2016_04_08 stanowisko KIKE podsumowanie naboru I 1 1 PO PC

KRAJOWA IZBA KOMUNIKACJI ETHERNETOWEJ
ul. Lindleya 16
02-013 Warszawa
Tel. + 48 22 29 28 700, Fax +48 22 29 28 701
e-mail: [email protected], [email protected], http://www.kike.pl
KRS 0000316678, REGON: 141637224, NIP 9512270210
Warszawa, dnia 8 kwietnia 2016 roku
ID KIKE: GRAP-210/2016
Sz. P. Anna Streżyńska
Minister Cyfryzacji
Ministerstwo Cyfryzacji
ul. Królewska 27
00-060 Warszawa
W związku z zakończeniem dnia 29 lutego b.r. I naboru wniosków dla działania 1.1 Programu
Operacyjnego Polska Cyfrowa Wyeliminowanie terytorialnych różnic w możliwości dostępu
do szerokopasmowego internetu o wysokich przepustowościach, Krajowa Izba Komunikacji
Ethernetowej przekazuje stanowisko dotyczące organizacji i przebiegu konkursu.
Pragniemy przy tym podkreślić, iż Izba wydaje się szczególnie predysponowana do przedstawienia
takiej opinii, gdyż jej przedstawiciele uczestniczyli w procesie konsultacji społecznych Programu
od samego początku, sygnalizując kluczowe problemy. Z ubolewaniem konstatujemy, iż wiele
z naszych uwag zostało pominiętych, przez co wskazywane przez nas negatywne zjawiska wystąpiły
z całą mocą w trakcie trwania konkursu, czego można było uniknąć. Ponadto, Izba zrzesza małych
i średnich operatorów, do których w pierwszej kolejności adresowany był nabór I. Jako izba
gospodarcza staliśmy się naturalnym adresatem spostrzeżeń operatorów nt. przebiegu konkursu; wiele
z nich było natychmiast przekazywanych do odpowiednich instytucji. Niniejsze stanowisko jest
również podsumowaniem spostrzeżeń środowiska operatorskiego. Traktując je jako wstęp do głębszej
ewaluacji konkursu, której oczekujemy ze strony administracji publicznej przed ogłoszeniem
kolejnych naborów wniosków, pogrupowaliśmy zebrane uwagi w szersze kategorie tematyczne.
Z uwagi jednak na zakres przesyłanych administracji od ub.r. uwag, poniższe zestawienie koncentruje
się jedynie na części kluczowych zagadnień. W każdej chwili gotowi jesteśmy przesłać ponownie
wcześniejsze analizy szczegółowe.
Brak konsultacji kluczowych dokumentów
Pomimo długotrwałego i dogłębnego zaangażowania w proces przygotowania naboru I, Izba została
zaskoczona treścią niektórych dokumentów opublikowanych w dniu 30 września 2015 r. Uwaga
ta dotyczy zwłaszcza
1

Wykazu wyznaczonych w konkursie obszarów interwencji, jak również niespójności i błędów
w grupowaniu kwalifikowanych HP,

Kształtu i stopnia skomplikowania zał. 4, przede wszystkim w wymiarze powielania
większości wad systemu SIIS, które wielokrotnie i również nieskutecznie przekazujemy UKE
od lat; równocześnie nieadekwatności formy (zał. 4) planowania inwestycji konkursowych
i bezwzględnego odrzucenia przedstawienia projektów z wykorzystaniem innych,
powszechnie przyjętych w procesach inwestycyjnych praktyk, metod i narzędzi projektowania
oraz kosztorysowania inwestycji szerokopasmowych,

Braku doprecyzowania kluczowych kryteriów wyboru projektów, zwłaszcza związanych
z oceną efektywności ekonomicznej projektu,

Niespójności i błędów w części dokumentacji, w tym błędu we wzorze wyliczającym
punktację dla nadmiarowych HP,

Nadmiernego rozbudowania całości dokumentacji, wymagającej składania kilkunastu
załączników, powielania zapisów, uzasadnienia konieczności realizacji projektów i wyliczeń,
w sytuacji gdy ich ramy zostały z góry narzucone – uwaga ta dotyczy również załączników
towarzyszących umowom o dofinansowanie, które będą w przyszłości podpisywane
z beneficjentami,

itp.
Większość w/w zastrzeżeń wynikała z faktu, iż w rzeczywistości proces konsultacji założeń działania
1.1 PO PC zakończył się w maju 2015. Z nieznanych nam powodów w kolejnych miesiącach ustały
spotkania Grupy Roboczej ds. Sieci Szerokopasmowych. Ostatnim przepracowanym wspólnie
dokumentem były Kryteria wyboru projektów, zatwierdzone w czerwcu 2015. Natomiast partnerzy
społeczni nie mieli żadnego wpływu na tak kluczowe kwestie, jak:

założenia modelu kosztowo-przychodowego, na podstawie którego wyznaczono obszary
konkursowe,

weryfikację lokalizacji, poprawności i spójności wyznaczonych obszarów – w szczególności
powodów wykluczenia z naboru co najmniej kilkuset obszarów spełniających kryteria, ale nie
przetworzonych lub nie podzielonych na jednostki wielkością odpowiadające przyjętym
kryteriom przetwarzania,

treści wniosku i załączników,

kształt zał. 4,

katalog kosztów kwalifikowalnych,

treść standardów budowy sieci NGA i dostępu hurtowego.
O ich zawartości dowiedzieliśmy się dopiero 30 września 2015, bez możliwości zgłoszenia uwag.
Brak przetestowania zastosowanych rozwiązań
W efekcie, w dniu ogłoszenia naboru środowisko operatorskie zostało postawione przed faktem
dokonanym. Przedsiębiorcy telekomunikacyjni (jeśli w ogóle mieli szansę aplikować z uwagi na listę
przygotowanych obszarów konkursowych – ich rozmieszczenie i błędy) mieli zatem dwa wyjścia –
dostosować się do (często absurdalnych) wymogów lub zrezygnować z udziału w konkursie.
2
To drugie rozwiązanie zostało niestety wybrane przez znaczną część operatorów (przynajmniej
z segmentu MŚP), którzy uprzednio z powodzeniem realizowali projekty w ramach działania
8.4 PO IG, czy RPW. Wprowadzenie wysokich barier dostępu do konkursu i błędy w wyznaczaniu
obszarów nie tylko pozbawiły wiele firm możliwości rozwoju dzięki środkom UE, ale także
co ważniejsze – pozbawiło wiele kwalifikujących się lokalnych społeczności „białych plam NGA”
korzyści z możliwych do realizacji inwestycji.
Przypomnijmy, że KIKE jako jedyna organizacja branżowa dokonała do dnia dzisiejszego publicznie
dostępnego podsumowania efektów poprzedniej perspektywy finansowej 2007-2013, wskazując m.in.
na pozytywne rezultaty projektów prowadzonych przez sektor MŚP. Zaskakujące jest, że do dnia
dzisiejszego, publicznego i pogłębionego raportu nie przygotowała żadna z zaangażowanych w nabory
instytucji. Taka pogłębiona refleksja powinna być podstawą naborów POPC. Pozwoliłaby też w naszej
ocenie uniknąć przeregulowania i przynajmniej części obserwowanych obecnie błędów.
Nabór I działania 1.1 POPC został naszym zdaniem przygotowany bez należytej i popartej danymi
statystycznymi analizy wcześniejszych doświadczeń, wskutek czego wiele z przyjętych w nim
rozwiązań okazało się nietrafionych, a nawet szkodliwych dla zwalczania zjawiska wykluczenia
cyfrowego, czego dowodem brak jest zaadresowania przez operatorów aż 1/3 obszarów interwencji,
pomimo 4-krotnego przedłużania terminu składania wniosków. Co więcej – zgodnie z obecnymi
na rynku opiniami – liczbę złożonych wniosków sztucznie zawyża fakt, iż do konkursu przystąpiła
grupa dużych operatorów traktując nabór jedynie, jako techniczne przygotowanie swoich firm
do przyszłych konkursów. W ocenie Izby należy przeanalizować ten wątek i przed kolejnymi
naborami przeanalizować wyniki kwerendy. Na obecnym etapie analizy wniosków CPPC odmówiło
niestety pismem z dn. 4.04.2016 r. (sygn. CPPC-DPS3.53.79.1.2016/JP) udostępnienia nam
jakichkolwiek zagregowanych danych pozwalających na analizę rodzaju aplikujących w pierwszym
naborze firm. Odmowa dziwi, gdyż Izba nie wnioskowała o dane firm, ani tym bardziej wgląd
do wniosków, a jedynie o informacje obejmujące wielkość i segment telekomunikacyjny aplikujących
firm.
Mając na uwadze powyższą odmowę CPPC, prosimy Ministerstwo Cyfryzacji o udostępnienie danych
dotyczących rozkładu złożonych wniosków w podziale na sektor MŚP i dużych operatorów.
Z naszych obserwacji wynika bowiem, że wiele wniosków w naborze I złożonych zostało przez
dużych operatorów, co dowodzi iż:

Zaproponowane warunki okazały się zbyt trudne dla małych i średnich firm, co w sposób
niesprawiedliwy wyeliminowało je z podobno adresowanego do tego segmentu konkursu,

Przyjęta formuła „małego” konkursu obejmującego de facto obszar gmin, okazała się
korzystna także dla dużych graczy, co potwierdza zasadność realizacji inwestycji w skali 5-10
mln zł także w przyszłych naborach. Potwierdzają ten fakt zresztą często również duzi gracze
(oraz ich projekty składane w ramach RPW) i znajduje ona praktyczne uzasadnienie
w warstwie fizycznej projektowanych światłowodowych sieci abonenckich, które
ze względów technicznych pokrywają z jednego punktu centralowego (aktywnego) obszar
o promieniu od kilku do kilkunastu km, co odpowiada średniej wielkości gminom. Zauważmy
przy tym wyraźnie – iż większe budżetowo inwestycje światłowodowe z w/w powodów
technicznych składać się będą w praktyce z wielością takich gminnych sieci lokalnych.
Co gorsza, zastosowane w konkursie rozwiązania nie zostały uprzednio przetestowane w skali mikro.
Szkolenia i warsztaty zorganizowane zostały przez administrację publiczną jesienią 2015, gdy nikt –
łącznie z samą administracją – nie zdawał sobie sprawy, jakie trudności mnożą się wskutek
postawionych rygorystycznie wymogów. Uwaga ta dotyczy zwłaszcza trzech kwestii:
3

Sposobu wypełnienia załącznika nr 4,

Wyliczania wartości dotacji na podstawie luki finansowej,

Technicznych aspektów przygotowania i złożenia wniosków.
Każdy z w/w punktów omówimy szerzej w dalszej części opracowania, w tym miejscu należy jednak
podkreślić, że strona publiczna nie tylko nie potrafiła jednoznacznie odpowiedzieć na wiele
szczegółowych, lecz kluczowych pytań; nie miała ona także świadomości, iż przedmiotowe problemy
mogą wyniknąć. Zdaniem KIKE sytuacja ta wymaga szczegółowej analizy wewnętrznej, gdyż –
przypomnijmy – na przygotowanie naboru strona rządowa miała prawie 2,5 roku, licząc od daty
zamknięcia ostatniego konkursu 8.4 PO IG (kwiecień 2013).
Obszary interwencji
Kluczową słabością zakończonego niedawno konkursu w zgodnej opinii środowiska operatorskiego
okazał się być nieprawidłowy dobór obszarów interwencji.
Informacje o tym, iż w 1.1 POPC operatorzy będą musieli wybierać spośród z góry ustalonych
obszarów interwencji pojawiły się po raz pierwszy w 2014 roku. (ad vocem – nigdy nie usłyszeliśmy
ze strony administracji publicznej uzasadnienia tej decyzji, popartej jakąkolwiek jakościową lub
ilościową analizą projektów 8.4 PO IG i RPW). Ogólne zasady grupowania HP w obszary omawiane
były wiosną 2015, jednak opublikowana 30 września 2015 baza obszarów zaskoczyła nas negatywnie,
zarówno pod względem ilości obszarów, jak i ich jakości. KIKE wielokrotnie prezentowała
stanowisko w tej sprawie, m.in. w piśmie GRAP-700/15 z dn. 02.11.2015
(link: http://www.kike.pl/files/2015/11/20151102-stanowisko-KIKE-ws-I-naboru-POPC.pdf).
Podstawowe zastrzeżenie KIKE dotyczyło liczby obszarów, która naszym zdaniem była
niewystarczająca zarówno w kontekście dostępnych HP (oceniamy ten fakt na podstawie analizy 1299
obszarów udostępnionych przez UKE dopiero na początku 2016 r.), jak i z perspektywy faktycznego
potencjału rynku, w tym w szczególności segmentu ISP. Co więcej, nierównomierny rozkład
obszarów w skali kraju i bardzo duże różnice między nimi (wielkość, obszar, parametry, liczba
błędów, geograficzne rozmieszczenie HP) sprawiają, że wielu operatorów nie miało szansy
skorzystania z dofinansowań, pomimo posiadanych gotowych do użycia zasobów osobowych
i technicznych. Przełoży się to naszym zdaniem na pogłębienie nierówności w dostępie
do szerokopasmowego Internetu pomiędzy regionami.
Przy tak dużych różnicach między obszarami, niejasny jest również klucz wyboru obszarów
konkursowych. Bliższa ich analiza wskazuje ponadto m.in. na:

występujące w części z nich duże rozproszenie nieruchomości (przekraczające dyskutowany
na GRSS próg kwadratu o boku 250 m);

włączenie w obszary adresów z zabudową letniskową lub grup HP oddzielonych od głównych
zasobów przeszkodami geograficznymi (np. lasy, rzeki i tereny zalewowe)
i infrastrukturalnymi (np. drogi szybkiego ruchu bez dostępnych KT) – nieefektywną
biznesowo;

przenikanie się obszarów w ramach pojedynczych wsi, skutkujących przypisaniem
kwalifikowanych HP do różnych obszarów konkursowych;

przerwy w ciągach adresowych wykluczające z niewiadomych powodów część nieruchomości
położonych (np. wzdłuż jedynej drogi przechodzącej przez wsie).
4
Zastosowane rozwiązanie, w połączeniu z przyjęta strukturą punktacji i brakiem konkurencji
pomiędzy obszarami, sprawiło, że nabór wniosków zamienił się de facto w 230 pojedynczych
przetargów o często bardzo różnych warunkach brzegowych i co istotne również w przyszłości –
różnej możliwej do uzyskania maksymalnej liczbie punktów. Ten ostatni problem uniemożliwia
w szczególności przygotowanie listy rankingowej w przypadku realizacji w przyszłości konkursów,
w których liczba obszarów przekroczy budżet naborów.
Na zadawane pytania otrzymywaliśmy z Urzędu Komunikacji Elektronicznej wymijające odpowiedzi,
sprowadzające się do stwierdzenia, iż obszary wyznaczone zostały poprawnie, a uwagi operatorów
to „czepianie się szczegółów”. Izba podczas trwania naboru wielokrotnie wskazywała m.in.
na problem niewłaściwego rozmieszczenia w przestrzeni punktów – czyli niegrupowanie ich zgodnie
z przyjętymi zasadami, lecz niestety konkretnej odpowiedzi w tym zakresie nie uzyskaliśmy do dnia
dzisiejszego.
Izba wskazała również, że obszary przygotowane przez UKE, mają istotne błędy. Ponadto niektóre
obszary nie powinny naszym zdaniem znaleźć się na liście, ponieważ stawka za pas drogowy dróg
powiatowych i gminnych wynosi np. 100 zł i więcej, co w rezultacie nie pozwoli na uzyskanie
pozytywnego wyniku inwestycji. Naszym zdaniem kilkumiesięczny okres konsultacji i wyznaczania
obszarów dawał czas na sprawdzenie tych stawek dla jedynie 200-300 obszarów, co zresztą jest
niezbędne w kontekście modelu przychodowo-kosztowego, który podobno był jedną z podstaw
wyznaczenia tych konkretnych obszarów, a nie innych. Nie można bowiem liczyć OPEXu
z pominięciem kosztów pasa drogowego.
Reasumując, zdaniem Izby podział punktów między obszary był bardzo chaotyczny i nie spełniał
teoretycznych założeń, natomiast metodologia wyznaczania obszarów dała wadliwe wyniki
na różnych poziomach szczegółowości. W ocenie Izby kierowane uwagi, szczególnie obejmujące
faktyczne błędy w wyznaczaniu obszarów i związane z nieuwzględnieniem lokalnego rozkładu
budynków, celowości i spójności obszarów, spotykały się z niekompetentnymi odpowiedziami
ze strony UKE, które nie dotykały meritum sprawy. Stwierdzenia UKE, że obszary są poprawnie
ustalone, bez pokazanych przykładów lokowania punktów np. na terenach dróg czy rozrzuconych
w terenie poprzedzielanych nieruchomościami niekwalifikowanymi zdaniem Izby, nie może być
uznane za merytoryczną odpowiedź instytucji publicznej. W praktyce bowiem należało co najmniej
wygenerowane 230 obszarów po prostu wyświetlić na podkładzie map i choć w ten sposób
skorygować najbardziej rażące błędy wygenerowane przez wykorzystywane narzędzie. Zgłaszane
przez Izbę oraz operatorów w ostatnich miesiącach uwagi dot. zaobserwowanych w obszarach błędów
oparte były właśnie o tego typu analizy, z których zdecydowana większość nie była czasochłonna.
Przykładów błędów podczas całego I naboru było więcej, o czym informowaliśmy wyczerpująco
w licznych naszych wystąpieniach.
Model kosztowo-przychodowy, luka finansowa i wartość dotacji
Poufne okazały się być również założenia modelu kosztowo-przychodowego, na podstawie którego
wyliczono maksymalne wartości dofinansowania dla poszczególnych obszarów interwencji.
Do dnia dzisiejszego brak jest informacji publicznej dot. rozstrzygnięcia zapytania ofertowego,
opublikowanego przez UKE w lipcu 2015 (link: http://www.uke.gov.pl/zaproszenie-do-skladaniaofert-sprawa-numer-bakwzp2302201532-16405). Nie tylko nie dopuszczono partnerów z sektora
przedsiębiorstw do konsultacji założeń modelu kosztowo-przychodowego, ale też nie ujawniono
5
oficjalnie danych nt. jego wykonawcy (jedynie pośrednio możemy wnioskować o osobie autora
z przebiegu szkoleń).
Co więcej, przez pierwsze miesiące trwania naboru strona publiczna nie chciała podać jakichkolwiek
jego założeń. Pierwsze istotne informacje w tej sprawie uzyskaliśmy dopiero 14.12.2015 (!)
w Warszawie, podczas szkolenia UKE, gdy tymczasem nabór miał zakończyć się pierwotnie 17 dni
później. Uprzednio, na regularnie zadawane pytania, uzyskiwaliśmy odpowiedź, iż założenia modelu
są poufne i mogłyby zbytnio ułatwić operatorom przygotowanie wniosków. Autor zał. 4 powoływał
się (przykładowo, na spotkaniu informacyjnym w Toruniu 18.11.2015) m.in. na obowiązującą
go rzekomo umowę NDA.
Tymczasem przedstawione częściowo 14.12.2015 założenia okazały się być oderwane od rzeczywiści
i niemożliwe do odzwierciedlenia w warunkach rynkowych. KIKE pisała o tym m.in. w stanowisku
z dn. 23.12.2015 (GRAP-797/2015, link http://www.kike.pl/files/2015/12/20151223-Uwagi-KIKE-domodelu-kosztowego-UKE-dla-POPC.pdf), wskazując choćby na zdecydowanie zbyt optymistycznie
przyjęte poziomy ARPU i akwizycji.
Z uwagi na wskazane wyżej nieprzystosowanie modelu do realnych warunków rynkowych, dopiero
pod koniec naboru okazało się, że próba wpasowania się w narzucone ramy, tj.

wykazania dodatniego NPV,

przy jednoczesnym wnioskowaniu o maksymalną kwotę dofinansowania,
jest matematycznie niewykonalna. Sytuację utrudniało dodatkowo nieprecyzyjne sformułowanie
kryteriów merytorycznych. Przykładowo w żadnym miejscu dokumentacji nie napisano, iż ocena
zgodności z kryterium merytorycznym 8 (Ocena finansowa – przychody) dokonywana będzie przez
pryzmat wykazania dodatniego NPV (w niesprecyzowanym okresie czasu).
Jako przykład katastrofalnego nieprzygotowania administracji publicznej do obsługi przyjętych –
bardzo skomplikowanych – założeń niech posłużą 2 informacje:

Jeden z autorów niniejszego stanowisko na pytanie ws. interpretacji wyznaczania NPV
(pytania w tej kwestii były zadawane kilkukrotnie z powodu ciągłych wątpliwości tj. 9, 25
i 26 stycznia oraz 17 lutego) ostateczną odpowiedź uzyskał w piątek 26 lutego 2016
o godz. 18:34,

Informacja odnośnie sposobu interpretowania zależności pomiędzy luką finansową
z intensywnością wsparcia dla obszaru opublikowana zaś została na stronie CPPC dopiero
ok. 18 lutego. Wcześniej obowiązywała całkowicie niepoprawna wykładania, jakoby „(…) %
luki w pkt. 18 [wniosku] należy rozumieć jako intensywność wsparcia dla projektu”
(informacja uzyskana drogą e-mail 28.01.2016). Również dopiero 19.02.2016 poprawiono
oczywisty błąd, niepozwalający na wpisywanie w pkt. 18 wniosku wartości luki finansowej
przekraczającej maks. intensywność dofinansowania dla obszaru (cytat z wiadomości e-mail
z CPPC z 26.01.2016: „(…) wskazana w pkt. 18 wartość nie może przekroczyć przypisanej
wartości dla danego obszaru”).
Podkreślić należy, iż dochodzenie do prawidłowej wersji wyliczeń odbywało się nakładem własnych
sił operatorów, bez wsparcia administracji publicznej, metodą prób i błędów. Podejście takie uznać
musimy za wysoce nieprofesjonalne, lekceważące dla nakładu pracy i kosztów, ponoszonych przez
wnioskodawców celem zrozumienia nieprzejrzystych zapisów dokumentacji konkursowej. Ponadto
obiektywnie rzecz biorąc – wysiłki te nie powinny być potrzebne, gdyż wyznaczając obszary,
dla każdego z nich strona publiczna wyliczyła przecież sama lukę i oparła na niej m.in. wartości takie,
6
jak kwota i poziom dofinansowania. W efekcie na aplikujących operatorów nałożono (napiszmy
to wprost) zadanie opracowania wniosków, które dadzą z góry założone przez administrację
parametry. Jak inaczej bowiem można ocenić zadanie, w którym z góry narzucona jest luka,
% dofinansowania i kwota dofinansowania, a do tego jeszcze wymagany % akwizycji i ARPU?
Co ma realnie obliczyć operator, mający wszystkie te dane narzucone odgórnie? Przecież tu nie
ma realnie żadnej zmiennej do wyliczenia, bowiem nie są również znane dopuszczalne % wartości
odstępstwa (widełki) od obliczonych przez stronę publiczną wartości modelowych, które ta sama
administracja ma stosować na etapie oceny wniosków jako wiarygodne lub nie.
Również nie ułatwiał procesu przygotowania dokumentacji aplikacyjnej wzór modelu finansowego,
będącego załącznikiem do Studium Wykonalności. Wzór ten zawierał wiele błędów, w tym
niepoprawne formuły, które powodowały trudności w uzyskaniu właściwych wartości. Co więcej,
zaokrąglenia zastosowane w formularzu powodowały, że wartość dotacji wyliczonej w analizie
finansowej różniła się od wartości dotacji wyliczonej w Generatorze Wniosków. Ponadto –
jak wspomniano – dopiero na kilka dni przed zakończeniem naboru, kiedy to większość
Wnioskodawców przygotowała już wnioski o dofinansowanie wraz z analizami finansowymi,
pojawiła się informacja na stronie CPPC w zakresie obliczania luki finansowej i sposobu liczenia
dotacji. W rezultacie, część Wnioskodawców nie mogła z niej skorzystać. Dodatkowo, przez przyjęte
w konkursie założenia nie sposób było wyliczyć projektu tak, aby uzyskać dodatnie NPV w okresie
15 – letnim, przy jednoczesnym wnioskowaniu o maksymalną dotację. Wobec braku oficjalnych
wyjaśnień i przeprowadzonych konsultacji, mając na uwadze założenie, iż maksymalna kwota
dofinansowania musi być osiągalna, w ostatnich dniach lutego zaproponowaliśmy aplikującym
na stronie KIKE (http://www.kike.pl/2016/02/19/popc-generator-wnioskow/) własną analizę problemu
i propozycję wyjścia z impasu. Z oczywistych względów nie ma ona mocy wiążącej, choć wyrażamy
nadzieję, iż będzie ona stosowana przez CPPC na etapie oceny merytorycznej. W/w publikacja
na stronie KIKE dotyka zresztą jeszcze innych zaobserwowanych problemów z udostępnionym
dopiero w ostatnich dniach Generatorem.
Podsumowując, dokumentacja konkursowa nie była spójna i profesjonalnie przygotowana do I naboru
a ciągłe zmiany podczas trwania samego naboru przysparzały Wnioskodawcom wiele problemów
i angażowania dodatkowego czasu na aktualizację i dostosowywanie dokumentów do kolejnej wersji
zamieszczanej na stronach CPPC.
Załącznik 4
KIKE docenia koncepcję ustandaryzowania składanych w naborach projektów. Można to było
zrealizować na kilka sposobów – np. wymagając przygotowanie kosztorysu w oparciu o koncepcję
wprowadzoną w zakładkach JB, KJB i KB. Niestety wprowadzenie w zał. 4 na siłę 4 opartych
o Generator XML dla SIIS wymuszało na aplikujących firmach wykonanie przeniesienia
przygotowanych projektów i kosztorysów do Excela, który w żadnej mierze nie jest ani narzędziem
do projektowania, ani nie może być wykorzystany w zaproponowanej formie, jako dokumentacja
dla wykonawców sieci. Z perspektywy czasu jest jasne, że kluczową barierą dostępu do konkursu
dla wielu MŚP była konieczność opracowania załącznika 4 w narzuconej przez CPPC i UKE postaci.
Co więcej – wartości wynikowe prezentowane przez zał. 4, okazały się niekompatybilne z pozycjami
wymaganymi przez Generator wniosków POPC udostępniony pod koniec lutego br. (o tym również
pisaliśmy na stronie KIKE w w/w opracowaniu).
Jak wielokrotnie sygnalizowaliśmy, dokument ten utrudnił i wydłużył przygotowanie wniosków.
Odzwierciedlał on niestety wszystkie wady systemu SIIS oraz postrzegania inwestycji przez pryzmat
7
arkusza Excel, zamiast faktycznej dokumentacji projektowej i zmuszał wnioskodawców do dalszego
posługiwania się nim w kolejnej perspektywie finansowej, zamiast rozwijać nowoczesny system
paszportyzacji sieci. Równocześnie zauważmy, iż załącznik nr 4 nie będąc kompatybilny
z generatorem wykorzystywanym w SIIS, nie może w obecnej formie zapewnić raportowania do SIIS
postępów w realizacji projektów. A więc i ten aspekt ew. „korzyści” z przygotowania wniosków w tej
formie na dziś jest wątpliwy.
Ponadto dyskusyjna jest konieczność żmudnego kosztorysowania i projektowania sieci na kilka lat
do przodu, z dokładnością do 1 grosza w sytuacji, gdy doświadczenia działania 8.4 PO IG czy II.1
PO RPW wskazują na bardzo częste odstępstwa od przyjętych założeń, wynikające z konieczności
dostosowania się operatorów do nieprzewidzianych inwestycji w toku realizacji inwestycji w terenie,
czy też... zmiennych przecież w czasie cen. Niestety problem ten pogłębia jeszcze bardziej część a.
zał. 5 do umowy o dofinansowanie. Wskazywaliśmy już kilkukrotnie i bez rezultatu, iż wymóg
zaplanowania z dokładnością do podkategorii każdego wydatku inwestycyjnego na 2-3 lata z góry
z dokładnością do miesiąca każdy, jest całkowicie oderwany od rzeczywistości. Ponawiamy wniosek
o niezwłoczną korektę tego „dokumentu” tak, by na etapie podpisywania umów beneficjenci uzyskali
jego poprawioną i możliwą do odpowiedzialnego przedłożenia wersję, która ma przecież stanowić
podstawę kwalifikowania wydatków na etapie realizacji projektów. W przeciwnym wypadku proces
aneksowania każdej z rubryk i uzyskiwanie zgód na przesunięcia sparaliżuje zarówno realizację
projektów, jak i CPPC, bo nie da się przewidzieć z taką dokładnością przebiegu prac w terenie, ba –
nawet dostępności materiałów. Wnioskujemy o powrót do zasad z 8.4 PO IG, w których harmonogram
finansowy obejmował zbiorcze kwoty zaplanowane do wydatkowania w ujęciu kwartalnym. Zał. 5
w obecnej formie jest niestety kolejnym przykładem całkowitej nieznajomości przebiegu procesu
inwestycyjnego jego autorów i braku odpowiedzialnych konsultacji części dokumentacji.
Korzystne doświadczenia 8.4 PO IG i II.1 PO RPW wskazują równocześnie, iż luźniejszy model
planowania przebiegu sieci i pozostawienie doboru HP operatorom analizującym kwalifikowany
obszar sprawdza się dobrze. Dlatego postulowaliśmy i postulujemy, aby w kolejnych naborach
powrócić do modelu perspektywy lat 2007-2013, gdzie operator miał swobodę zarówno w doborze
lokalizacji (brak z góry wyznaczonych obszarów), jak zaprojektowaniu na nich sieci. Oczywiście
z uwzględnieniem ram kwalifikowalności ustalonych dla POPC, uzupełnionych o wymogi takie,
jak HPmin i efektywność inwestycji (obecnie obowiązujące).
Zdaniem KIKE należy też wskazać, iż przy okazji jesiennych spotkań informacyjnych twórca zał. 4
odmawiał udzielania odpowiedzi na pytania związane z merytoryczną stroną jego wypełniania;
nie zezwalał nawet na wykonywanie zdjęć podczas prezentacji, pomimo, iż jego zlecenie
sfinansowane zostało, jak należy przyjąć, z pieniędzy podatników.
Ciągłe zmiany i doskonalenie zał. 4 na etapie trwania konkursu (załącznik zmieniany był aż 5 razy:
02.11.2015 r., 02.12.2015 r., 14.12.2015 r., 04.01.2016 r., 16.02.2016 r.) nie były komfortowe
dla Wnioskodawców. Wnioskodawca składający wniosek o dofinansowanie na początku trwania
naboru był zatem mniej uprzywilejowany niż Wnioskodawca składający wniosek pod koniec naboru.
Kolejne zmiany niosły ze sobą również konieczność kilkukrotnego przenoszenia danych na nowe
wersje załączników, co wiązało się z dodatkowym czasem i środkami finansowymi, jakie
Wnioskodawca musiał ponieść na rzecz przygotowywanego projektu.
Przypomnijmy też, iż wersja 5 zał. 4 opublikowana została 23.02.2016, przy czym antydatowaną
na 16.02.2016.
Powtórzmy również, iż odnosząc się do treści samego Załącznika nr 4 – Tabele w zakresie Nakładów
Inwestycyjnych znajdujące się w zakładce WS zaokrąglały te same wartości na dwa różne sposoby.
8
Po przeniesieniu wartości kosztów do Generatora Wniosków i harmonogramu rzeczowo-finansowego
otrzymywane były różne wartości, w związku z czym z uwagi na ilość danych i narzucone w naborze
narzędzia, Wnioskodawca nie miał pewności, która wartość jest prawidłowa.
Skomplikowanie dokumentacji konkursowej i jej częste zmiany
Zdaniem Izby zarówno sam wniosek o dofinansowanie, jak i jego załączniki zostały zbytnio
rozbudowane. Pełno było w nich żądań wielokrotnego podawania tych samych informacji; co gorsza,
wiele z nich było całkowicie bezzasadnych w świetle zasad konkursu, który:

skierowany był do zamkniętej grupy docelowej PT,

polegał na budowie sieci NGA,…

…na wyznaczonych z góry obszarach interwencji.
Bezcelowe było zatem wymaganie podawania m.in. następujących informacji:

wniosek, pkt 15B: należy wykazać adekwatność doboru wskaźników w kontekście celów
i zakresu projektu
[Komentarz: zestaw wskaźników został narzucony z góry, nie było zatem możliwości zaproponowania
innych niż te, wskazane przez CPPC. Jaka była zatem celowość opracowania uzasadnienia w tym
zakresie?]

wniosek, pkt 24: należy wskazać, w jakim zakresie Wnioskodawca będzie korzystał z usług
świadczonych przez podmioty zewnętrzne w realizacji projektu.
[Komentarz: katalog kosztów kwal. nie przewiduje możliwości dofinansowania kosztów personelu
własnego wnioskodawcy. Co za tym idzie całość kosztów kwal. musi mieścić się w ramach zakupu
usług obcych, tym bardziej, że dość sztywny ich katalog znalazł się w zał. 4. Zatem bezcelowe wydaje
się sporządzanie zakresu prac podwykonawców, skoro wynosić on musi 100%].

Studium wyk., pkt 2.6: Wnioskodawca powinien uzasadnić potrzebę zgłaszanego zakresu
inwestycji/przedsięwzięcia oraz konieczność współfinansowania środkami publicznymi,
jak również wysokość i przeznaczenie wnioskowanej kwoty
[Komentarz: obszary interwencji wraz z lokalizacją HP zostały narzucone z góry. Nie ma zatem
możliwości określenia innego zakresu przedsięwzięcia. Jeszcze bardziej bezzasadny wydaje się
wymóg uzasadnienia konieczności współfinansowania środkami publicznymi - sama natura PO PC,
jak i zasad wyznaczania obszarów determinuje, iż współfinansowanie środkami publicznymi
jest jedynym możliwym sposobem budowy sieci NGA na obszarze interwencji. Podobnie rzecz miała
się z kwotą wsparcia, która została ustalona przez CPPC / UKE].

Studium wyk., pkt 2.11: Należy określić i opisać grupę docelową odbiorców usług
oraz opisać metodę wykorzystywaną celu zidentyfikowania ww. grupy.
[Komentarz - jak wyżej: grupa docelowa to mieszkańcy białych HP na danym obszarze. Nie ma
marginesu manewru po stronie wnioskodawcy na wykazanie innej grupy docelowej, a zatem
konieczność uzasadniania takiego, a nie innego doboru grupy docelowej wydaje się zbędna].
Ponadto poszczególne elementy dokumentacji konkursowej były ze sobą niespójne. Najbardziej
jaskrawym przykładem niespójności jest sposób prezentacji budżetu:

W zał. 4 jest on przedstawiony na poziomie cen jednostkowych komponentów budżetowych,
9

W formularzu wniosku o dofinansowanie i analizie fin. wymagano natomiast prezentacji
na poziomie kategorii i grup budżetowych, wraz z podaniem ich – nieistniejących! – cen
jednostkowych (problem opisany również na stronie KIKE w opracowaniu podanym wyżej).
Innym przykładem może być obowiązek wskazania kamieni milowych we wniosku o dofinansowanie,
które to kamienie nie pojawiają się w żadnym innym punkcie dokumentacji, nie wiadomo
tak naprawdę czemu mają służyć.
Zdublowano także obowiązek opracowania harmonogramu rzeczowo-finansowego:

W analizie fin. ma być sporządzony w ujęciu kwartalnym,

Jako zał. 5 do umowy o dofinansowanie – w ujęciu miesięcznym.
Sama dokumentacja konkursowa ulegała częstym zmianom, przez co wiele wysiłku wymagało samo
śledzenie jej najbardziej aktualnej i obowiązującej wersji. W trakcie trwania konkursu umieszczano
dodatkowe załączniki np. 30.10.2015 r. dodano „Dane o lokalizacji węzłów światłowodowych
regionalnych sieci szerokopasmowych”, zaś 23.11.2015 r. „Zanonimizowany wykaz węzłów
szkieletowych i dystrybucyjnych posiadających światłowodowe medium transmisyjne wraz
z informacją o liczbie wolnych interfejsów”, co nie daje jednak informacji o dostępności usług
koniecznych do dowiązania projektowanych sieci do węzłów nadrzędnych i ich cen. Równocześnie
dopiero na etapie realizacji projektów możliwa będzie faktyczna weryfikacja możliwości uzyskania
usług we wskazanych punktach i ich koszt. Możliwe więc, iż beneficjenci będą korzystali z innych
węzłów lub rozwiązań, niż sugerowały to w/w zestawienia.
Co istotne, w trakcie trwania naboru dokonano również licznych zmian w załącznikach. Najwięcej
zmian dotyczyło wspomnianego już wcześniej Załącznika nr 4, czyli najważniejszego dokumentu.
Obok tego z ważniejszych dokumentów jakie uległy poprawkom możemy wymienić: „Listę obszarów
interwencji z maksymalną kwotą wsparcia dla projektu na danym obszarze i intensywnością wsparcia
dla projektu na danym obszarze” – dokument ten aktualizowano w czasie trwania naboru 3 razy
(30.11.2015 r.; 08.12.2015 r.; 31.12.2015 r.), zaś zmiany dotyczyły aktualizacji kilku obszarów (nie
usuwając z nich jednak raportowanych błędów), usunięcia obszaru (POPC01_100111),
wyeliminowania zidentyfikowanych duplikatów z listy punktów adresowych, czy też usunięcia innych
nieskonkretyzowanych błędów. W rezultacie, zmiany zostały wprowadzone również do „Listy
placówek edukacyjnych do objęcia wsparciem i listy placówek zdrowia” – kilka placówek zostało
usuniętych lub zaktualizowanych. Te ostatnie z tych zmian opublikowane zostały dopiero
04.01.2016 r. Uaktualniany był również sam wzór wniosku o dofinansowanie, m.in. w zakresie
ujednolicania zapisów w dokumentacji czy też dostosowywania wyglądu i numeracji wniosku
do wyglądu i numeracji formularza elektronicznego. Informacje o zmianach podawane w Wykazach
zmian umieszczanych pod ogłoszeniem o konkursie były równocześnie często niejasne. Przykładem
może być „Aktualizacja „Listy obszarów interwencji (…) poprzez usunięcie zgłoszonych błędów” Wnioskodawca nie wiedział, co tak naprawdę zostało w załączniku zmienione, i czy wprowadzone
zmiany będą dotyczyły jego projektu.
Techniczne aspekty złożenia wniosku
Gdy wnioskodawcom udało się już mozolnie rozwiązać wszystkie problemy z opracowaniem
wniosków, okazywało się – dosłownie w ostatniej chwili – że samo ich złożenie, to osobne wyzwanie
logistyczne.
10
Udostępniony na platformie ePUAP formularz wniosku działał z ogromnymi problemami od samego
początku, i tak naprawdę nigdy nie został naprawiony. Na początku stycznia 2016 na pewien czas
w ogóle zniknął on z ePUAP; po ponownym uruchomieniu kluczowe funkcjonalności w dalszym
ciągu nie działały.
W związku z problemami z platformą ePUAP, CPPC podjęło słuszną w naszej ocenie decyzję
o przygotowaniu rozwiązania alternatywnego. Niestety Generator wniosków POPC udostępniono
wnioskodawcom na stronie http://generator.cppc.gov.pl/ dopiero 19.02.2016 – na 10 dni przed
zamknięciem kilkukrotnie wydłużanego już wcześniej naboru. O ile sam formularz działał poprawnie,
to nie rozwiązywał on jednak problemu złożenia wniosku. Nadal bowiem istniała trudność
z wysłaniem do CPPC wypełnionego w Generatorze Wniosków i wygenerowanego w formacie xml
wniosku o dofinansowanie za pomocą platformy ePUAP. Każda próba otworzenia i edytowania
przesłanego na serwer wniosku w formacie xml kończyła się błędami i zerwanym połączeniem.
Komunikat w tej sprawie CPPC ogłosiła dopiero w czwartek 25.02.2016 o godz. 15:47
(http://cppc.gov.pl/komunikat-dotyczacy-przesylania-wnioskow-o-dofinansowanie-w-ramach-i-osipopc-oraz-dzialan-2-3-1-dla-zasobow-nauki-i-2-3-2-popc/).
W rezultacie, przesłanie do CPPC drogą ePUAPu wniosku o dofinansowanie przygotowanego
w Generatorze Wniosków było niemożliwe, a wnioskodawcy dosłownie w ostatniej chwili drukowali
i składali wnioski na papierze uzupełniając je plikami na płytach CD/DVD. Na „całe szczęście” rok
2016 to rok przestępny, dzięki czemu ostatni dzień naboru wypadał 29.02 w poniedziałek.
Podsumowanie
Pierwszy nabór w ramach działania 1.1 POPC zdaniem Krajowej Izby Komunikacji Ethernetowej
był pełny niejasności i błędów oraz z pewnością sprawiał Wnioskodawcom wiele trudności. W efekcie
nie każdy z nich miał szansę złożyć wniosek. Otrzymujemy sygnały o przypadkach, w których firmy
opracowały wnioski, ale z uwagi na problemy z platformą ePUAP i późne udostępnienie Generatora
POPC, nie zdążyły złożyć ich „analogowo”. W naszej ocenie wielu problemów można by uniknąć,
gdyby komplet dokumentów konkursowych, jak choćby zał. 4, poddano efektywnemu procesowi
konsultacji, kontroli i testowania. Wszak były takie możliwości zarówno wykorzystując GRSS,
jak i inne narzędzia.
W związku z powyższym, zdaniem Izby I nabór nie był poprawnie przygotowany, i to pomimo bardzo
długiego czasu, który został na ten cel przeznaczony. Perspektywa finansowa na lata 2014 - 2020
programowania może ponadto korzystać z doświadczeń poprzednich naborów, dlatego też dziwi nas
fakt braku profesjonalnego przygotowania warunków i dokumentacji przez instytucje odpowiedzialne
za przygotowanie naboru.
Ponadto, zdaniem Izby powinna zostać przeprowadzona rzetelna analiza dotycząca kategorii grup
podmiotów i dalszych celów oraz adresatów kolejnych naborów w kontekście najefektywniejszego
wypełniania inwestycjami białych plam.
Zdecydowanie stoimy na stanowisku, iż należy wyciągnąć daleko idące wnioski ze sposobu realizacji
pierwszego naboru i w pierwszym rzędzie pilnie poprawić zał. nr 5 do umowy o dofinansowanie.
Krajowa Izba Komunikacji Ethernetowej podtrzymuje wolę uczestniczenia w dalszych etapach
konsultacji społecznych, mających na celu przygotowanie kolejnych naborów wniosków
i jak rozumiemy – monitoring przebiegu inwestycji. Mając na uwadze krytyczne doświadczenia
związane z pierwszym naborem niezwykle niepokoi nas fakt, iż od pół roku nie zwołano żadnego
posiedzenia GRSS w MR lub GFin w MC, co powinno nastąpić z uwagi na konieczność oceny
11
i wyciągnięcia wniosków z opisanych wyżej błędów. Administracja publiczna mimo upływu czasu,
nie podała równocześnie do wiadomości publicznej informacji o potrzebnych i realizowanych
działaniach naprawczych.
Mając na uwadze fakt, iż faktyczny proces konsultacji poprzedzający pierwszy nabór POPC został
de facto zamrożony w czerwcu 2015 r., a następnie przez 3 miesiące prace toczyły się wyłącznie
„w zaciszu gabinetów” skutkując od ogłoszenia dokumentacji konkursowej 30.09.2015 r.
omawianymi problemami, KIKE wyraża głęboką obawę, iż obecnie sytuacja może być podobna.
Doniesienia medialne o toczących się z wyłączeniem konsultacji społecznych pracach nad drugim
naborem POPC oraz przeznaczeniem części środków na podłączanie szkół muszą i powinny być dla
rynku niepokojące. Tym bardziej, że budżet POPC jest i tak za mały do realizacji postawionych przez
administrację celów szerokopasmowych.
Liczymy, iż doświadczenia poprzedniej perspektywy i pierwszego naboru przyczynią się
do przywrócenia prac w grupach roboczych, zanim nowa koncepcja wydatkowania środków z POPC
stanie się ponownie niewzruszalna i „niemożliwa” do naprawienia.
Z poważaniem,
Piotr Marciniak
Piotr Wiąckiewicz
Agnieszka Kuźnicka
V-ce Prezes KIKE
Ekspert
Ekspert
Grupa Robocza
Grupa Robocza
Grupa Robocza
ds. Administracji Publicznej
KIKE
ds. Administracji Publicznej
KIKE
ds. Administracji Publicznej
KIKE
Do wiadomości:
1.
2.
3.
Pan Mateusz Morawiecki, Minister Rozwoju, Plac Trzech Krzyży 3/5, 00-507 Warszawa
Pani Wanda Buk, Dyrektor Centrum Projektów Polska Cyfrowa, Syreny 23, 01-150 Warszawa
Pani Magdalena Gaj, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, Kasprzaka 18/20, 01-211 Warszawa
12