społecznej,
które zdaniem pracowników zajmujących się opracowywaniem bilansu potrzeb, gmina sobie
może porównać bez zbędnych z naszej strony opinii czy wartościowania.
Jak wielokrotnie wskazywali rozmówcy, istnieje istotna różnica w kompetencjach
między zadaniami marszałka a wojewody. W przypadku marszałka potrzebna jest
merytoryczna wiedza o tym, co dzieje się w obszarze pomocy społecznej na terenie
województwa. Jest to wiedza, która nie ma widocznego bezpośredniego przełożenia na
konkretne decyzje, taka trochę wiedza na własny użytek, bo jakby nic z tym marszałek nie
może zrobić, (…) jeżeli chcemy coś zmienić, to już marszałkowi brak jest tych kompetencji
tutaj. Wiedza pochodząca z bilansu potrzeb może być spożytkowana w tworzonych przez
marszałka programach i strategiach, które mówią, w jakim kierunku ma iść polityka
społeczna
na
terenie
województwa. W
przypadku
wojewody natomiast,
zdaniem
pracowników, najważniejsze są informacje dotyczące finansowania poszczególnych zadań
pomocy społecznej. Dlatego też tak ważne jest zastanowienie się, komu ma służyć bilans
potrzeb i jakie informacje powinien zawierać.
Przekazując zbiorcze opracowanie bilansu potrzeb pomocy społecznej marszałkowi,
bilans nie jest przedmiotem dyskusji. Zdaniem pracowników regionalnego ośrodka polityki
społecznej, byłoby to bezcelowe zważywszy na termin przedstawiania bilansu. Pracownicy
sporządzający bilans potrzeb, podobnie, jak wielu innych województwach, krytycznie
odnoszą się do zapisanego w ustawie terminu przekazywania bilansu potrzeb. Termin
76
wyznaczony na 1 marca jest, ich zdaniem, terminem zdecydowanie za późnym, aby bilans
potrzeb mógł spełniać swoją funkcję, a więc posłużyć do planowania środków w budżecie.
Jest to też główna kwestia, która zdaniem badanych, powinna ulec zmianie.
Zdaniem rozmówców, bilans potrzeb pomocy społecznej mógłby być wykorzystywany
przez wojewodę, gdyby bilans potrzeb był sporządzany w połowie roku przedstawiając
potrzeby jednostek pomocy społecznej na kolejny rok.
W omawianym przypadku formularze bilansu potrzeb są wysyłane dopiero w styczniu.
Jak argumentowali pracownicy odpowiedzialni za sporządzanie bilansu potrzeb, późny
termin daje większą szansę na to, że wpisywane potrzeby są aktualne.
W opinii badanych, formularze są generalnie sporządzane rzetelnie. Opinie te jednak
różnią się w przypadku oceny wpisywanych potrzeb. Czy jednostki pomocy społecznej
wpisują potrzeby, jakie faktycznie występują w ośrodkach, czy są już one uzgodnione z
wiedzą, jaką mają ośrodki na temat przyznanych im środków w budżecie: Moje
doświadczenie mówi, że większe są te potrzeby niż ten plan, który już gdzieś tam został
zatwierdzony.
Kolejną kwestią jest ujednolicenie formularzy bilansów potrzeb. Zgodnie z
wcześniejszymi ustaleniami dokonanymi wraz z innymi regionalnymi ośrodkami polityki
społecznej, część bilansu ma stałą formułę, która pojawia się we wszystkich bilansach, część
jest uzależniona od potrzeb danego regionalnego ośrodka polityki społecznej. Jednakże,
nawet ten wspólny trzon jest jakoś modyfikowany, chociażby poprzez próby, niektórych
regionalnych ośrodków polityki społecznej, dostosowania go do rozmaitych formularzy
sprawozdań. W omawianym przypadku, bilans potrzeb pomocy społecznej został
zmodyfikowany według wzoru sprawozdania MPiPS. Jak argumentowali badani, jest to
znaczne ułatwienie dla tych, którzy sporządzają to sprawozdanie, a zatem zarówno dla
ośrodków pomocy społecznej, powiatowych centrów pomocy rodzinie, jak i wojewody. Taka
decyzja uwzględniała prośby jednostek pomocy społecznej: też miałem takie sygnały ze
strony OPS-ów, zresztą corocznie mam, że jeżeli mamy już taki bilans sporządzać, to żeby
on był spójny z tym, co oni już mniej więcej robią. Innym argumentem jest chęć
uporządkowania informacji zawartych w bilansie, po prostu możemy tutaj uniknąć różnych
takich nieporozumień, na przykład terminologicznych. Albo okaże się, że my nie zapytaliśmy
o jakieś zadanie, które na przykład gminy później wykazują, albo, że nadmiernie
rozbudowaliśmy ten bilans, a nie ma takiej potrzeby. Także po prostu służy temu, żeby były
jasne reguły. Wydaje się, iż konstrukcja bilansu potrzeb pomocy społecznej jest logicznym
następstwem założonego celu, a mianowicie dostosowania bilansu do potrzeb służb
wojewody.
77
Bilans
każdego
roku
jest
zmieniany,
czy
raczej
należałoby
powiedzieć,
modyfikowany. W zależności od potrzeb i planów regionalnego ośrodka polityki społecznej
bilans jest poszerzany o dodatkowe tabele.
W przypadku omawianego regionalnego ośrodka polityki społecznej, bilans potrzeb
jest wykorzystywany między innymi do sporządzania priorytetów w przypadku finansowania
zadań realizowanych przez organizacje pozarządowe, do przygotowywania konkursów ofert,
w rozmaitych analizach na temat np. domów dziecka, domów pomocy społecznej,
zatrudnienia kadry w jednostkach pomocy społecznej, kosztów ponoszonych na pomoc
społeczną. Od ponad roku istotną częścią bilansu potrzeb są informacje zbierane na
potrzeby projektu systemowego dotyczącego między innymi zatrudnienia pracowników
socjalnych.
Bilans potrzeb jest nie tylko, zdaniem pracowników, „kopalnią” informacji, ale
zapewnia również większą swobodę i samodzielność regionalnym ośrodkom polityki
społecznej w dokonywaniu analiz, jest to skarbnica wiedzy dla województwa. Nie musimy
prosić wojewody o pewne dane, informacje. Nie musimy się specjalnie zwracać do
poszczególnych gmin i uzasadniać tego. (…) Także to jest bardzo cenne dla nas.
78
2.4.
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w województwie D
Ogólnym celem bilansu potrzeb pomocy społecznej, zdaniem pracowników
regionalnego ośrodka polityki społecznej, jest dostarczenie informacji potrzebnych do
realizacji jednego z zadań wojewody, a mianowicie sporządzenia oceny stanu i efektywności
pomocy społecznej. Bilans potrzeb pomocy społecznej, w opinii rozmówców, dostarcza
pełnej wiedzy o tym, co dzieje się w województwie w obszarze pomocy społecznej. Sam
bilans potrzeb, wedle zapisów ustawowych, jest elementem, który wraz z oceną stanu i
efektywności pomocy społecznej stanowi całość wiedzy o działaniach podejmowanych w
obszarze pomocy społecznej w danym województwie. W ostatnim czasie dotychczasowy
bilans potrzeb pomocy społecznej został dostosowany do wymagań projektów systemowych,
poszerzając informacje o dodatkowe zagadnienia związane z działaniami podejmowanymi w
ramach aktywnej integracji. Wskazując na owe zmiany bilansu potrzeb pomocy społecznej
podkreślano jednakże, że głównym celem bilansu jest przede wszystkim alokacja środków
do gmin i powiatów.
Zdaniem rozmówców, formularze bilansu potrzeb przesyłane do gmin i powiatów
mogą służyć wykazaniu, jakie są ich rzeczywiste potrzeby w stosunku do przyznawanych w
budżecie
środków.
Ośrodki
pomocy
społecznej
w
przeciwieństwie
do
urzędów
wojewódzkich, mogą wykorzystać formularze do opracowania jednostkowych bilansów
potrzeb, które przedstawiają gminie, ponieważ, zdaniem rozmówców, w tym przypadku
bilans jest przygotowywany przed uchwaleniem budżetów w gminach. Do regionalnych
ośrodków polityki społecznej docierają informacje, że część ośrodków pomocy społecznej
rzeczywiście wykorzystuje otrzymywane formularze do przygotowywania własnych bilansów
potrzeb przedkładanych radzie gminy. Ale, jak zaznaczyli rozmówcy, nie jest to powszechna
praktyka.
Obecny kształt formularzy bilansu potrzeb pomocy społecznej był wypracowany
wspólnie z przedstawicielami kilku innych regionalnych ośrodków polityki społecznej na
wspólnych spotkaniach specjalnie temu poświęconych. Ponieważ ani w ustawie, ani w
żadnym innym dokumencie nie jest określone, jak powinien wyglądać bilans potrzeb, na
spotkaniu ustalono „trzon” tego, co powinno znajdować się w bilansie potrzeb. Z takim
jednakże założeniem, że każdy regionalny ośrodek polityki społecznej ma swobodę i
możliwość zmiany czy dostosowania narzędzia do własnych potrzeb. Jak podkreślali
rozmówcy, były to jednakże umowne, a nie obligatoryjne ustalenia. Jak wynika z udzielonych
nam informacji, po wejściu w życie ustawy o pomocy społecznej z 1999 roku nie wszyscy
sporządzali bilans potrzeb mimo ustawowego obowiązku. Niektórzy zlecali to zadanie, nie
opracowując samodzielnie bilansu potrzeb. Ponieważ nie było wypracowanych wytycznych,
79
wzorem dla obecnie funkcjonujących formularzy były bilanse potrzeb z kilku wybranych
regionalnych ośrodków pomocy społecznej. Jak powiedziała jedna z respondentek, przy
wypracowywaniu formularzy bilansu potrzeb opierano się na wiedzy i dotychczasowym
doświadczeniu osób, które pracowały wcześniej w wojewódzkich zespołach pomocy
społecznej, które znały wcześniejszy bilans potrzeb i środków oraz znały procedury
obowiązujące w administracji publicznej.
Konstruując bilans potrzeb pomocy społecznej regionalne ośrodki polityki społecznej
brały pod uwagę różne kwestie. W omawianym przypadku ważną kwestią przy sporządzaniu
bilansu było kierowanie się między innymi wytycznymi tzw. klasyfikacji budżetowej. Takie
podejście wynikało z chęci zapewnienia możliwości porównywania otrzymywanych informacji
z kategoriami, które znajdują się w budżecie. Dostosowanie bilansu potrzeb pomocy
społecznej do klasyfikacji budżetowej pozwalało łatwiej i szybciej określić, gdzie występują
pewne braki, jak i porównywać koszty poszczególnych zadań. Takie podejście było pomocne
w okresie, kiedy system pomocy społecznej dysponował niewystarczającymi środkami
finansowymi. Zadaniem tak sporządzanego bilansu potrzeb miało być ułatwienie pracy
służbom wojewody, którzy przekazywali środki gminom i powiatom.
Przez
kilka
lat
regionalny
ośrodek
polityki
społecznej
sporządzał
analizę
porównawczą, której podstawę stanowiły potrzeby, jakie gminy i powiaty wykazywały w
bilansie potrzeb pomocy społecznej oraz ustawa budżetowa. Celem było wykazanie, z jednej
strony, jakie są potrzeby, z drugiej strony, w jakiej mierze są zabezpieczone środki na
poszczególne zadania oraz gdzie występują ewentualne niedobory. Analizy takie przestały
być sporządzane wraz z wejściem w 2004 roku nowej ustawy o pomocy społecznej, w której
jednym z zadań należących do urzędu wojewódzkiego było sporządzanie oceny stanu i
efektywności systemu pomocy społecznej w danym województwie. Ponadto zmieniające się
proporcje zadań realizowanych przez samorządy gminne czy powiatowe, a finansowane ze
środków rządowych, przechodzenie kolejnych zadań do samorządów gminnych utrudniło
regionalnemu ośrodkowi polityki społecznej dostęp do danych, jakimi są budżety gmin i
powiatów uniemożliwiając opracowywanie rzetelnej analizy porównawczej. Mimo, iż obecnie
regionalny ośrodek nie przygotowuje analizy porównawczej, to zasada pozostaje taka sama,
mianowicie informacje zbierane w bilansie potrzeb są nadal porządkowane według
klasyfikacji budżetowej.
Jak podkreślali rozmówcy, sporządzana analiza spełniała wiele funkcji i była
wykorzystywana w wielu sytuacjach. Służyła między innymi, jako podstawa występowania do
parlamentu czy ministerstwa o pozyskanie dodatkowych środków na konkretne zadania, jako
dokument, na którym można się oprzeć w kontaktach z gminami czy powiatami.
80
Opracowując formularze bilansu potrzeb pomocy społecznej regionalny ośrodek
polityki społecznej opierał się również na sprawozdaniu MPiPS 03. Jak argumentowali
rozmówcy, opracowanie formularzy bilansu na wzór sprawozdania miało ułatwić prace
zarówno regionalnemu ośrodkowi polityki społecznej, jak i jednostkom pomocy społecznej,
które również są zobligowane do wypełniania podobnego sprawozdania. Zwłaszcza, że
regionalny
ośrodek
polityki
społecznej
korzysta
z
ministerialnego
sprawozdania
przygotowując rozmaite inne analizy.
Formularze są przygotowywane osobno dla gmin, i osobno dla powiatów. W ostatnim
czasie regionalny ośrodek zmienił termin wysyłania formularzy do jednostek pomocy
społecznej z powodu udziału w realizacji projektu systemowego Program Operacyjny Kapitał
Ludzki, Priorytet VII. Obecnie formularze przygotowane są już w marcu. Wcześniej wysyłane
były we wrześniu. Zaszła również merytoryczna zmiana w obecnie sporządzanym przez
jednostki pomocy społecznej bilansie potrzeb. Opracowując kilka lat temu formularze
regionalny ośrodek polityki społecznej przesyłając bilans do ośrodków pomocy społecznej i
powiatowych centrów pomocy rodzinie opracował metodologię, według której gminy i powiaty
wyliczały koszty i ilość wypłacanych świadczeń z ostatnich dwóch lat. Po konsultacjach,
między innymi z urzędem wojewódzkim, regionalny ośrodek polityki społecznej zrezygnował
ze zbierania tychże informacji dając tym samy gminom i powiatom większą swobodę w
samodzielnym określaniu potrzeb. Formularze były konsultowane z kilkoma wybranymi
gminami, dwoma powiatami oraz pracownikami urzędu wojewódzkiego. Sporządzany w
omawianym województwie bilans potrzeb pomocy społecznej jest obszerny, ma formę
opisową, do której załączone są zbiorcze tabele zawierające informacje otrzymane z gmin i
powiatów.
Formularze wysyłane są pocztą. Rozmówcy narzekali na liczne problemy techniczne,
z jakimi muszą borykać się przy opracowywaniu bilansu. Wskazywali przede wszystkim na
brak wystarczających umiejętności oraz nawyku posługiwania się pocztą elektroniczną,
korzystanie z adresu poczty elektronicznej urzędu, co powoduje problemy z terminowym
przekazywaniem informacji do ośrodka pomocy społecznej i wydłuża proces przekazywania
informacji. Rozmówcy wyrażali nadzieję, że udział w projektach systemowych wymusi na
pracownikach jednostek pomocy społecznej nabycie pewnych umiejętności związanych z
obsługą komputera, co znacznie ułatwiłoby współpracę.
Sprawdzaniem otrzymywanego od gmin i powiatów „materiału” zajmuje się kilka osób
i cały proces trwa kilka miesięcy. Powodem są licznie popełniane błędy, które zmuszają
pracowników regionalnego ośrodka polityki społecznej do wielokrotnego czasem wysyłania
próśb o skorygowanie konkretnych informacji lub ponowne wypełnienie formularzy: Niestety
korekty przesyłane, również pozostawiają wiele do życzenia. I to tak trwa, że są np. cztery do
81
jednej tabeli. Pracownicy sprawdzają nie tylko rachunki, ale również zgodność z przepisami
wysokości zasiłków czy długości ich wypłacania.
Mimo, iż bilans sporządzany jest od kilku lat, rozmówcy wskazywali, że nie widzą
poprawy w ich przygotowywaniu ze strony jednostek pomocy społecznej. Podkreślały, że
poza istotnymi barierami natury technicznej, jak brak wspomnianych już umiejętności obsługi
komputera, brak terminowości, nie odpowiadanie na korespondencję istnieją również bariery
natury merytorycznej. Pracownicy jednostek pomocy społecznej gubią się w zmianach
przepisów, rozporządzeniach, dotyczy to zwłaszcza świadczeń rodzinnych, w których zmiany
dotyczą wielu kwestii. Bywają sytuacje, w których kwoty pojawiające się w bilansie po
sprawdzeniu nie odpowiadają aktualnym przepisom: My jesteśmy zdumieni, że jeżeli podają
nam koszt jednostkowy, który musi się zgadzać z danym przepisem wypłacanych świadczeń,
a oni nam wpisują zupełnie inny.
Pracownicy zajmujący się opracowywaniem bilansu potrzeb pomocy społecznej
wyrażali krytyczne opinie dotyczące rzetelności i wiarygodności otrzymywanych informacji.
Uwagi krytyczne dotyczą rozmaitych kwestii: ilości i rodzaju popełnianych błędów,
nieścisłości lub podawania sprzecznych lub niepełnych informacji, które nie uwzględniają
szerszego kontekstu lokalnych potrzeb. Mimo, iż regionalny ośrodek polityki społecznej
odszedł od przygotowywania bilansu potrzeb pomocy społecznej na wzór sprawozdania
MPiPS03, ośrodki pomocy społecznej nadal się nim posiłkują, To znaczy, jak tak powiem
szczerze, te dane od nich nie są do końca wiarygodne. Niby tyle lat już robią, ale jednak jest
znak zapytania. I generalnie, przy priorytecie VII, tutaj posługują się również jeszcze
pomocniczo sprawozdawczością MPiPS 03.
Nasi rozmówcy wielokrotnie podkreślali, że dokument, jakim jest bilans potrzeb
powinien być przygotowywany rzetelnie, co oznacza, że nie może być uzależniony od tego,
jakie środki finansowe w budżecie zostały przeznaczone na pomoc społeczną. To powinny
być osobne, niezależne od siebie dokumenty. Ale według mnie, co innego jest bilans
potrzeb, a co innego wytyczne, które dają do budżetu do wojewody. To są dwie różne
rzeczy. Tak samo, to co innego ile gmina przyznała w danym rozdziale klasyfikacji
budżetowej, jakieś środki na zadania pomocy społecznej, a co innego bilans. I oni powinni
wykorzystać ten bilans potrzeb prawidłowo zrobiony, porównać z tym, co dostali i zobaczyć,
jakie występują braki i gdzie. Ale rzetelnie muszą być obydwa dokumenty zrobione. Jak
zatem wynika z rozmów, opracowywanie bilansu potrzeb pomocy społecznej nie polega
jedynie na zestawieniu otrzymywanych danych, ale również na gruntownym merytorycznym
sprawdzeniu.
Bilans potrzeb pomocy społecznej jest umieszczany na stronie internetowej urzędu
marszałkowskiego. Regionalny ośrodek polityki społecznej informuje o nim również ośrodki
82
pomocy społecznej, powiatowe centra pomocy rodzinie. Informacja o bilansie potrzeb
pomocy społecznej przesyłana jest także do radnych i do wybranych komisji.
W ostatnich latach regionalny ośrodek zorganizował wiele szkoleń związanych z
realizacją projektów systemowych, pisaniem ofert, realizacją i rozliczaniem projektów. Jak
dotychczas wszystkie podejmowane działania, inicjatywy spotykały się z poparciem władz
samorządowych. Nasi rozmówcy mówili o dobrej współpracy, zrozumieniu w sejmiku spraw
związanych z pomocą społeczną. Regionalny ośrodek polityki społecznej realizuje kilka
wieloletnich programów oraz przygotowuje się do raportu z monitoringu strategii
województwa. Opisywany regionalny ośrodek polityki społecznej zawsze starał się
pozyskiwać dodatkowe środki myśląc również o wspieraniu i inspirowaniu do podejmowania
podobnych działań gminy i powiaty. Dzięki tym inicjatywom powstało na terenie
województwa między innymi ponad 50 klubów integracji społecznej oraz niebieskie pokoje.
Niezależnie od bilansu potrzeb pomocy społecznej regionalny ośrodek polityki społecznej
przygotowuje informację o infrastrukturze pomocy społecznej, która opiera się zarówno na
planach, jak i na sprawozdaniu z danego roku. W związku z prowadzeniem wieloletnich
programów, które są monitorowane, przygotowywane są raporty, analizy, które często, jak
wspomnieli nasi rozmówcy, stanowią swego rodzaju punkt odniesienia dla bilansu potrzeb
lub uzupełnienie tej wiedzy.
Bilans potrzeb pomocy społecznej kilkakrotnie służył pracownikom regionalnego
ośrodka polityki społecznej do wnioskowania o dodatkowe środki na konkretne zadania,
zwłaszcza w okresie, kiedy pomoc społeczna dysponowała ograniczonymi środkami, były na
początku takie naciski, jak było mało pieniędzy, że posługiwaliśmy się tym dokumentem,
żeby pokazać właśnie, że potrzeby są większe, a budżety mniejsze. O ile bilans potrzeb
pomocy społecznej mógł posłużyć do wnioskowania do administracji centralnej o
zwiększenie nakładów finansowych, o tyle biorąc pod uwagę zmiany kompetencyjne w
administracji samorządowej, możliwości oddziaływania na władze gminy czy powiatu są
znacznie bardziej ograniczone. Z pewnością jednak, informacje zawarte w bilansie potrzeb
pomocy społecznej mogą i nierzadko służyły do nagłaśniania pewnych kwestii, problemów.
Wiedza z bilansu potrzeb pomocy społecznej jest wykorzystywana również do tworzenia
planów szkoleniowych.
Pracownicy regionalnego ośrodka polityki społecznej mają świadomość, że bilans
potrzeb pomocy społecznej jest przydatny służbom wojewody w bardzo ograniczonym
zakresie, (…) podejrzewam, że oni tego, może nie do końca wszystko wykorzystują. Bo to są
pobożne życzenia. Oni mają w budżetach ścisłe założenia ministra finansów, itd.
Przekonanie to jest tym silniejsze, że pracownicy nie mieli okazji zapoznania się ze
sporządzaną przez wojewodę oceną stanu i efektywności pomocy społecznej.
83
Podstawową
zmianą,
na
którą
wskazywali
pracownicy
odpowiedzialni
za
opracowywanie bilansu potrzeb pomocy społecznej, a która znacznie przyspieszyłaby i
ułatwiła prace, byłoby opracowanie programu, do którego dostęp miałyby nie tylko regionalne
ośrodki polityki społecznej, ale również jednostki pomocy społecznej. Zdaniem jednego z
pracowników, taki program mógłby być podpięty do istniejących już programów, jak np.:
Syriusz, dlatego, że jeżeli tam funkcjonuje ta sprawozdawczość byłoby to wszystko w jednym
miejscu. (…) I myślę, że to byłoby dobre miejsce na sporządzanie tego bilansu.
Bilans potrzeb pomocy społecznej powinien być, przede wszystkim, jednolitym
narzędziem, który umożliwiłby porównywanie sytuacji pomocy społecznej w różnych
województwach. Takie wystandaryzowane narzędzie, zdaniem jednego z rozmówców,
mogłoby być również przydatne na poziomie ministerstwa.
Opracowując nowe narzędzie należałoby również wziąć pod uwagę to, aby bilans
potrzeb pomocy społecznej mógł być w większym stopniu wykorzystany przez gminy i
powiaty. Dlatego też bilans wojewódzki powinien być spójny z bilansem jednostkowym.
Trudno powiedzieć na ile informacje zawarte w bilansie potrzeb są ważne i
niezbędne. Jak wynika z rozmowy, wiele informacji zawartych w bilansie potrzeb zawierają
również inne sporządzane przez regionalny ośrodek polityki społecznej raporty i analizy.
Pogłębione informacje o takich kwestiach, jak chociażby dotyczące usamodzielnienia się
beneficjentów pomocy społecznej nie są zbierane przy pomocy bilansu potrzeb pomocy
społecznej, ale przy okazji badań ewaluacyjnych związanych z monitorowaniem strategii
województwa. Jednym z argumentów, który pojawiał się w rozmowie jest między innymi to,
że takich „miękkich” danych nie da się zbierać przy pomocy narzędzia, jakim jest bilans
potrzeb pomocy społecznej. Jak powiada jedna z osób zajmująca się opracowywaniem
bilans, tu trzeba pytać o konkretne rzeczy.
84
2.5.
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w województwie E
Opisywany regionalny ośrodek polityki społecznej należy do najmłodszych ośrodków
w Polsce. Tak krótki okres funkcjonowania nie pozwala jeszcze na zdefiniowanie istotnych
czynników utrudniających osiąganie celów stawianych przez organy kierownicze ośrodka.
Podkreślana natomiast jest wartość wyodrębnienia regionalnego ośrodka polityki społecznej
ze struktur urzędu marszałkowskiego jako samodzielnej jednostki. Może dostrzegam w tej
jednostce dużo plusów, bo wcześniej przez parę lat pracowałam w strukturach innych,
właśnie urzędu. I wiem jak było wcześniej. Nie mam problemu, żeby uzgodnić plan
finansowy. Nie mam problemu, żeby uzgodnić coś z moim bezpośrednim marszałkiem.
Jedynym
wyraźnym
mankamentem
odczuwalnym
w
codziennym
funkcjonowaniu
regionalnego ośrodka polityki społecznej są warunki lokalowe. Spodziewany rozwój ośrodka
w najbliższych latach może być w istotny sposób hamowany właśnie przez posiadaną
infrastrukturę lokalową.
Polityka społeczna utożsamiana jest tutaj przede wszystkim z kreowaniem wizji,
celów i zadań, a także z aktywizowaniem wszystkich aktorów polityki społecznej w regionie.
Regionalny ośrodek polityki społecznej jawi się tutaj jako instytucja pośrednicząca,
koordynująca aktywność społeczną pojawiającą się na różnych szczeblach samorządu:
wśród gminnych i powiatowych jednostkach pomocy i integracji społecznej, w środowisku
akademickim, wśród organizacji pozarządowych. W ocenie rozmówcy jest taką instytucją,
„która łączy różne szczeble samorządu, poprzez inicjowanie pewnych działań, zadań,
poprzez aktywizowanie różnych instytucji.”
Instrumentem kształtowania polityki społecznej są programy wojewódzkie. Aktualnie,
w regionalnym ośrodku polityki społecznej realizowane są cztery programy wojewódzkie: 1.
Wojewódzki
Program
z
Zakresu
Pomocy
Społecznej,
2.
Wojewódzki
Program
Wyrównywania Szans Osób Niepełnosprawnych, 3. Wojewódzki Program Profilaktyki
Uzależnień od Alkoholu, oraz 4. Wojewódzki Program Profilaktyki Narkotykowej.
Bardzo ważnym elementem funkcjonowania regionalnego ośrodka polityki społecznej
jest współpraca. Dzięki realizacji na terenie województwa Poakcesyjnego Programu
Wsparcia Obszarów Wiejskich zauważalne jest pogłębienie współpracy między regionalnym
ośrodkiem, a gminnymi ośrodkami pomocy społecznej. Wiele do życzenia pozostawia
natomiast współpraca między regionalnym ośrodkiem polityki społecznej, a służbami
wojewody w zakresie realizacji polityki społecznej. Teraz jest już dobrze.(…) A kiedyś tak nie
było. (…) Ja myślę, że to w życiu wiele zależy od ludzi. To ludzie, albo chcą ze sobą
współpracować, szanują siebie nawzajem, szanują swoje poglądy, potrafią ze sobą
rozmawiać z pozycji partnerstwa lub tego nie potrafią. (…) Więc jeśli zbierze się grono ludzi,
85
którzy niekoniecznie mają podobną wrażliwość, podobny sposób patrzenia, podobny sposób
współpracy, no to nie da się. W ostatnim czasie jednak i tutaj zauważalna jest poprawa
współpracy. Polega ona przede wszystkim na wzajemnym uzupełnianiu kompetencji urzędu
wojewódzkiego w zakresie inwestycji w infrastrukturę z kompetencjami regionalnego ośrodka
polityki społecznej w zakresie inwestycji w kapitał ludzki.
Ocena wartości merytorycznej zawartej w bilansie jest dość krytyczna. Jest on
postrzegany jako narzędzie wymagające dużych nakładów pracy, która nie znajduje swojego
uzasadnienia w zakresie jego późniejszego wykorzystania. Bilans jest opracowywany przede
wszystkim ze względu na wymóg ustawowy, natomiast nie dostrzega się w nim większych
walorów użyteczności. Jedynym uzasadnieniem w opracowywaniu tego dokumentu jest jego
wykorzystanie podczas przygotowywania projektów systemowych. Przydaje się on wówczas
do opracowywania wstępnej diagnozy poruszanego problemu. I tutaj jednak pojawiają się
krytyczne uwagi odnoszące się do wartości bilansu. Co prawda: można by do tego
wykorzystać dokument, który istnieje w pomocy społecznej, nie wiem od ilu lat i jest sobie
takim wyliczaniem tego, jakie jest zapotrzebowanie na te środki, na coś tam jeszcze, na inne
rzeczy, ale on w mojej ocenie nigdy nie miał i nie mógł stanowić takiej bazy do myślenia
projektowego, do myślenia aktywizującego, do myślenia takiego do jakiego zachęca
Europejski Fundusz Społeczny i kapitał ludzki. Bilans nie nadaje się do wykorzystania jako
zasób informacji podczas opracowywania diagnozy w tworzeniu projektów, ponieważ „ nie
odpowiada na te pytania, które są istotne z punktu widzenia projektów, czy to systemowych,
czy konkursowych realizowanych na poziomie gminy. On powinien stanowić taką diagnozę,
bazę. A on jest takim zestawieniem informacji wyłącznie dla administracji szczebla
wojewódzkiego, jeszcze dla administracji rządowej”.
Trudno jest zatem rozmówcom dostrzec sens opracowywania bilansu potrzeb w takim
kształcie, w jakim jest obecnie. Jest on raczej źródłem frustracji pracowników regionalnego
ośrodka polityki społecznej, ponieważ ustawowo są do tego zobligowani, natomiast jego
wykorzystanie jest znikome. To jest trudny dla mnie temat, bo uważam, że w pomocy
społecznej i w regionalnym ośrodku jest bardzo dużo doskonałych zadań merytorycznych,
nad którymi się skupiam, które bardzo lubię, angażując się ze wszystkich sił. Natomiast to
nie.
Osobą odpowiedzialną za opracowanie bilansu jest kierownik w oddziale pomocy
społecznej i analiz. Obok kierownika Oddziału w opracowanie bilansu zaangażowane są trzy
osoby. Wszystkie te osoby czuwają nad komunikacją z gminami i powiatami w zakresie
zrealizowania tego zadania, a także nad wiarygodnością otrzymywanych danych. Do tej pory
bilans przesyłany jest do regionalnego ośrodka polityki społecznej w wersji papierowej, co
znacznie wydłuża i utrudnia jego końcowe opracowanie. Zamiar posługiwania się
86
elektronicznym formularzem bilansu w komunikacji z gminami i powiatami nie powiódł się z
powodu braku umiejętności posługiwania się formularzami elektronicznymi u części
lokalnych partnerów. Opracowanie bilansu jest przedsięwzięciem czaso- i pracochłonnym.
Pierwsze prace związane z opracowaniem bilansu wykonywane są w styczniu, czyli na dwa
miesiące przed terminem jego opracowania. Następnie do gmin i powiatów wysyłane jest
pismo przewodnie, natomiast same formularze udostępniane są na stronie internetowej
regionalnego ośrodka. Pracownicy ośrodków pomocy społecznej i powiatowych centrów
pomocy rodzinie mają ok. 2-3 tygodni na przesłanie wypełnionych formularzy. W całym
przedsięwzięciu opracowywania bilansu zauważalne są trudności w komunikacji między
regionalnym ośrodkiem polityki społecznej, a gminami i powiatami. Pracownicy zobligowani
są do indywidualnej obsługi tych ośrodków pomocy społecznej i powiatowych centrów
pomocy rodzinie, które mają trudności z poprawnym wypełnieniem formularzy bilansu.
Zawartość merytoryczna bilansu w dużym stopniu wzorowana jest na formularzu
sprawozdania MPiPS – 03 z udzielonych świadczeń pomocy społecznej. Ostateczna wersja
bilansu potrzeb ogranicza się do opisania prostych, niepogłębionych dodatkowymi analizami
tendencji wynikających ze zgromadzonego materiału. Jak już podpisuję ten dokument, to
staram się popatrzyć z jakimiś wnioskami, czy to jest tendencja, o kierunkach tendencji,
malejąca, rosnąca. Jedyna praktyczna zawartość bilansu potrzeb wynika z częściowego
wykorzystania tego dokumentu do opracowywania projektów. Wiedza o tym, jakie projekty
będą w niedalekiej przyszłości realizowane przez regionalny ośrodek polityki społecznej
wykorzystywana
jest
do
opracowania
części
zagadnień
poruszanych
w bilansie.
Zastanawiamy się nad tym, jak powiedziałam, bardziej w kontekście tego, co będzie mam
potrzebne do naszego projektu, i co musimy napisać, czy możemy to wykorzystać. (…)
Uczestniczą w tym pracownicy oddziału pomocy społecznej i analiz i jakby oni są
merytorycznie odpowiedzialni za takie próby zmian, czy wyznaczania kierunku, co do tego
narzędzia jakim jest bilans potrzeb. I jaki ma być..
Dopiero od niedawna dane zawarte w bilansie potrzeb mogą być postrzegane jako
zbiór wiarygodnych informacji. Wcześniej, z powodu nierzetelności części pracowników
powiatowych centrów pomocy rodzinie i gminnych ośrodków pomocy społecznej, a także z
powodu braku mechanizmów weryfikujących wiarygodność otrzymanych danych końcowe
opracowanie bilansu mogło wzbudzać wątpliwości, ze względu na obiektywizm zawartych
informacji. Okazało się niestety, że spora część gmin nie dysponuje takim narzędziem lub
jeśli dysponuje to się nim nie posługuje. To spowodowało, że niedoskonały był, nie do końca
obiektywny, bo nie dawał obrazu 159 gmin naszego województwa (…). Postanowiłam, że w
takiej wersji, w jakiej nam się udało, czyli zliczone wg zadanych formuł, dlatego wszystko
przekazaliśmy do wojewody. Okazało się oczywiście, że nie był to obiektywny dokument.
87
Sygnalizowany wyżej krytyczny stosunek pracowników regionalnego ośrodka Polityki
społecznej a także wątpliwości związane z wiarygodnością zebranych danych powodują, że
żadna instytucja poza regionalnym ośrodkiem nie jest zainteresowana w jego dalszym
wykorzystaniu. W opinii rozmówcy: on jest wyłącznie na nasze potrzeby. Należy jednak
zauważyć, że bilans jest pośrednio wykorzystywany przez inne instytucje, np. wojewódzki
urząd pracy. Dzieje się tak przy okazji opracowywania planów działania w WUP-ie. Wówczas
WUP posiłkuje się danymi zgromadzonymi w bilansie na potrzeby POKL.
Kierunek zmian w formularzach bilansu potrzeb pomocy społecznej wyznaczają
projekty realizowane przez regionalny ośrodek polityki społecznej. Zasada ta występowała w
regionalnym ośrodku już w przeszłości, kiedy formularz bilansu został zmodyfikowany z
powodu przystąpienia regionalnego ośrodka do realizacji POKL. Chociaż motywy
wprowadzania zmian do formularza bilansu ograniczają się do jego bezpośredniego związku
z realizowanymi projektami, to sam mechanizm wprowadzania zmian jest stosunkowo
złożony. Obok uwag pracowników oddziału pomocy społecznej i analiz wyznaczających
kierunek rokrocznej aktualizacji formularza bilansu, regionalny ośrodek w uczestniczył w
dyskusji nad kształtem bilansu potrzeb jaka kilka lat temu toczyła się pomiędzy
przedstawicielami regionalnych ośrodków polityki społecznej, bądź ich odpowiedników na
płaszczyźnie międzywojewódzkiej. Podsumowaniem tych spotkań był postulat, aby powstało
jedno ujednolicone narzędzie zbieżne z ideą bilansu potrzeb, które jednak nie będzie
wykluczało wojewódzkich potrzeb w zakresie badania typowych dla danego województwa
zjawisk. Dzięki ujednoliceniu formularzy bilansu spełniony byłby kolejny postulat, ażeby na
podstawie opracowanych formularzy możliwe było prowadzenie analiz porównawczych.
Z doświadczeń własnych regionalnego ośrodka polityki społecznej pojawia się też
uwaga, ażeby specjalnie na potrzeby opracowywania bilansu potrzeb stworzony został
program komputerowy, dzięki czemu zasoby kadrowe regionalnego ośrodka można było
skierować do prac bardziej merytorycznych w opracowywaniu bilansu, niż ma to miejsce
obecnie. Trzecią wreszcie uwagą jest konieczność takiego zaprojektowania nowego bilansu
potrzeb,
ażeby
przywrócić
sens
w
jego
opracowywaniu
wszystkim
podmiotom
zaangażowanym w jego opracowanie. Kierunek zawartości merytorycznej bilansu powinien
być wyznaczony dobrem klienta pomocy społecznej a nie instytucji pomocy i integracji
społecznej. Myślę, że byśmy mogli dać pomoc i wsparcie temu klientowi na dole. Czyli jakie
są jego potrzeby. Owszem zbieramy tutaj informacje i są to potrzeby instytucji, a nie wiemy
czy naprawdę to odpowiada potrzebom tego klienta.
88
2.6.
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w województwie F
Zdaniem jednego z rozmówców, nie wiadomo tak naprawdę, czemu ma służyć bilans
potrzeb. Bilans nie służy planowaniu pomocy społecznej, (…) do dzisiejszego dnia on nie
wnosi nic do planowania pomocy społecznej. W żaden sposób się nie przekłada. Nigdy się
nie przekładał. Nie ukrywam, że czasem mam uczucie, że jest to praca dla samej pracy.
Między innymi, dlatego opracowując bilans potrzeb skoncentrowano się, w omawianym
przypadku, na analizie zmian, jakie zachodzą w rozmaitych obszarach, środowiskach
związanych z pomocą społeczną. W bilansie zostały bardziej rozbudowane pytania
dotyczące infrastruktury i szkoleń. Podejście takie wspiera również zmiana bilansu potrzeb
związana z realizacją przez regionalny ośrodek polityki społecznej projektu systemowego.
Do bilansu potrzeb pomocy społecznej dodano bardziej szczegółowe pytania dotyczące
kwestii związanych głównie z zagadnieniami aktywnej integracji. Zdaniem jednego z
rozmówców bilans potrzeb został tak zmodyfikowany, aby był przydatny przy realizacji
projektu, ale również, aby służył regionalnemu ośrodkowi polityki społecznej. W
opracowywanym bilansie pyta się zarówno o potrzeby na kolejny rok, jak również o
informacje z poprzedniego roku, czy lat, np.:, jakie programy zostały zrealizowane w
poprzednim roku. W oparciu o bilans potrzeb, jak i „wykonanie” regionalny ośrodek polityki
społecznej przygotowywał analizę porównawczą, ale odstąpiono od tego, jak wynika z
rozmowy, między innymi ze względu na różne źródła finansowania i utrudniony dostęp do
danych. Takie analizy, zdaniem jednego z rozmówców, powinny być natomiast sporządzane
przez ministerstwo.
W dużej mierze to udział w realizacji projektów systemowych zmotywował
pracowników do zmiany bilansu potrzeb i poszukiwania możliwości większej jego
użyteczności, mamy poczucie, że praca musi się przełożyć na coś przydatnego. To nie może
być tylko do szuflady, ponieważ do tej pory, jak przez kilka lat robiliśmy, to właśnie był bilans
do szuflady. (…) A od dwóch lat robimy bilans integracji, bo on jest nam po prostu przydatny
do Planu Działania. Podobnie, jak w innych województwach, które przystąpiły do Programu
Operacyjnego Kapitał Ludzki, również w omawianym przypadku, pracownicy zwracają
uwagę na niedogodność dwóch różnych terminów przygotowywania bilansu potrzeb pomocy
społecznej, który jest przekazywany do wojewody i bilans integracji społecznej związanych z
projektem systemowych przygotowywany w innym terminie.
Bilans potrzeb jest przekazywany wojewodzie ze świadomością, że nie jest to żadna
istotna i wiążąca informacja dla wojewody. Jak zaznaczył jeden z rozmówców, wojewoda
kieruje się w swoich decyzjach przede wszystkim swoimi możliwościami, a nie potrzebami.
Co oznacza, że bilans przygotowywany w obecnym kształcie nie jest interesujący dla służb
89
wojewody nie dlatego, że zawiera mało przydatne informacje, ale przede wszystkim, dlatego,
że potrzeby, jako takie nie mogą stanowić podstawy do podejmowania jakichkolwiek działań.
Nie chodzi, zatem o to, o jakich potrzebach mówimy, ale że to są właśnie jedynie potrzeby.
Decyzje w dużej mierze podejmuje się na podstawie oceny możliwości finansowych. Trudno,
dlatego ocenić, na ile bilans potrzeb powinien służyć wojewodzie. Z jednej strony zmiana
sposobu finansowania zadań pomocy społecznej, przejęcie przez gminy i powiaty realizacji
większości zadań pomocy społecznej powoduje, że bilans w obecnym kształcie nie może
być przydatny służbom wojewody. Powstaje pytanie czy w ogóle będzie przydatny skoro
wojewoda nie dysponuje środkami. (…) Ludzie w gminach i powiatach decydują o tym, jakie
potrzeby będą realizować. Jakie mają potrzeby i w jaki sposób je realizują, więc być może to
będzie bardziej informacyjny bilans dla wojewody.
Z drugiej jednak strony, jednym z obowiązków wojewody jest nadzór i kontrola, a
zatem powinien mieć wiedzę, ile kosztują poszczególne zadania. Więc powinno to być
przedmiotem zainteresowania wojewody.
Z pewnością bilans potrzeb pomocy społecznej powinien być użyteczny w terenie, a
zatem ośrodkom pomocy społecznej i powiatowym centrom pomocy rodzinie. Bilans potrzeb
powinien być ujednolicony dla całego kraju, tak, aby można było przede wszystkim ocenić
koszty pomocy społecznej. Na podstawie bilansu potrzeb pomocy społecznej administracja
centralna powinna umieć odpowiedzieć na pytanie o to, ile kosztuje pomoc społeczna.
Pracując nad zmianą bilansu potrzeb należałoby się również, doprecyzować to, jakie
informacje są niezbędne, a z jakich można by zrezygnować, aby mieć ogląd poszczególnych
województw.
Mając świadomość, że ustawa nie zobowiązuje wojewody do przekazywania
otrzymywanego bilansu potrzeb pomocy społecznej do ministerstwa, regionalny ośrodek
polityki społecznej uznał, że mimo to, takie informacje powinny też znaleźć się na poziomie
centralnym. Dlatego też w omawianym przypadku, bilans potrzeb pomocy społecznej jest
wysyłany również do ministerstwa. Zdaniem jednego w rozmówców, bilans potrzeb pomocy
społecznej powinien być agregowany na poziomie centralnym, o co zabiegał kilka la temu
omawiany regionalny ośrodek polityki społecznej. Każdego roku bilans potrzeb pomocy
społecznej jest referowany na posiedzeniu w urzędzie marszałkowskim, a następnie z listem
przewodnim jest przesyłany do wojewody.
Zdaniem rozmówców, od początku sporządzania bilansu potrzeb pomocy społecznej
zainteresowanie władz samorządowych było znaczne. Obecnie, zdaniem jednego z
rozmówców, to zainteresowanie ogólnie jest słabsze: Wie pani, to było tworzenie samorządu,
więc zupełnie inaczej ludzie funkcjonowali. Chcieli wiedzieć. Dzisiaj tego nie ma. Dzisiaj
ludzie nie chcą wiedzieć. Niewiele ich interesuje. Jeżeli chodzi o bilans potrzeb, oczywiście
90
owszem
przyjmują
do
wiadomości,
ale
takiego
nadmiernego
zainteresowania,
powiedziałabym, nie ma (…) Dopytują czasami, jak ktoś jest bardziej dociekliwy, ale
generalnie przyjmują do wiadomości i tyle.
W opinii badanych, jednostki pomocy społecznej rzetelnie sporządzają bilans potrzeb.
Potrzeby, jakie są przez nich wpisywane są faktycznymi potrzebami danych ośrodków. I
nawet, jeżeli kwoty wydają się zawyżone, to należy sądzić, że odpowiadają one
rzeczywistym potrzebom. Ponadto wpisywanie kwot, które będą referowały podstawowe
potrzeby jest działaniem bezcelowym, gdyby służył tylko potrzebom podstawowym, to nie ma
sensu go w ogóle tworzyć. To znaczy, że tam nie ma żadnego myślenia. Ludzie muszą
umieć kreować obie rzeczy i rozwiązania, które chcą wdrożyć. Jak zaznaczył jeden z
pracowników, poprzez bilans potrzeb pomocy społecznej jest możliwość pokazania, co się
zmieniło w ostatnich latach na poziomie gmin czy powiatów.
Regionalny ośrodek polityki społecznej nie ma problemu z otrzymywaniem
wypełnianych przez jednostki pomocy społecznej formularzy. Pracownicy regionalnego
ośrodka polityki społecznej są zadowoleni ze współpracy zarówno z ośrodkami pomocy
społecznej, jak i powiatowymi centrami pomocy społecznej, mimo iż na początku
sporządzania bilansu potrzeb pracownicy jednostek pomocy społecznej byli niechętni
narzuceniu im nowego obowiązku. Jak podkreślał jeden z rozmówców, współpraca jest
nieunikniona, a korzyść z niej jest obopólna. Wszystkie nieścisłości, problemy związane ze
sporządzaniem
bilansu
potrzeb
są
na
bieżąco
wyjaśniane
telefonicznie.
Jakość
otrzymywanych informacji jest też wynikiem wielu szkoleń zorganizowanych przez regionalny
ośrodek polityki społecznej, który przygotowywał do realizacji poszczególnych zadań w
ramach projektu systemowego, w którym większość gmin wzięła udział. Zdaniem jednego z
rozmówców, pracownicy ośrodków są dobrze przygotowani do planowania działań z zakresu
działań na rzecz aktywnej integracji, tworzenia programów aktywności lokalnej.
Regionalny
ośrodek
polityki
społecznej
poszukiwał
różnych
możliwości
wykorzystania narzędzia, jakim jest bilans potrzeb pomocy społecznej nie tylko dla swoich
potrzeb, wysyłał również papierową wersję opracowanego bilansu potrzeb pomocy
społecznej do władz gmin i powiatów z sugestią dokonywania porównań.
91
2.7.
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w województwie G
Z przeprowadzonego wywiadu regionalny ośrodek polityki społecznej jawi się jako
instytucja
identyfikująca cele
polityki społecznej przez pryzmat poszerzania sieci
strukturalnych powiązań opartych na zasadach partnerskich z podmiotami administracji
samorządowej, sektorem NGO’s, organizacjami krajowymi i zagranicznymi. Zasada
budowania jak najszerszych partnerstw widoczna jest w większości działań realizowanych
przez regionalny ośrodek i to zarówno zadań statutowych jak i zadań zleconych.
Dążenie do upowszechniania działań partnerskich z jednostkami samorządowymi jest
jednym z priorytetów stawianych podczas realizacji projektów systemowych, w których
regionalny ośrodek partycypuje, np. podczas realizacji Programu Operacyjnego Kapitał
Ludzki. W ramach tego programu regionalny ośrodek realizuje projekt, w którym uczestniczy
ok. 4000 osób z terenu całego województwa dzięki czemu możliwe stało się poszerzenie
wspólnych
obszarów
aktywności
między
regionalnym
ośrodkiem,
a
instytucjami
samorządowymi.
Kolejnym podmiotem, z którym regionalny ośrodek zacieśnia współpracę partnerską
jest sektor NGO’s. Od 2000 roku omawiana jednostka zorganizowała wespół z organizacjami
pozarządowymi ok. 1000 projektów związanych z pomocą społeczną, profilaktyką,
uzależnieniami, profilaktyką prorodzinną i in. Znaczenie zawiązywania partnerstw jest
konsekwentnie podkreślane również w procedurze oceny projektów zgłaszanych przez
organizacje pozarządowe. Im głębsze partnerstwo w danym projekcie tym lepsza jego
ocena. Zbliżenie regionalnego ośrodka polityki społecznej do organizacji sektora NGO’s
widoczne jest od samego początku jego funkcjonowania, czyli od 1999 roku, kiedy
zainicjowany został projekt utworzenia i systematycznej aktualizacji bazy danych o
organizacjach pozarządowych działających na terenie województwa. Aktualnie w bazie
danych znajdują się informacje o ponad 3000 organizacjach pozarządowych działających w
obszarze pomocy i integracji społecznej na terenie województwa.
Bilans potrzeb pomocy społecznej w opisywanym regionalnym ośrodku polityki
społecznej pełni istotną funkcję wieloaspektowego zbioru informacji dotyczących kondycji
lokalnych podmiotów działających w obszarze polityki społecznej. Jego wpływ jest widoczny
w szerokim spektrum zadań realizowanych przez te jednostkę. Z jednej strony pełni on
funkcję cyklicznie aktualizowanej bazy danych o zasobach i deficytach instytucji pomocy i
integracji społecznej występujących w skali całego województwa, z drugiej strony pełni
ważną rolę w procesie zarządzania regionalnym ośrodkiem polityki społecznej, bowiem
często wykorzystywany jest podczas projektowania nowych obszarów aktywności tej
jednostki.
92
Pierwsza z wymienionych funkcji bilansu potrzeb pozwala regionalnemu ośrodkowi
na stałe monitorowanie problemów i tendencji widocznych w obszarze funkcjonowania
jednostek pomocy i integracji społecznej. Informacje te pozwalają oszacować kierunki
rozwoju potencjału instytucjonalnego podmiotów działających w obszarze polityki społecznej.
Bilans potrzeb jest tak skonstruowany, aby dane w nim zawarte mogły zostać poddane
dodatkowej obróbce i interpretacji.
Druga
z wymienionych funkcji pozytywnie wpływa
na
możliwości rozwoju
instytucjonalnego regionalnego ośrodka. Dane zawarte w bilansie potrzeb, a także powstałe
na ich bazie pogłębione analizy wybranych problemów społecznych są wykorzystywane w
pozyskiwaniu dodatkowych środków na realizację zadań realizowanych przez tę instytucję.
Myślę, że ten bilans pokazał jak ważne są badania i przełożyło się to później, że badania są
robione u nas, w ROPS-ie w innych obszarach.
W opinii rozmówcy walory bilansu potrzeb mają zarówno charakter teoretyczny jak i
empiryczny. Pod względem teoretycznym bilans potrzeb wykorzystywany jest przez
regionalny
perspektywę
ośrodek polityki
wybranego
społecznej
problemu
do
opracowań
społecznego,
poszerzających
np.
wykluczenia
teoretyczną
społecznego,
niepełnosprawności. Znajduje to swoje odzwierciedlenie w publikacjach wydawanych przez
regionalny ośrodek. Podkreślana jest również wartość empiryczna narzędzia badawczego
jakim
jest
bilans
potrzeb.
Zagadnienia
opisywane
w
bilansie
zostały
tak
zoperacjonalizowane, aby z jednej strony były one zrozumiałe dla pracowników ośrodków
pomocy społecznej i powiatowych centrów pomocy rodzinie, z drugiej zaś stanowią one
materiał spełniający kryteria poprawności metodologicznej.
Można jednoznacznie stwierdzić, że bilans potrzeb pomocy społecznej odgrywa
pozytywną rolę w kształtowaniu polityki społecznej na terenie województwa. Bilans potrzeb
to na pewno jest dobre badanie bardzo różnych sfer i ja się bardzo zaangażowałam w
procedurę związaną z bilansem potrzeb i dla mnie jest niewyobrażalne, by tego bilansu nie
było i nie było robionego w takiej skali. (…) Myślę, że bilans potrzeb w województwie był
bardzo precyzyjnym badaniem różnych problemów społecznych.
Wykorzystanie bilansu potrzeb nie jest ograniczone jedynie do działalności
badawczej prowadzonej przez regionalny ośrodek polityki społecznej. Jego znaczenie
widoczne jest również w innych obszarach aktywności, np. w dziale szkoleń, dziale
projektowym. Jednym z priorytetów stosowania bilansu jest jego wykorzystywanie w procesie
kształcenia kadr jednostek pomocy i integracji społecznej: My np. mamy i mieliśmy
precyzyjne rozeznanie kadr dzięki bilansowi. Na temat ich wykształcenia, potrzeb w zakresie
kształcenia ustawicznego. To wszystko dzięki bilansowi.
93
Trudno jednoznacznie powiedzieć, w jakim stopniu dane zawarte w bilansie są
wykorzystywane przez służby wojewody: Na pewno na wydziale polityki społecznej ktoś te
dane otwiera, patrzy. Wiemy, że były dane porównywane, związane z zatrudnieniem, z
wykształceniem itd. Istnieją przesłanki do stwierdzenia o braku współpracy pomiędzy
regionalnym ośrodkiem a urzędem wojewódzkim w zakresie wykorzystania bilansu: To nie
tak, że my po stronie instytucji samorządu zawiązaliśmy zespół i zrobiliśmy wspólne badanie.
Ale może wszystko przed nami. Jest klimat i czas taki, że to byłoby ciekawe.
Paradoksalnie, obecnie znaczenie bilansu w regionalnym ośrodku polityki społecznej
zmniejsza się w związku z rozrastaniem się zakresu innych zadań realizowanych przez ten
ośrodek i związanymi z tym ograniczeniami kadrowymi.
Procedurę opracowywania bilansu potrzeb pomocy społecznej można podzielić na
dwa etapy, oraz dwie grupy osób zaangażowanych w jego opracowywanie. Pierwszy etap
opracowywania bilansu rozpoczyna się we wrześniu w roku poprzedzającym ustawowo
uregulowany termin przekazania bilansu do urzędu wojewódzkiego. W tym okresie w
pierwszej kolejności dochodzi do modyfikacji konstrukcji formularza przekazywanego
następnie do ośrodków pomocy społecznej i powiatowych centrów pomocy rodzinie.
Podczas wprowadzania zmian do bilansu potrzeb uwzględniane są założenia regionalnego
ośrodka odnoszące się do zakresu realizowanych projektów. Modyfikacja prac nie ma
charakteru usystematyzowanych spotkań np. poprzez istnienie zespołu ds. aktualizacji
bilansu potrzeb społecznych. Na stałe zajmuje się nim etatowy pracownik regionalnego
ośrodka, posiadający wykształcenie socjologiczne. Na etapie przygotowania bilansu potrzeb
pracownicy
wyrażają
swoje
zapotrzebowanie
dotyczące
realizowanych
projektów.
Przykładowo w formularzu bilansu potrzeb w danym roku może pojawić się blok pytań
związanych z problemem niepełnosprawności, ponieważ w regionalnym ośrodku Polityki
społecznej planowana jest realizacja odrębnego zadania związanego z tym zagadnieniem.
Przygotowane w ten sposób formularze przekazuje się ośrodkom pomocy społecznej i
powiatowym centrom pomocy rodzinie na początku października roku poprzedzającego
termin przekazania bilansu do urzędu wojewódzkiego.
Podczas drugiego etapu opracowywania bilansu potrzeb pomocy społecznej
widoczna jest zmiana w charakterze prac prowadzonych wokół tego narzędzia, a także
zmienia się krąg osób wykorzystujących zebrany materiał. Bilans potrzeb postrzegany jest
jako szeroki zbiór danych przydatnych do wykorzystania przez autorów prac teoretycznych,
zespoły projektowe, zespoły szkoleniowe itp.
Do 2003 formularz bilansu potrzeb był przekazywany ośrodkom pomocy społecznej i
powiatowym centrom pomocy rodzinie w formie papierowej. Począwszy od 2004 roku
regionalny
Ośrodek
operuje
wyłącznie
94
elektronicznym
dokumentem.
Podczas
opracowywania bilansu potrzeb pomocy społecznej przez ośrodki pomocy społecznej i
powiatowe centra pomocy rodzinie z ramienia regionalnego ośrodka oddelegowany jest
jeden pracownik koordynujący całe przedsięwzięcie w województwie. Udziela on wszelkich
porad w jaki sposób poprawnie wypełnić formularze. Jego zadaniem jest również weryfikacja
formularzy dostarczonych przez pracowników jednostek regionu po kątem poprawności
wprowadzonych danych. Następnie dochodzi do konwertowania danych przekazanych na
formularzach excellowskich. Na tym kończy się pierwszy etap opracowywania bilansu
potrzeb. Efektem końcowym tego etapu jest baza danych zawierająca bogaty materiał, który
w drugim etapie opracowywania bilansu zostaje poddany dalszej obróbce. W takiej formie, tj.
bez pogłębionego opisu i interpretacji zebranych danych bilans potrzeb pomocy społecznej
przekazany jest do Urzędu Wojewódzkiego.
Niestety, poza deklaracjami rozmówcy o walorach teoretycznych i empirycznych
bilansu nie można stwierdzić tego jednoznacznie, ponieważ bilans w wersji przekazywanej
do urzędu wojewódzkiego nie został okazany podczas badania. Niemniej, bogata literatura
przedmiotu wydawana przez regionalny ośrodek wskazuje, że narzędzie to jest z dużym
powodzeniem wykorzystywane przez regionalny ośrodek polityki społecznej, a także inne
podmioty, w tym przede wszystkim środowisko akademickie.
Z informacji uzyskanych od rozmówcy wynika, że opracowanie to nie ma większego
zastosowania w administracji samorządowej. Ani gminy ani powiaty nie wykazują większego
zainteresowania w wykorzystaniu bilansu do własnych potrzeb. Co więcej, można
powiedzieć, ze pracownicy ośrodków pomocy społecznej i powiatowych centrów pomocy
rodzinie odpowiedzialni za dostarczenie wypełnionego bilansu potrzeb do regionalnego
ośrodka polityki społecznej są głęboko zdemotywowani wykonując tą pracę. Również w
urzędzie wojewódzkim bilans potrzeb nie pełni istotniejszej funkcji. Nie można co, prawda,
stwierdzić jednoznacznie, że opracowanie to nie jest do niczego wykorzystywane, ale brak u
rozmówcy jakiejkolwiek wiedzy o wykorzystaniu tego narzędzia może potwierdzać tę tezę.
Rozmówca jednoznacznie stwierdził, że nie wie co dzieje się z bilansem w urzędzie
wojewódzkim.
O
ile
bilans
nie
ma
żadnego
zastosowania
w
jednostkach
strukturach
samorządowych i rządowych poza samym regionalnym ośrodkiem, to należy podkreślić, że
opracowanie to jest wykorzystywane w środowisku akademickim, np. pracownicy
uniwersytetu posiłkują się danymi z bilansu w celu rozpoznania zapotrzebowania na kadry
działające w instytucjach pomocy i integracji społecznej.
95
2.8.
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w województwie H
Bilans potrzeb jest zestawieniem informacji w zakresie potrzeb na różne świadczenia.
Dokument ten daje ośrodkom pomocy społecznej i powiatowym centrom pomocy rodzinie
możliwość przedstawienia potrzeb, które powinny być realizowane, a na które nie mają
środków. Jego celem jest wykazanie braków dotyczących poszczególnych instytucji i zadań
przez nierealizowanych. Pracownicy regionalnego ośrodka podkreślają, iż forma sprawozdań
przygotowywanych przez poszczególne jednostki i przesyłanych do Ministerstwa Pracy i
Polityki Społecznej nie umożliwia wskazania deficytów: w bilans potrzeb każdy dyrektor
jednostki może wpisać jakie ma potrzeby. Ze sprawozdania wynika jak to jest faktycznie
realizowane.
Sporządzaniem bilansu potrzeb zajmuje się w regionalnym ośrodku jedna osoba.
Niekiedy, zdarza się, iż pomaga jej w tym stażysta (ponownie sprawdza przygotowany
dokument). Sporządzanie to polega w głównej mierze na wprowadzaniu danych zebranych
od jednostek w regionie do zbiorczego zestawienia. Nie jest to jedyna funkcja tej osoby.
Poza tym, wykonuje inne obowiązki służbowe. Jeśli w regionalnym ośrodku nie ma stażysty,
nie sprawdza się dokładnie danych z powodu braku czasu.
Około miesiąca grudnia poszczególne jednostki otrzymują drogą pocztową formularze do
wypełnienia w formie papierowej. Dodatkowo, są one przesyłane pocztą elektroniczną wraz z
wiadomością, iż można je także pobrać ze strony internetowej regionalnego ośrodka.
Jednostki otrzymują około miesięczny termin na wypełnienie i odesłanie formularzy.
Proszone są o odesłanie formularzy zarówno w formie papierowej: żebyśmy mieli wersję
ostateczną z podpisem kierownika jednostki jak i elektronicznej, gdyż ułatwia to
przekopiowywanie danych.
Wszystkie jednostki zwracają wypełnione formularze, jednakże zdarza się, iż z opóźnieniem:
nie ma tak, że ośrodki robią wszystko na czas (...) trzeba się też przypomnieć (...) dzwonić,
upominać, przypominać, żeby powysyłano…
Przygotowywanie zbiorczego zestawienia odbywa się przy użyciu programu komputerowego
Microsoft Excel, co polega na wprowadzeniu danych z szesnastu tabel i jest bardzo
czasochłonne. Poza tym tworzenie zestawienia często sprawia kłopoty pracownikom
regionalnego ośrodka polityki społecznej ze względu na zróżnicowany stopień dokładności
wypełniania formularzy przez jednostki, co wynika głównie z różnej interpretacji danych
kategorii do wypełnienia. W przypadku niezrozumienia pytań formularzy przez pracowników
ośrodków pomocy społecznej czy powiatowych centrów pomocy rodzinie, pracownicy
omawianego
ośrodka
udzielają
telefonicznych
wyjaśnień.
Aby
zapobiec
tym
nieporozumieniom wynikającym z różnej interpretacji, pod formularzami umieszczane są
96
wyjaśnienia. Przyczyn części opóźnień i niezrozumienia pytań pracownicy upatrują również
w dużej rotacji kadr w jednostkach oraz zbyt małej ilości pracowników.
W związku z brakiem aktów wykonawczych regulujących kwestie zawartości bilansu
potrzeb, w porozumieniu z urzędem wojewódzkim zostało ustalone, iż bilans potrzeb będzie
opracowywany głównie na podstawie sprawozdań MPiPS (...) wtedy urząd wojewódzki ma
jakieś porównanie. Ma sprawozdanie MPiPS, ma nasz bilans potrzeb, może coś do czegoś
odnieść. W porozumieniu z urzędem marszałkowskim został wypracowany zakres danych
niezbędnych instytucji pośredniczącej w realizacji projektów w ramach PO KL, którą to jest
urząd marszałkowski. Ośrodki pomocy społecznej i powiatowe centra pomocy rodzinie nie
miały wpływu na kształt formularzy.
Bilans potrzeb ukazuje potrzeby jednostek w odniesieniu do zadań, których wykonanie
sprawozdawane jest do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. Dodatkowo, zbierane są
informacje niezbędne do realizacji projektów w ramach POKL oraz niezbędne regionalnemu
ośrodkowi polityki społecznej (dotyczące potrzeb szkoleniowych). Niestety, terminy końcowe
przesłania poszczególnych danych różnią się od siebie. Aby ułatwić pracę jednostkom,
regionalny ośrodek gromadzi je wszystkie w jednym terminie, gdyż nie sposób zasypywać
ośrodki, co chwilę jakimiś pytaniami, bo one też mają swoją pracę.
Dane zawarte w bilansie potrzeb dotyczą roku poprzedniego (zrealizowane zadania) oraz
potrzeb na rok bieżący. Do urzędu wojewódzkiego trafia zbiorcze zestawienie. Regionalny
ośrodek polityki społecznej nie przesyła bilansów potrzeb poszczególnych jednostek w
regionie.: (...) to, co dostajemy w wersji papierowej od nich wstawiamy wszystko w jednej
tabeli, czyli robimy sobie taką zbiorówkę. Czyli, jedne pytanie, każda gmina z tego pytania
(...) łatwiej w porównaniu, w sumowaniu. I to jest przekazywane do urzędu wojewódzkiego.
W bilansie potrzeb tworzonym w regionalnym ośrodku znajdują się także podsumowania i
wnioski dotyczące np. wzrostu liczby danych placówek pomocy społecznej lub stwierdzenia,
że danych palcówek jest za mało na danym terenie. Jednakże, brak jest ścisłych wskazań do
działania,
rekomendacji.
Przyczyn
braku
takowych
pracownicy
upatrują
w
braku
odpowiednich umiejętności, właściwego wykształcenia kadry regionalnego ośrodka: (...)
takich konkretnych rekomendacji to może udzielić taka osoba, która się zajmuje analizą (...),
my możemy tylko ogólnie wskazać, że tu, na przykład, zapotrzebowanie jest na pracowników
socjalnych i stale rośnie, (...) może brakuje takich osób, które są naprawdę... umieją... mają
taką wiedze i potrafią zinterpretować dobrze dane. Może nam coś umknąć, możemy nie być
w pełni świadomi, na co zwrócić uwagę (...) ja też jestem za tym, żeby każdy raport, każde
sprawozdanie
kończyło
się
rekomendacjami
(...)
brakuje
socjologicznego, niestety, nie jesteśmy po takich szkołach (...).
97
nam
takiego
zacięcia
Dane przekazywane przez jednostki w regionie nie są w większości sprawdzane
przez pracowników regionalnego ośrodka, gdyż według nich nie można sprawdzać potrzeb:
(...) jak można sprawdzić potrzeby? Każdy według siebie określa. Bo, jeżeli jeszcze byłby to
stan faktyczny, możemy zajrzeć w dokumenty. A potrzeby?(...) takie dane wprowadzamy do
łącznej naszej tabeli; takie dane przekazujemy do urzędu wojewódzkiego. W przypadku
wystąpienia sytuacji rażących rozbieżności w kwestii potrzeb pracownicy regionalnego
ośrodka polityki społecznej konsultują się telefonicznie z pracownikami jednostek pomocy
społecznej i proszą o korektę.
Pracownicy regionalnego ośrodka wyrażają opinie o nierzetelności danych dotyczących
potrzeb jednostek: (...) ośrodki nie podchodzą rzetelnie do bilansu potrzeb (...) to nie jest
sprawozdanie (...) to tylko ich prognozy, więc oni rzucali czasem cyfry, dane takie w ogóle
nieprzemyślane (...) nie opierają się (...), moim zdaniem, na statystykach, na przykład tak jak
im wychodziło w ciągu ostatnich pięciu, trzech lat, jakie mogą być prognozy na kolejny rok.
Jednej z przyczyn nierzetelności upatrują w braku korelacji pomiędzy wyrażanym
zapotrzebowaniem a otrzymywanymi środkami finansowymi: (...) myślą sobie:, po co, skoro
one i tak nie są naprawdę realizowane i zaspokajane (...) po prostu, twórczość dla twórczości
tak naprawdę (...) czy to z nawału pracy ich czy to, po prostu, z trudności wypełniania. Może
też nie są świadomi. Pracownicy zauważają znaczącą trudność w wypełnianiu formularzy
dotyczących realizacji projektów systemowych: (…) oni w projekty systemowe dopiero
wchodzą (…) i dla nich to może stwarzało problemy, bo oni jeszcze tego nie realizowali
Źródeł niedoskonałości bilansu potrzeb sporządzanego w omawianym ośrodku jego
pracownicy upatrują m. in. w sposobie jego opracowywania, czyli mechanicznego
wprowadzania danych, przy czym można popełnić błędy.
Bilans potrzeb jest przekazywany jedynie wojewodzie. Jego zawartość zależy od
natłoku pracy: Czasami jest przekazywany z częścią opisową, czasami jest przekazywany
tylko w części tabelarycznej, część opisowa jest z prośbą o wydłużenie okresu, na przykład,
o te trzy tygodnie (...) jeżeli (...) czasowo nie jesteśmy w stanie. Zawsze (...) do dnia 1 marca
jest przekazywana część tabelaryczna.
W ubiegłym roku dokument został przekazany także urzędowi marszałkowskiemu ze
względu na fakt, iż jest on instytucja pośrednicząca w projektach systemowych.
Pracownicy posiadają wiedzę, iż na podstawie bilansu potrzeb wydział polityki społecznej
urzędu wojewódzkiego opracowuje dokument oceny stanu i efektywności pomocy
społecznej. Przekazuje go regionalnemu ośrodkowi polityki społecznej. W tym czasie
następują ewentualne konsultacje regionalnego ośrodka z urzędem wojewódzkim, które np.
prowadzą do tego, że w następnym bilansie umieszczamy prośbę o dodatkowe wskaźniki.
98
Informacja zwrotna z urzędu wojewódzkiego jest zwykle przekazywana w ocenie stanu i
efektywności pomocy społecznej.
Pracownikom nie jest wiadomo, czy poza sporządzaniem dokumentu oceniającego
pomoc społeczną, urząd wojewódzki wykorzystuje bilans potrzeb w inny sposób:
Przekazujemy to, mamy pewne uwagi i tak dalej, ale, tak naprawdę, nie wiemy do końca, czy
robimy to dobrze, czy to jest naprawdę komuś potrzebne dalej (…) czy zatrzymuje się na
stronie internetowej czy jest wysyłane do ministerstwa (…) trudno nam powiedzieć.
Bilans
potrzeb
wykorzystywany
jest
przez
pracowników
omawianego
ośrodka.
Wykorzystanie danych zawartych w bilansie odbywa się podczas tworzenia części
diagnostycznych wojewódzkich programów w zakresie pomocy społecznej. Umożliwia
ukierunkowanie działań regionalnego ośrodka, a także dostarcza niezbędnych danych do
realizacji projektów systemowych. Bilans potrzeb, pomimo faktu, iż nie jest jedynym
dokumentem, na podstawie którego omawiany ośrodek wyznacza i podejmuje działania: (…)
określa, jakie są potrzeby i co możemy zrobić (…) kierunki (…) działań. Jest to swego
rodzaju diagnoza pomocy społecznej. Bilans potrzeb wykorzystywany jest również przez
urząd marszałkowski w celu gromadzenia danych niezbędnych instytucji pośredniczącej
Priorytetu VII.
Pracownicy przypuszczają, iż w poszczególnych jednostkach regionu (przynajmniej w ich
części) bilans potrzeb pełni następującą rolę: (…) niektórzy, jeżeli fajnie działają, to
pokazują, że w bilansie określali potrzeby, że mają za mało świetlic (…) wykazują to w
strategii. Potem, to jest podstawą, na przykład, do postawienia na radzie gminy, że nam to
jest potrzebne, bo z bilansu wynika taka potrzeba (…) Mogą zdobyć środki (…), zaplanować,
zabezpieczyć (…) mogą pokazać też (…), że mają te potrzeby (…). Pomimo takich opinii,
istnieje wątpliwość, że gminy nie do końca wiedzą, jak mogą konstruktywnie wykorzystać ten
dokument.
Bilans potrzeb (z kilku ostatnich lat) dostępny jest na stronie internetowej regionalnego
ośrodka. Dokument jest ogólnie dostępny, może się z nim zapoznać każda zainteresowana
instytucja.
Ze względu na brak aktów wykonawczych i wzorów dokumentu: bilans był robiony
metodą prób i błędów, co się sprawdza, co jest potrzebne. W wyniku konsultacji z urzędem
wojewódzkim ustalono, iż bilans będzie miał formę zbliżoną do sprawozdań MPiPS, 03 (aby
urząd wojewódzki miał możliwość porównywania). Jak wspomniano powyżej, bywa, iż
częściowo formularze zmieniane są w wyniku sugestii urzędu wojewódzkiego (wyrażanych
podczas tworzenia dokumentu oceny stanu pomocy społecznej) na temat możliwości
dokonania porównania danych pochodzących z bilansu potrzeb i pochodzących ze
sprawozdań MPiPS 03.
99
W wyniku konsultacji z urzędem marszałkowskim dodano tabele dotyczące informacji
niezbędnych do ustalenia planu działania w związku z realizacją projektów w ramach PO KL:
ostatni rok, 2008, miał dużo zmian ze względu na wejście tych projektów systemowych i
coraz większą realizację. I tutaj było trochę rozmów więcej z urzędem marszałkowskim (…)
było zapytanie do urzędu marszałkowskiego, jakich oni zmian potrzebują, pod tym kątem
tabelki były robione; Sporo weszło teraz takich nowych pytań, które nie odnoszą się do
MPiPS-u, ale odnoszą się do tych projektów systemowych, czyli na przykład ilości
kontraktów socjalnych, ilość narzędzi integracji społecznej, ilość nowych klientów, którzy
przybyli do pomocy społecznej w ostatnich latach.
W bieżącym roku nastąpiła znacząca zmiana wynikająca z konieczności przekazania danych
niezbędnych w realizacji projektów w ramach PO KL do miesiąca lipca (roku 2008) i danych
niezbędnych do stworzenia bilansu potrzeb do marca (roku 2009), w związku z czym oba
zestawienia zebrano jednorazowo.
Pracownicy regionalnego ośrodka polityki społecznej dostrzegają konieczność zmian
dotyczących
bilansu
potrzeb
na
wielu
płaszczyznach.
Począwszy
od
potrzeby
wykorzystywania bilansu – zarówno przez gminy, powiaty jak i przez omawiany ośrodek. Po
pierwsze, bilans powinien być wykorzystywany do pozyskiwania środków poprzez
pokazywanie braków w obszarze pomocy społecznej w gminie. W związku z tym powinien to
być dokument konkurencyjny, a rada gminy powinna być przygotowana do jego odczytania.
Dzięki szkoleniom, ośrodki pomocy społecznej mogłyby: sprzedać ten bilans, żeby pozyskać
środki (…). Po drugie, pracownicy regionalnego ośrodka dostrzegają potrzebę podniesienia
własnych kwalifikacji tak, aby: (…) go dobrze opracować, dobrze zinterpretować dane. Po
trzecie odczuwalny jest brak możliwości porównywania danych między regionami, co wynika
z nieujednoliconych formularzy i sposobów ich opracowywania. Według rozmówców
niezbędne byłoby przeprowadzanie szkoleń w tym zakresie. Bardzo ważna jest też
konieczność zmian w sposobach opracowywania danych w poszczególnych jednostkach
regionu tak, aby można było stwierdzić, które gminy są spełniają wyznaczone standardy, a
które są od nich daleko.
Kolejna zmiana dotyczy tego, że bilans jako dokument zbiorczy winien być przesyłany do
jednostek dostarczających dane: żeby one wiedziały, jak wyglądają w porównaniu do innych
gmin, bliższych, dalszych, w naszym regionie.
Najodpowiedniejszą metodą zbierania danych byłaby metoda on-line. Program komputerowy
powinien działać podobnie do programu umożliwiającego sprawozdawanie do MPiPS, dzięki
czemu dane z regionów mogłyby być porównywane, a poza tym byłoby mniej błędów
technicznych.
100
Opracowywanie bilansu potrzeb w ośrodku mogłoby zostać powierzone jednej osobie, z
zastrzeżeniem, iż byłby to jej jedyny obowiązek służbowy. Pożądane byłoby, aby była
merytorycznie przygotowana zarówno do sporządzenia bilansu jak i stworzenia rekomendacji
i wniosków. Poza tym powinien być ujednolicony stopień uszczegółowienia wniosków i
rekomendacji.
Termin przekazania bilansu potrzeb powinien zostać zmieniony tak, aby zlikwidować
konieczność przesyłania go w ciągu roku dwukrotnie. Dodatkowo, w chwili obecnej dane
zbierane w danym roku kalendarzowym dotyczą dwóch różnych okresów. Jest to duże
obciążenie zarówno dla jednostek regionu, jak i dla ośrodka.
Bilans potrzeb winien być przekazywany do połowy roku. Zawierać powinien informacje
dotyczące roku kolejnego, aby: w jednym dokumencie i w drugim dokumencie był jeden
termin i o ten sam rok chodziło. Bo, w tym momencie, o dwa różne lata chodzi.
Zakres żądanych danych powinien być konsultowany z urzędem marszałkowskim, urzędem
wojewódzkim,
wojewódzkimi
urzędami
pracy
(w
przypadku,
gdy
są
instytucjami
pośredniczącymi), z przedstawicielami regionalnych ośrodków polityki społecznej, ośrodków
pomocy społecznej i powiatowych centrów pomocy rodzinie:, bo oni, ze swego punktu
widzenia, ze swojej pracy, mogą to zupełnie inaczej widzieć niż my. My nie jesteśmy tam na
codzień. W przypadku kierowania bilansu potrzeb do organizacji pozarządowych, ich
przedstawiciele także winni brać udział w takich konsultacjach.
Regionalny ośrodek polityki społecznej opracowuje strategię województwa w zakresie
polityki społecznej. Dane niezbędne do opracowania części diagnostycznej pochodzą m. in.
z bilansu potrzeb, urzędu statystycznego, wojewódzkiego urzędu pracy. Tworzona jest na
podstawie czterech programów wojewódzkich. Podczas powstawania programów i strategii
odbywają się konsultacje z grupami, których te dotyczą.
Wykonanie części diagnostycznej jest zlecane, ale nie na zasadzie przeprowadzenia
badania, tylko analizy tego, co dostarczamy tej grupie badawczej. Czyli, to my staramy się
zdobyć takie dane. Powodem zlecania wykonania tego zadania jest m. in. przekonanie, iż
pracownicy regionalnego ośrodka polityki społecznej nie dysponują wiedzą i umiejętnościami
wystarczającymi do przeprowadzenia takiego działania. Wspomniana grupa badawcza
tworzyła strategie w 2006 roku. W roku bieżącym dokonywać będzie jej aktualizacji.
101
2.9.
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w województwie I
Konieczność sporządzania bilansu potrzeb wynika z ustawy o pomocy społecznej.
Celem jego tworzenia jest, wg pracownika, przekazanie tego dokumentu do urzędu
wojewódzkiego. Jest to dokument stanowiący zestawienie zbiorcze, dające jakieś
porównanie potrzeb (…) daje względne pojęcie dotyczące kwestii podniesienia poziomu
pomocy społecznej i realizowania zadań w naszym województwie. Rolą regionalnego
ośrodka polityki społecznej jest jego opracowanie i przekazanie go wojewodzie.
Opracowywanie bilansu potrzeb jest zadaniem czasochłonnym i pracochłonnym oraz
trudnym do zrealizowania, m. in. ze względu na brak rzetelnego podejścia jednostek
organizacyjnych pomocy społecznej do realizacji tego zadania. Pracownik dość negatywnie
ocenia współpracę pomiędzy regionalnym ośrodkiem a jednostkami w regionie: (…)
komunikacja (…) nie przebiega najlepiej; Często bywa tak, że pismo za pismem i tak trzeba
dzwonić, żeby ponaglić, żeby przypomnieć, że jest termin, że trzeba odesłać.
Przed rokiem 2004 pozyskiwanie danych z jednostek w regionie odbywało się poprzez
przesyłanie formularzy w formie papierowej drogą pocztową. Gdy zbliżał się termin
przekazania bilansu wszyscy pracownicy zaangażowani byli w przepisywanie danych do
formularzy zbiorczych, co dezorganizowało pracę regionalnego ośrodka polityki społecznej.
Kilka lat temu regionalny ośrodek posługiwał się również oprogramowaniem komputerowym
służącym do opracowywania bilansu potrzeb, jednakże, wg oceny pracownika, okazał się
być nieprzydatny, gdyż: (…) uniemożliwiał (…) już w finalnym produkcie wyłuskanie danych z
poszczególnych gmin. On działał na zasadzie zsumowania. Wszystkie gminy zsumował,
wszystkie powiaty też zsumował, a nie dało się wyłuskać poszczególnych.
Te doświadczenia doprowadziły do tego, że od 2004 r. formularze są przekazywane do
jednostek około listopada za pomocą poczty elektronicznej w formacie Excel; można je także
uzyskać ze strony internetowej regionalnego ośrodka. Ośrodki pomocy społecznej i
powiatowe centra pomocy rodzinie mają miesiąc na ich wypełnienie. Nie zdarza się, aby
formularze były zwracane wcześniej niż wyznaczona data zwrotu. Około 25 procent
formularzy zwracanych jest po terminie. Przyczyn takiego stanu rzeczy pracownik upatruje
m. in. w brakach kadrowych jednostek (…) dzwonię do gminy, przyciskam ich, bo już
jesteście po terminie, a pani kierownik OPS mówi, że bardzo chętnie to zrobimy, ale ja nie
mam kim, bo mam jedną osobę w terenie, jedna jest czymś zajęta, a ja to ta trzecia (…) są
po prostu ważniejsze problemy, ważniejsze sprawy no i braki kadrowe oraz nieprzydawania
ważności konieczności sporządzenia tego dokumentu.
Formularze wysyłane są w formie arkuszy Microsoft Excel, co często sprawia
trudności dla osób wypełniających. Po otrzymaniu wypełnionych formularzy pracownik
102
sprawdza, czy wszystkie tabele są uzupełnione i tworzy materiał zbiorczy. Jest to, według
niego, bardzo żmudną pracą, podczas której wykrywa liczne błędy w tabelach, które
wymagają wyjaśnień i poprawek. Dokument składa się z około siedmiu tomów i w wersji
papierowej jest przekazywany do urzędu wojewódzkiego.
Zakres żądanych danych nie uległ zmianom w ciągu ostatnich lat. Nie był on też
konsultowany z jednostkami w regionie. Jednostki te nie zgłaszały i nie zgłaszają uwag i
sugestii, co do formularzy: przyjmują, jako coś narzucone od góry i co należy po prostu
uzupełnić i odesłać.
Opracowywaniem bilansu potrzeb w regionalnym ośrodku polityki społecznej zajmuje się
jedna osoba. Nie jest to jej jedyne zadanie służbowe, lecz w momencie sporządzania bilansu
potrzeb inne zadania są odkładane, gdyż staje się on wówczas priorytetem.
Zawartość bilansu potrzeb pracownik przedstawia w następujący sposób: bilans
potrzeb jest rozróżniany na powiatowe centra pomocy rodzinie, to jest jedna działka, drugą
jest kwestia dotycząca gmin. Zbieram wszystkie informacje: począwszy od zatrudnienia, ile
jest osób zatrudnionych, ile chcieliby, na jakich stanowiskach, przez wykonywanie zadań,
pobieranych zasiłków, pomocy finansowej, rzeczowej, (…) inwestycji, zadań zrealizowanych,
zadań własnych, zleconych (…) koszty funkcjonowania ośrodków pomocy społecznej, czy
powiatowych centrów pomocy rodzinie w rozbiciu na poszczególne kategorie. Praktycznie
wszystko, co można wyciągnąć z OPS-ów (…) jest rubryka odnosząca się do kwestii potrzeb
podnoszenia kwalifikacji (…) i konkretnie tematów szkoleń (…) ile osób byłoby
oddelegowanych na takie szkolenie. Końcową część dokumentu stanowi krótka analiza
danych zawartych w odniesieniu do ubiegłego roku: jak to wyglądało, czy wzrosło, czy
zmalało, czy na takim samym poziomie. Pracownik podkreśla, iż środki finansowe, które
jednostki otrzymują są mniejsze od kwot, które zapisują w bilansie potrzeb jako niezbędne.
Dane przesyłane do regionalnego ośrodka z jednostek w regionie nie są wolne od
błędów. Powoduje to, iż jego pracownicy przeznaczają znaczną część czasu na działania
związane ze sprawdzaniem i wyjaśnianiem zaistniałych nieścisłości. Brak rzetelności dotyczy
także kwestii merytorycznych: (…) często gminy, wydaje mi się, zawyżają, i to o dużo, swoje
potrzeby w stosunku, do, że tak powiem, mocy przerobowych. Wytłumaczeniem takiego
faktu wg rozmówcy jest nadzieja na uzyskanie wyższych środków na działanie jednostki,
pomimo tego, że w czasie gdy bilans jest składny do wojewody środki są już rozdzielone.
Bilans potrzeb, przyjmowany przez zarząd uchwałą, poza przekazaniem do urzędu
wojewódzkiego, jest przede wszystkim wykorzystywany przez regionalny ośrodek. Niektóre z
zawartych w nim informacji przedstawiane są członkom komisji zdrowia i polityki społecznej
lub radnym sejmiku. Dane w nim zawarte znajdują zastosowanie także w planowaniu
szkoleń przez regionalny ośrodek. Aczkolwiek, nie wszystkie gminy przykładają należytą
103
uwagę do kwestii zapotrzebowania na szkolenia, gdyż często powtarzają zapotrzebowanie
na te same tematy szkoleń od kilku lat.
Co do innych odbiorców bilansu, to mogą z niego korzystać instytucje i osoby prywatne, gdyż
jest on umieszczony na stornie internetowej. Rozmówca nie potrafił stwierdzić, czy i w jakim
stopniu dokument jest przydatny samym gminom. Natomiast wojewoda, po otrzymaniu
bilansu potrzeb, nie udziela oficjalnych informacji, czy jest on przydatny, w jaki sposób został
wykorzystany.
Pożądane zmiany dotychczasowych praktyk związanych z bilansem potrzeb oraz
jego formy dotyczą sposobu zbierania danych oraz terminu przekazywania bilansu
wojewodzie.
Optymalną byłaby droga pozyskiwania danych z poszczególnych jednostek
regionu metodą on-line. Przekazywanie ich wojewodzie winno następować około września
roku poprzedzającego rok, którego dotyczy bilans. Zwraca się jednakże uwagę na fakt, iż
niezbędne byłoby w takim wypadku przeszkolenie pracowników jednostek w zakresie obsługi
komputera i danego programu.
Narzędzie, jakim jest bilans potrzeb uznawane jest za potrzebne, nie należy odchodzić od
jego stosowania, jednakże zmiany są niezbędne.
Zakres pozyskiwanych danych winien być konsultowany z urzędem wojewódzkim oraz
jednostkami w regionie: Na pewno z innego punktu widzenia patrzy na to wojewoda, z
innego patrzymy my, a jeszcze inaczej wygląda to w gminie. I wydaje mi się, że takie
rozmowy trójstronne byłyby wskazane. Abyśmy my wiedzieli, czego, z jednej strony,
oczekuje wojewoda, a z drugiej, co mogą dać nam gminy (…). Także: ROPS-y (…) i
organizacje pozarządowe mogłyby też coś wnieść…
Pomimo pozytywnej oceny współpracy regionalnego ośrodka polityki społecznej z urzędem
wojewódzkim, odczuwalny jest brak informacji zwrotnej na temat wykorzystania dokumentu
przez urząd oraz zakresu danych potrzebnych urzędowi.
Regionalny ośrodek polityki społecznej nie opracował strategii. Wynika to, wg opinii
pracownika, z braków kadrowych: trzeba wyłączyć zespół, bo w pojedynkę też się nie da
zrobić. I tu jest problem, że za bardzo nie ma, kogo do pisania strategii tylko i wyłącznie
wydelegować…
Pomimo wrażonej potrzeby posiadania takich informacji, regionalny ośrodek nie dysponuje
danymi dotyczącymi funkcjonujących w regionie organizacji pozarządowych.
104
2.10.
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w województwie J
Jak wynika z rozmowy, w opisywanym przypadku bilans potrzeb pomocy społecznej
jest traktowany bardziej jako badanie jakościowe niż ilościowe. Co oznacza, że w bilansie
zredukowana została część dotycząca finansowania rozmaitych zadań pomocy społecznej.
Zdaniem rozmówcy, bilans potrzeb jest jedyną szansą na pozyskanie opinii pracowników
jednostek pomocy społecznej o tym, z jakimi problemami się spotykają, jakie bariery
utrudniają realizowanie zadań oraz co powinno się zmienić, aby sytuacja uległa poprawie.
Omawiając kształt obecnie sporządzanego bilansu potrzeb, badany odwoływał się do
początków wprowadzenia zapisu o bilansie potrzeb pomocy społecznej oraz spotkań
poświęconych wypracowaniu narzędzia argumentując, że to, w jaki sposób opracowywany
jest w większości województw bilans potrzeb jest częściowo wynikiem doświadczenia
pracowników wyniesionego z pracy w wydziałach polityki społecznej w urzędach
wojewódzkich. Wiedza i doświadczenie opracowywania wcześniejszego bilansu potrzeb i
środków w pewnej mierze przełożyła się na sposób opracowywania nowego bilansu potrzeb
pomocy społecznej: Ja myślę, że trochę jakoś tam były przyzwyczajone do tego typu pracy i
tak te bilanse zostały poorganizowane w momencie, jak były pierwsze próby ujednolicenia
tego bilansu potrzeb. Tutaj były sprzeczne grupy interesów, ktoś już miał wypracowane
jakieś narzędzie, zapewniał sobie jakąś formalność. Poza tym, gminy i powiaty były
przyzwyczajone do wypełnienia podobnych formularzy, co też zaważyło na sposobie
wypełniania formularzy.
W przypadku omawianego regionalnego ośrodka polityki społecznej nadanie
bilansowi potrzeb pomocy społecznej formy bardziej jakościowego badania było o tyle
łatwiejsze, że wcześniej nie sporządzano bilansu potrzeb opierając się na informacjach
bezpośrednio zebranych drogą kwestionariuszową, lecz przygotowywano diagnozy w
oparciu o rozmaite zastane dane statystyczne, sprawozdania. W obecnej formie bilans
potrzeb jest przygotowywany od kilku lat. Korzystając z nowego narzędzia regionalny
ośrodek polityki społecznej dopytuje o rozmaite problemy związane z pomocą społeczną.
Bilans jest obszerny zarówno, jeśli chodzi o wysyłane formularze, jak i opracowanie
zebranych informacji. Oznacza to również, że w każdym roku bilans potrzeb jest
dostosowywany do potrzeb regionalnego ośrodka polityki społecznej i ulega zmianie. Część
informacji pozostaje jednakże stała. Zmianą, która została wprowadzona w ostatnim roku
było dostosowanie bilansu potrzeb pomocy społecznej do wymogów Projektu Operacyjnego
Kapitał Ludzki. Bilans potrzeb pomocy społecznej został rozbudowany o bardziej
szczegółowe pytania i kwestie, o które dotychczas nie pytano. Bilans jest modyfikowany ze
105
względu na zmieniające się prawo, jak i doświadczenia wynoszone z każdego badania, teraz
był taki skok największy, oczywiście wykorzystujemy jakieś doświadczenia z każdego
badania, czy coś się sprawdziło, czy coś nie zostało zrozumiane, potem to poprawiamy.
Mówiąc o zmianach, regionalny ośrodek polityki społecznej chciałby przede
wszystkim poprawić efektywność zbieranych formularzy motywując ośrodki pomocy
społecznej i powiatowe centra pomocy rodzinie do przesyłania zwrotnych informacji.
Zdaniem pracownika zajmującego się bilansem potrzeb, współpraca z gminami i powiatami
układa się dobrze. Początki sporządzania bilansu potrzeb były trudne z uwagi na to, że
część jednostek pomocy społecznej nie realizowała ustawowych zadań, a bilans potrzeb
stanowił swego rodzaju sprawozdanie. Mimo że nadal nie wszystkie jednostki pomocy
społecznej przesyłają wypełnione formularze, w ciągu ostatnich lat widoczna jest znaczna
poprawa.
Zdaniem pracownika zajmującego się bilansem potrzeb, regionalny ośrodek polityki
społecznej chce położyć większy nacisk na promocję, tzn. dotarcie z rekomendacjami do
szerszego grona odbiorców: Chcemy zmienić sposób rekomendacji. Do tej pory nasze
rekomendacje były w formie jakby skróconych wniosków z badań, teraz będziemy próbowali
robić to tak, jak się robi w większości, czyli rekomendacje z określeniem potencjalnego
adresata tej rekomendacji, czyli odpowiedzialnego za ewentualne jej wdrożenie. Inną kwestią
jest zapewnienie zwrotnej informacji jednostkom pomocy społecznej, co może pozytywnie
wpłynąć na ich stosunek do sporządzania bilansu potrzeb, jak i podejmowanych działań: na
pewno będziemy generować taką informację zwrotną do ośrodków pomocy społecznej i do
powiatowych centrów pomocy rodzinie (…) ujawniło się, że troszeczkę wpływa to negatywnie
na motywację, jeśli nie wiadomo, jakie były skutki i co z tego powstało, mimo, że to jest
opublikowane w naszych kręgach. Wydawało się to takie wystarczające, ale okazuje się, że
nie jest.
Zdarzają się przypadki, że bilans potrzeb jest wykorzystywany przez pracowników,
którzy podnosili swoje wykształcenie do rozmaitych opracowań czy specjalizacji. Czasami
ktoś posłużył się bilansem potrzeb na radzie powiatu czy gminy. Zdarzyło się także, że w
przypadku niekorzystnych wyników dla jednego z powiatów, pracownicy regionalnego
ośrodka polityki społecznej zostali poproszeni, aby w oparciu o bilans potrzeb przedstawili
sytuację w pomocy społecznej. Jak zaznaczył jednak badany, co należy podkreślić, bilans
potrzeb pomocy społecznej jest opracowywany przede wszystkim z myślą o strukturach
wojewódzkich, a zatem wiedza o tym, w jaki sposób korzystają z bilansu potrzeb gminy czy
powiaty nie była dotychczas przedmiotem systematycznego zainteresowania.
W przypadku służb wojewody wiadomo, że bilans potrzeb został wykorzystany
między innymi do kontroli jednostek pomocy społecznej. Informacje z bilansu potrzeb
106
posłużyły również regionalnemu ośrodkowi polityki społecznej do wystąpienia do marszałka z
wnioskiem o dodatkowe zatrudnienie dla ośrodków pomocy społecznej. Wiedza pochodząca
z bilansu służy pracownikom regionalnego ośrodka polityki społecznej również przy
opracowywaniu nowych programów. Jak podkreślił rozmówca, informacje zawarte w bilansie
potrzeb są zbierane w konkretnym celu, to są dane, które służą temu, żeby coś poprawić,
żeby coś zaoferować jednostkom lokalnym. Jeżeli my wykorzystujemy te dane, to po to, żeby
coś zaoferować właśnie powiatom, które ten bilans wypełniają. Także wydaje mi się, że to
jest jak najbardziej wykorzystane praktycznie.
Dotychczas bilans potrzeb był przekazywany wojewodzie listem przewodnim. W
związku z obowiązkiem sporządzania Planu Działania w ramach realizowanego projektu
systemowego, po raz pierwszy w ubiegłym roku bilans potrzeb pomocy społecznej został
zatwierdzony w drodze uchwały, co związane było z omówieniem i prezentacją jego
wyników. Zwiększenie zainteresowania było związane z tym, że bilans zawierał wiele
informacji pomocnych w realizacji projektów systemowych.
Podobnie jak w większości innych województw, w związku z realizacją projektu
Kapitał Ludzki zmieniono termin wysyłania do gmin i powiatów formularzy bilansu potrzeb.
Dotychczas bilans potrzeb pomocy społecznej był przygotowywany przez gminy pod koniec
roku, od ubiegłego roku formularze wysyłane w pierwszej połowie roku. Funkcjonowanie
dwóch terminów sporządzania bilansu potrzeb pomocy społecznej oraz bilansu związanego
z projektem Kapitał Ludzki stanowi dla regionalnego ośrodka polityki społecznej istotny
problem. Dotyczy to zarówno zbierania danych, jak i ich opracowania, to jest też bez sensu
ze względu na sposób organizowania tych projektów systemowych. Na początku roku
dopiero są podpisywane umowy, dopiero wtedy wiemy, kto przysłał plik, kto zrezygnował,
dlaczego. Ciężko jest nam to w podstawowych terminach, a żeby być w porządku, to
będziemy wiele miesięcy wcześniej wysyłać bilans traktując go, jako bilans za następny rok
do 1 marca, to znaczy, że może być wcześniej. Nie udało nam się do tej pory wymyślić, jak z
tego wybrnąć. Powrót do wcześniejszego terminu sporządzania bilans potrzeb pomocy
społecznej byłby, zdaniem rozmówcy, bardziej korzystny.
Formularze bilansu potrzeb są wysyłane bezpośrednio do ośrodków pomocy
społecznej i powiatowych centrów pomocy rodzinie. Regionalny ośrodek polityki społecznej
rozważał pomysł zwracania się z prośbą o zatwierdzenie bilansu potrzeb przez lokalne
władze, ale ostatecznie zdecydowano, że nadając bilansowi potrzeb większą formalność
można
obniżyć
jednocześnie
wiarygodność
i
szczerość
wypowiedzi
pracowników
sporządzających bilans potrzeb.
Formularze bilansu potrzeb pomocy społecznej były konsultowane zarówno z
jednostkami pomocy społecznej, jak i wojewódzkim wydziałem polityki społecznej.
107
Uzgodnione zostały wówczas podstawowe zagadnienia dotyczące zarówno kształtu bilansu,
jak i merytorycznej zawartości: byliśmy zgodni z urzędem wojewódzkim, że to powinno mieć
jakościowy wymiar i byli zdecydowanie przeciwni, co do tej takiej finansowej formy. Byliśmy
zgodni, co do tego, że to powinno tak wyglądać.
W bilansie potrzeb pyta się zarówno o plany, jak i o zadania już zrealizowane. Pewne
informacje o zrealizowanych już zadaniach są konieczne zarówno ze względu na
monitorowanie pewnych problemów, jak i możliwości planowania: Z jednej strony jak chcemy
ocenić ileś strategii, czy ilość wdrożonych programów, oszacować, czy gminy pracują
projektowo, czy myślą strategicznie przygotowując jakieś dokumenty, jak strategie, to
musimy zapytać o okres zamknięty, bo to są twarde dane: mieli, albo nie mieli i napisali
program, albo nie napisali, przyjęli strategię, albo nie przyjęli. Z drugiej strony na podstawie
bilansu musimy opracować projekt szkoleniowy, bo wiadomo, że nie możemy zaplanować
tego, który się toczy, tylko dopiero następny.
Zdaniem badanego, prace nad zmianami bilansu potrzeb pomocy społecznej powinny
przede wszystkim dotyczyć jego ujednolicenia tak, aby zapewniał możliwość porównywania
między województwami. Zapewniłoby to także możliwość administracji centralnej uzyskanie
porównywalnych danych i cyklicznego opracowywania określonego zestawu informacji.
Ujednolicenie
narzędzia
powinno
dotyczyć pewnej
wspólnej
części
pozostawiając
jednocześnie możliwość dostosowywania bilansu do lokalnych potrzeb. Zdaniem rozmówcy,
bilans potrzeb w obecnym kształcie przedstawia sytuację w pomocy społecznej rozumianej
jako instytucja, ale nie jako system społeczny. Tej funkcji nie spełnia. Bilans potrzeb pomocy
społecznej powinien łączyć te dwa punkty widzenia, taka refleksja nam wracała, bo to bilans
potrzeb, czyli jednocześnie bilans potrzeb systemu, z drugiej strony potrzeb rozwiązań,
korzystnych rozwiązań, problemów mieszkańców. Tego tam nie ma.
108
2.11.
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w województwie K
W ramach zadań, którymi zajmuje się opisywany regionalny ośrodek można wyróżnić
pięć głównych obszarów: obszar szeroko zdefiniowanej pomocy społecznej, kwestie
związane z różnego rodzajami uzależnieniami, obszar świadczeń rodzinnych obejmujący
również obsługę świadczeń na styku państwa polskiego i krajów Unii Europejskiej,
rehabilitacja osób niepełnosprawnych obejmujący również współpracę w tym obszarze z
organizacjami
pozarządowymi
oraz
realizacja
projektów
systemowych.
Opisywane
województwo to region o dominującej strukturze wiejskiej, które charakteryzują się
specyficznymi problemami: bieda, mała ilość lokalnie aktywnych organizacji pozarządowych,
specyfika polityczna i w związku z tym, to wyciska piętno na pracy ROPS-u. Z uwagi na
trudniejsza sytuację w małych gminach większość środków z rozmaitych programów jest
przekazywana na tereny wiejskie i do małych miast. Większe miasta mają dostęp do
większych środków oraz większa jest prężność działań organizacji pozarządowych.
Jak podkreślił jeden z pracowników, regionalne ośrodki polityki społecznej realizują
wiele zadań, na które jednakże nie zawsze przekazywane są wystarczające nakłady
finansowe. Zdarza się, że mimo wytyczenia pewnych kierunków rozwoju w strategii
województwa nie wiąże się to z kompleksowym opracowaniem programów i podejmowanym
działaniem w danym obszarze. Często, barierą w podejmowaniu działań jest zarówno bariera
finansowa, niewystarczające środki na zatrudnienie kadry, jak i brak programu w danym
obszarze na poziomie województwa. Regionalny ośrodek polityki społecznej z sukcesem
pozyskuje dodatkowe środki w ramach programów systemowych. Regionalny ośrodek
aktywnie włączył się również w merytoryczne prace podczas tworzenia strategii
województwa.
W omawianym przypadku, regionalny ośrodek polityki społecznej nie jest jednostką
autonomiczną, znajduje się w strukturach administracji samorządowej, co zdaniem jednego z
rozmówców, wydłuża i komplikuje proces komunikacji: to jest niewątpliwie utrudnienie pracy.
Bo to są tłumaczenia ludziom, którzy nie do końca rozumieją w pracy ROPS-u czegoś, co
jest jasne. A potem on tłumaczy znowuż marszałkowi. To jest bez sensu. Po drodze zgubi
jakiś wątek. Albo przekaże źle. Powiedzmy sobie szczerze, to ma wpływ na oddalenie i na
kształtowanie samej polityki.
Zdaniem jednego z rozmówców, bilans potrzeb to kawał dobrej, nikomu niepotrzebnej
roboty. Jak wynika z rozmowy, jednym z powodów, dla którego przygotowuje się bilans w
obecnym kształcie jest ustawowy zapis przesyłania go do służb wojewody. Jak przyznają
osoby opracowujące bilans potrzeb, pierwsza część bilansu dotycząca spraw finansowych w
tak rozbudowanej formie nie jest potrzebna regionalnym ośrodkom polityki społecznej.
109
Interesujące i użyteczne są informacje dotyczące działań i pomocy pozamaterialnej takie,
jak: funkcjonowanie infrastruktury, rozwój infrastruktury, potrzeby, kadra, aktywne formy. Jest
to, jak wskazano, również istotne z uwagi na to, że zdarza się, że niektóre placówki nie
realizują pewnych ustawowo wymaganych zadań, bo czasem powiaty zapominają, że mają
zadania, które powinny realizować, a odbiorcami tych zadań powinny być ośrodki pomocy
społecznej. Takie opracowania, jak bilans potrzeb dają wgląd w to, kiedy i jakie zadania czy
programy są realizowane. Wiedzę tę bardziej uszczegółowił bilans potrzeb przygotowywany
w związku z projektem systemowym, który skupia się przede wszystkim na informacjach
dotyczących zagadnień społecznej integracji, my nie patrzymy przez pryzmat zasiłków, ale
przez pryzmat integracji.
Bilans w wersji elektronicznej jest wysyłany do ośrodków pomocy społecznej i
powiatowych centrów pomocy rodzinie pod koniec września. W takiej też wersji zbiera się
wypełnione tabele pod koniec listopada. Mimo braku zapisu w ustawie o konieczności
przesyłania bilansu potrzeb do regionalnych ośrodków polityki społecznej, dzięki dobrej
współpracy z jednostkami pomocy społecznej, nie ma problemów z pozyskiwaniem
informacji. Bilans potrzeb jest sporządzany na podstawie informacji uzyskanych ze
wszystkich ośrodków z terenu województwa, dlatego też pracownicy dbają, aby wszystkie
ośrodki przesłały wypełnione formularze. W opisywanym przypadku jednostkowe gminne
formularze bilansu potrzeb są najpierw zbierane przez powiatowe centra pomocy rodzinie, a
następnie przesyłane do regionalnego ośrodka. Przyjęcie takiej procedury wynikało z
zainteresowania powiatów informacjami dotyczącymi ich gmin. W przypadku gmin większe
zainteresowanie bilansem potrzeb było widoczne w okresie przygotowywania przez gminy
strategii, gros jednostek rzeczywiście zwracało się do nas, by przekazać, gdzie są powody
trudnych sytuacji. Ale wiem, że to wtedy bardziej było potrzebne. Gdyby był określony cel
tego bilansu, zapisane tak, jak potrzeba, rzeczywiście powinien być wykorzystywany. To jest
ogromny materiał, robocze zdiagnozowanie sytuacji. To jest doskonały obraz zmian, które
zachodzą.
Bilans potrzeb pomocy społecznej jest przesyłany do zarządu województwa, który
podejmując
uchwałę
przekazuje
bilans
do
urzędu
wojewódzkiego.
Taka
droga
administracyjna wymaga przedstawienia streszczenia raportu. Na prośbę marszałka, bilans
potrzeb jest poddawany pod obrady komisji polityki społecznej.
Omawianemu regionalnemu ośrodkowi udało się odejść w ostatnim czasie od
wypełniania i zbierania papierowych wersji formularzy. Jednakże, brak odpowiedniego
programu komputerowego powoduje, że najwięcej czasu poświęca się na techniczne
opracowanie otrzymanego materiału.
110
Podobnie jak w innych województwach, prace nad przygotowaniem bilansu wydłuża
znacznie duża ilość błędów obliczeniowych i konieczność sprawdzania i korygowania
wpisywanych kwot. Nasi rozmówcy podkreślali, że bilans jest traktowany, jako kolejny
obowiązek, zatem nikt nie przykłada do niego większej wagi. Szczególnie w sytuacji, w której
pracownicy, do których kierowany jest bilans mają poczucie, że jego przygotowanie nie
wiąże się z możliwością zaspokojenia wykazanych potrzeb. Zdaniem jednego z
pracowników, sytuacja mogłaby ulec zmianie gdyby inny był adresat bilansu, np.: burmistrz
lub starosta. Pracownicy mają świadomość tego, że z bilansem nie wiążą się żadne
konkretne decyzje czy działania. Ponadto mają również świadomość tego, że bilans potrzeb
nie jest w żaden sposób wykorzystywany przez głównego adresata, jakim jest urząd
wojewódzki, gdyż bilans przesyła się do wojewody, a wojewoda mówi tak, słuchajcie: jeżeli
chodzi o projekt planu finansowego dla gmin, to już jest zrobiony. Już w listopadzie, kiedy my
zabierzemy się za bilans, to już mają informacje, jakie środki mają, jeśli chodzi o zadania
zlecone.
Z powyższą kwestią wiąże się również zagadnienie wiarygodności danych w bilansie
potrzeb, co podkreślali pracownicy regionalnego ośrodka polityki społecznej. Jednostki
pomocy społecznej wypełniają bilans potrzeb znając plany budżetowe na kolejny rok.
Pojawia się pytanie, o jakich potrzebach w bilansie potrzeb mówią jednostki pomocy
społecznej, czy spisywać wszystkie nasze potrzeby, czy to, co wojewoda nam naliczył? Bo
już mają naliczone środki. Są takie telefony z ośrodków, co wpisać w tabelę (…) To
sporządzony dokument pod możliwości, a nie pod potrzeby. Zdaniem jednego z rozmówców,
to, co wpisują jednostki pomocy społecznej, to nie są faktyczne potrzeby a możliwości,
potrzeby wpisane w możliwości finansowe gmin czy powiatów.
Pracownicy starają się, aby bilans potrzeb pomocy społecznej nie był sprowadzony
jedynie do realizacji ustawowego obowiązku. Informacje zawarte w bilansie potrzeb są
wykorzystywane zarówno do przygotowania i opracowania regionalnych programów
społecznych, jak i opracowania dotyczącego stanu pomocy społecznej. W przypadku tego
ostatniego sięga się do bilansu potrzeb głównie po informacje o pozamaterialnych formach
pomocy związanych z aktywną integracją, a mianowicie: formy pracy socjalnej, zadania,
które realizuje powiat w obszarze poradnictwa, interwencji, doradztwo metodyczne, ośrodki,
charakterystyka grup odbiorców pracy socjalnej.
Opracowanie na temat stanu pomocy społecznej oprócz bilansu potrzeb wykorzystuje
również dane ze sprawozdania MPiPS ukazując, jak zmieniało się natężenie rozmaitych
problemów społecznych na terenie województwa na przestrzeni kilku lat. Podobnie, jak w
bilansie potrzeb, tak też we wspomnianym dokumencie informacje ukazywane są w rozbiciu
111
na poszczególne gminy i powiaty, co dostarcza wiedzy, w jaki sposób różne gminy czy
powiaty radzą sobie z rozwiązywaniem problemów społecznych.
Informacje znajdujące się w bilansie potrzeb mają również wpływ na rodzaj i tematykę
przeprowadzanych w regionalnym ośrodku polityki społecznej szkoleń pracowników
jednostek pomocy społecznej.
W pewnych sytuacjach wykorzystanie informacji zawartych w bilansie potrzeb
przekładało się na podejmowanie konkretnych działań, jak np. udzielanie wsparcia w ramach
pozyskiwania środków na dodatkowe zatrudnienie. Jak przyznają pracownicy, czas i wysiłek
wkładany w opracowanie bilansu potrzeb jest zbyt duży, aby potem z tego nie korzystać.
Brak wykorzystania, przydatności bilansu potrzeb jest zauważalny natomiast poza
samym regionalnym ośrodkiem polityki społecznej. Tym bardziej, że wśród pracowników
sporządzających bilans są osoby, które przed zmianami administracyjnymi pracowały w
urzędzie wojewódzkim i pamiętają, w jaki sposób bilans ten był wykorzystywany w tamtym
czasie, wcześniejsze zapisy ustawy były – tak jak było to zapisane, że bilans potrzeb
sporządza się we współpracy z gminami i powiatami, czyli były określone ramy współpracy w
tym zakresie – on był jeszcze z rocznym wyprzedzeniem. W czerwcu był już przekazywany
do wojewody. I wojewoda, ja pamiętam to, bo pracowałam (…), to wiem, że ten bilans
naprawdę się wykorzystywało. Jednocześnie zaznaczają, że przydatność bilansu potrzeb
wynikała z innego sposobu finansowania zadań pomocy społecznej, wtedy rzeczywiście w
tej części finansowej służył temu, czemu powinien służyć. Bo on służył do sporządzenia
budżetów planów finansowych dla wojewody, a gros w tamtym czasie były finansowane
przez rząd, czyli środki szły z budżetu państwa.
To, co jest mniej użyteczne dla regionalnego ośrodka polityki społecznej byłoby,
zdaniem rozmówców bardziej przydatne wojewodzie gdyby zmieniony został termin
opracowywania bilansu potrzeb. Zmiana terminu dałaby większą możliwość wykorzystania
bilansu potrzeb również gminom i powiatom, w sytuacji, gdy ta część finansowa - potrzeby
na 2009 rok, kiedy nie są to potrzeby, tylko możliwości poszczególne rozpisane, jeśli chodzi
o finanse, to do niczego się nie ma. Głównym zadaniem bilansu potrzeb, zgodnie z
założeniami, było planowanie środków. Dlatego też, zdaniem jednego z rozmówców, obecnie
bilans potrzeb powinien nie tylko służyć wojewodzie, ale również planowaniu środków na
realizację zadań własnych w gminach i powiatach.
Opinie o tym, komu powinien służyć bilans potrzeb pomocy społecznej, ani czego
powinny dotyczyć zmiany w bilansie potrzeb nie są jednoznaczne. Z jednej strony
pracownicy deklarują, że powinien służyć wojewodzie, z drugiej strony, odwołując się do
wiedzy dotyczącej zadań realizowanych przez regionalny ośrodek polityki społecznej,
pracownicy widzieliby zmiany bilansu idące w kierunku lepszego dostosowania narzędzia do
112
nowych wyzwań czy zadań stojących przed regionalnym ośrodkiem polityki społecznej. Jeśli
on ma być przydatny dla nas, myślę, że bardziej dla nas, bo jeśli chodzi o wojewodę, to pod
kątem oceny efektywności pomocy społecznej, to bardziej powinien pójść w kierunku
aktywnej integracji. Mniej dyskusyjna, dla rozmówców, pozostaje kwestia uwzględnienia w
planowanych zmianach przydatności bilansu dla gmin i powiatów, co wielokrotnie zostało
podkreślane w czasie rozmowy.
Zdaniem
pracowników,
zmiany
powinny
iść
w
kierunku
rozbudowania
i
uszczegółowienia bilansu o informacje wychodzące poza obszar materialnej i finansowej
pomocy. Zwrócono uwagę, że taki charakter zmian pozwoliłby innych podmiotom i
organizacjom, poza samymi jednostkami pomocy społecznej, korzystać z bilansu potrzeb
pomocy społecznej, jak np. organizacje pozarządowe czy inne instytucje na terenie powiatu.
Podkreślano wielokrotnie, że widoczna jest potrzeba i zainteresowanie bilansem potrzeb ze
strony chociażby organizacji pozarządowych. Zainteresowanie to jest związane z
przygotowywaniem projektów konkursowych, brakiem informacji dotyczących aktywnej
integracji na terenie województwa czy konkretnego powiatu/gminy.
Zdaniem pracowników zajmujących się opracowywaniem bilansu potrzeb, plany
dotyczące zmiany kształtu bilansu potrzeb powinny być poprzedzone określeniem celu, w
jakim jest on sporządzany oraz czas, w jakim będzie on przygotowywany. To dopiero pozwoli
określić, z jakich części dotychczasowego bilansu można zrezygnować.
113
2.12.
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w województwie L
Rozmówca nie uczestniczył bezpośrednio w tworzeniu bilansu potrzeb w regionalnym
ośrodku polityki społecznej, ale w rozmowie opierał się na wiedzy i doświadczeniu
wyniesionym z ośrodka pomocy społecznej, w którym wcześniej pracował. To, co wymaga
zdaniem badanego podkreślenia, to ogólny problem, z jakim borykają się jednostki pomocy
społecznej, a który dotyka rozmaite statystyki z obszaru pomocy społecznej. Chodzi nie tyle
o rzetelność danych, gdyż zdaniem rozmówcy, nie jest tak, że proces sporządzania bilansu
potrzeb pozbawiony jest refleksji czy zaangażowania, ile o wiarygodność samych danych.
Głównie dotyczą one sposobu liczenia klientów pomocy społecznej, trudności w rozróżnianiu
rodziny i środowiska.
Zdaniem rozmówcy, bilans potrzeb w obecnym kształcie zawiera dużo informacji, ale
są one mało przydatne. Regionalne ośrodki polityki społecznej opierają się, między innymi,
na ministerialnych sprawozdaniach, które pokazują statystyki z poprzedniego roku.
Problemem, podobnie jak w przypadku innych typów sprawozdań, jest brak wiedzy
na temat ich wykorzystania. Nasz rozmówca przyznaje, że nie wie, co dalej się dzieje z
bilansem potrzeb pomocy społecznej, poza wiedzą o tym, do kogo ustawowo sporządzony
bilans musi być przekazany. To skutkuje również podejściem do samego opracowywania
takich dokumentów, które bez informacji zwrotnej stają się pozbawione sensu.
Opierając się na własnym doświadczeniu i wiedzy dotyczącej pracy jednostek
pomocy społecznej oraz zadań im postawionym, zdaniem rozmówcy, bilans potrzeb pomoc
społecznej najpełniej powinien służyć dyrektorom regionalnych ośrodków polityki społecznej,
którzy są i powinni być kreatorami polityki społecznej na poziomie lokalnym. Bilans potrzeb
powinien dostarczać możliwości porównania sytuacji w różnych regionach, konsekwencją
czego będzie między innymi wskazanie na „dobre praktyki”, skuteczne czy nowatorskie
rozwiązania. Obecnie bez informacji zwrotnej trudno odpowiedzieć na pytanie, na ile bilans
potrzeb jest użytecznym narzędziem.
Ponadto, jak podkreślił rozmówca, nie ma mechanizmu upowszechniania wiedzy o
bilansie potrzeb pomocy społecznej w samych jednostkach pomocy społecznej. Przytaczając
przykład raportów dostarczanych przez obserwatorium rynku pracy, rozmówca podkreślił, że
istotną kwestią, której brakuje w przypadku bilansu potrzeb jest promocja, upowszechnienie
wiedzy na temat bilansu i informacji, jakie zawiera. Opracowany bilans potrzeb nie dociera
też do wszystkich jednostek pomocy społecznej czy szerzej do innych organizacji, które
również mogłyby skorzystać z tej wiedzy. Jest to istotne, w opinii rozmówcy, zwłaszcza, gdy
kładzie
się
duży
pozarządowymi:
nacisk
Oczywiście,
na
tworzenie
żeby
to
był
partnerstw,
współpracę
uniwersalny
bilans,
z
to
organizacjami
musiałby
ulec
przekonstruowaniu. To są inne źródła finansowania, zresztą organizacje pozarządowe nie są
114
jednostkami budżetowymi. Ale to wiadomo. Natomiast ja mówię, że jeżeli by ten bilans miał
być modyfikowany w stronę narzędzia dla obserwatorium, to uważam, że to musi być
bezwzględnie poszerzone o te jednostki. Jeżeli mówimy o polityce społecznej, to nie ma
wyjścia. (…) Mówimy o organizacjach pozarządowych to jest trzeci sektor, a istnieje również
coś takiego, jak czwarty sektor, czyli np. Koło Gospodyń Wiejskich, które nie są rejestrowane
(…). Do nich nikt nie dociera, a one stanowią koło zamachowe wielu gmin, że tam w ogóle
się coś dzieje, jakaś aktywność lokalna. No i właśnie np. badanie byłoby dobrze
przeprowadzić na skalę polską. Jaki profit, ile tego jest…(…), Bo to jest miara pewnej
aktywności lokalnej, a polityka społeczna to jest kwestia dialogu społecznego, dużo jest
takich kwestii.
Bilans potrzeb nie powinien opierać się wyłącznie na wskaźnikach, lecz powinien iść
w stronę szerszych analiz ujmujących pomoc społeczną w szerszym kontekście, w stronę
monitorowania różnych aspektów sytuacji społecznej, ponieważ różne obszary polityki
społecznej zazębiają się wzajemnie. W tym kontekście bilans potrzeb nie dostarcza i nie
może dostarczyć odpowiedzi czy informacji dotyczących integracji społecznej czy lokalnej
aktywności, ponieważ jest wysyłany do określonego typu jednostek pomocy społecznej.
Głębokiego zastanowienia wymaga to, kto i jak takie dane mogą lub powinny być
zbierane.
Dla takich analiz odpowiednim miejscem, zdaniem rozmówcy, byłoby planowane
obserwatorium integracji społecznej, które powinno wypracować szereg wskaźników oraz
monitorować sytuację szeroko rozumianej pomocy społecznej, co wychodziłoby poza jedynie
informacje liczbowe, gdyż pomoc społeczna to również wszelkie działania o charakterze
integracyjnym.
Rozmówca zwrócił uwagę na szerszy problem, a mianowicie, na swego rodzaju
chaos informacyjny. Istnieje wiele rozmaitych typów sprawozdawczości, bilansów, planów,
zapotrzebowania, które mówią o tym samym, a jest ich kilka na potrzeby jednej instytucji.
Cała sprawozdawczość powinna być ujednolicona.
Podobnie jak wiele innych osób zajmujących się bilansem, rozmówca podkreślił, że
bilans potrzeb jest robiony zbyt późno. Potrzeby ujmowane w bilansie potrzeb powinny być
sygnalizowane wcześniej, a nie na początku roku, którego dotyczą.
Istotną kwestią jest po pierwsze zmiana kształtu bilansu potrzeb, typu zbieranych
informacji. Po drugie, zaangażowania do opracowywania bilansu w jednostkach pomocy
społecznej osób, które dobrze znają się na pomocy społecznej i są świadome rozmaitych
problemów związanych z naturą pomocy społecznej.
Bilans potrzeb może stanowić punkt wyjścia do opracowania wskaźników, które
pokazywałyby sytuację w pomocy społecznej oraz jej zmianę. Należałoby również
115
zastanowić się czy bilans potrzeb, podobnie jak raporty np. obserwatorium rynku pracy, nie
powinny być opracowywane częściej: miesięcznie, kwartalnie, półrocznie. Potrzebny jest
system wskaźników i dobra wizualizacja, czyli zobrazowanie tego, w skali województwa. (…)
Mówię tu o pewnych mapach stworzonych, dostępnych na stronach czy opracowaniach
wydawanych, tak powiedzmy, co pół roku. Celem prac nad bilansem potrzeb pomocy
społecznej powinno być przygotowanie nowego, przydatnego narzędzia, które nie tylko
będzie informowało o tym, czego jest mniej, a czego więcej w danym województwie, ale
będzie diagnozowało, monitorowało i analizowało zachodzące zmiany. Z jednej strony bilans
potrzeb powinien być narzędziem ujednoliconym, które będzie umożliwiało porównanie
sytuacji w różnych województwach, z drugiej strony wypracowane wskaźniki powinny
uwzględniać lokalny kontekst.
116
2.13.
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w województwie M
Pracownicy określają bilans potrzeb jako: bardzo dużą pracę, zestawienie masy liczb,
cyfr i danych. Niestety, przeważa wśród nich poczucie braku sensu opracowywania tego
dokumentu: mamy świadomość tego, że, niestety, w wielu przypadkach to jest bilans na
półkę. Przyczyn poczucia bezużyteczności dokumentu pracownicy upatrują m. in. w zapisach
ustawowych dotyczących terminu przekazywania go wojewodzie, gdyż jego przekazanie
następuje po prowizorium budżetowym, co oznacza, że nie jest to narzędzie do tworzenia
planu budżetowego.
Rozmówcy podkreślają, że w związku z tym, że nie istnieją uregulowania prawne
dotyczące zawartości i sposobu opracowywania bilansu potrzeb, nie wiedzą jak wyglądają
bilanse w innych województwach. Procedura przygotowywania dokumentu w omawianym
regionalnym ośrodku opiera się na współpracy ośrodków pomocy społecznej i powiatowych
centrów pomocy rodzinie z placówkami i instytucjami działającymi na ich terenie,
realizującymi zadania pomocy społecznej. Dopiero po zebraniu informacji z tych różnych
źródeł, ośrodek pomocy społecznej/powiatowe centrum pomocy rodzinie przesyła bilans
potrzeb do regionalnego ośrodka polityki społecznej. Następnie, dane te są zestawiane i
przesyłane do wojewody.
W bieżącym roku po raz pierwszy posłużono się w regionalnym ośrodku programem
komputerowym w celu uzyskania danych z regionów, jak i stworzenia ostatecznej wersji
dokumentu. Pomimo tego, jednostki w regionie zobowiązane były także dostarczyć wersję
papierową bilansu z podpisami osób upoważnionych. Od grudnia roku ubiegłego trwa
weryfikacja programu pod względem technicznym i merytorycznym. Pełne i szybkie
wykorzystanie programu komputerowego uniemożliwiały problemy związane z samym
programem, jak i z nie przygotowaniem pracowników jednostek regionu do pracy z
oprogramowaniem oraz z Internetem (pomimo wcześniejszego przeszkolenia ich przez
regionalny ośrodek w tym zakresie). Pracownicy ośrodków pomocy społecznej i powiatowych
centrów pomocy rodzinie logują się do programu korzystając ze strony internetowej
regionalnego ośrodka. Dana jednostka w regionie posiada jeden login i jedno hasło, do
których przyporządkowana jest jedna osoba (w pojedynczych, wyjątkowych sytuacjach –
dwie), to pozwala uniknąć sytuacji, kiedy dane z jednego ośrodka są wypełniane przez dwie
osoby. Dzięki tej metodzie zbierania danych, regionalny ośrodek otrzymał informacje (choć
nie było to zamierzeniem) o poziomie komputeryzacji i dostępu do Internetu oraz
niezbędnych umiejętności z tym związanych wśród pracowników jednostek.
Pracownicy jednostek pomocy społecznej w gminach i powiatach wprowadzają do swoich
profili dane jednostek, działających na ich terenie, wypełniają w programie tabele dotyczące
117
ich potrzeb i przesyłają zatwierdzony raport do regionalnego ośrodka polityki społecznej,
tracąc tym samym, możliwość jego edytowania. Jedynie na poziomie administratora, można
dokonywać zmian, czyli można dany raport odrzucić, poprawić lub zaakceptować.
Regionalny ośrodek ma też możliwość zablokowania dostępu lub edytowania danych osób
posiadających uprawnienie do wykonywania czynności w programie. Dokonywanie operacji
na danych możliwe jest dopiero po eksporcie danych do programu Microsoft Excel. W
obecnej chwili, program do opracowywania bilansu potrzeb nie daje takiej możliwości.
Pracownicy ośrodków pomocy społecznej, nie mają
dostępu do raportów przesyłanych
przez inne gminy. Pracownik powiatowego centrum pomocy rodzinie ma możliwość
zapoznania się z raportami przesłanymi przez ośrodki pomocy społecznej znajdujące się na
terenie danego powiatu. Nie ma możliwości modyfikacji danych w nim zawartych.
W regionalnym ośrodku polityki społecznej przygotowaniem bilansu potrzeb zajmują się trzy
osoby: jedna osoba nadzorująca oraz dwie przygotowujące dokument. Wspomniane dwie
osoby zajmują się jedynie przygotowywaniem bilansu potrzeb.
W bieżącym roku formularze zostały przesłane do gmin i powiatów na początku stycznia, a
możliwość przesłania on-line (ze względu na opóźnienie związane z wprowadzaniem
programu komputerowego) istniała od połowy stycznia. Do końca stycznia otrzymały termin
na jego odesłanie w formie papierowej i przekazania elektronicznie przy użyciu nowego
programu. Ostatni bilans potrzeb spłynął w marcu po monitach, gdyż cały czas
funkcjonujemy w obrębie współpracy. My nie możemy nakazać, gmina (…) ma obowiązek
opracowania swojego bilansu, a nie musi nam przekazać.
Jak wspomniano powyżej, zawartość bilansu potrzeb nie jest ustalona przez
ustawodawcę. Pracownicy regionalnego ośrodka w większości sami ustalali, jaki zakres
danych będzie zbierany z regionów i przekazany wojewodzie. Nie nastąpiły oficjalne
konsultacje regionalnego ośrodka z innymi instytucjami dotyczące zawartości bilansu: (…)
Nie ma oficjalnych spotkań typu konsultacje regionalnego bilansu potrzeb, tylko, przy okazji
spotkań z kierownikami ośrodków pomocy społecznej czy kierownikami PCPR-ów,
rozmawiając o bilansie potrzeb, również słuchamy czy bilans wymaga jakichś modyfikacji.
Zakres zbieranych danych jest częściowo spójny z zakresem danych gromadzonych w
ramach sprawozdań MPiPS 03. Bilans składa się z dwóch części. W pierwszej znajduje się
analiza danych z roku zakończonego, w której pokazane jest to, co zostało zrealizowane, a
w drugiej cześci pokazane są niedobory. Taka konstrukcja bilansu pozwala nam na
pokazanie, że nie można tego bilansu potrzeb planować w zupełnym oderwaniu od roku
poprzedniego. Opracowanie bilansu opiera się na założeniu, że pracownicy socjalni są
osobami, które znają potrzeby swego rejonu. Na podstawie małych rejonów kompletowany
jest bilans w gminie czy w powiecie. W bilansie znajdują się dane na temat: osób
118
potrzebujących wsparcia, form pomocy, planowanych form wsparcia, placówek, a także dane
o kadrze, którą należałoby zatrudnić, aby świadczyć zaplanowaną pomoc. Bilans jest swego
rodzaju porównaniem z wykonaniem zadań co jest uwzględniane w sprawozdaniach MPiPS
03. Efektem końcowym bilansu była dla nas zawsze odpowiedź ile środków potrzeba w
województwie, żeby realizować ustawę o pomocy społecznej (…), dokładamy jeszcze
diagnozę w zakresie rozpoznania problemów społecznych (…) nasz bilans potrzeb to
również ta część pomocy społecznej, która realizowana jest przez organizacje pozarządowe
(…)może w niedoskonały sposób, ale pokazuje nam podmioty niepubliczne, które wpisują
się w realizację zadań pomocy społecznej.
Zestawienie danych otrzymanych z jednostek w regionie wraz z analizą przekazywane są
wojewodzie. W bieżącym roku, ze względu na opóźnienia prac związanych ze
sporządzaniem bilansu potrzeb zarówno w regionie jak i w regionalnym ośrodku, wojewoda
otrzymał część dokumentu: (…) pozostałe dane zostaną przekazane w terminie
późniejszym. Teraz jesteśmy na etapie przygotowywania analizy pogłębionej z wykresami i
z wnioskami i z rekomendacjami (…).
Pracownicy omawianej instytucji nie są przekonani o rzetelności i kompletności
danych przesyłanych przez jednostki w terenie. Z tego powodu, starają się kontrolować
otrzymywane informacje, szczególne te przesłane droga elektroniczną: Porównujemy wersję
papierową z wersją elektroniczną (…) w pierwszym roku, kiedy program działał, było
mnóstwo błędów. W związku z tym, że wersje papierowe często nie zgadzały się z wersją
elektroniczną dokumentów, konieczne było telefoniczne wyjaśnianie spornych kwestii. W
poprzednich latach, dzięki temu, iż formularze opracowywane były przy użyciu programu
Microsoft Excel, dokonywana była analiza mająca na celu sprawdzenie rzetelności danych:
po zebraniu danych zawsze sobie badaliśmy, czy te dane są prawdziwe (…) jeżeli były
zasiłki, załóżmy okresowe, to (…) sprawdzaliśmy, czy (…) tam aby nie ma błędu. Więc,
zakładaliśmy, że zasiłek, załóżmy okresowy, to maksymalnie 10 miesięcy ktoś może dostać.
Jeżeli jest 100 osób, to tych świadczeń nie może być więcej niż 10.000 i że też ustawa
określa, jakby, progi, jeżeli chodzi o pewne zasiłki, więc tez badaliśmy wartość tego zasiłku.
W przypadku Excela można było takie analizy robić (…) jeżeli były błędy, a było ich
mnóstwo, to była kolejna duża praca, żeby to zweryfikować i otrzymać prawdziwe dane. W
obecnym programie komputerowym również istnieje możliwość weryfikowania danych,
ponieważ program zakłada eksport danych do Excela. Jednak, niektórych błędów nie
wychwyci żaden program. Na przykład, w tym roku (…) jeden z powiatów (…) wpisał, że w
2008 roku budżet z pomocy społecznej na realizację zadania: prowadzenie placówki DPS
wyniósł 3.000.000 a w 2009 planują 900.000. czyli, żaden program nam tego nie wychwyci.
Musi człowiek chwycić i porównać. Czasem wynika to z tego, że tam była inwestycja, a teraz
119
już nie ma, ale najczęściej, wynika z błędu, braku zera na przykład. Kolejną przyczyną braku
rzetelności, diagnozowaną przez pracowników, jest nieprawidłowe klasyfikowanie placówek:
(…) ośrodki pomocy społecznej i powiatowe centra pomocy rodzinie często klasyfikują
określoną placówkę, na przykład świetlica socjoterapeutyczna, do ośrodka wsparcia, a to jest
klasyczna placówka opiekuńczo-wychowawcza. Czyli, jeśli robimy zestawienie dla ośrodków
wsparcia, to nagle nam wyskakuje świetlica socjoterapeutyczna.
Ze względu na to, że program komputerowy do opracowywania bilansu potrzeb powstawał
przed realizacją projektów w ramach PO KL, środki pochodzące z programu nie są
wyodrębnione, gdyż bilans rozpisuje te projekty systemowe na formy pomocy.
Rozmówcy nie są również przekonani o kompletności danych, co według nich wynika z
braku uregulowań dotyczących zakresu danych koniecznych do pozyskania w regionach. W
związku z tym, że jest to bilans potrzeb pomocy społecznej, pozyskiwane są dane z
ośrodków pomocy społecznej. W przypadku powiatów, nie ma pytań o środki PFRON-u. To
jest bilans pomocy społecznej a nie polityki społecznej; wychodzi nam, że w województwie
funkcjonuje 100 świetlic socjoterapeutycznych, co jest kłamstwem (…) funkcjonuje co
najmniej około 700,(…) ale one są finansowane ze środków kapslowych, czyli nie ze
środków pomocy społecznej. Rozmówcy zadają pytanie czy w bilansie powinna być
rozpatrywana tylko pomoc społeczną czy integracja społeczna. Ujęcie bilansu w kontekście
integracji społecznej wymagałoby zmian w ustawie o pomocy społecznej.
Przygotowany w regionalnym ośrodku polityki społecznej bilans potrzeb jest
przesyłany wojewodzie oraz jednostkom w regionie – ośrodkom pomocy społecznej i
powiatowym centrom pomocy rodzinie. W
toku projektowania nowego
programu
komputerowego przeznaczonego do tworzenia bilansu potrzeb, wojewoda uzyskał
możliwość dostępu do przeglądania informacji na temat określonych gmin i powiatów bez
wprowadzania modyfikacji. Nieregularnie bilans jest też przekazywany radnym, starostom i
burmistrzom.
Jak wspomniano powyżej, pracownicy regionalnego ośrodka uważają, iż bilans
potrzeb nie jest użyteczny w szerokim zakresie służbom wojewody, jest jedynie spełnieniem
ustawowego obowiązku i dokumentem, którym trzeba się wykazać w przypadku kontroli NIK.
Bilans mógłby służyć wyłącznie do analiz, do wiedzy na temat zagadnień, które są w nim
ujęte, jednak nie do planowania budżetu, gdyż jest przygotowywany w okresie, kiedy
potrzeby na następny rok już są dawno sprecyzowane.
Regionalny ośrodek polityki społecznej wykorzystuje go natomiast jako: (...) materiał do
różnego rodzaju opracowań, do różnego rodzaju analiz (...). Przygotowujemy co roku analizę
bilansu potrzeb, którą przedstawiamy zarówno wojewodzie jak i gminom i powiatom, które
uczestniczyły w opracowaniu tego bilansu. Czasem, jest to opracowanie w formie publikacji,
120
a czasem jest to umieszczenie na stronie internetowej, czy wysłanie tej analizy pogłębionej w
formie konkretnego pliku. Bardzo często zwracają się do nas samorządowcy o różnego
rodzaju dane dotyczące jakiegoś regionu, podregionu. Informacje zawarte w bilansie potrzeb
są także wykorzystywane przez pracowników omawianej instytucji w związku z realizacją
projektów w ramach POKL, podczas dokonywania analizy i diagnozy województwa. Bilans
potrzeb jest też wykorzystywany do kreowania polityki społecznej, co odbywa się m.in.
poprzez prezentacje wyników analiz burmistrzom, starostom lub radnym. W prezentacji
pokazane zostały gminy, w których udało się zrobić ciekawe projekty lub zrealizować
inicjatywy z zakresu pomocy społecznej. Pokazywane były również gminy, w których
wypłacane są jedynie zasiłki i w których nic poza tym się nie dzieje. Poza tym, pracownicy
regionalnego ośrodka są czasami zapraszani na radę gminy lub powiatu, gdzie mają
możliwość przedstawiania danych dotyczących danej gminy lub powiatu. Dane na podstawie
analiz bilansu były również prezentowane na forum stowarzyszenia gmin i powiatów oraz na
spotkaniu nowo wybranych posłów i senatorów z danego województwa organizowanym
przez marszałka. Ostatnim działaniem z wykorzystaniem bilansu potrzeb, o którym
wspominają pracownicy regionalnego ośrodka jest budowanie części diagnostycznej strategii
wojewódzkiej.
Pracownicy omawianego ośrodka podają, iż od około 2000 roku (...) idea
ujednoliconego bilansu potrzeb (...) gdzieś pączkuje. W związku z wielokrotnie podkreślanym
faktem, iż brak jest uregulowań na poziomie kraju dotyczących zakresu danych koniecznych
do pozyskania, kilka lat temu odbyło się kilka spotkań przedstawicieli regionalnych ośrodków
polityki społecznej celem wypracowania ww. zakresu danych. Na spotkaniach ustalono, że
bilans będzie stanowić trzon danych, które są spójne ze sprawozdaniem, które gminy i
powiaty przygotowują w ramach MPiPS 03. Każde województwo ma również dowolność w
ustalaniu dodatkowych danych zbieranych w bilansie.
Zarówno forma jak i zakres zbierania danych ulegał zmianom. Na początku formularze
danych były przekazywane w formie papierowej, co wymagało przepisywania danych do
zestawienia zbiorczego na poziomie regionalnego ośrodka polityki społecznej. Następnie,
oprócz formularzy papierowych, bilans był przygotowywany na dyskietkach z arkuszami
kalkulacyjnymi, opracowanymi przez pracowników. Wprowadzaniem danych uzyskanych z
regionów do zbiorczego ich zestawienia zajmowało się zawsze kilka osób.
Do 2004 roku omawiany ośrodek opracowywał bilans potrzeb na kolejny rok kalendarzowy w
lipcu. (...) potem ustawa, w 2004 roku, się zmieniła, gdzie wprowadzono, że bilans na dany
rok robiony jest do marca w danym roku. A wcześniej ustawa tego nie precyzowała (...)
121
Zakres wymaganych do dostarczenia danych przez jednostki w regionie ulegał zmianom, co
wynikało głównie ze zmian form prawnych świadczeniobiorców np. zawodowe rodziny
zastępcze lub zmian w świadczeniach. Jednak nie były to zmiany rewolucyjne.
Obecnie każda zainteresowana organizacja może pobrać dokument ze strony internetowej
Ośrodka.
Według rozmówców optymalnym terminem przekazania bilansu potrzeb do wojewody
byłaby pierwsza połowa roku (dokument powinien zawierać dane dotyczące roku
kalendarzowego następującego po roku, w którym byłby przekazywany). Wtedy, byłby
przydatny wojewodzie w zdecydowanie szerszym zakresie: Przygotowując budżet
przykładowo na 2009 rok, to dane gromadzimy i zadania formułujemy w czerwcu, lipcu, a w
sierpniu roku poprzedzającego składamy już do skarbnika, do województwa nasz projekt:
najpierw zestaw zadań i później propozycje sfinansowania tych zadań, czyli składamy projekt
naszego budżet (…). Gdyby bilans był tak złożony, wtedy, kiedy wojewoda składa
zapotrzebowanie na środki do rządu, (chyba w maju czy w kwietniu), to wtedy powinien mieć
nasz bilans i wtedy byłby wykorzystany, ewentualnie gdzieś skonfrontowany z jakimś
podmiotem, gdzie jakby widział, że dane z wykonania są dużo odbiegające od tych
proponowanych, to miałby czas na konfrontację (…). Tak, jak my w tym czasie przedkładamy
bilans, to wojewoda już tylko skorzysta z tej części wykonania roku ubiegłego. Potrzeby,
natomiast, na rok następny on ma już dawno sprecyzowane. Mimo ściśle sformułowanych
sugestii, pracownicy wątpią, czy rolą bilansu potrzeb ma być dostarczanie wojewodzie
danych do planowania budżetu: bo zawsze otrzymujemy informacje, jak rozmawiamy ze
służbami wojewody, że oni mają swoje algorytmy. Szersze wykorzystanie pracownicy
widzieliby na pewno w gminach: Jeżeli byłby na tyle wcześnie, że oni sobie w gminie by go
przygotowali, potem wykorzystali do planów. Jak najbardziej do planów mogą. Myślę, że
bardziej w gminie niż u wojewody.
Zmiana terminu opracowywania bilansu potrzeb na wcześniejszy byłaby także przydatna ze
względu na konieczność pozyskiwania danych z regionów podczas realizacji projektów w
ramach POKL. Pracownicy uważają, że bilans potrzeb, który przygotowują powinien
posiadać bardziej rozbudowaną formę ze względu na konieczność realizowania projektów w
ramach Europejskiego Funduszu Społecznego. Realizacja ta wymaga posiadania takiego
zakresu danych, których nie dostarcza w wystarczającym stopniu obecny bilans potrzeb.
Nowe narzędzie bilansu potrzeb powinno zawierać i dostarczać wiarygodne i miarodajne
dane, ukazywać rzeczywistą liczbę poszczególnych placówek i potrzeb w tym zakresie.
Powinien być źródłem wskazówek, w jakim zakresie należy podjąć interwencje, mieć
charakter bardziej szczegółowych badań na terenie województwa. Nowy bilans powinien
również pozostać narzędziem polityki społecznej, kreowania zmian w regionie.
122
Podczas tworzenia nowego narzędzia bilansu potrzeb konieczne są konsultacje z
przedstawicielami urzędu wojewódzkiego (szczególnie, celem ujednolicenia zakresu danych
żądanych przez regionalny ośrodek z zakresem danych niezbędnych wojewodzie do
planowana budżetu), ośrodków pomocy społecznej, powiatowych centrów pomocy rodzinie
oraz organizacji pozarządowych.
Niezbędne jest także uregulowanie kwestii zakresu danych zbieranych na potrzeby bilansu w
regionach: czy dane te dotyczyć winny pomocy społecznej czy szeroko pojętej integracji
społecznej (co wymagałoby zmiany zapisu ustawowego).
Pracownicy
regionalnego
ośrodka
wyrażają
wolę
i
potrzebę
wspólnych
spotkań
przedstawicieli regionalnych ośrodków polityki społecznej celem uzyskania informacji, w jaki
sposób, w chwili obecnej,
sporządzany jest bilans potrzeb w poszczególnych
województwach.
W 2001 roku powstała w omawianej instytucji zatwierdzona przez sejmik, strategia
rozwoju pomocy społecznej. Pracownicy wypowiadają się o niej w sposób następujący: (…)
wtedy o problemach społecznych (…) dopiero zaczynało się mówić. Ona generalnie jest (…)
to już duży plus (…) Ona w wielu rzeczach nie wpisuje się w te normy metodologiczne
tworzenia strategii, ale jest i to jest najważniejsze. Treści, które są tam zawarte są cały czas
aktualne.
W
poprzednim
roku,
regionalny
ośrodek
przy
współpracy
z
firmą
zewnętrzną
(przygotowywała, między innymi, część diagnostyczną) stworzył projekt strategii polityki
społecznej do 2020 roku. W jego opracowaniu brali także udział przedstawiciele:
departamentów urzędu marszałkowskiego, ośrodków pomocy społecznej, powiatowych
centrów pomocy rodzinie, placówek realizujących zadania z zakresu pomocy i polityki
społecznej, służby zdrowia, policji, sądownictwa, uniwersytetów (profesorowie socjologii). W
chwili obecnej obowiązuje strategia z 2001 roku, a zamknięty i poddany konsultacjom
społecznym projekt jeszcze nie został zaakceptowany.
123
2.14.
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w województwie N
Bilans potrzeb pomocy społecznej jest przygotowywany w dwóch etapach. W kwietniu
formularze wysyłane są do jednostek pomocy społecznej. Analiza otrzymanych danych jest
opracowywana natomiast w drugiej połowie roku. Głównym powodem takiej organizacji pracy
jest obowiązek opracowania do połowy roku bilansu potrzeb związanego z realizacją
projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki.
Z tym wiąże się sama zmiana, jakiej uległ bilans potrzeb pomocy społecznej. Bilans
potrzeb został poszerzony o bardziej szczegółowe informacje dotyczące rozmaitych kwestii
jak np. zapotrzebowania na szkolenia pracowników socjalnych w obszarze aktywnej
integracji, czy stosowane formy pracy socjalnej, charakterystyka grup beneficjentów pomocy
społecznej, w stosunku do których stosuje się konkretne aktywne formy pracy socjalnej.
Rozmówca przyznał, że ta zmiana bilansu pozwoliła uzupełnić i pogłębić wiedzę, która
dotychczas pozostawała na ogólny poziomie. Rozmówca, zajmując się od kilku lat
przygotowywaniem bilansu potrzeb, nie miał szczegółowej wiedzy na temat tego, w jaki
sposób konkretnie zostały opracowane formularze do bilansu potrzeb.
Jak wynikało z rozmowy, bilans potrzeb opracowywany w obecnym kształcie jest
narzędziem mającym pewne ograniczenia, które nie pozwalają na uchwycenie płynnej
rzeczywistości. Trudno przy pomocy bilansu dotrzeć do informacji, których z rozmaitych
powodów ośrodki pomocy społecznej czy powiatowe centra pomocy rodzinie nie posiadają,
jak np. bardziej szczegółowe informacje dotyczące współpracy organizacji pozarządowych z
samorządami, czy rodzaj prowadzonej przez nie działalności i sposobu realizacji zadań z
obszaru pomocy społecznej, czy też informacji o sytuacji w instytucjach pomocy społecznej
prowadzonych przez inne, prywatne podmioty (np. DPS). Brakuje też szczegółowych
informacji dotyczących wyposażenia jednostek pomocy społecznej, co często jest kwestią
drażliwą dla samorządów gmin. W tym przypadku, na co wskazuje rozmowa, bilans potrzeb
pomocy społecznej bardziej obnaża jedynie brak zintegrowanej współpracy między różnymi
podmiotami niż dostarcza informacji: współpraca organizacji pozarządowych i ośrodków
pomocy społecznej - brak tutaj takiego elementu zintegrowania. Tutaj tego nie ma. Tutaj są
owszem akcje Mikołajki, typu dożywanie, ale rozwarstwione na różne jednostki, na różne
programy, mniejsze, większe. Brak jednolitości programu na terenie gminy, żeby
rzeczywiście wszystkie podmioty działające w obszarze pomocy społecznej miały swoje
poszczególne zadania i jednocześnie, żeby się nie podwajały, nie mnożyły w jednym
konkretnym dniu.
Rozmówca
zajmujący
się
opracowywaniem bilansu
potrzeb
wyrażał
swoje
zastrzeżenia dotyczące rzetelności sporządzania bilansu przez jednostki organizacyjne
124
pomocy społecznej. Głównie dotyczy to nagminnych błędów w obliczeniach, wpisywanych
kwotach, ale także braku odpowiedzialności za to, co wpisuje się do formularzy: pracownik
zgłasza konkretne zapotrzebowanie na konkretne szkolenie. Kiedy ma informacje, że
owszem ma bezpłatne szkolenie, może jechać, to rezygnuje.
Bilans potrzeb jest porównywany ze sprawozdaniem z wykonania zadań w ciągu
ostatnich lat. To też pozwala łatwiej kontrolować dane, które pojawiają się w bilansie potrzeb.
Oprócz bilansu potrzeb, regionalny ośrodek polityki społecznej sporządza roczną
ocenę pomocy społecznej.
W opisywanym przypadku, bilans potrzeb pomocy społecznej na prośbę marszałka
jest referowany na zarządzie, a potem przyjmowany uchwałą i przekazywany do urzędu
wojewódzkiego. Trudno ocenić, na ile władze są zainteresowane tym, co zawiera bilans
potrzeb i na ile jest przydatnym narzędziem: Czy aż takie duże zainteresowanie? No chyba
takie, jak pomocą społeczną. Bilans potrzeb nie jest przedmiotem ogólnych dyskusji na
temat pomocy społecznej. Zainteresowanie radnych ogranicza się głównie do pytań o
sytuację z tych rejonów, skąd sami pochodzą. Podobnie wygląda sytuacja w przypadku służb
wojewody. Pracownicy regionalnego ośrodka Polityki Społecznej są świadomi tego, że urząd
wojewódzki nie korzysta w żaden sposób z przesyłanego bilansu potrzeb. Głównym
powodem, zdaniem rozmówcy, jest prawdopodobnie termin opracowywania bilansu potrzeb,
niedostosowany do terminu podejmowania decyzji w sprawie budżetu. Jak wynika z
rozmowy, rodzaj dostarczanych przed gminy i powiaty informacji jest zgodny z
wcześniejszymi założeniami na temat tego, czemu bilans potrzeb miał służyć i te założenia
wydają się być racjonalne, ponieważ to właśnie gminy i powiaty mają najlepsze rozeznanie
lokalnych potrzeb: to są potrzeby określone konkretnie przez konkretną gminę (…) Na tym
dole jest i autentycznie wie, ma rozpoznanie tego wszystkiego. I temu miało to służyć.
Z bilansu korzystają zarówno pracownicy Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej,
studenci piszący prace magisterskie, jak i organizacje pozarządowe, które zgłaszają się po
bilans. Mimo, iż nie ma szczegółowych informacji, wiadomo jednakże, że bilans jest też
wykorzystywany przez gminy i powiaty do własnych celów: wiem, że też korzystają. Czy dla
swoich radnych, czy dla organizacji. Trudno mi powiedzieć… dla swoich wystąpień.
Przynajmniej takie informacje do mnie docierają.
Główna zmiana, zdaniem rozmówcy, powinna dotyczyć terminu, tak, aby bilans stał
się bardziej przydatny.
125
2.15. Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w województwie O
Bilans potrzeb pomocy społecznej pełni rolę „informacyjną”. Niestety, pracownikom
nie jest znany cel jego opracowywania: (…) tak naprawdę nikt nie wie, po co się ten bilans
robi, bo nikomu on tak naprawdę nie służy (…). Obowiązek tworzenia tego dokumentu
wynika z ustawy o pomocy społecznej i pracownicy traktują to, jako uciążliwy, czaso- i
pracochłonny obowiązek: (…) jesteśmy zobligowani przez ustawę do zbierania takich
informacji i zbieramy (…); (...) to jest taka sztuka dla sztuki.
Mimo powyższych negatywnych opinii jest to dokument, który przedstawia obraz
pomocy społecznej w regionie, a takich dokumentów, choć bezsprzecznie potrzebnych, jest
niewiele. W związku z tym, pomimo oczywistych wad, przedstawia pewną wartość i jest
wykorzystywany.
Nieznajomość
dotyczy
zarówno
zakresu
zbieranych
danych,
sposobu
ich
gromadzenia jak i późniejszego opracowywania. Wynika to m. in. z braku aktów
wykonawczych do ustawy o pomocy społecznej w tym zakresie: Po prostu zbieramy te dane,
do których nawet nie wiem, czy jesteśmy zobligowani, bo nie wiemy, do których jesteśmy
zobligowani. Nie jest też znany sposób opracowywania bilansu potrzeb w innych
regionalnych ośrodkach polityki społecznej. Dodatkowo, kwestia okresu, którego dotyczą
zbierane dane powoduje, iż bilans nie służy adresatowi: (...) my zbieramy w danym roku
kalendarzowym bilans potrzeb na dany rok kalendarzowy, czyli, tak naprawdę, to niczemu
nie służy, ponieważ planowanie budżetów czy czegokolwiek odbywa się w roku poprzednim.
W celu tworzenia bilansu potrzeb został wykorzystany obowiązek ciążący na gminach i
powiatach sprawozdawania na potrzeby Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, aby
dodatkowo nie obarczać tych jednostek. Do wywierania „nacisku” na gminy, aby przesłały
dane do regionalnego ośrodka polityki społecznej są wykorzystywane zapisy ustawy.
Jednakże pracownicy nie dostrzegają dużych problemów w uzyskiwaniu od jednostek w
regionie wymaganych danych. Jedyny problem pojawia się wówczas, gdy pewna pula
świadczeń czy działań jest wyłączona z gestii OPS-u. Wtedy może być tak, że nie
dostajemy, na przykład, informacji o świadczeniach rodzinnych, bo jest to osobny wydział,
albo o usługach opiekuńczych, bo jest to osobny wydział.
Tworzeniem bilansu potrzeb w regionalnym ośrodku zajmują się osoby z różnych jego
działów, które przez miesiąc zajmują się jedynie pracami przy bilansie. Ze względu na fakt, iż
posiadają także inne obowiązki służbowe, konieczność przygotowania bilansu staje się
dużym obciążeniem i utrudnieniem w należytym wykonywaniu wszystkich zadań.
Gminy i powiaty otrzymują formularze drogą mailową do wypełnienia około połowy grudnia z
miesięcznym terminem na ich wypełnienie i odesłanie. Są jednostki, które nie zwracają
126
formularzy terminowo, jednakże większość zwracana jest w odpowiednim terminie: (…)
bilanse zaczynają spływać na początku stycznia, po zakończeniu puli roku, bo to dla nich też
jest często obciążenie, gdyż często tymi bilansami zajmują się panie księgowe, które pytamy
o rzeczy finansowe, więc podejrzewam, że tak to jest: jak już bilans finansowy to i bilans
potrzeb, to pani księgowa niech to wszystko zrobi, a pani księgowa pod koniec roku też ma
swoją robotę. Niedotrzymywanie terminów wynika także z braku regularnego odbierania
poczty elektronicznej i nieumiejętności posługiwania się komputerem. Procedura dalszego
opracowywania trwa w regionalnym ośrodku od miesiąca do półtora.
Sposób i jakość opracowania danych w ośrodku są powiązane z przeświadczeniem o
bezcelowości dokumentu.
Zakres danych zebranych w bilansie potrzeb jest tożsamy z zakresem danych
przekazywanych przez ośrodki pomocy społecznej i powiatowe centra pomocy rodzinie w
sprawozdaniach do MPiPS. Bilans potrzeb w tym kształcie określa, jak wygląda
instytucjonalna strona pomocy społecznej. Poza tym dla potrzeb własnych omawianej
instytucji dodawane są dodatkowe tabele, które dotyczą w szczególności badań lub
projektów przygotowywanych przez regionalny ośrodek. Informacje zebrane na potrzeby
własne, związane z realizacją zadań statutowych nie zostały przekazane do urzędu
wojewódzkiego.
Zakres zbieranych danych był konsultowany z urzędem wojewódzkim około pięciu lat temu,
jednakże: (…) tak naprawdę, urząd wojewódzki, ponieważ jemu to też do niczego nie służy,
nie potrafił nam też jednoznacznie określić, jakich informacji potrzebuje i wymaga, więc
poszliśmy tak trochę po najmniejszej linii oporu i stwierdziliśmy, że skoro ministerstwo zbiera
takie informacje, no to my będziemy zbierać informacje podobnego typu, ponieważ gminy i
powiaty dysponują tez tymi informacjami. Bo to jest też kwestia, na jakiej podstawie gminy i
powiaty określają swoje potrzeby – na podstawie tego, co mają, czyli na podstawie
sprawozdawczości i na podstawie planów budżetowych na dany rok. I tak naprawdę wygląda
konstruowanie bilansu potrzeb; najczęściej, bilans potrzeb (…) to jest odniesienie się do
planów budżetowych na dany rok.
Bilans potrzeb składa się z tabel zawierających dane przesłane z jednostek w regionie. Nie
zawiera rekomendacji, nie ma formy raportu z wnioskami i wytycznymi. Główną tego
przyczyną jest brak uregulowań dotyczących zawartości bilansu. To również powoduje wiele
wątpliwości: Ja nie wiem, czy to jest dobrze, czy my dobrze robimy, że się rozdrabniamy i
zbieramy informacje o zasiłkach, o domach pomocy społecznej dla osób przewlekle chorych,
dla osób starszych, finansowanie tego, koszty. Wydaje mi się, że ten nasz bilans jest dość
szczegółowy. I teraz nie wiadomo, czy to jest dobrze czy to nie jest dobrze. W bilansie
potrzeb znajdują się także informacje dotyczące organizacji pozarządowych działających w
127
regionie i tego, w jaki sposób jednostki z nimi współpracują. Zakres danych w bilansie nie
ulega istotnym zmianom. Formularze są modyfikowane w kolejnych latach w wąskim
zakresie, w zależności od aktualnych potrzeb.
Pracownicy regionalnego ośrodka nie są przekonani o rzetelności i wiarygodności
danych przesyłanych przez jednostki do tego zobligowane: Tak naprawdę, do końca nie
wiadomo, czy dane, które są przekazywane w bilansach mają jakiekolwiek odniesienie do
rzeczywistości. My tego nie wiemy (…) Mamy nadzieję, że otrzymując ten bilans,
sporządzając na jego podstawie własne analizy możemy przyjąć to, jako dane rzeczywiste.
Skąd te dane mają to jest inna sprawa (…) Też jest tak, że gminy wiedząc, że to niczemu nie
służy, nie przykładają się często do tego. Tak naprawdę, bilans do wypełnienia dostaje
czasami osoba, która merytorycznie nie zawsze potrafi sprostać wyzwaniu. Rzadko zdarza
się, że są to kierownicy czy dyrektorzy, czy nawet osoby merytorycznie odpowiedzialne za
ten obszar. W przypadku nieumiejętności samodzielnego zinterpretowania pytań, pracownicy
ośrodków pomocy społecznej czy powiatowych centrów pomocy rodzinie uzyskują
telefonicznie wyjaśnienia od pracowników omawianego ośrodka. Dane przekazane przez
jednostki nie podlegają systematycznej i regularnej weryfikacji, dopiero jeśli coś jest
oczywistym błędem jest sprawdzane i wyjaśniane.
Nierzetelność przesyłanych danych wynika przede wszystkim z braków kadrowych. Niepełny
obraz regionu spowodowany jest także nieumieszczaniem przez jednostki w regionie w
bilansach potrzeb informacji o instytucjach (na przykład, ośrodkach interwencji kryzysowej
czy świetlicach socjoterapeutycznych) finansowanych z innych źródeł. Fakt ten także, wg
rozmówców, jest przejawem braku umiejętności szacowania potrzeb i zasobów. Pracownicy
regionalnego ośrodka uważają, że gminy i powiaty nie są przygotowane do rzetelnego
szacowania swoich potrzeb. Pracownicy ośrodka widzą szanse rzetelnego opracowywania
danych w jednostkach, w sytuacji gdyby na podstawie danych zawartych w bilansie potrzeb
przyznawano środki finansowe na realizacje zadań zleconych.
Zgodnie z wymogiem ustawowym, regionalny ośrodek polityki społecznej przekazuje
urzędowi wojewódzkiemu bilans potrzeb do dnia 1 marca. Jest to jedyna instytucja, do której
regionalny ośrodek dostarcza ten dokument. Nie otrzymuje informacji zwrotnych dotyczących
bilansu, w szczególności dalszego jego wykorzystania.
Regionalny ośrodek polityki społecznej jest jedyną instytucją co, do której pracownicy
posiadają wiedzę, iż wykorzystuje dane zawarte w bilansie potrzeb. Odbywa się to podczas
tworzenia strategii wojewódzkich oraz określania głównych problemów społecznych w
regionie. Bilans potrzeb jest też wykorzystywany do tego, żeby uzasadnić pewne nasze
programy, które przygotowujemy. Jednak w powyższych przypadkach, bilans (…) nie jest
128
jedynym i wyłącznym źródłem wiedzy (…) równie dobrze moglibyśmy te dane zdobyć nie
korzystając z bilansu (…).
Najistotniejsze potrzeby związane z opracowywaniem bilansu potrzeb można
zilustrować następującymi wypowiedziami rozmówców: ja bym chciała, żeby były jasne
wytyczne, komu to ma służyć, po co i jakie informacje powinno się zbierać; powinien być
krótki, zwięzły i czemuś służyć; (…) my zbieramy informacje, które urząd wojewódzki
powinien przejrzeć i powiedzieć: aha, w tym roku, jest to bilans potrzeb (…) gminy, ośrodki
zgłosiły, w tym obszarze, że, na przykład, chcą mieć zatrudnionych tyle pracowników, wydają
na świadczenia takie a takie kwoty, w przyszłym roku przewidują sobie na przykład o 10 czy
o 5 procent więcej, bo coś się wydarzyło, prawda? Tak działa pomoc społeczna.
Najodpowiedniejszy termin przekazania bilansu to taki, który uwzględni zarówno termin
zbierania danych niezbędnych do realizacji projektów w ramach POKL jak i termin
planowania budżetu na rok następny, może to być np. sierpień, gdyż jest to miesiąc kiedy
zaczyna się myśleć o budżecie na przyszły rok. Zdecydowanie wyrażoną sugestią jest
zmiana dotycząca roku kalendarzowego, którego dotyczy bilans potrzeb – winien dotyczyć
roku kalendarzowego następującego po roku, w którym jest przygotowywany. Pracownicy
regionalnego ośrodka chcieliby także otrzymywać z urzędu wojewódzkiego informację
zwrotną dotyczącą dalszego wykorzystania i przekazania bilansu potrzeb.
Ze względu na to, że zakres danych zbieranych w bilansie potrzeb jest tożsamy z zakresem
danych przekazywanych przez jednostki w sprawozdaniach ministerialnych, rozmówcy
chcieliby, aby dane przedstawiały zmieniający się obraz rzeczywistości, czyli były
porównywalne rok do roku. Zakres zbieranych danych powinien być również konsultowany z
przedstawicielami ośrodków pomocy społecznej i powiatowych centrów pomocy rodzinie w
regionie. Jednakże, ze względów organizacyjnych nie wydaje się to pracownikom możliwe:
można byłoby im gotowe narządzie prezentować z prośbą o ewentualne sugestie, co
wyrzucić, co dodać. Celowość takich konsultacji prowadzonych z urzędem wojewódzkim
pracownicy poddają w wątpliwość, gdyż jeżeli urzędowi wojewódzkiemu ten bilans do
niczego nie służy, poza tym, że obowiązek ustawowy został spełniony, to nie ma sensu z
punktu widzenia logistyki rozmawiać o rzeczach, które nikomu do niczego nie służą (…)
fajnie by się było spotkać w szerszym gronie, porozmawiać na temat bilansu potrzeb, ale czy
tutaj by się to spotkało z odzewem, nie wiem. Nie wiem też, czy oni dysponują wolnymi
zasobami ludzkimi do tego, żeby ktoś od nich zajął się bilansem (…).
Idealną metodą zbierania danych z jednostek byłaby metoda on-line. Po zalogowaniu się na
stronę internetową regionalnego ośrodka polityki społecznej, jednostki wypełniałyby
formularze i odsyłały drogą elektroniczną. Wtedy, pracownicy mogliby (…) zająć się tym, co
istotne, czyli analizą tych danych, a nie przygotowaniem. Prawdę mówiąc, po tym, jak się
129
miesiąc posiedzi przy wklepywaniu, to bardzo często nie ma się ochoty później zaglądać do
tego bilansu i go analizować po to, żeby zobaczyć, co tam jest (…).
Regionalny ośrodek polityki społecznej jest jedną z instytucji opracowujących
strategię województwa. Odpowiada za strategię rozwiązywania problemów społecznych,
która w omawianym województwie nazywa się strategią integracji społecznej. Przy jej
tworzeniu i aktualizacji współpracował z uniwersyteckim Instytutem Socjologii.
Współpraca z urzędem wojewódzkim układa się prawidłowo, następuje przepływ informacji,
choć czasem nieformalny. Urząd wojewódzki angażuje pracowników omawianego ośrodka w
niektóre ze swoich działań np. jeżeli są jakieś programy, które ministerstwo zleca urzędowi
wojewódzkiemu, to jest nabór wniosków konkursowych, to jest zawsze ktoś od nas w komisji
konkursowej. Tak, że my mamy wiedzę na temat tego, co się dzieje, jakie organizacje
otrzymują dofinansowanie, na jakie zadania.
130
2.1.
Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w województwie P
Cechą charakterystyczną opisywanego regionalnego ośrodka polityki społecznej jest
skala zarządzania polityką społeczną wynikająca z wielkości województwa, a także związane
z tym problemy z koordynacją działań między różnymi szczeblami samorządu: Są tutaj duże
odległości. Pojawia się kwestia współpracy z nimi, kwestia dojazdu, kwestia nadzoru, jeśli w
gminach coś się dzieje. Z pozycji ośrodka to jest ogromny wysiłek, żeby nadzorować
wszystkie te jednostki. W opinii rozmówcy przyjęte rozwiązania systemowe programujące
funkcjonowanie regionalnych ośrodków polityki społecznej mają negatywne konsekwencje
dla dużych ośrodków: Jeśli jest przyjęty model ustawowy na małe województwo i nałoży się
on na duże województwo, to ma to wiele negatywnych konsekwencji. Podkreślana jest
również wątpliwa autonomia regionalnego ośrodka w kształtowaniu regionalnej polityki
społecznej: My w tej chwili to jesteśmy realizatorami polityki centralnej, jednej, natomiast
różnie to w różnych województwach wygląda i tym się różnimy. Natomiast regionalnej, takiej
autonomicznej po prostu nie ma. Unifikacja systemu zarządzania polityką społeczną osłabia
potencjał kreowania polityki społecznej przez regionalny ośrodek. Pewien stopień autonomii
regionalne ośrodki zachowują poprzez możliwość tworzenia wojewódzkich programów, ale
wojewódzki program też oparty jest na zasadach, które wynikają z ustawy. (…) Mamy np.
teraz Wojewódzki Program Przeciwdziałania Narkomanii, Wojewódzki Program Profilaktyki
Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Wojewódzki Program Wyrównywania Szans (…)
ale jest to nakreślone centralnie i my to realizujemy, wdrażamy w województwie centralne
rozwiązania.
Sens sporządzania bilansu potrzeb ogranicza się do wywiązania się przez regionalny
Ośrodek z ustawowego obowiązku przekazania w terminie bilansu potrzeb do urzędu
wojewódzkiego: Jest ustawowo określone że do 1 marca bilans ma być dostarczony
wojewodzie. To jest główna funkcja.
Nie jest znany los bilansu po przekazaniu go
wojewodzie: Nie wiem co dzieje się z tym u wojewody. Z tego co wiem jeśli to jest 1 marca to
budżet jest uchwalony, więc nie ma on wpływu na wysokość środków przeznaczonych
gminom. (…) Trudno mi jest powiedzieć, że ktoś ma z tego pożytek. Odpowiedź może być
bardzo krótka. Jest to na półce gdzieś tam i tam kończy się cały żywot bilansu.
Od strony technicznej opracowanie bilansu jest przedsięwzięciem bardzo czasochłonnym.
Pierwsze prace związane z opracowaniem bilansu rozpoczynają się we wrześniu, czyli na
kilka miesięcy przed terminem przekazania go wojewodzie. Prace rozpoczynają się od
wprowadzenia poprawek do formularza bilansu. Zmiany te mają charakter kosmetyczny, a
podstawową bilansu jest niezmienny rdzeń problemowy. Następnie bilans w wersji
papierowej zostaje wysłany do ośrodków pomocy społecznej i powiatowych centrów pomocy
131
rodzinie: Potem gminy i powiaty mają ponad miesiąc na wypełnienie tego. Gminy też się z
tym opóźniają, trzeba do nich wydzwaniać. Jest ileś błędów, trzeba to poprawiać. To jest
duży wysiłek. Jedna dwie trzy osoby przy tym od nas zawsze pracowały. Później, jak już
otrzymamy wszystkie te odpowiedzi, to jest weryfikacja, sprawdzanie prawdziwości tych
danych. Powtórnie zwracamy się do tych gmin. Potem tabela zbiorcza i z tabeli zbiorczej są
uogólnienia w postaci raportu. Do tego raportu zrobione są załączniki i w tych załącznikach
są te odpowiedzi.
Do 2009 roku w opracowanie bilansu potrzeb zaangażowany był 3-osobowy zespół
organizacyjnie przynależny do działu społecznego. Kolejny bilans będzie już opracowywany
w ramach nowopowstałego działu. W tej chwili to się zmienia. To znaczy dział społeczny i
dział ds. uzależnień zostały połączone w jeden dział ds. profilaktyki i wdrażania programów
społecznych. (…) Bilans będzie już przygotowywany w nowym dziale, w nowych realiach.
Wraz ze zmianami organizacyjnymi regionalnego ośrodka polityki społecznej
zapowiadane są również zmiany w formularzu bilansu: W tej chwili chcemy wypracować
nowe zasady, nowy bilans. Oczywiście część informacji, która została zawarta zostanie, bo
musi być. Natomiast będzie to rozszerzone i trochę inaczej będzie wyglądała analiza. Bilans
nie stanowi zbioru informacji, które poddawane byłyby dalszej rozbudowanej interpretacji,
opisowi: Jakaś interpretacja jest w tym raporcie końcowym, są jakieś wskazania.
Związek między bilansem potrzeb, a prowadzoną polityką społeczną ma charakter
czysto teoretyczny: Wydaje mi się, że jakaś logika w tym jest. Natomiast ile jest danych do
tego wykorzystanych, to już jest inna sprawa.
W regionalnym ośrodku istnieje sprecyzowana wizja zmian, jakie powinny zostać
uwzględniony podczas konstruowania nowego narzędzia: Nastąpi wiele zmian. Po pierwsze
chcemy wprowadzić nowy kwestionariusz. Jednym z jego wymogów będzie to, że powinien
być bardzo jasny i czytelny dla OPS-ów i PCPR-ów. Druga kwestia która jest istotna to
zechcemy skorzystać z tych informacji ogólnych, które w gminie występują, które tutaj byłyby
przydatne, żeby można popatrzeć na daną gminę jako całość. Ważne jest tutaj ile pieniędzy
wydają na działania związane z pomocą społeczną i około społeczne, jakie to są zadania,
jacy ludzie pracują, jakie jest ich przygotowanie zawodowe, ile lat pracują, i wiele innych
danych, które są istotne, żeby z perspektywy województwa po prostu mieć obraz tej gminy. I
to jest zadanie niełatwe, żeby te podstawowe wskaźniki uchwycić. Część wskaźników
istnieje, tylko istnieje w różnych miejscach. Trzeba byłoby to wszystko zebrać. Nie ma
potrzeby zabierania tych informacji raz jeszcze. Niektóre dane są już w instytucjach. Gdyby
udało się z tych instytucji po prostu je ściągnąć. W tym roku nasz plan byłby taki: na bazie
starego, który został wykonany, trzeba byłoby zrobić nowy, uzupełnić o to, co nam brakuje i
stworzyć coś co będzie nową jakością. Podstawową rzeczą jest, żeby bilans potrzeb był
132
aktywny, tzn. w tym, sensie, żeby funkcjonował w komputerze, w bazie danych. W tej chwili
są możliwości takie, że na tych ileś różnych pytań, ten bilans można wykorzystywać. A rzecz
najważniejsza jest w tym żeby zachować z jednej strony na poziomie ogólnym z
zachowaniem tych szczegółów. (…). Jedną z funkcji jaką powinien spełniać, to powinna być
baza do stosowania różnych kryteriów, tzn. np. jeśli mamy jakiś temat i np. mamy to ujęte w
bilansie i tam są niskie wskaźniki, to ja wybieram wszystkie te gminy, które mają takie niskie
wskaźniki, przyglądam się jaka jest charakterystyka tych gmin i szukam programu dla tych
gmin. Żeby wiedzieć jaka jest geografia jakiegoś zjawiska. W ten sposób wie się gdzie co
jest. Przy zarządzaniu z poziomu województwa to jest informacja bezcenna. (…). Z jednej
strony w takim bilansie są zasoby, to znaczy środki finansowe, infrastruktura i zasoby
kadrowe, żeby np. wiedzieć jakie szkolenia można zrobić. Trzeba mieć na oku cały czas
geografię tego terenu, jego specyfikę, jakie on ma zasoby i jak się jawią jakieś problemy na
poziomie województwa, które chce się rozwiązywać.
Rozmówca
zaprezentował
nowatorskie
ujęcie
bilansu
definiowanego
w
ekonomicznych kategoriach pasywów i aktywów: Bilans zawsze zakłada aktywa i pasywa.
(…) Rozumiem to tak. Potrzeby w zakresie pomocy społecznej są pasywa. Po tej stronie
można zaliczyć te czynniki, które zagrażają zdrowiu i życiu człowieka. To są pasywa które
obciążają. (…) Mamy zadania, które są ustalone ustawowo. Mamy też zdania, które wynikają
z rozporządzeń. Mamy też zadania, które wynikają z programów uchwalanych przez
samorządy na poziomie województwa, na poziomie powiatu i na poziomie gmin. To są te
pasywa, które wymagają pieniędzy, infrastruktury, osób itd. Do realizacji tych zadań bilans
potrzeb mógłby być bazą, wsparciem. Za tymi czynnikami zagrażającymi zdrowiu i życiu
człowieka mogą stać jakieś zjawiska społeczne, zdarzenia losowe itp. Na to polityka
społeczna powinna być przygotowana, żeby zabezpieczyć warunki godnego życia ludzi. To
są te potrzeby podstawowe. No i trzeba wiedzieć jaka jest geografia tego, żeby z poziomu
województwa można to identyfikować i w sytuacjach kryzysowych reagować. Natomiast jeśli
chodzi o zasoby (aktywa) to są to kadry pomocy społecznej i innych osób, które pracują w
terenie, też widziałbym tutaj społeczników, jednostki pomocy społecznej, DPS-y, organizacje
pozarządowe. To zestawienie aktywa i pasywa, prowadzi w konsekwencji do konieczności
ustalenia tego czym się dysponuje, na co można liczyć, jaki ruch wykonać. Jest to potrzebne,
żeby z poziomu województwa można było zarządzać polityką społeczną, dbać o los ludzi,
którzy znaleźli się w trudnej sytuacji.
133
3. Synteza
Niniejszy podrozdział jest uzupełnieniem zarówno cząstkowego raportu opisującego
dotychczasową praktykę opracowywania bilansu potrzeb pomocy społecznej, jak i
zamieszczonych powyżej opisów poszczególnych województw. O ile głównym celem opisów
poszczególnych
województw
jest
ukazanie
lokalnych
zróżnicowań
w
sposobie
opracowywania i wykorzystywania bilansów potrzeb, o tyle niniejszy rozdział jest próbą
rekonstrukcji najistotniejszych, w opinii naszych rozmówców, problemów i barier wiążących
się ze sporządzaniem i wykorzystaniem bilansu potrzeb pomocy społecznej oraz
naszkicowaniem kierunków pożądanych zmian.
Celem poniższej analizy danych empirycznych jest przede wszystkim uzupełnienie i
weryfikacja tez i wniosków zawartych w raporcie cząstkowym, które wymagały dalszych
pogłębionych analiz. Kluczowym zadaniem było uzyskanie informacji na temat roli i
znaczenia w praktyce sporządzanych bilansów potrzeb, przez kogo, w jakim zakresie i w jaki
sposób wykorzystywane są zawarte w bilansach dane, oraz jak i przez kogo bilans potrzeb
powinien być wykorzystywany.
Odpowiedzenie na pytanie o to, jaką funkcję obecnie pełni bilans potrzeb pomocy
społecznej wymaga nakreślenia kontekstu i celu wprowadzenia zapisu o obowiązku
sporządzania bilansu potrzeb.
Ani w komentarzu do ustawy opracowanej przez głównego specjalistę w Departamencie
Pomocy i Integracji Społecznej Annę Prekurat48, ani w komentarzu do ustawy Iwony
Sierpowskiej49, która omawia między innymi cel utworzenia regionalnych ośrodków polityki
społecznej oraz przypisane im zadania, nie wspomina się o jednym z zadań regionalnych
ośrodków polityki społecznej, jakim jest opracowywanie bilansów potrzeb pomocy
społecznej. Mimo, że regulacje dotyczące bilansu nie należą do najistotniejszych elementów
ustawy o pomocy społecznej, stanowi ona jednak jedyne źródło informacji na ten temat. Brak
szczegółowych zapisów może budzić wrażenie, że, jak stwierdził jeden z naszych
rozmówców, bilans potrzeb pomocy społecznej jest zadaniem, któremu od samego początku
nie przypisywano większego znaczenia. Dlatego też mówiąc o genezie zapisu, funkcji oraz
wykorzystaniu bilansu potrzeb pomocy społecznej będziemy opierali się na wiedzy i
doświadczeniu badanych, z których większość w praktyce obserwowała zmianę i przejście
od opracowywania w Wojewódzkich Zespołach Pomocy Społecznej bilansu potrzeb i
środków w kierunku samego bilansu potrzeb sporządzanego w regionalnych ośrodkach
polityki społecznej.
48
49
A. Prekurat (w): Praca Socjalna, Instytut Rozwoju Służb Społecznych, Warszawa, X-XII 2004.
I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej, komentarz, ABC Wolters Kluwer Polska, 2007.
134
3.1.
Czym jest bilans – w jaki sposób myśli się o bilansie potrzeb pomocy
społecznej?
W myśleniu o tym, jakie informacje powinien zawierać bilans potrzeb pomocy
społecznej widoczny jest kierunek w znacznie wyższym stopniu wyznaczany zapisami
ustawy o pomocy społecznej niż tym, co byłoby najbardziej przydatne regionalnym ośrodkom
polityki społecznej. Na to, jak myśli się o bilansie potrzeb pomocy społecznej istotny wpływ
ma przede wszystkim zapis określający adresata bilansu potrzeb pomocy społecznej.
Dodatkowo brak informacji o wzajemnych potrzebach i przydatności bilansu w różnych
instytucjach powoduje, że dokonywane zmiany w bilansie potrzeb są nieznaczne. Polegają
nierzadko nie na gruntownej, racjonalnej zmianie, dostosowującej bilans potrzeb tak, aby
odpowiadał na potrzeby regionalnego ośrodka polityki społecznej, ale na ewentualnym
poszerzaniu zakresu zbieranych informacji. Wydaje się, że bilans potrzeb staje się swego
rodzaju hybrydą. Z jednej strony jest zbiorem określonych przez gminy i powiaty
potrzeb na kolejny rok, z drugiej strony zawiera elementy sprawozdania, jak np.: ile
osób w ostatnim roku po raz pierwszy skorzystało z pomocy społecznej, jakie programy
aktywności lokalnej zostały zrealizowane czy jak przebiegała w ubiegłym roku współpraca
jednostek pomocy społecznej z organizacjami pozarządowymi.
Konsekwencje tego pomieszania są widoczne na poziomie tego, w jaki sposób
opisuje się bilans potrzeb pomocy społecznej. Z jednej strony wskazuje się na błędy, wady
bilansu potrzeb podkreślając, że jest to przede wszystkim plan. Z drugiej strony mówi się, że
bilans potrzeb dostarcza szerokiej wiedzy o pomocy społecznej w województwie. Różnice w
opiniach dotyczą również wykorzystania bilansu potrzeb pomocy społecznej. Część
rozmówców twierdzi, że głównym celem i zastosowaniem bilansu potrzeb jest pomoc przy
sporządzaniu przez wojewodę corocznej oceny pomocy społecznej. Inni badani przyznają,
że bilans nie jest przydatny, nie jest do niczego wykorzystywany, zwłaszcza w urzędach
wojewódzkich, bo też nie wiadomo, do czego mógłby być wykorzystany, zwłaszcza, gdy
wojewoda dysponuje bardziej aktualnymi, rzetelnymi i wiarygodnymi danymi. Opinie są
niejednoznaczne, a deklaracje często mieszają się z opiniami o faktycznym wykorzystaniu w
praktyce bilansu potrzeb. Nie zawsze klarowna jest dystynkcja, w jakiej mierze opinie
badanych są wyrazem ich przekonań, a w jakiej są odbiciem teoretycznej wiedzy i przekonań
o tym, jak być powinno.
Często mówiąc o bilansie potrzeb, mówi się nie o potrzebach, ale traktuje się bilans,
jak diagnozę, która ma wykazać braki, luki, to, z czym nie radzą sobie pracownicy jednostek
pomocy społecznej, zapominając jednocześnie, że bardzo często w bilansach z różnych
135
powodów nie wykazuje się luk. A przynajmniej nie jest to tak rozumiane przez pracowników
sporządzających bilanse potrzeb pomocy społecznej.
każdy bilans powinien być tak skonstruowany, że jak my przygotowujemy plan pracy z
projektów systemowych, to gdzie oni mają braki, czego oni nie mają, czego nie rozumieją,
czego nie umieją. Już mamy ściągę.
Na przykład, dany ośrodek cały czas, co roku planuje otworzyć jakiś tam ośrodek wsparcia i
co roku nie jest on tworzony. Należałoby wyciągnąć wnioski z tego bilansu, że brakuje tutaj
raczej jakichś powiązań finansowych, prawda?
Bilans nigdy nie stanowił też i nie mógł stanowić bazy do myślenia projektowego.
Zdaniem jednego z badanych, informacje zawarte w bilansie w żaden sposób nie
odpowiadają na pytania, problemy postawione z punktu widzenia projektów systemowych.
Informacje zawarte w bilansie potrzeb pomocy społecznej są przeznaczone głównie dla
administracji szczebla wojewódzkiego.
On w mojej ocenie nigdy nie miał i nie mógł stanowić takiej bazy do myślenia projektowego,
do myślenia aktywizującego, do myślenia takiego do jakiego zachęca Europejski Fundusz
Społeczny i kapitał ludzki (…). Dlatego, że nie odpowiada na te pytania, które są istotne z
punktu widzenia projektów czy to systemowych, czy konkursowych realizowanych na
poziomie gminy. A on powinien stanowić taką diagnozę, bazę. A on jest takim zestawieniem
informacji wyłącznie dla administracji szczebla wojewódzkiego, jeszcze dla administracji
rządowej, przepraszam jeszcze wojewódzkiego, administracji rządowej.
Dla urzędu wojewódzkiego bilans potrzeb pomocy społecznej jako taki nie jest
czytelny. Ponadto, nie odzwierciedla informacji zawartych w sprawozdawczości.
Ja powiem z własnego tutaj doświadczenia… przeglądałam właśnie… Na pierwszy rzut oka
nie jest to zbyt czytelne dla mnie generalnie. Z tego, co rozmawiałam z pracownikami, którzy
też się z tym przynajmniej styknęli, mówią, że bilans nie ma odzwierciedlenia w
sprawozdawczości. Bilans jest jakimiś tam danymi, pobożnymi życzeniami ośrodków, który
potem nie jest przekładany w ich realizacji.
136
Z kwestią potrzeb łączy się kwestia podejmowania działania. A tego, zdaniem
większości badanych, nie ma. Bilans potrzeb pomocy społecznej nie przekłada się na
działanie.
Na przykład uwagi końcowe. Z tego, co ja wiem te uwagi się przewijają cały czas… nic się
nie zmienia. A wydawałoby się, że, jakby konsekwencją jakiś takich uogólnień powinno być
skierowanie… ukierunkowanie
konkretnych
działań.
Jeżeli piszemy,
że
jest
brak
pracowników, to coś z tym… przełożenia na działania… No to tak jak tutaj mówiłam – z
analizy potrzeb do bilansu… a ze sprawozdawczością, jest duża różnica. Brak konsekwencji.
Bilans nie określa kwestii finansowej.
Jak wskazywali pracownicy urzędów wojewódzkich, bilans potrzeb pomocy
społecznej nie jest wykorzystywany z dwóch powodów. Po pierwsze, jest sporządzany
zbyt późno. Ale w świetle kolejnych argumentów termin sporządzania bilansu potrzeb wydaje
się być zupełnie pro forma. Dlatego, że planując budżet urząd wojewódzki opiera się przede
wszystkim na swoich danych ze sprawozdań, działań kontrolnych oraz ściśle określonych
finansowych wytycznych. Dane zawarte w bilansie potrzeb wydają się, pracownikom
urzędów wojewódzkich, niewiarygodne. Jedną z różnic jest chociażby to, że dokumenty, na
których bazują służby wojewody obejmują okres ostatnich trzech lat, czego nie ma w bilansie
potrzeb pomocy społecznej. Ponadto bilans potrzeb nierzadko zawiera kwoty znacznie
większe niż wykazywane zapotrzebowanie w gminnych i powiatowych sprawozdaniach.
Po drugie, bilans potrzeb w obecnym kształcie nie jest interesujący, ponieważ, w
opinii służb wojewody, jest zbyt szczegółowy jak na potrzeby informacyjne urzędów
wojewódzkich. Urzędy wojewódzkie nie są zainteresowane informacjami dotyczącymi np.:
szczegółowych danych o realizacji zadań własnych gmin czy powiatów. Zdaniem wielu
badanych, nie ma nawet czasu na analizę tak obszernego i szczegółowego materiału.
Ten bilans potrzeb obejmuje wszystkie potrzeby w zakresie pomocy społecznej, a to znaczy,
że również w zakresie zadań własnych czy to na poziomie gminy, powiatu, czy
województwa, czy z zadań własnych o charakterze obowiązkowym. Natomiast my projekt
budżetu sporządzamy tylko i wyłącznie dla potrzeb zapewnienia środków na realizację
środków zleconych. I to nie wszystkich.
Moim zdaniem nie ma potrzeby, żeby regionalny ośrodek przesyłał każde jedno zbiorcze,
znaczy indywidualne. Bo mnie to naprawdę skala województwa interesuje, a nie każda
137
gmina osobno. Jak chcę wiedzieć, jak ta gmina wygląda osobno to biorę sobie sprawozdanie
rzeczywiste.
Tak naprawdę nie ma potrzeby, żeby to były takie olbrzymie książki. Bo to wygląda tak
naprawdę strasznie, a można to zmieścić na 5 stronach.
Jeśli bym musiała prowadzić analitykę, liczyć procenty, jak to się zmienia w ciągu
poszczególnych lat i jak to powiedziała pani kierownik, nie ma na to najnormalniej w świecie
czasu, bo ja projektując budżet mam na to tydzień czasu. Muszę wziąć rzeczywiste dane,
przyjąć wskaźnik wzrostu lub spadku i robię to tylko, i wyłącznie na sprawozdaniu MPiPS, i
analizuję je 3 lata wstecz, i tak naprawdę na tym bazuję. Bo tak naprawdę bym musiała
sprawdzać, porównywać to, czy projekt sprawdza się z wykonaniem.
3.2.
Wiarygodność bilansu potrzeb pomocy społecznej
Większość badanych zarówno z regionalnych ośrodków polityki społecznej, jak i
urzędów wojewódzkich przyznaje, że materiał otrzymywany z gmin i powiatów często
jest przygotowany nierzetelnie. Nie tyle zatem chodzi o to, jak przygotowuje bilans potrzeb
regionalny ośrodek polityki społecznej, ale na jakim materiale się opiera.
W
kilku
badanych
urzędach
wojewódzkich
pracownicy
sporządzali
analizę
porównawczą tego, co jest zapisane w bilansie potrzeb, a tym, co zostało wykonane w
danym obszarze w poprzednim roku. Jak wykazują badania porównawcze, rozbieżności
pomiędzy sprawozdaniem, a bilansem potrzeb pomocy społecznej są zbyt duże.
Nie chodzi jedynie o same kwoty, które służby wojewody muszą zarezerwować na
dany cel w budżecie, ale gminy wskazują również realizację usług, których ze względu na
brak odpowiedniej kadry nie są w stanie wykonać. Dzieje się tak zwłaszcza w przypadku
specjalistycznych usług opiekuńczych.
Jak wynika ze zgromadzonego materiału badawczego, urzędy wojewódzkie co
kwartał zbierają informacje dotyczące wykonania zadań w celu przekazania kolejnych
dotacji. Jak podkreślił jeden z rozmówców, w przypadku zasiłków stałych co kwartał gminy
zmieniają „totalnie” swoje potrzeby, zmienia się to z miesiąca na miesiąc. Sprawozdania
kwartalne zdecydowanie lepiej, dokładniej i szybciej pokazują zmiany np.: zasiłków
okresowych, które są przedmiotem zainteresowania służb wojewody.
My mamy określoną kwotę na daną gminę na dane zasiłki, na daną formę pomocy i dzielimy
to przez 12 – tzw. transze miesięczne puszczamy, to już w lutym były sygnały, że tych
138
pieniędzy jest za mało. A to nic innego tylko… ustalenie tych pieniędzy polegało na tym, że…
oni złożyli zapotrzebowanie, bo oni do projektu budżetu dają jedno zapotrzebowanie; kiedy
ustawa była zatwierdzona… może być bazowa kwota w ustawie podciągnięta lub obcięta…
na ogół, jest większa… jeszcze raz były zbierane potrzeby z gmin: czy coś się od
października do stycznia nie zmieniło. Były takie gminy, że miały potrzeby mniejsze, były
takie, że większe. Miały tę ostateczną możliwość po podpisaniu ustawy.
Zatem służby wojewody zbierają co kwartał nie tylko informacje dotyczące wykonania
zadania, informacje dotyczące kwot zasiłków, ale co kwartał przekazując dotacje gromadzą
aktualne informacje dotyczące potrzeb gmin i powiatów na kolejny kwartał. Dlatego też, jak
podkreślali przedstawiciele służb wojewody, informacje urzędów wojewódzkich są bardziej
wiarygodne i aktualne niż te, które zawiera bilans potrzeb pomocy społecznej. Te same dane
zbiera się w urzędach wojewódzkich nie raz w roku, ale co trzy miesiące, a zatem są również
bardziej rzetelne.
Warto podkreślić, że w większości przypadków nie były to zarzuty wobec
regionalnego ośrodka polityki społecznej, ale wobec materiału przesyłanego z ośrodków
pomocy społecznej i powiatowych centrów pomocy rodzinie. To jednakże pokazuje, że
sporządzanie bilansu potrzeb w takim kształcie oraz czasie jest chybione, w konsekwencji
powstaje dokument mało wiarygodny i niepotrzebny.
Jeżeli chodzi o zasiłki stałe, na przykład, jeżeli ogólnie potrzeby na świadczenia, na samą
wypłatę świadczeń, jeżeli chodzi o ośrodki finansowe. Z bilansu potrzeb, potrzeby te
wynosiły 43 miliony… ponad, a rzeczywisty koszt w przeciągu roku wyniosły 30... niecałe 36
milionów. No to 7 milionów różnicy na bilansie potrzeb. To tak jakbyśmy się opierali o bilans
potrzeb i na podstawie tego przekazywali dotacje, no to byśmy mieli przeogromne nadwyżki i
zwroty dotacji.
Gdybyśmy przyjęli to, co gminy szacują i występowali o te braki, to byśmy chyba ze 100
milionów zablokowali w budżecie wojewody. Trzeba weryfikować wszystkie potrzeby w
oparciu o wykonanie z kolejnych miesięcy.
Można by podejrzewać, że wspomniane duże rozbieżności dotyczące kwot
wykazywanych w bilansie potrzeb i sprawozdaniach z wykonania zadania mogą być
tłumaczone tym, że gminy mają większe potrzeby niż środki, jakimi dysponują na realizację
konkretnych zadań. Ale jak wynika z przeprowadzonych w urzędach wojewódzkich analiz, w
zadaniach wykonanych gminy i powiaty wykazują, że zaplanowane potrzeby zostały w pełni
139
zaspokojone. Zatem, w jaki sposób można wytłumaczyć pojawiające się rozbieżności?
Część pracowników zajmujących się bilansem potrzeb przyznaje, że sporządzany przez nich
bilans potrzeb pomocy społecznej to jeden z elementów, który trudno do końca ocenić bez
znajomości tej drugiej części, czyli sporządzanej przez służby wojewody oceny stanu i
efektywności pomocy społecznej. Problem braku odniesienia dla bilansu potrzeb pojawia się
wielokrotnie w rozmowach zarówno z pracownikami regionalnych ośrodków polityki
społecznej, jak i pracowników urzędów wojewódzkich.
Wydaje się, że regionalne ośrodki pomocy społecznej nie są w stanie ocenić jakości
materiału przekazywanego przez gminy i powiaty nie dysponując informacjami z wykonania
zadań. Część regionalnych ośrodków polityki społecznej dokonywało takich analiz w
pierwszych latach sporządzania bilansu potrzeb pomocy społecznej, ale w wyniku zmian
administracyjnych, decentralizacji i związanej z tym zmiany sposobu finansowania zadań z
pomocy społecznej utraciły dostęp do danych takich, jak budżety gmin i powiatów. Jedyne,
co mogą zrobić, to sprawdzać bilanse od strony rachunkowej, zgodności z wprowadzanymi
zmianami prawnymi oraz zgodności realizowanych zadań z obowiązującymi ustawami.
Bilans w obecnym kształcie jest trudnym materiałem do zweryfikowania, również z
tego względu, iż w przypadku gmin i powiatów, zwłaszcza realizacji zadań własnych, nie ma
dostępu do budżetu. Trudno też weryfikować informacje czy zaplanowane zadania własne
zostały zrealizowane. Powyższe kwestie pozostają poza kontrolą służb wojewody. Jest to
jeden z powodów, dla którego, zdaniem badanych, bardziej wymiernym i przydatnym
materiałem byłyby informacje między innymi o tym, jak współpracują jednostki pomocy z
beneficjentami, jakie występują problemy i jakie zagrożenia mogą pojawiać się w przyszłości.
To dla mnie w żaden sposób nie uwzględnia zmian, jakie już zaszły w planowaniu budżetu.
Po drugie jeśli to są oszacowane potrzeby, to po co mi 2009, jak ja mam już środki już
zaplanowane. Bardziej by mi pasowało, jak jednostki, które są na miejscu, i widzą skalę
pomocy społecznej współpracują z tymi ludźmi. Jak to się będzie kształtować w latach
przyszłych, dla mnie to jest wzorzec. Materiał do planowania środków, a to co przychodzi mi
w tej chwili, że się tak brzydko wyrażę, jest dla mnie musztarda po obiedzie. Są już środki
zaplanowane, ale mówię to tylko o zadaniach dofinansowywanych, bo reszta to są już
problemy gminy i gmina. I też nie jesteśmy w stanie zweryfikować tego, czy realizowali
zadania, które tu zaplanowali. Nikt nie jest w stanie tego sprawdzić.
Ale w zeszłym roku pani, która budżet opracowywała (…) to z czystej ciekawości i właściwie
dla podniesienia chyba własnego dobrego samopoczucia, porównała jakież to bzdury tutaj są
nawypisywane w porównaniu z tym, co ona robi. (…). Oczywiście nie wszystkie. Są takie,
140
które podchodzą do tematu bardzo poważnie i mniej więcej szacują to, tak jak my (…). No
ale niektórzy robią potrzeby na poziomie 500 procent powyżej tego, co jest im potrzebne.
Jeżeli jakaś gmina przysyła potem jakieś potrzeby, to teraz pytanie, co to jest za gmina. I
można sprawdzić, że jest to gmina, która w zasadzie, co roku, tak, jak my szacuje i jeżeli coś
potrzebuje to trzeba traktować ją poważnie.
W opinii pracowników urzędów wojewódzkich, trudno mówić o wiarygodności danych
zawartych w bilansie potrzeb pomocy społecznej. Badani określają to, jako wyłącznie
„koncert życzeń”, u podstaw których nie leżą żadne racjonalne przesłanki, bowiem gminy i
powiaty zawyżając kwoty w bilansie potrzeb wykazują jednocześnie całkowite
zaspokojenie potrzeb w ubiegłych latach.
Większość
badanych
ma
zastrzeżenia
do
rzetelności
przygotowywania
jednostkowych bilansów pomocy społecznej przez gminy i powiaty oraz wiarygodności
danych tam zawartych. Zdaniem rozmówców, dzieje się tak między innymi dlatego, że
pracownicy jednostek pomocy społecznej mają świadomość, że bilans nie przekłada się w
żaden sposób na podejmowanie decyzji.
Ale z drugiej strony, skoro te gminy wiedzą już 25 października mają informacje kto, co, ile
dostanie a robią to w styczniu albo w lutym, no też wiedzą, że to nikomu nie służy.
Poza tym myślę, że jest jeszcze kwestia tego, że my zbieramy w danym roku kalendarzowym
bilans potrzeb na dany rok kalendarzowy, czyli tak naprawdę to niczemu nie służy, ponieważ
planowanie czy budżetów, czy czegokolwiek odbywa się w roku poprzednim. Więc to jest
taka sztuka dla sztuki. Swego czasu odnosiłam takie wrażenie, że na początku ktoś wymyślił,
że fajnie będzie mieć na poziomie województwa taką jednostkę, która się będzie zajmowała
polityką społeczną, tylko tak naprawdę nie do końca wiedział, jakie zadania jej
przyporządkować. Żeby coś ci ludzie mieli do roboty, to niech zbierają dane z województwa,
natomiast jakie dane? Czego dotyczące? W jaki sposób?
Też jest tak, że gminy wiedząc, że to niczemu nie służy nie przykładają się często do tego.
Tak naprawdę dostaje ten bilans do wypełnienia czasami osoba, która merytorycznie nie
zawsze potrafi sprostać wyzwaniu.
Gdyby na podstawie bilansu przyznawano środki finansowe na zadania zlecone, dopłaty do
różnych świadczeń, to może wówczas wszyscy by widzieli większy sens żeby przyłożyć się
141
do tego żeby ten bilans był rzetelnie opracowany. My byśmy się też przykładali do tego żeby
z tego wyciągać wnioski dalej idące, Urząd Wojewódzki też by się czuł zobligowany do tego,
żeby z nami współpracować, no bo czemuś by to służyło natomiast, to nie jest powiązane z
niczym innym tylko z zapisem ustawowym.
Należałoby wyciągnąć wnioski z tego bilansu, że brakuje tutaj raczej jakichś powiązań
finansowych. Żeby ten bilans miał jakieś podstawy, że może kiedyś w życiu będzie mógł być
zrealizowany.
W związku z czym jest ten termin określony i czasem o tym gminom przypominamy. Teraz
jeśli chodzi o Program Kapitał Ludzki, to że tak powiem gminy widzą tę potrzebę przesyłania
danych, bo potem mają z tego, bo potem mogą przystąpić do projektu systemowego.
Pojawiają się opinie, że nierzadko gminy nie potrafią szacować swoich potrzeb i
często opierają się na znajomości swoich możliwości określonych w budżecie.
Ja myślę, że podstawową kwestią, która tutaj się pojawia, to jest brak przygotowania gmin i
powiatów do rzetelnego szacowania swoich potrzeb. Moim zdaniem, jeżeli tego na poziomie
gmin i powiatów nie będzie, to one nie będą w stanie przygotowywać bilansu potrzeb, bo po
prostu tego nie potrafią robić. Najczęściej bilans potrzeb, jak już mówiłam, to jest odniesienie
się do planów budżetowych na dany rok. Mamy tyle i tyle świadczeń, takie, a takie
finansowanie, na to możemy sobie pozwolić, w związku z tym to umieszczamy w bilansie
potrzeb.
Część badanych twierdzi, że bilans potrzeb pomocy społecznej nie przedstawia
żadnych rzeczywistych potrzeb. Dzieje się tak ze względu na to, że gminy już w październiku
dysponują informacją o budżecie na następny rok, co wpływa na to, jakie informacje są
umieszczane w bilansie potrzeb. Różne są także opinie badanych dotyczące terminu
zbierania z gmin i powiatów informacji o potrzebach. Część z rozmówców uważa, że bilans
powinien być sporządzany zanim gminy i powiaty uzyskają informację o tym, ile środków
zaplanowano w budżecie na pomoc społeczną. Inni wysyłają do gmin i powiatów formularze
bilansu potrzeb dopiero w styczniu argumentując, że dopiero wtedy mogą uzyskać aktualne
informacje.
Zdaniem jednego z rozmówców, refleksja, jaka towarzyszy pracownikom jednostek
pomocy społecznej przy sporządzaniu bilansu nie dotyczy często tego, jak planować, ale co
z czym ma się zgodzić w tabelce. Niemniej jednak są i tacy rozmówcy, którzy twierdzą, że
właśnie w tym bilansie jednostki pomocy społecznej wykazują rzeczywiste potrzeby. W
142
rozmowie przeprowadzonej z dwoma wybranymi pracownikami ośrodków pomocy
społecznej pojawiła się informacja, że niekiedy pracownicy ośrodków pomocy społecznej w
odmienny sposób przygotowują bilans potrzeb dla gminy, a inny dla regionalnego ośrodka
pomocy społecznej. Polega to na tym, że w bilansie potrzeb na użytek gminy wpisuje się
kwoty zgodne z tymi przyznanymi w budżecie. W bilansie potrzeb dla regionalnych ośrodków
polityki społecznej wykazuje się „rzeczywiste” potrzeby.
Pojawia się natychmiast pytanie o to, co można rozumieć pod pojęciem „rzeczywiste
potrzeby”. Czy takie, które nie są zazwyczaj spełniane przez gminę lub w przypadku zadań
zleconych przez wojewodę, co oznacza, że dostępne środki nie zapewniają realizacji
wszystkich potrzeb, a jedynie te, których nie można pominąć? Ale tutaj sprawa się
komplikuje, ponieważ jak twierdzą pracownicy urzędów wojewódzkich, w sprawozdaniach
dostarczających wiedzy na temat wykonanych zadań, które sporządzane są kwartalnie,
gminy wykazują, że ich potrzeby zostały zaspokojone w pełni lub w niektórych przypadkach
ośrodki pomocy społecznej zwracają niewykorzystane środki. A zatem do wojewody nie
docierają sygnały, że pewne potrzeby nie zostały zrealizowane w wyniku braku
niewystarczających środków finansowych. Czy zatem rzeczywiste potrzeby powinniśmy
traktować, jako te, które wykraczają daleko poza obecnie zaspokajane? W ten sposób zdają
się traktować to rozmówcy z urzędów wojewódzkich wskazując, w jakim stopniu potrzeby
wpisywane do bilansu potrzeb pomocy społecznej różnią się od zrealizowanych zadań.
Szacowanie potrzeb jest w dużym stopniu związane z analizą ponoszonych kosztów.
Aby umieć szacować potrzeby trzeba wiedzieć, jakie koszty i na co zostały poniesione. W
ośrodkach pomocy społecznej środki na konkretną pomoc często przepływają z różnych
kategorii, co utrudnia analizę rzeczywistych potrzeb.
Wydaje się, że potrzeby można szacować na dwa sposoby: albo biorąc głównie pod
uwagę to, co zostało wykonane w ostatnim roku, koszty, jakie zostały poniesione, albo
uwzględniając dotychczasowe koszty opierać szacowanie potrzeb o plan pracy na przyszły
rok (i nie chodzi tu głównie o uwzględnienie jedynie tego, ile i jakie zakłady mogą upaść oraz
ilu przybędzie beneficjentów z tytułu bezrobocia).
Pojawia się inny jeszcze problem, a mianowicie, co szacować? Czy chodzi o
szacowanie środków, jakie są potrzebne na realizację zadań (statystyczny wskaźnik), czy
chodzi o szacowanie potrzeb poza materialnych. Czego miałyby dotyczyć te potrzeby? –
szkoleń, pracy socjalnej, innych usług?
Liczby wskazujące koszty ponoszone przez różne gminy na realizację zadań w
pomocy społecznej znajdujące się w bilansach potrzeb mogłyby być o wiele bardziej
przydatne gdyby były porównywane tak, aby ukazywały procesy, tendencje zmian i ich
143
dynamikę. To, zdaniem badanych, dostarczałoby całościowego obrazu pomocy społecznej w
województwie.
Opinie o braku wiarygodnych danych w bilansie potrzeb wydają się dotyczyć trzech
głównych zagadnień. Po pierwsze, brak podstaw finansowych. Nie ma jasności w kwestii
metody wyliczania
wykazywanych
potrzeb finansowych.
Po
drugie,
istnieją
duże
rozbieżności pomiędzy wpisywanymi do bilansu potrzeb kwotami, a sprawozdaniami
pokazującymi wykonanie poszczególnych zadań. Po trzecie, brak uzgodnionych procedur
szacowania potrzeb.
W przeprowadzonych wywiadach badani wskazali na dwa istotne zagadnienia. Po
pierwsze związane z kwestią różnic kompetencyjnych. Regionalne ośrodki polityki społecznej
zajmują się planowaniem, ale to urząd wojewódzki dysponuje środkami i realizuje te plany.
Po drugie, odnosząc się do kwestii wiarygodności danych, jakimi dysponują regionalne
ośrodki polityki społecznej zwrócono uwagę na fakt, iż dane zbierane przez urzędy
wojewódzkie
oraz dokumenty podlegają
rozmaitym kontrolom oraz w przypadku
niezgodności karom. Takie kontrole, zdaniem pracowników urzędów wojewódzkich nie
dotyczą regionalnych ośrodków polityki społecznej.
3.3.
Użyteczność i wykorzystanie bilansu potrzeb pomocy społecznej
Zapis ustawy o pomocy społecznej z 2004 roku mówi, że sporządzana przez
wojewodę ocena stanu i efektywności pomocy społecznej powinna opierać się o bilans
potrzeb pomocy społecznej. W większości przypadków analizy te nie są dokonywane w
oparciu o bilans potrzeb pomocy społecznej. Pracownicy służb wojewody niemalże
jednogłośnie wskazują, że taka analiza byłaby bezowocna i czasochłonna. Część z
badanych wskazywała bilans potrzeb pomocy społecznej raczej jako problem, gdyż trudno
wytłumaczyć duże rozbieżności w planowaniu i przekazywaniu środków przez wojewodę, w
planach i wykonaniu. Bilans potrzeb pomocy społecznej nie pomaga w codziennej pracy
służb wojewody, ani w dokonywaniu corocznej oceny pomocy społecznej. Nie wnosi żadnych
istotnych informacji.
Rzeczywiście jeżeli opisujemy tu w 100 procentach zabezpieczone zadanie, i tu w 100
procentach zabezpieczone zadanie, a z bilansu wynika, że potrzebne było 45 milionów. To
co my napiszemy? Jak my ocenimy? Jakby pani w bilansie napisała?
144
Pojawiają się opinie, zwłaszcza wśród pracowników urzędów wojewódzkich, że
szkoda czasu poświęcać na analizowanie bilansu potrzeb pomocy społecznej. Niektórzy
pracownicy zaglądają do bilansu potrzeb raczej z własnej ciekawości niż pod kątem
wykorzystania bilansu potrzeb pomocy społecznej w pracy.
Wywiady z pracownikami urzędów wojewódzkich pokazały, że nawet tam, gdzie
regionalne ośrodki polityki społecznej starały się dostosować bilans potrzeb pomocy
społecznej do potrzeb wojewody, to próby te ostatecznie okazały się bezowocne, ponieważ
służby wojewody nadal nie korzystają z tego bilansu.
Nie jesteśmy w stanie zweryfikować czy to jest zrobione dobrze, czy źle, dlatego, że
wszystkie materiały spływają do regionalnego ośrodka pomocy społecznej. My możemy
przyjąć, że jednostki, które sporządzają tam, podają właściwe dane i jest to scalone dobrze
(…). Potem jest przyjmowane ad akta i tak naprawdę nikt z tego nie korzysta.
Brak użyteczności można rozumieć tutaj dychotomicznie. Po pierwsze, służby
wojewody odpowiadają za finansowanie, zatem jak podkreślali wielokrotnie pracownicy
urzędów wojewódzkich, muszą opierać się na mocnych, pewnych, rzetelnych informacjach.
Sporządzany raz w roku bilans potrzeb pomocy społecznej takim dokumentem nie jest i, w
opinii większości badanych, być nie może. Po drugie, bilans potrzeb pomocy społecznej nie
jest przydatny również do sporządzanej corocznie informacji o pomocy społecznej ze
względu, zdaniem badanych, na wykazywanie nierealnych, życzeniowych często potrzeb,
które znacznie odbiegają od tego, co gminy i powiaty wykazują w sprawozdaniach
dotyczących realizacji wykonanych zadań. Ocena efektywności musi opierać się o konkretne
dokumenty, ponieważ tego wymaga się od urzędów wojewódzkich. Zatem bilans potrzeb
pomocy społecznej, zdaniem naszych rozmówców, nie nadaje się, jako podstawa do
tworzenia corocznej oceny pomocy społecznej.
Jeżeli korzysta się z bilansu potrzeb, to traktując go, jako punkt wyjścia, w bardzo
ogólny sposób, najczęściej wtedy, kiedy robi się wstępne plany budżetowe, a brakuje
szerszych informacji, np. czy jakieś potrzeby były niezaspokojone. Potem jednakże
pracownicy służb wojewody weryfikują zawarte w bilansie potrzeb informacje.
W kilku wypowiedziach sugerowano jednakże, że o ile dotychczas bilans potrzeb
pomocy społecznej nie był wykorzystywany w planowaniu budżetu, o tyle sytuacja może ulec
zmianie przy planowaniu budżetu zadaniowego, który wymaga planowania w dłuższym
okresie czasu, a zatem wymaga innego rodzaju wiedzy, bardziej szczegółowej, długofalowej.
Przy planowaniu
budżetu
wojewoda bierze pod
uwagę przede
wszystkim
„przewidywane wykonanie”, w którym koncentruje się na zadaniach zleconych lub
145
dofinansowanych przez administrację rządową. Jest to też jeden z powodów, dla którego
szczegółowy bilans potrzeb zawierający wszystkie zapisane w ustawie zadania nie jest
przydatny służbom wojewody do żadnych realizowanych przez nich zadań. W opinii
pracowników urzędów wojewódzkich, bilans potrzeb pomocy społecznej jest zbyt
szczegółowy.
To jest bardziej rozbudowane, to jest bardzo uszczegółowione. My się ustosunkowujemy w
ustawie budżetowej tyko do zadań zleconych i do zadań dofinansowywanych do własnych z
budżetu państwa. W bilansie potrzeb wszystkie informacje są szczegółowe… zadania
własne też wykazane… wszystkie. Natomiast, my do ustawy budżetowej tego nie
potrzebujemy, bo zadań własnych to tam praktycznie nie ma…
Opisując dane znajdujące się w bilansie, pracownicy urzędów wojewódzkich uznają
je za „pobożne życzenia”. W opinii badanych, informacje te nie odzwierciedlają niczego.
Często bywa tak, że ciągle są to te same potrzeby, te same niezrealizowane plany.
Pojawiają się również opinie idące krok dalej, mówiące, że bilans, jako taki nie tylko nie jest,
ale nie może być użyteczny w urzędach wojewódzkich.
Corocznie, zgodnie z ustawą, przekazujemy bilans do wojewody mając świadomość, że ta
informacja, którą przekazujemy, tak naprawdę dla wojewody jest żadną informacją, ponieważ
wojewoda kieruje się… zresztą, podobnie, jak wszystkie jednostki, nie tylko potrzebami, ale
także swoimi możliwościami. Tak samo, ośrodek pomocy rozumie potrzeby danego klienta,
ale udziela pomocy zgodnie z możliwościami ekonomicznymi… bo to są te zasady
ekonomiczne, które musimy brać pod uwagę. Także, to chyba taki element.
Służby wojewody również zbierają informacje o potrzebach gmin i powiatów.
Potrzeby te są ograniczone do kwestii finansowych w takim zakresie, jaki jest potrzebny do
realizacji zadań nałożonych na wojewodę. To pokazuje również, że bilans potrzeb nie może
być przydatny urzędom wojewódzkim choćby dlatego, że regionalne ośrodki polityki
społecznej przygotowują bilans potrzeb według własnych zadań lub wyobrażeń na temat
tego, jakie dane mogłyby być interesujące i użyteczne dla służb wojewody. Zmiana samej
formy bilansu, jak np.: dostosowanie go do formy, w jakiej sporządzane są ministerialne
sprawozdania okazuje się niewystarczającą zmianą, bo nie chodzi tu o formę, ale o rodzaj
zbieranych informacji. Potrzeby informacyjne urzędów wojewódzkich i regionalnych
ośrodków polityki społecznej są różne, często rozbieżne. Jak twierdzą pracownicy urzędów
wojewódzkich, w zasadzie takiego bezpośredniego przełożenia nie ma. I nawet jeśli to są
146
liczby, to są inne liczby. Poniższy cytat jest przykładem tego, jakie dane zbierane są przez
urzędy wojewódzkie.
No tak. Sprawozdanie, które zawiera różne informacje na temat zatrudnienia, czyli kadra. Na
temat realizacji świadczeń, i to obejmuje wszystkie formy świadczeń wymienione w ustawie.
Określa liczbę osób, którym decyzją są wydawane świadczenia, liczbę rodzin, kwotę
świadczeń, które zostały wypłacone.. i co jeszcze? Liczba osób w rodzinach. Czyli mamy
populacje rodzin i osób. Zadania zlecone oczywiście.. mamy wszystkie zadania powiatowe,
czyli rodziny zastępcze, usamodzielnienie, itd. Czyli, to co jest… pomoc instytucjonalna też
jest.
Na przykład zbieramy i przekazywane są informacje… Oprócz tej informacji, takiej liczbowej,
jest taka informacja merytoryczna… ile kontraktów socjalnych na przykład, jest pytanie o
kontrakty socjalne. Pytanie o osoby zwalniane z zakładów karnych i pomoc dla tych osób. O
programie wychodzenia z bezdomności, jakieś informacje dodatkowe, jeśli chodzi o
programy integracyjne dla cudzoziemców uczestniczących w programach integracyjnych. I tu
mówię, są ilościowe i jakościowe.. Pytają o efekty tych działań. W związku z tym też często
pojawiają się pytania o potrzeby, bo ministerstwo przy planowaniu środków, na te
szczególnie instrumenty, takie jak socjalne, itd.
Powyższe przykłady pokazują również, że ta praca wykonywana jest podwójnie. O ile
można przyjąć argumenty regionalnych ośrodków polityki społecznej, które mówią, że bilans
potrzeb pomocy społecznej pozwala im między innymi być instytucją niezależną,
informacyjnie uniezależnić się od innych instytucji, o tyle przestaje być zrozumiały w tym
kontekście zapis ustawy o pomocy społecznej zobowiązujący regionalne ośrodki polityki
społecznej do przekazywania bilansu potrzeb do wojewody.
W kilku wywiadach pojawiła się propozycja, aby bilans potrzeb pomocy społecznej był
sporządzany przez służby wojewody, a nie przez regionalne ośrodki polityki społecznej.
Byłoby to powrotem do początków opracowywania bilansu potrzeb. Z tym, że, jak wynika z
uzyskanego materiału, z bilansu sporządzanego w obecnym kształcie korzystają głównie
regionalne ośrodki polityki społecznej.
Często opinie badanych dotyczące możliwości posługiwania się narzędziem, jak
bilans potrzeb, nie są spójne. Z jednej strony, badani twierdzą, że bilans potrzeb byłby
przydatny do planowania budżetu, gdyby był sporządzany w innym terminie. Z drugiej
jednakże strony, przyznają, że nie korzystają z bilansu potrzeb i dla wykonywania ich zadań
bilans potrzeb pomocy społecznej mógłby nie istnieć. Wydaje się, że na poziomie samych
147
deklaracji i definicji czym jest bilans potrzeb, rozmówcy przyznają, że zawiera dużo
ciekawych informacji, ale już oceniając jego praktyczne zastosowanie przyjmują odmienne
stanowisko. Przykładem mogą być poniższe dwa cytaty z jednej z rozmów:
To znaczy tak. Jeśli chodzi o bilans potrzeb, to generalnie, on by nam się przydał do
planowania, przede wszystkim do planowania budżetu (…). W tych bilansach potrzeb są
dość istotne informacje, bo są potrzeby jeśli chodzi o świadczenia pomocy społecznej.
Jeżeli ma służyć budżetowi, to na pewno on tutaj nie ma… Znaczy w uwzględnieniu tych
potrzeb, które zgłaszają gminy przy planowaniu budżetu, to na pewno on tutaj nie będzie
miał zastosowania. Bo jeżeli przyjmiemy, że będziemy pracować na bilansie potrzeb
ustalając budżet na 2010r., w tej chwili, tak? Będziemy pracować na potrzebach z 2008r. No
można przyjąć jakiś tam wskaźnik, tak? Ale jeżeli miałoby to czemuś służyć, to należałoby
wziąć.. i to też jeżeli będą szacunki robione, to oni też muszą na podstawie czegoś robić
szacunki, czyli też znowu będą z roku poprzedniego.
Większość
pracowników
zajmujących
się
opracowywaniem
bilansu
potrzeb,
deklaruje, że dokument ten powinien służyć wojewodzie do sporządzania rocznej oceny
pomocy społecznej, ale z drugiej strony brak zainteresowania i wiedzy pracowników
regionalnego ośrodka polityki społecznej na temat sporządzanej przez służby wojewody
rocznej oceny pomocy społecznej, wydaje się wskazywać, że jest to tyleż przekonanie, ile
deklaracja zgodna z tym, co zostało zapisane w ustawie.
Wydaje się, że bilans potrzeb pomocy społecznej jeżeli służy, to z pewnością nie
wojewódzkim urzędom czy prowadzonej w województwie polityce społecznej, ale temu, kto
potrafi to narzędzie zmienić tak, aby dostosować go do potrzeb swojej instytucji. Za przykład
tego może służyć fakt, że w niewielu wypadkach wyniki bilansu potrzeb są referowane na
zebraniach zarządu lub sejmiku w urzędach marszałkowskich. A i tam, gdzie jest referowany
większość rozmówców przyznaje, że dzieje się to w bardzo skróconej wersji, a
zainteresowanie radnych pozostaje na niskim poziomie.
Przez te poprzednie 8 lat, od początku samorządu, to te zainteresowanie było spore, muszę
powiedzieć (…). Wie pani, to było tworzenie samorządu, więc zupełnie inaczej ludzie
funkcjonowali. Chcieli wiedzieć. Dzisiaj tego nie ma. Dzisiaj ludzie nie chcą wiedzieć.
Niewiele ich interesuje. Jeżeli chodzi o bilans potrzeb, oczywiście. Owszem, przyjmują do
wiadomości, ale takiego nadmiernego zainteresowania, powiedziałabym, nie ma (…). No są
pytania. A dlaczego? A co tam? Dopytują czasami, jak ktoś jest bardziej dociekliwy, ale,
generalnie przyjmują do wiadomości i tyle.
148
Należy podkreślić, że część regionalnych ośrodków polityki społecznej starała się
różnymi sposobami zainteresować władze samorządu na wszystkich szczeblach bilansem
potrzeb pomocy społecznej. Pojawiają się wypowiedzi wskazujące, że istnieje konieczność
położenia większego nacisku na promocję samego narzędzia i pokazanie, w jaki sposób
rzetelnie wykonywany bilans potrzeb mógłby być użyteczny. Potrzeba ta jest widoczna na
każdym poziomie samorządu, ale szczególnie na poziomie gminy i powiatu, gdzie są
określane konkretne potrzeby systemu pomocy.
Podzielone są też opinie rozmówców w sprawie przydatności bilansu potrzeb do
tworzenia rozmaitych dokumentów regionalnych, jak np. strategii wojewódzkich. Większość
pracowników regionalnych ośrodków polityki społecznej przyznawała, że w mniejszym lub
większym stopniu korzystała z informacji zawartych w bilansie potrzeb pomocy społecznej
przy tworzeniu strategii, traktując te informacje, jako punkt wyjścia do głębszych analiz,
diagnoz. Część jednakże badanych negowała taką możliwość wskazując na odmienny
charakter zarówno celów, jak i procedury opracowywania dokumentu, jakim jest strategia
twierdząc, że bilans potrzeb pomocy społecznej nie wnosi żadnych istotnych informacji.
Bardziej spójne opinie w tej kwestii mieli pracownicy urzędów wojewódzkich, którzy
zastanawiając się nad wykorzystaniem bilansu potrzeb pomocy społecznej wskazywali
strategię, jako plan obejmujący kilka lat. Należy jednak zaznaczyć, że to przekonanie wśród
pracowników
urzędów
wojewódzkich
częściej
jest
oparte
na
wyobrażeniach
czy
teoretycznych rozważaniach niż wiedzy.
Bilans potrzeb zatem powinien służyć przede wszystkim regionalnym ośrodkom
polityki społecznej, ale konieczne jest, aby znalazły się tam inne informacje niż zbiór danych
finansowych. Z punktu widzenia wydziału polityki społecznej rodzaj informacji gromadzony
obecnie w bilansie potrzeb jest słabo przydatny. Zdaniem jednego z rozmówców bilans
potrzeb nie powinien gromadzić informacji dotyczących liczb, które nie przydają się ani
marszałkowi, ani wojewodzie a stanowią dodatkowy czas, który trzeba poświęcić na
sprawdzenie podawanych liczb. Samych liczb, które w dodatku przedstawiają nie zawsze
rzeczywiste i racjonalne potrzeby nie można w zasadzie do niczego wykorzystać. Jednym z
lepszych pomysłów, zdaniem pracownika urzędu wojewódzkiego, jest to, w jaki sposób
podchodzą do tego służby wojewody, czyli zbieranie informacji pokazujących to, w jakim
stopniu, procencie gmina sama realizuje i finansuje zadania pomocy społecznej, co pozwala
ocenić, które z gmin są przygotowane do własnego finansowania, a które nie wywiązałyby
się z realizacji tych zadań bez pomocy finansowania ze strony wojewody. Kilka z badanych
regionalnych ośrodków polityki społecznej już wprowadziło taką zmianę do swoich bilansów
149
potrzeb. Informacje pochodzące z bilansu potrzeb pomocy społecznej w żaden sposób nie
pokazują, jak wygląda sytuacja pomocy społecznej w województwie.
Zastanawiając się komu powinien służyć bilans potrzeb jeden z rozmówców
podkreślał, że jeżeli bilans potrzeb pomocy społecznej ma służyć głównie regionalnym
ośrodkom polityki społecznej to nie ma sensu zapisywać tego w ustawie.
Podstawą jest to, że chcielibyśmy mieć informację zwrotną, co się z tymi danymi dzieje, czy
komuś one służą, czy Ministerstwo, bo ja rozumiem, że urząd wojewódzki nie zbiera tego
tylko dla siebie, ale przekazuje to do Ministerstwa, czy tak nie jest? Czyli Ministerstwo po
prostu twierdzi, że to, do czego obligujemy OPSy przez Syriusza, a my sobie zbieramy, a to
co wy robicie z tym bilansem potrzeb, to robicie to na swoje potrzeby, no to po co to
wpisywać w ustawę?
Często pracownicy regionalnych ośrodków polityki społecznej podkreślają, że zbyt
dużo osób jest zaangażowanych przy sporządzaniu bilansu, zbyt dużo czasu to zajmuje, aby
potem bilans nie został wykorzystany. Poniższy cytat pokazuje, jak bardzo ten dokument jest
czasochłonny w stosunku do jego znaczenia i możliwości wykorzystania.
Pracujemy nad praktyczną użytecznością tego bilansu i tu by się jakieś wsparcie odgórne
przydało. Bo ten bilans trzeba zaznaczyć, to jest bardzo dużo pracy przy tym. To się wydaje,
że to jest dokument, jak każdy inny ale do tego dane źródłowe to są cztery pełne
segregatory, weryfikowane wielokrotnie. To jest w setkach te telefony, kiedy ja proszę o
weryfikację, kiedy ja widzę, że coś jest nie tak. Bo dane ilościowe bardzo łatwo jest
zweryfikować. (…) Dlatego co roku walczymy i zmieniamy coś w tym bilansie, żeby uchwycić
tę jego praktyczną użyteczność, to, co de facto jest najważniejsze, bo też się staramy żeby
to nie była sztuka dla sztuki.
Bilans ma dwadzieścia ileś tabelek i tak naprawdę ja najczęściej używam trzech z nich. Bo
takie jest zapotrzebowanie. (…). Nikt nam żadnego narzędzia badawczego nie narzucił, nikt
nam nawet nie określił jak on ma wyglądać. Ale przy opracowywaniu narzędzia, to my się
kierujemy i chyba wszystkie ROPS-y podobnymi kryteriami.
To kawał dobrej nikomu niepotrzebnej roboty.
Bilans to dobry materiał, ale kompletnie nieprzydatny.
150
Część z rozmówców wskazywała, że bilans potrzeb pomocy społecznej pokazuje
jedynie pomoc społeczną rozumianą instytucjonalnie, a nie jako system społeczny. Dlatego
też bilans nie zawiera informacji chociażby o innych podmiotach, które realizują na terenie
gminy czy powiatu zadania z obszaru pomocy społecznej.
Poza tym tak myślę, że ten bilans potrzeb w tym kształcie jaki jest teraz on tylko określa, jak
wygląda instytucjonalna strona pomocy społecznej. Nie ma żadnej informacji o tym, jak
wyglądają kwestie związane z organizacjami pozarządowymi, poza tymi nielicznymi danymi
informacyjnymi, które mamy w ramach bilansów, mamy informacje zbierane w inny sposób
przez inne wydziały urzędu marszałkowskiego dotyczące organizacji pozarządowych. Często
jest tak, że jeżeli nawet gmina wie, że jakaś organizacja ma swój własny ośrodek interwencji
kryzysowej czy jakieś inne, ale nie są finansowane ze środków publicznych, to nie
umieszcza tego w bilansie, po prostu nie ma go; w całościowej wizji nie ma.
Taka refleksja nam wracała, bo to bilans potrzeb czyli jednocześnie bilans potrzeb systemu.
Z drugiej strony potrzeb rozwiązań, korzystnych rozwiązań, problemy mieszkańców. Tego
tam nie ma.
Natomiast wie Pani, co, tak się zastanawiam, dane... mamy z ośrodków pomocy społecznej,
mamy z PCPR-ów natomiast, co do innych jednostek, np. organizacji pozarządowych, które
działają w obszarze pomocy społecznej, to właściwie nie ma. A przecież też próbują robić
jakieś zadania i programy realizują. Natomiast nie wiadomo, jak to wygląda. Ale to też jest
taki obszar bardzo ruchliwy, bardzo się zmienia. Które z organizacji działają w obszarze
pomocy społecznej, a które jeszcze w czymś innym. A tu są zadania, sytuacje, w których
ośrodek pomocy społecznej zleca organizacjom pozarządowym zadania. Ale to są
informacje tylko o tym obszarze. Ale poza to już nie ma. Ale czasami na terenie gminy działa
jakiś DPS, który niekoniecznie jest prowadzony przez gminę, ale przez inny podmiot. Jeżeli
to jest jakaś działalność gospodarcza, to nie zawsze mają informację. Są takie problemy z
pozyskaniem informacji, bo gminy nie mają takich informacji. Nie wiem, dlaczego nie mają.
Współpraca organizacji pozarządowych i ośrodków pomocy społecznej, brak tutaj takiego
elementu zintegrowania.
Nie uzyskaliśmy jednoznacznej odpowiedzi, czy gminy i powiaty przygotowują
jednostkowy bilans potrzeb pomocy społecznej przed uchwaleniem budżetu. Część
rozmówców twierdzi, że jednostkowe bilanse potrzeb są przygotowywane wcześniej i
powinny być przedstawione przez gminy na radzie gminy pokazując, jak się mają
151
rzeczywiste potrzeby ośrodków pomocy społecznej czy powiatowych centrów pomocy
rodzinie w stosunku do planowanych środków. W innych wypowiedziach wskazuje się na
odwrotną sytuację. Gminy przygotowując bilans potrzeb posiadają już wiedzę, jakie, środki
otrzymały. Te różnice w wiedzy i opiniach powodują, że trudno powiedzieć jednoznacznie, w
jakim stopniu i czy w ogóle w gminach, i powiatach wykorzystuje się bilans potrzeb pomocy
społecznej, czy mogą, i czy korzystają z jednostkowych bilansów potrzeb pomocy
społecznej, aby wykazać swoje rzeczywiste potrzeby przed władzami gminy czy powiatu.
W opinii pracownika urzędu wojewódzkiego, którego jednym z zadań jest
przeprowadzanie kontroli ośrodków pomocy społecznej, bilans pomocy społecznej jest
najmniej przydatny w pracy jednostek pomocy społecznej.
W małych gminach mogą przewidzieć. Tam się ludzie znają. Kierownik często pochodzi z
tego środowiska, pracownicy pracują ze szkołami, nie tylko z władzami lokalnymi, ale i
instytucjami, kościołem, jakieś organizacje pozarządowe (…). Na pewno to jest inaczej w
dużych miastach. Ale w dużych miastach mają inne narzędzia. Czy jakieś badania się
robione, czy mają większą kadrę, analizy jakieś są robione itd.
W opinii innego rozmówcy, gminy nie mają możliwości korzystania z bilansu potrzeb
pomocy społecznej.
Możliwość istnieje i to duża, ale mi się wydaje, że gminy jednak z tego nie korzystają, bo to
musiałaby być osoba, która dobrze się na tym zna w gminie i która wie, jak z tego
skorzystać, bo to jest pierwsze pytanie. Jeżeli OPS to są trzy osoby z kierownikiem to
wątpię, żeby korzystali z naszego bilansu potrzeb i poddawali go wnikliwej analizie (…).
Należy mieć tę wyobraźnię socjologiczną, żeby to dostrzec. Ale jeśli ktoś to dostrzega, to
dostrzegają np. uczelnie.
Jak pokazują wyniki przeprowadzonych ankiet tylko nieliczne osoby spośród
badanych pracowników socjalnych znają bilans potrzeb, a jeszcze mniejsza ich część
korzysta z tych informacji w swojej pracy. O ile na pytanie dotyczące stopnia znajomości
przez respondentów bilansu potrzeb sporządzanego przez regionalny ośrodek polityki
społecznej odpowiedziała ponad połowa badanych, o tyle jedynie 18 osób wskazało, że
dobrze zna bilans potrzeb. 114 osób wskazało, że jedynie słyszało o bilansie potrzeb.
Zdecydowana większość odpowiadających na to pytanie przyznała, że nie zetknęła się
nawet z tym bilansem.
152
Na kolejne pytania dotyczące tego, jakie informacje zawarte w bilansie potrzeb są
przydatne oraz w jaki sposób i, w jakim celu pracownicy wykorzystują je w swojej pracy
odpowiedziało zaledwie 27 osób spośród 433 ankietowanych. Wśród przydatnych informacji
badani wskazywali informacje dotyczące szkoleń oraz liczby planowanych środków. Na
pytanie dotyczące wykorzystania informacji 8 osób spośród 25, którzy udzielili odpowiedzi
wykazało brak przydatności tych informacji w swojej pracy.
Z jednej strony, być może, bilans potrzeb jest traktowany jako swego rodzaju
sprawozdawczość, a zawarte w nim informacje nie są ani interesujące, ani przydatne w
pracy pracowników socjalnych. Z drugiej strony informacje zawarte w bilansie potrzeb w
dużej mierze mają charakter finansowy, co może przekładać się na stopień przydatności czy
ich wykorzystania przez poszczególnych pracowników jednostek pomocy społecznej. I o ile
zastanawiać może fakt, że ponad połowa osób udzielających odpowiedzi na pytanie o
znajomość bilansu nigdy się z nim nie zetknęła, o tyle pokazuje to również nikłą przydatność
informacji zawartych w bilansie dla samych jednostek pomocy społecznej, a konkretnie dla
pracujących tam osób. Wyniki te zbieżne są z wynikami rozmów prowadzonych z
pracownikami regionalnych ośrodków polityki społecznej, którzy wskazywali wielokrotnie
potrzebę uwzględniania perspektywy pracowników jednostek pomocy społecznej w
tworzeniu nowego narzędzia, jakim ma być bilans potrzeb pomocy społecznej.
3.4.
Kierunek zmian
Jak już wspomniałam, zaledwie w dwóch badanych przypadkach pracownicy
urzędów wojewódzkich w mniejszym lub większym stopniu wykorzystali bilans potrzeb
pomocy społecznej do sporządzenia oceny stanu i efektywności pomocy społecznej.
W wielu przypadkach nawet jeżeli istnieje chęć współpracy w zakresie zmiany
bilansu potrzeb, to często urzędy wojewódzkie nie wiedzą tak naprawdę w jakim kierunku
chciałyby, żeby zmienił się bilans potrzeb lub wskazówki te są bardzo ogólne.
One były konstruowane w ramach ośrodka, konsultowaliśmy się swego czasu z Urzędem
Wojewódzkim, to było 4-5 lat temu. Natomiast tak naprawdę Urząd Wojewódzki, ponieważ
jemu to też do niczego nie służy, nie potrafił nam też jednoznacznie określić, jakich informacji
potrzebuje i wymaga, więc poszliśmy tak trochę po najmniejszej linii oporu i stwierdziliśmy,
że skoro Ministerstwo zbiera takie informacje, no to my będzie zbierać informacje podobnego
typu, ponieważ gminy i powiaty dysponują też tymi informacjami.
153
Wszyscy badani byli zgodni, że przede wszystkim powinien zmienić się termin
sporządzania bilansu potrzeb.
Poza tym myślę, że jest jeszcze kwestia tego, że my zbieramy w danym roku kalendarzowym
bilans potrzeb na dany rok kalendarzowy, czyli tak naprawdę to niczemu nie służy, ponieważ
planowanie czy budżetów czy czegokolwiek odbywa się w roku poprzednim. Więc to jest
taka sztuka dla sztuki.
Bilans potrzeb pomocy społecznej jest sporządzany na dwa sposoby. Część
regionalnych
ośrodków polityki
społecznej przygotowuje
bilans potrzeb
w formie
tabelarycznej, część natomiast zbiorcze dane tabelaryczne traktuje, jako załącznik do
szerszej opisowej formy. Część regionalnych ośrodków polityki społecznej przekazuje do
wojewody jedynie tabelaryczną część bilansu potrzeb. Badani podają różne uzasadnienia.
Jednym z powodów jest brak wytycznych poza określeniem terminu, jak powinien wyglądać
bilans potrzeb. Tym bardziej, że jak zaznaczył jeden z rozmówców, trudno rekomendacje
opierać na analizie wysokości wypłaconych zasiłków.
Są to tabele, tak jak zbierając dane statystyczne, dlatego że nie jest określone właśnie jak
my powinniśmy to zrobić, czy to powinno być sporządzone w formie raportu z
rekomendacjami, ale jakie rekomendacje można czasami udzielić skoro tak naprawdę
zbieramy informacje na temat zasiłków i tak naprawdę funkcjonowania danych OPSów.
W kolejnym przypadku argumentem była chęć uniknięcia niepotrzebnej oceny.
I gmina sobie może porównać, bez zbędnych z naszej strony opinii czy wartościowania. Bo
to są różne sytuacje, zależne od OPS czy PCPR. Jeżeli chcą od nas informacje, to my je
przekazujemy bez problemu. Jesteśmy po to, żeby też wspomagać OPSy i PCPRy w
sporządzaniu, w przekazywaniu informacji. Jeżeli mamy takie informacje, to jak najbardziej
im przekazujemy.
Wielu badanych wyrażało opinię, iż bilans w dotychczasowej formie jest całkowicie
nieprzydatny. Przesyłany jest w formie tabelarycznej nie zawierając żadnych opisów,
wniosków, rekomendacji.
Pracownicy urzędów wojewódzkich mówiąc o tym, jak powinien wyglądać bilans
potrzeb często implicite odwołują się do tego, jak bilans potrzeb pomocy społecznej był
sporządzany, a mianowicie mając na myśli bilans potrzeb i środków.
154
Taki bilans potrzeb powinien, przede wszystkim, zawierać wszystkie pozycje z klasyfikacji
budżetowej, które dane gminy czy powiaty dostają z kwotą, która zostaje oszacowana, no bo
trudno inaczej to nazwać, inaczej to zrobić – oszacować, na rok następny. Czyli, kwota, która
jest potrzebna według szacunku. Ale, teraz, do tego szacunku trzeba się przyłożyć (…).To
znaczy porównać na przykład, jakie było wykonanie 2 lata temu, jakie było w zeszłym roku,
jak wygląda to teraz, bo, na przykład, jeżeli to zrobione w lipcu, to pierwsza połowa roku już
jest zrobiona, tak? No więc już mamy jakieś konkretne dane.
Opinie dotyczące tego, jakie informacje powinien zawierać bilans potrzeb pomocy
społecznej są podzielone. Jak już wspomniałam, część pracowników urzędów wojewódzkich
przywołuje bilans, w formie której był sporządzany w Wojewódzkich Zespołach Polityki
Społecznej, inni wykazują, że w związku z nieprzydatnością bilansu w obecnej formie,
potrzebne są diagnozy, analizy poszczególnych obszarów problemowych. Podobnie część
pracowników regionalnych ośrodków polityki społecznej, zwraca też uwagę, że bilans
potrzeb pomocy społecznej powinien dostarczać również informacji o beneficjentach, a nie
tylko o instytucjonalnych potrzebach pomocy społecznej.
Ale bilans powinien też być odzwierciedleniem, tego, co znajduje się w indywidualnych
planach potrzeb klientów. Nie wymyślamy sobie, że będzie potrzeba, na przykład 100
zasiłków na odzież, a potem się klienta dopasuje. Tylko jak ja już mam bazę moich klientów,
jak ja wiem, co im zaplanowałam w przeciągu najbliższego roku, mam jakiś obraz. I nie może
być tak, że jak w zeszłym, roku było, na przykład, 100 świadczeń na odzież, no to dajmy
sobie, na przykład, w tym roku też 100. Bo może się okazać, że to wcale nie jest tak; że to
nie te dane i nie w tym miejscu. Tak że, na pewno, na bilans musi być przełożony plan
klienta, no bo na tej podstawie się przecież pracuje.
Istnieją różne stanowiska mówiące o tym, jak powinien wyglądać bilans
potrzeb, w jakim kierunku powinien się zmienić. Dla jednych bilans powinien iść w
kierunku pogłębionego badania jakościowego, dostarczenia odpowiedzi na pytania o główne
problemy danego regionu. Dla innych równie istotna jest część informacji o charakterze
finansowym. Jak wynika z rozmów często na podstawie wiedzy z bilansów potrzeb pomocy
społecznej trudno odpowiedzieć na pytanie o to, jakie charakterystyczne problemy z obszaru
polityki społecznej występują w danym województwie. Część rozmówców wskazywała, że
nierzadko inne przygotowywane przez regionalny ośrodek polityki społecznej analizy i
raporty wykorzystywane są do weryfikacji informacji zawartych w bilansie potrzeb.
155
Inna propozycja zmiany dotyczy ujednolicenia narzędzia. Chodzi o porównywalność
między województwami. Z drugiej strony kolejny głos mówiący o tym, jak trudno będzie
skonstruować narzędzie rozbudowane, ale proste zarówno w obsłudze, jak i w treści. Jak
przypominało wielu badanych, mówiąc o ośrodkach pomocy społecznej musimy mieć
świadomość, że najczęściej są to małe ośrodki, w których kadra jest również nieliczna i
często nieposiadająca wystarczającej umiejętności obsługi komputera.
My przeprowadziliśmy takie szkolenie, zarówno dla gmin… osobno dla gmin i osobno dla
powiatów, gdzie informatycy krok po kroku pokazywali, jak rejestrować się do tego programu.
Po przyjeździe do siebie, w trakcie wprowadzania danych okazywało się, że, na przykład taki
problem prosty – albo z małej litery… Na etapie zainstalowania koleżanki mówiły: musicie,
państwo mieć Mozillę. Zainstalowali Mozillę, ale zainstalowali bez uruchomienia tej Mozilli.
No tak, zainstalowaliśmy, mamy na pulpicie liska. No, a czy państwo dalej zrobiliście te kroki,
uruchom i tak dalej? No nie, my zainstalowaliśmy tylko. Tutaj też dostajemy informację, że
jest niska wiedza osób pod kątem takiego wykorzystania.
Poza tym ja jako praktyk tego bilansu chciałabym powiedzieć, że przydałoby się
ujednolicenie tego narzędzia, ale to narzędzie musi mieć jedną cechę główną: ono musi być
proste. To jest pierwsza rzecz. Proste i przejrzyste. Zaakceptowane przez powiaty i gminy.
Zdaniem większości badanych pracowników wydziałów polityki społecznej, o wiele
bardziej przydatne byłyby analizy, diagnozy środowiska, problemów, niż same liczby.
Potrzebne są wnioski, i rekomendacje, które u tych problemów można i w jaki sposób należy
rozwiązywać.
Dla mnie byłby on zasadny, gdybym z tego bilansu potrzeb mogła się dowiedzieć jakie są po
pierwsze diagnozy środowiska, jakie są problemy, które z nich winny być rozwiązane, w
jakim czasie.
Bardziej by mi pasowało, jak jednostki, które są na miejscu, i widzą skalę pomocy społecznej
współpracują z tymi ludźmi. Jak to się będzie kształtować w latach przyszłych, dla mnie to
jest wzorzec.
I w tym momencie, kiedy będziemy na podstawie tego bilansu potrzeb opatrzonego właśnie
w pewien komentarz, pewne wyjaśnienia do sytuacji, które mogą zaistnieć, to my pisząc, z
156
kolei, nasze wytyczne też moglibyśmy się posługiwać tymi uzasadnieniami. Tak że na pewno
byłoby to też dla nas, w pewnym sensie, ułatwienie.
Kolejny raz pojawia się również propozycja, aby bilans potrzeb pomocy społecznej i
ocena stanu i efektywności pomocy społecznej były sporządzane przez tę samą instytucję,
ze wskazaniem na urząd wojewódzki. Rozdzielenie tych dwóch rzeczy nikomu, zdaniem
badanych, nie służy.
Z tym że, wydaje mi się, że to jest związane z tym, że jednak dwa różne organy robią to.
Tutaj ocena należy do wojewody, a bilans potrzeb do marszałka. Ja nie wiem czy to nie
powinien jeden organ robić.
W jakiejś mierze wydaje się to trafna uwaga, gdyż zebrany materiał wskazuje na brak
komunikacji między urzędami wojewódzkimi, a regionalnymi ośrodkami polityki społecznej,
brak merytorycznej współpracy, brak rozpoznania wzajemnych potrzeb i wiedzy dotyczącej
przydatności bilansu. Powoduje to, że bilans potrzeb pomocy społecznej jest sporządzany
według mniej lub bardziej trafnych, ale jednak wyobrażeń dotyczących tego, komu i co może
być przydatne. O ile jeszcze początki tworzenia bilansu potrzeb pomocy społecznej sprzyjały
konsultacjom, o tyle w przypadku oceny stanu i efektywności pomocy społecznej większość
regionalnych ośrodków polityki społecznej wykazuje zupełny brak wiedzy. Tylko w jednym
badanym przypadku urząd wojewódzki przesyła swoją ocenę stanu i efektywności pomocy
społecznej do regionalnego ośrodka polityki społecznej.
O ile w przypadku większości pracowników regionalnych ośrodków polityki
społecznej istnieje świadomość, że bilans potrzeb pomocy społecznej nie jest
wykorzystywany przez służby wojewody, o tyle pracownicy wojewódzkich urzędów nie
posiadają często wiedzy na temat wykorzystania bilansu w regionalnych ośrodkach
polityki społecznej.
Wydaje się, że sugestia pracowników urzędów wojewódzkich, aby bilans potrzeb
pomocy społecznej szedł w kierunku analizy, diagnozy jest podyktowana tym, że nie mogąc
go wykorzystać do planowania środków można je wykorzystać do innych celów. Ciekawe
jest to, że, jak wynika z rozmów, część regionalnych ośrodków polityki społecznej nie wysyła
części opisowej bilansu, nawet jeżeli jest ona sporządzana, a tylko zestawienie tabelaryczne.
To też kolejny raz pokazuje brak komunikacji i wzajemnej znajomości potrzeb urzędów
wojewódzkich i regionalnych ośrodków polityki społecznej.
Trudno jednoznacznie określić, na ile faktycznie bilans potrzeb pomocy społecznej może
być brany pod uwagę przy planowaniu budżetu. Z jednej strony część badanych twierdzi, że
157
zmiana terminu umożliwiłaby jego przydatność. Inni stają na stanowisku, że nie tylko termin
uniemożliwia wykorzystanie bilansu potrzeb do planowania. Jednym z powodów jest brak
rzetelności i wiarygodności danych zawartych w bilansie, co czyni bilans potrzeb kolejnym
zbiorem informacji nieprzydatnych do planowania. Nacisk, jaki kładą pracownicy urzędów
wojewódzkich na zmianę terminu zdaje się pomijać fakt, że ustawa nie tylko wprowadziła
inny termin sporządzania bilansu potrzeb pomocy społecznej, ale sam bilans uległ zmianie,
ponieważ usunięto z niego to, co było właśnie istotne dla służb wojewody, czyli środki,
porównanie potrzeb z realizacją zadań z lat poprzednich.
3.5 Podsumowanie
Jak wynika z przedstawionej analizy empirycznej, bilans potrzeb pomocy społecznej
wymaga ponownego określenia funkcji i dostosowania do zmieniającej się rzeczywistości.
Jest to istotne zwłaszcza w kontekście podniesienia jakości i efektywności funkcjonowania
instytucji działających w obszarze polityki i integracji społecznej na poziomie regionalnym.
Oprócz
głównych
problemów,
takich
przede
wszystkim,
jak:
nierzetelność
sporządzania jednostkowych bilansów pomocy społecznej, brak wiarygodnych danych,
nieodpowiedni termin opracowywania bilansu oraz niedostosowanie obecnego bilansu
potrzeb do zmieniających się potrzeb instytucji zobligowanych do jego sporządzania, badani
nakreślili również kierunki, w jakich bilans potrzeb powinien się zmienić. Brak wiarygodności,
rzetelności gromadzonych danych przekłada się na stopień ich użyteczności. Bilans, jako
wyłącznie narzędzie planowania, w dużej mierze środków finansowych, jest w niewielkim
stopniu użyteczny zwłaszcza dla samych gmin czy urzędów wojewódzkich. Bilans potrzeb
jest dokumentem, na podstawie którego nie podejmuje się żadnych znaczących decyzji
dotyczących finansowania poszczególnych zadań pomocy społecznej.
Jak wskazywały wyniki ankiety zaledwie 52 pracowników jednostek pomocy
społecznej z 433, którzy wzięli udział w badaniu słyszała lub zapoznała się z bilanse potrzeb.
Jeszcze mniejsza liczba natomiast uważa zawarte tam informacje za istotne i wykorzystuje je
w swojej pracy.
Podkreślana wielokrotnie przez pracowników regionalnych ośrodków polityki
społecznej potrzeba uwzględniania perspektywy pracowników jednostek pomocy społecznej
przy tworzeniu nowego narzędzia bilans potrzeb pomocy społecznej nakazuje zastanowić się
również nad tym, komu to nowe narzędzie ma służyć: czy dyrektorom placówek, którzy
muszą posiadać informacje niezbędne do zarządzania placówką, władzą samorządowym,
czy pracownikom jednostek pomocy społecznej, którzy potrzebują wsparcia w realizacji
swoich zadań? Warto jednak podkreślić, że każdą z odpowiedzi będzie cechowało
158
rozłożenie akcentów na nieco inny rodzaj informacji i poruszanych w bilansie potrzeb
problemów.
Podstawową zmianą, którą podkreślali wszyscy badani jest przede wszystkim termin
sporządzania bilansu potrzeb pomocy społecznej. Ponownego określenia wymaga również
to, kto i w jakim celu powinien sporządzać bilans potrzeb. Zróżnicowanie stanowisk
dotyczących merytorycznej strony bilansu potrzeb określających, jakie informacje powinny
znaleźć się w bilansie potrzeb pomocy społecznej również ukazują, jak potrzebna jest
dyskusja nad nowym narzędziem bilans potrzeb pomocy społecznej. Dla większości
badanych bardziej interesujące i potrzebne wydają się informacje dotyczące sposobów pracy
z beneficjentem pomocy społecznej, identyfikacji charakterystycznych dla regionów
problemów społecznych, ich przyczyn oraz ewentualnych zagrożeń. To są informacje,
których szczególnie brakuje pracownikom urzędów wojewódzkich.
Również część
pracowników regionalnych ośrodków polityki społecznej, podkreśla, iż bilans potrzeb pomocy
społecznej powinien dostarczać również informacji o beneficjentach, a nie tylko o
instytucjonalnych potrzebach pomocy społecznej. Mając na uwadze dalsze prace nad
dostosowaniem narzędzia bilans potrzeb pomocy społecznej należy zastanowić się nad tym,
jakie, w jakim zakresie i w jakiej formie gromadzić zarówno dane dotyczże finansowania
pomocy społecznej, jak i informacje o charakterze ewaluacyjnym.
Analiza naświetla rozmaite zastrzeżenia badanych dotyczące zarówno terminu
sporządzania bilansu potrzeb, informacji przez nie zbieranych, jak i ich jakości. Watek
dyskusji wśród rozmówców dotyczący choćby rozumienia samego pojęcia „potrzeb” jest
przykładem tego, jaki istnieje margines dowolności w interpretowaniu podstaw samego
bilansu potrzeb.
Jednym z celów badania była również próba wskazania dobrych praktyk czy
innowacyjnych rozwiązań w obszarze bilansu potrzeb. Zadanie to było trudne ze względu na
kilka czynników. Po pierwsze, nie istnieją żadne wytyczne wskazujące, jak powinien
wyglądać bilans potrzeb pomocy społecznej oraz jakie informacje w jego ramach powinny
być gromadzone. Obecny kształt i praktyka sporządzania bilansu potrzeb opiera się na
poczynionych niegdyś uzgodnieniach przedstawicieli regionalnych ośrodków polityki
społecznej. Po drugie, jak wynika z analizy, wszyscy badani wskazywali na bariery i
problemy związane ze sporządzaniem bilansu potrzeb pomocy społecznej. Mimo, iż część
badanych próbowała dostosować obecnie istniejący bilans potrzeb pomocy społecznej do
nowych potrzeb regionalnych ośrodków polityki społecznej, zmiany te nie były szczególnie
zasadnicze ani innowacyjne. Sami badani wprowadzone zmiany określali, jako zmiany
„kosmetyczne”. Dlatego też trudno mówić o innowacyjności wprowadzonych zmian. W
analizie pojawiają się informacje o tym, w jaki sposób regionalne ośrodki polityki społecznej
159
radzą sobie z rozmaitymi problemami związanymi ze sporządzaniem bilansu potrzeb
pomocy społecznej, jak np.: inny sposób podejścia do zbierania informacji o środkach
finansowych jednostek pomocy społecznej. Wreszcie po trzecie, trudności w innowacyjnej
zmianie bilansu potrzeb w pewien sposób wiążą się z brzegowymi warunkami jego
sporządzania, a mianowicie z zapisami ustawowymi.
Wszystkie wymienione zagadnienia wskazują na potrzebę ponownego pochylenia się
nad celem i kształtem nowego narzędzia. Dyskusja wydaje się tym bardziej istotna, że jak
wynika z informacji dotyczących dalszych prac nad decentralizacją zadań i dalszym
przesuwaniem kompetencji, i obowiązków do samorządów gmin i powiatów, obecny kształt
bilansu potrzeb pomocy społecznej będzie musiał ulec bardziej radykalnej zmianie. Jest to
związane ze zwiększaniem kompetencji samorządów i tym samym przesuwaniem kolejnych
zadań związanych z pomocą społeczną do gmin i powiatów. Ostatnie lata zmian
dokonujących się w obszarze kompetencji różnych szczebli administracji zmieniły radykalnie
sposób finansowania zadań systemu pomocy społecznej, a co za tym idzie zmieniła się
także funkcja bilansu potrzeb. O ile jeszcze kilka lat temu głównym celem bilansu potrzeb i
środków było dostarczenie wojewodzie informacji niezbędnych do zabezpieczenia w
budżecie państwa środków finansowych na realizację zadań pomocy społecznej, o tyle
obecnie bilans potrzeb pomocy społecznej dąży w kierunku diagnozowania istniejących w
regionie problemów społecznych, dostarczania wiedzy o ich strukturze, tendencjach i
dynamice. To wydaje się wspierać tych, którzy już obecnie użyteczność narzędzia, jakim jest
bilans potrzeb widzą w jego przekształceniu w bardziej jakościowe niż ilościowe badanie.
160
4. Konkluzje
Badania dotychczasowej praktyki wskazują na następujące konkluzje:
1) Lokalny kontekst wpływa na pozycję problematyki społecznej w polityce samorządów
w poszczególnych województwach, w tym na wagę i sposób wykorzystania bilansu
potrzeb pomocy społecznej. Jednocześnie zróżnicowanie lokalnej i regionalnej
sytuacji
społecznej
jest
racją
bytu
zdecentralizowanej
polityki
społecznej,
regionalnych ośrodków pomocy społecznej jako jej kreatorów na poziomie regionu.
2) Zróżnicowanie strukturalno – funkcjonalne regionalnych ośrodków polityki społecznej
wpływa na zróżnicowanie zakresu poszczególnych bilansów. Sporządzane bilanse są
zróżnicowane zarówno pod względem objętości, typu zbieranych danych, jak i
zawartości merytorycznej. W takim samym stopniu wydaje się to dotyczyć opisów, jak
i samych formularzy wypełnianych przez jednostki, do których rozsyłany jest bilans.
3) Usytuowanie regionalnych ośrodków polityki społecznej w strukturze administracji
samorządowej oraz ustawowe zobowiązanie do przekazywania bilansu potrzeb
wojewodom determinuje strukturę bilansu, i wpływa na sposób definiowania tego,
czym jest bilans potrzeb i jaką pełni rolę. Dotyczy to w szczególności szacowania i
planowania środków na zadania pomocy społecznej.
4) W ocenie badanych główne problemy dotychczas sporządzanych bilansów potrzeb
dotyczą:
 nierzetelności sporządzania jednostkowych bilansów pomocy społecznej

braku wiarygodnych danych,

nieodpowiedniego terminu opracowywania bilansu,
 niedostosowania obecnego bilansu potrzeb do zmieniających się potrzeb
instytucji zobligowanych do jego sporządzania,
 ograniczenia bilansu potrzeb w dużym stopniu do przedstawienia danych
finansowych, które są trudne do zweryfikowania,
 małego stopnia użyteczności zwłaszcza dla samych gmin czy urzędów
wojewódzkich,
161
 brak znaczących decyzji dotyczących finansowania poszczególnych zadań
pomocy społecznej podejmowanych na podstawie sporządzonego bilansu
potrzeb,
 braku diagnozy problemów społecznych, analizy środowiska i społecznego
kontekstu funkcjonowania systemu pomocy społecznej (brakuje pogłębionych
informacji).
5) Pracownicy regionalnych ośrodków polityki społecznej są świadomi konieczności
zmiany w stosowanym narzędziu i wypracowania jednolitego narzędzia bilansu
potrzeb, który umożliwi ocenę działania instytucji pomocy społecznej oraz dostarczy
podstaw do projektowania planów finansowych, jak i programów wpierających
działania na rzecz przeciwdziałania społecznemu wykluczeniu.
6) Wypracowanie jednolitego narzędzia bilans potrzeb pomocy społecznej powinno
polegać zarówno na określeniu typu zbieranych informacji, jak i precyzyjnym
zdefiniowaniu pojęć używanych w bilansie potrzeb. Nowy bilans powinien także
umożliwiać ocenę efektywności podejmowanych działań i programów mających na
celu przeciwdziałanie ubóstwu i społecznej marginalizacji. Dlatego niezbędne są
informacje o charakterze ewaluacyjnym rozumiane szerzej niż dokonywanie
porównań w zakresie ponoszonych kosztów z poprzednim rokiem. Informacje o
planowanych
efektach
realizowanych
programów
powinny
stanowić
część
niezbędnych informacji, które będą uzupełniane o informacje dotyczące oceny
skuteczności podejmowanych programów dla społecznej inkluzji.
Jak wynika z przedstawionej analizy empirycznej, bilans potrzeb pomocy społecznej
wymaga ponownego określenia funkcji i dostosowania do zmieniającej się rzeczywistości.
Ponownego określenia wymaga również to, kto i w jakim celu powinien sporządzać bilans
potrzeb.
Mając na uwadze dalsze prace nad dostosowaniem narzędzia bilans potrzeb pomocy
społecznej należy zastanowić się nad tym, jakie, w jakim zakresie i w jakiej formie gromadzić
zarówno dane dotyczące finansowania pomocy społecznej, jak i informacje o charakterze
ewaluacyjnym. Jak wynika z raportu badań, istotne jest, aby prace nad wypracowaniem
nowego jednolitego narzędzia bilans potrzeb pomocy społecznej obejmowały przede
wszystkim następujące kwestie:

Komu powinien służyć bilans potrzeb pomocy społecznej?

Kto powinien sporządzać bilans potrzeb?
162

Kto powinien być adresatem bilansu potrzeb pomocy społecznej?

Jaki powinien być cel sporządzania bilansu potrzeb pomocy społecznej?

W jakim kierunku powinny iść zmiany w bilansie potrzeb pomocy społecznej?
– czym ma być bilans potrzeb pomocy społecznej? – a) diagnozą lokalnych
problemów społecznych, b) sprawozdaniem z działania systemu pomocy
społecznej, c) analizą potrzeb finansowych systemu pomocy społecznej czy d)
analizą potrzeb jednostek i rodzin korzystających z pomocy społecznej? Czy
bilans ma być podstawą do tworzenia projektów?

Jakie zagadnienie, problemy powinny być kluczowe w bilansie potrzeb?

Kiedy powinien być przygotowywany bilans potrzeb pomocy społecznej?
Nowe ujednolicone narzędzie bilans potrzeb pomocy społecznej oraz koncepcja
badań efektywności nowego narzędzia będzie wypracowywane podczas seminariów
eksperckich, w których będą uczestniczyli zarówno praktycy, jak i przedstawiciele
środowiska naukowego, którzy posiadają wiedzę i doświadczenie badawcze z obszaru
polityki społecznej. Prace nad projektem narzędzia będą uwzględniały zarówno wiedzę
pochodzącą z najnowszych badań z zakresu pomocy społecznej oraz wnioski wypracowane
przez ekspertów.
Seminaria zostaną zakończone raportem końcowym, w którym przedstawione będzie
wypracowane narzędzie i ustalenia nt. metodyki szkoleń dla pracowników regionalnych
ośrodków polityki społecznej (w latach kolejnych także innych jednostek organizacyjnych
pomocy społecznej zobowiązanych do sporządzania bilansu potrzeb). Kolejne etapy prac
nad bilansem przewidują:
a) Wypracowanie opisu merytorycznego wypracowanego narzędzia;
b) Opracowanie założeń funkcjonalno- technicznych narzędzia do opracowywania
bilansu potrzeb pomocy społecznej przez zespół merytoryczny i zespół
informatyków (wypracowane narzędzie umożliwi sporządzanie bilansu potrzeb
pomocy społecznej w wersji on-line);
c) Przekazanie wersji testowej wypracowywanego narzędzia.
Następnie narzędzie będzie testowane, a równolegle prowadzone będą badania nad
użytecznością wdrażanej wersji i dokonywane będą niezbędne poprawki.
163
CZĘŚĆ IV
REGIONALNE
KONTEKSTY
FUNKCJONOWANIA
SYSTEMU
POMOCY
SPOŁECZNEJ W POLSCE
Po dziesięciu latach reformy administracyjnej można postawić pytanie o to, czy nowy
podział administracyjny kraju wykracza ponad czysto biurokratyczne regulacje. Pytanie to
ważne jest z kilku powodów. Po pierwsze wynika ono z mającej ugruntowane podstawy w
socjologii tzw. ekologii społecznej, czyli nurtu, zgodnie z którym przestrzeń fizyczna
determinuje zjawiska społeczne. Analogicznie, na potrzeby tego badania można by mówić o
wpływie regionu na specyfikę występujących problemów społecznych, a w związku z tym i na
kształt prowadzonej polityki społecznej. Po drugie pytanie to wydaje się zasadne ze względu
na tendencję do regionalizacji polityki społecznej. Wzorem krajów Europy Zachodniej, gdzie
konsekwentnie pogłębiana jest autonomizacja regionów w zakresie prowadzenia polityki
społecznej50, i w Polsce od początku lat 90-tych stopniowo umacniane są samorządy,
również w zakresie prowadzenia polityki społecznej. Po trzecie wreszcie pytanie to wydaje
się zasadne ze względu na dynamikę zmian zachodzących w obszarze tożsamości
społecznej Polaków. Problemy społeczne wynikające z zachwiania tożsamości społecznej
należą do jednych z istotniejszych wyzwań, przed jakimi staje polityka społeczna. Wzrost
znaczenia tożsamości regionalnych kosztem tożsamości narodowej zmusza do zadawania
pytań o związki między regionem, a polityką społeczną.
Podjęcie prac nad opracowaniem opisów województw jest odpowiedzią na sugestie
pracowników ROPS oraz Urzędów Wojewódzkich biorących udział w badaniu, a które
dotyczyły perspektywy badań służących pogłębieniu wiedzy o regionalnej specyfice
funkcjonowania systemu pomocy społecznej. Z zebranych opinii wyłania się obraz
zachwiania proporcji między deskryptywnymi i analitycznymi elementami dotychczas
opracowywanych bilansów potrzeb. Zebrane materiały zazwyczaj stanowią szeroki zbiór
luźno powiązanych zestawień statystycznych, które powinny następnie być osadzone w
szerszych, warunkujących je kontekstach regionalnych przyjmujących postać czynników
społecznych, kulturowych, ekonomicznych i politycznych.
Zainicjowanie
prac nad
kompleksowym opisem
regionalnego
zróżnicowania
funkcjonowania systemu pomocy społecznej w Polsce koresponduje również bezpośrednio z
zadaniami przypisanymi Obserwatoriom Integracji Społecznej, które szczegółowo zostały
50
Zjawisko to szczegółowo zostało opisane w Części I tego opracowania
164
opisane w raporcie „Koncepcja funkcjonalno-organizacyjna Obserwatoriów Integracji
Społecznej wraz z koncepcją bieżącego monitorowania działalności OIS”. Przypomnijmy, że
jedną z funkcji OIS-ów jest prowadzenie badań, w tym m. in. dotyczących identyfikacji
potrzeb informacyjnych z zakresu wiedzy i integracji społecznej w regionie, a także
monitorowania
51
województwie.
wybranych
zjawisk
i
problemów
społecznych
występujących
w
Podkreślić należy zatem, że prezentowane szesnaście raportów nt.
regionalnych kontekstów funkcjonowania systemu pomocy społecznej w Polsce ma jedynie
zainicjować oczekiwany proces badawczy w Obserwatoriach Integracji Społecznej,
natomiast kierunek rozwijania tych badań, przyjęta metodologia będą zależne już od działań
poszczególnych OIS-ów.
Prezentowany materiał jest próbą systematyzacji wiedzy o społecznej, kulturowej,
ekonomicznej i politycznej specyfice województw. Uwzględnienie tych czterech wymiarów
rzeczywistości kształtującej się na poziomie regionów wynika z chęci całościowego
zrekonstruowania układu czynników warunkujących kształt regionalnej polityki społecznej,
charakter występujących problemów społecznych, i – co za tym idzie – stosowane
instrumenty rozwiązywania tychże. Wybór tych czterech obszarów jest również podyktowany
tradycją badań holistycznych, w których rzeczywistość ujmowana jest jako całość
nieredukowalna do swoich części.
Zobrazowanie regionalnych charakterystyk w wyżej wymienionych obszarach
bezpośrednio koresponduje z pracami poznawczymi dotyczącymi bilansu potrzeb pomocy
społecznej.
Proponowane
zmiany
w
bilansie
potrzeb
wskazują
na
konieczność
wykorzystania wiedzy o specyfice regionu w interpretacji danych zawartych w bilansie.
Konieczne zatem wydaje się podjęcie prac nad zdefiniowaniem charakterystyk regionalnych
w tych obszarach, które powinny rzutować na kształt prowadzonej polityki społecznej.
Cele raportu przyjmują postać zarówno celów teoretycznych jak i celów praktycznych.
Do celów teoretycznych należą:
- poznanie związków między zarysowującą się odrębnością regionów, a kierunkami polityki
społecznej kształtowanej na szczeblu instytucji wojewódzkich. Tak sformułowany cel
badawczy będzie mógł być osiągnięty poprzez realizację trzech etapów badań.52 W
51
Zob. „Koncepcja funkcjonalno-organizacyjna Obserwatoriów Integracji Społecznej wraz z koncepcją bieżącego
monitorowania działalności OIS”, Instytut Rozwoju Służb Społecznych 2009.
52
Ze względu na skalę przedsięwzięcia badawczego prezentowane w niniejszym opracowaniu Raporty należy
traktować jako realizację pierwszego z trzech etapów całego procesu badawczego. Ich zadaniem jest jedynie
zainicjowanie badań oraz wstępna charakterystyka województw w wybranych obszarach.
165
pierwszym etapie zrekonstruowane powinny zostać społeczne, kulturowe, ekonomiczne i
polityczne czynniki decydujące o odrębności regionów.53 Należy tutaj zauważyć, że ten etap
badań wymaga stałego i systematycznego uzupełniania danych w wyżej wymienionych
obszarach, co wynika z procesualnego charakteru zmian zachodzących na poziomie
regionów. W drugim etapie badań powinna zostać odtworzona hierarchia problemów
społecznych charakterystycznych dla danego regionu. U podstaw realizacji tego celu leży
założenie, że zdiagnozowane problemy społeczne będą przejawiać się w różny sposób i z
różnym natężeniem w różnych miejscach Polski. Konieczne zatem wydaje się utworzenie
hierarchii problemów społecznych będącej podstawą do zarysowania mapy regionalnego
zróżnicowania problemów społecznych w Polsce. W trzecim etapie badań powinno zostać
poruszone
zagadnienie
adekwatności
pomiędzy
zdiagnozowanymi
problemami,
a
stosowanymi instrumentami rozwiązywania problemów społecznych.
- prowadzenie studiów porównawczych dotyczących regionalnego zróżnicowania problemów
społecznych oraz kierunków polityki społecznej prowadzonej na poziomie regionalnym.
Badanie to przyjmie formę syntezy studiów prowadzonych na poziomie regionalnym, a jego
celem będzie zarysowanie regionalnego zróżnicowania przyczyn oraz przejawów problemów
społecznych występujących w skali całego kraju. Zakłada się, że zasygnalizowana wyżej
hierarchia problemów społecznych przyjmie różną postać w różnych regionach Polski. Już
zdroworozsądkowa
społecznych
mają
restrukturyzacji
obserwacja
miejsce
górnictwa,
wskazuje,
na
a
że
Górnym
zupełnie
zupełnie
Śląsku,
inne
ich
inne
przejawy
poddanym
przejawy
głębokim
będą
problemów
procesom
występować
na
popegeerowskich terenach województwa zachodniopomorskiego. Założenie o wpływie
regionów na kształt realizowanej polityki społecznej ma też swoje uzasadnienie w
ugruntowanej już tezie o występowaniu wyraźnych różnic regionalnych na terenie Polski.
Mowa tutaj np. o ciągłym oddziaływaniu różnych struktur państwowych jako reminiscencje po
okresie zaborów na terenie Polski, czy bardziej współczesnym istnieniu podziału na Polskę
„A” i „B”. Konsekwencją różnych problemów społecznych powinno być zastosowanie różnych
strategii, instrumentów, metod rozwiązywania występujących problemów. Badanie to miałoby
dać podstawy do dokonywania rekomendacji dotyczących polityki społecznej w skali kraju,
uwzględniających regionalne zróżnicowania.
53
Szczegółowa lista tematów wraz z uzasadnieniem wyboru przedstawiona została na końcu tego rozdziału.
166
Do celów praktycznych należą:
- dostarczenie instytucjom centralnym informacji dotyczących poziomu regionalnego
zróżnicowania problemów społecznych oraz stosowanych instrumentów ich rozwiązywania.
Opracowania te przyjmą formę raportów regionalnych obrazujących wyżej opisane
zagadnienia oraz jednego raportu ogólnokrajowego przyjmującego formę syntezy raportów
regionalnych. W raportach tych obok zestawień statystycznych oraz elementów opisowych
powinny znaleźć się pogłębione analizy wyjaśniające oraz dołączony powinien zostać zbiór
rekomendacji;
- wykorzystanie raportów regionalnych w procesie programowania polityki społecznej na
poziomie regionalnym i ogólnokrajowym;
- dostarczenie instytucjom samorządowym wszystkich szczebli wiedzy o regionalnych
uwarunkowaniach problemów społecznych występujących na poziomie lokalnym.
Opracowanie to przyjęło formę raportów wojewódzkich zawierających następujące
informacje:













rys historyczny
struktura osiedleńcza
struktura administracyjna
struktura społeczno-demograficzna
gospodarka
rynek pracy
sytuacja materialna ludności
ochrona zdrowia
oświata i szkolnictwo wyższe
kultura
główne problemy/kwestie społeczne
aktywność społeczna/społeczeństwo obywatelskie
poziom wykorzystania funduszy unii europejskiej
O wyborze powyższych obszarów opisu zdecydował wymóg holistycznego ujęcia
prezentowanej problematyki, który narzuca uwzględnienie w badaniach czterech wymiarów
kształtującej się odrębności regionów, tj.: społecznego, kulturowego, ekonomicznego,
politycznego.
Wymiar społeczny opisywany jest w rozdziałach: struktura osiedleńcza, struktura
społeczno-demograficzna, ochrona zdrowia, oświata i szkolnictwo wyższe, główne
problemy/kwestie społeczne.
167
Wymiar kulturowy opisywany jest w rozdziałach: rys historyczny, kultura.
Wymiar ekonomiczny opisywany jest w rozdziałach: gospodarka, rynek pracy,
sytuacja materialna ludności, poziom wykorzystania funduszy Unii Europejskiej.
Wymiar polityczny opisywany jest w rozdziałach: struktura administracyjna,
aktywność społeczna/społeczeństwo obywatelskie.
Prezentowany materiał powstał w oparciu o badania typu desk research.
Wykorzystano dane z następujących źródeł:
- Bank Danych Regionalnych GUS;
- wojewódzkie strategie polityki społecznej;
- dane i opracowania opublikowane przez Regionalne Ośrodki Polityki Społeczne;
- dane i opracowania opublikowane przez Powiatowe i Wojewódzkie Urzędy Pracy.
168