Pobierz

Prawo
Bezprawie legislacyjne jako źródło szkody
09.06.2003, JF
Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa
Bezprawie legislacyjne jako źródło szkody
RYS. JACEK FRANKOWSKI
•
•
•
Konstytucja
Kodeks cywilny
Kodeks postępowania administracyjnego
JÓZEF FORYSTEK
Sądy powszechne już dzisiaj obowiązane są do samodzielnego orzekania o odpowiedzialności skarbu państwa za szkody spowodowane
bezprawnym działaniem władzy publicznej. Podstawą tą jest art. 77 konstytucji.
Bezprawie legislacyjne to sprzeczność zachowania władzy ustawodawczej, a także władzy wykonawczej w zakresie wydawania przepisów wykonawczych do ustaw
(rozporządzeń), z szeroko rozumianym porządkiem prawnym, najczęściej z konstytucją. Może to być "czynienie" (np. wprowadzenie normy prawnej sprzecznej z
normą wyższego rzędu, tj. z porządkiem konstytucyjnym lub prawem wspólnotowym) lub "zaniechanie" związane z niewydaniem - mimo istniejącego obowiązku określonego aktu normatywnego (np. rozporządzenia mającego na celu wykonanie ustawy lub implementującego dyrektywy prawa wspólnotowego).
Trochę historii
Termin "ustawowe bezprawie", wprowadzony przez Gustawa Radbrucha w latach 40., dopiero w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (dalej:
ETS) w Luksemburgu zaczął być rozumiany bardzo szeroko i odnosić się do czynności legislacyjnej (lub jej braku), a także do kompetencji stanowienia aktu
prawnego [zob. J. Forystek: "Nieakt (actum non existens) w demokratycznym państwie prawa. Transformacje prawa prywatnego" 2002, z. 2].
Również polskiej tradycji prawnej nie był obcy temat legislacyjnego bezprawia. Dobrym przykładem takiego rozumienia prawa jest orzeczenie całej Izby Pierwszej
Sądu Najwyższego z 11 - 12 maja 1928 r. (Zb. Orz. z 1928, poz. 98): "Wszelkie akty władzy rosyjskiej, czy to ustawodawcze, czy to wykonawcze, na których
oparta była i za których pomocą dokonana została konfiskata mienia, nie były aktami prawa, lecz przejawami bezprawia, wynikającymi z zaprzeczenia Narodowi
Polskiemu, najistotniejszego jego prawa, jakiem jest prawo do samodzielnego bytu państwowego".
Ewolucja koncepcji
Z bezprawiem legislacyjnym nierozerwalnie związana jest odpowiedzialność państwa za szkody poniesione przez obywateli, będące wynikiem bezprawnego
działania władzy ustawodawczej. Bez obowiązku odszkodowawczego państwa koncepcja ta byłaby bezużyteczna.
Dlatego już konstytucja marcowa z 1921 r. stanowiła w art. 121, że "Każdy obywatel ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaką wyrządziły mu organa władzy
państwowej, cywilnej lub wojskowej, przez działalność urzędową niezgodną z prawem lub obowiązkiem służby. Odpowiedzialnem za szkodę jest Państwo solidarnie
z winnymi organami; wniesienie skargi przeciw Państwu i przeciw urzędnikom nie jest zależne od zezwolenia władzy publicznej".
Ustawowe podstawy odpowiedzialności państwa zostały uregulowane dopiero po przełomie październikowym w ustawie z 1956 r. o odpowiedzialności państwa za
szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych. Jej przepisy zostały następnie niemal w całości uwzględnione w art. 417 - 421 kodeksu cywilnego.
Trudności w dowodzeniu winy funkcjonariuszy doprowadziły do wypracowania w orzecznictwie (w sprawach błędów w sztuce lekarskiej) koncepcji tzw. winy
anonimowej lub organizacyjnej, która umożliwiła zasądzanie odszkodowań za szkody spowodowane przez nieustalonych funkcjonariuszy.
Kolejny milowy krok w kierunku odejścia od czynnika subiektywnego (winy) to nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego z 1980 r. powołująca do
życia Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl noweli stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisów prawa albo stwierdzenia
nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę (art. 160 § 1 k. p. a.).
Radykalną jednak zmianę przyniósł dopiero art. 77 konstytucji z 1997 r., który potwierdził, że "Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu
wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej" (ust. 1) oraz że "ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia
naruszonych wolności lub praw" (ust. 2). Szczegółową wykładnię tego przepisu przeprowadził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 grudnia 2001 r. (SK 18/00)
dotyczącym art. 418 i 417 k. c.
W wyniku ewolucji polskiej doktryny i orzecznictwa nastąpiło zatem odpersonalizowanie i zobiektywizowanie odpowiedzialności władzy publicznej, przy czym
odpowiedzialność państwa ostatecznie objęła wszystkie władze, a więc ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą.
Orzecznictwo luksemburskie
Koncepcję bezprawia legislacyjnego dopracowało i uszczegółowiło orzecznictwo ETS. Pierwsze jego werdykty nawiązujące do odpowiedzialności państwa za
działania władzy ustawodawczej pojawiły się już w latach sześćdziesiątych (np. w orzeczeniu w sprawie 6/60 - Humblet przeciwko Belgii). Wyraźnie koncepcja ta
została wyartykułowana dopiero w orzeczeniu z 19 listopada 1991 r. w sprawie dotyczącej braku implementacji dyrektywy (6/90 i 9/90 Andrea Frankovich i inni
przeciwko Włochy), a następnie skonkretyzowana w orzeczeniu z 5 marca 1996 r. w sprawach dotyczących zakazu importu piwa (46/93 i 48/93 - Brasserie du
Pecheur przeciwko Niemcy) oraz odmowy rejestracji kutrów rybackich (The Queen przeciwko Secretary of State for Transport i inni).
Z chwilą wejścia Polski do Unii nasze sądy zostaną zobligowane do uwzględnianie dorobku ETS przy wydawaniu wyroków w sprawach o szkody spowodowane
bezprawnym działaniem władzy publicznej. A w świetle orzecznictwa ETS każde zaniechanie władzy krajowej w zakresie wprowadzenia dyrektywy do systemu
krajowego daje poszkodowanym prawo do żądania wynagrodzenia przez państwo wszelkich szkód poniesionych z tego tytułu.
Rodzime przepisy
Zgodnie z art. 8 ust. 2 konstytucji jej przepisy "stosuje się bezpośrednio, chyba że ona sama stanowi inaczej". Oznacza to, że gdy postanowienia konstytucyjne są
sformułowane na tyle precyzyjnie i jednoznacznie, że możliwe jest ich odniesienie do konkretnych sytuacji zachodzących w rzeczywistości prawnej, swoje
rozstrzygnięcia sąd powinien oprzeć bezpośrednio na takim postanowieniu konstytucyjnym.
Wyjątkowo kreatywny dla wykładni bezprawia legislacyjnego okazał się art. 77 konstytucji. Na łamach czasopism prawniczych przetoczyła się ciekawa dyskusja,
która koncentrowała się głównie na kwestiach:
• możliwości bezpośredniego stosowania tego przepisu przez sądy;
• niekonstytucyjności przepisów ustawowych ograniczających odpowiedzialność odszkodowawczą państwa (art. 417 - 421 k. c., art. 160 k. p. a., art. 60 ustawy o
NSA);
• możliwości nieuwzględnienia przez sądy powszechne przepisów niekonstytucyjnych i w ich miejsce orzekania wprost na podstawie art. 77 konstytucji.
Podsumowanie tej dyskusji znalazło swój wyraz w uzasadnieniu wskazanego orzeczenia TK z 4 grudnia 2001 r.
W trakcie tej dyskusji zarysował się wyraźny spór między TK a niektórymi Izbami Sądu Najwyższego i NSA. Znalazło to odzwierciedlenie w publikowanych
orzeczeniach. Np. wyrok NSA z 6 stycznia 2000 r. (II SA/Gd 355/98) stwierdzał: "Niezawisłość sędziów oraz ustanowione w art. 8 ust. 2 uprawnienie wydawania
orzeczeń wprost w oparciu o konstytucję daje niezawisłemu sądowi w konkretnej sprawie uprawnienie do odstąpienia od stosowania przepisu ustawy, który uznaje
za sprzeczny z konstytucją. W ten sposób niezawisły sąd spełnia rolę równoważącą w stosunku do równej mu władzy ustawodawczej", a w wyroku z 24
października 2000 r. (V SA 613/00), że "Kognicja NSA obejmuje w ramach bezpośredniego stosowania konstytucji (art. 8 ust. 2) także możliwość niezastosowania
in concreto przepisu ustawy. W takim wypadku istnieje powinność zastosowania bezpośrednio normy konstytucyjnej (art. 46) na wypadek konfliktu między treścią
normy konstytucyjnej i ustawowej. Decyduje o tym zasada zobowiązująca sąd do podległości normie hierarchicznie wyższej".
TK, obawiając się, że orzeczenia sądów powszechnych mogą spowodować rozchwianie systemu prawnego, wyraził odmienny pogląd, iż jedynym organem
właściwym do badania niekonstytucyjności jest TK, a sądy powszechne związane są tzw. domniemaniem konstytucyjności wszelkich ustaw, które może być
obalone w wyniku rozpoznania pytań prawnych.
Wydaje się jednak, że potrzeba szybkiego reagowania na naruszanie konstytucyjnych praw obywatelskich, a zwłaszcza faktyczna niedostępność obywatelskiej
skargi konstytucyjnej spowoduje, że stanowisko TK stanie się z czasem odosobnione, a sądy powszechne coraz częściej zmuszone będą odmówić stosowania
przepisów niekonstytucyjnych i orzekać bezpośrednio na podstawie ustawy zasadniczej. Indywidualna skarga konstytucyjna wymaga czasochłonnego i
kosztownego postępowania, aż do wyczerpania drogi sądowej. Tymczasem zdarza się, że w trakcie postępowania przed TK niekonstytucyjne przepisy zostają
uchylone, a wtedy TK nie ma kompetencji przyznania poszkodowanemu adekwatnego odszkodowania.
W świetle orzecznictwa ETS sądy krajowe obowiązane są stosować prawo wspólnotowe przed prawem krajowym, co oznacza, że krajowe sądy powszechne
otrzymały kompetencje do odmowy zastosowania ustaw sprzecznych z prawem wspólnotowym. Brak zatem uzasadnionych przyczyn, dla których sądy powszechne
mogłyby odmówić zastosowania ustawy sprzecznej z prawem wspólnotowym, a nie mogłyby tego samego uczynić z ustawą niekonstytucyjną. Zasada pełnej
skuteczności konstytucji wymaga, aby sądy powszechne miały samodzielną kompetencję orzekania wprost na podstawie konstytucji z pominięciem przepisów
niekonstytucyjnych, co wydaje się być w pełni uzasadnione także wykładnią językową przepisów ustawy zasadniczej.
Pierwszym publikowanym orzeczeniem SN odnoszącym się do bezprawia legislacyjnego jest wyrok z 6 stycznia 1999 r. (III RN 108/98, OSNAP z 1999, poz. 639).
SN wyraził w nim pogląd, że "niewykonanie przez Radę Ministrów obowiązku wynikającego z kompetencji do wydania rozporządzenia zapewniającego prawidłowe
wykonanie ustawy narusza konstytucyjne zasady funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego, a tym samym może stanowić delikt konstytucyjny".
Podobne stanowisko w odniesieniu do roszczeń zabużan zajął w kwietniu tego roku Sąd Okręgowy w Krakowie.
Przykłady zaniechań
Warto wymienić niektóre przykłady bezprawia legislacyjnego. W pierwszej kolejności są tzw. zaniechania legislacyjne. Przykład taki wskazał NSA w głośnym
wyroku z 5 lutego 2003 r. (IV SA 2854/01). Stwierdził w nim, że wskutek zaniechania legislacyjnego Rady Ministrów, tj. niewydania rozporządzenia wykonawczego
do ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej zamknięta została droga sądowa i administracyjna do
dochodzenia odszkodowania za znacjonalizowane przedsiębiorstwa. Podobnie jest z dekretem z 25 października 1945 r. o gruntach warszawskich. Przyznał on w
art. 9 wszystkim właścicielom znacjonalizowanych gruntów warszawskich stosowne odszkodowanie. Jednak sposób jego ustalania miało określić rozporządzenie.
Nie zostało ono nigdy wydane, a ustawa z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wygasiła roszczenia odszkodowawcze nabyte na
podstawie dekretu, mimo że poszkodowani nigdy nie mieli możliwości dochodzenia odszkodowania.
W naszym porządku prawnym istnieje wiele przepisów będących przejawem tzw. czynnego bezprawia legislacyjnego. Są to zwłaszcza przepisy przewidujące
nacjonalizację bez żadnego odszkodowania (dekret PKWN z 6 września 1944 r. o reformie rolnej), czy też wszystkie przepisy, które zostały przez TK uznane za
niekonstytucyjne. Przykładem są też: art. 418 k. c.; ustawy dotyczące deklaracji majątkowych i abolicji podatkowej (wyrok TK z 20 listopada 2002 r., K 41/02);
przepisy uniemożliwiające realizację uprawnień zabużan.
Szkoda i zysk
Podobnie jak ETS w odniesieniu do zaniechania implementacji dyrektywy wspólnotowej, tak polskie sądy powinny orzekać w razie zaniechania rządu czy ministrów
wydania rozporządzeń wykonawczych do ustaw, jeżeli tylko wskutek tego jednostka poniosła szkodę. W latach 90. utrwaliło się orzecznictwo ETS, zgodnie z
którym osobom poszkodowanym wskutek bezprawia legislacyjnego (mającego charakter tak zaniechania, jak i działania) należy się pełne odszkodowanie,
obejmujące szkodę rzeczywistą i utracony zysk, a wszelkie ograniczenia wysokości odszkodowania są niedopuszczalne. Szkoda i związek przyczynowy między
szkodą a bezprawnym działaniem jakiejkolwiek władzy publicznej są podstawowymi przesłankami odpowiedzialności odszkodowawczej państwa. Zdaniem TK
pojęcie szkody określone w art. 77 konstytucji powinno być rozumiane w taki sam sposób jak na gruncie prawa cywilnego. Oznacza to, że szkoda może mieć
charakter majątkowy, jak i niemajątkowy. Władza publiczna może zatem odpowiadać również za naruszenie dóbr osobistych obywatela, a w konsekwencji
obowiązana będzie do zadośćuczynienia pieniężnego za doznaną krzywdę.
Utrudniona droga
Jak podkreślał ETS, uzyskanie odszkodowania nie może być w praktyce nadmiernie utrudnione i powinno być "adekwatne" do poniesionej szkody. Wobec tego
trzeba powtórzyć za działającą obecnie Komisją Kodyfikacyjną Prawa Cywilnego, że art. 160 k. p. a. jest sprzeczny z konstytucją oraz standardami Unii i w
związku z tym powinien być jak najszybciej uchylony. Droga dochodzenia odszkodowania za szkody spowodowane decyzjami administracyjnymi jest za długa i
zbyt utrudniona. Często okres potrzebny na zasądzenie odszkodowania od skarbu państwa (SP) wynosi ok. 10 lat lub nawet więcej. Zbyt krótki jest też termin do
złożenia powództwa o odszkodowanie w wypadku decyzji administracyjnej odmawiającej przyznania odszkodowania, który wynosi zaledwie 30 dni od otrzymania
decyzji odmownej. Wychodząc z konstytucyjnej zasady "służebnej roli państwa wobec jego obywateli", należy postulować jak najszybsze uchylenie art. 160 k. p.
a., a zwłaszcza przepisów o zbyt krótkim przedawnieniu roszczeń odszkodowawczych wobec SP. W tym wypadku powinno stosować się ogólny 10-letni termin
przedawnienia, liczony od daty potwierdzenia bezprawności działania władzy publicznej. W sprawach o odszkodowania od SP wpis sądowy powinien być w ogóle
zniesiony (tak jak w pracowniczych) albo mieć charakter wpisu stałego, np. do 1000 złotych. Konieczność ponoszenia dodatkowych opłat sądowych i to w sytuacji
potwierdzonego bezprawia władzy publicznej nie jest niczym uzasadniona, a jak pokazuje praktyka, w sposób decydujący wpływa na działania organów władzy,
które prawie zawsze wydają decyzje administracyjne odmawiające wypłaty odszkodowania. Sprawy administracyjne o odszkodowanie wszczynane na podstawie
art. 160 k. p. a. mają charakter iluzoryczny. Organy władzy publicznej nie są skłonne dobrowolnie przyznawać odszkodowań, wychodząc z założenia, że znaczna
część poszkodowanych spóźni się z wniesieniem powództwa albo nie będzie w stanie ponieść wysokiego wpisu sądowego, nie mówiąc już o kosztach zastępstwa
procesowego.
***
Koncepcja bezprawia legislacyjnego będzie miała ogromną rolę do odegrania w orzecznictwie sądów powszechnych w najbliższych latach, zwłaszcza po wstąpieniu
Polski do Unii. Jak pokazuje orzecznictwo ETS, SN i NSA krajowe sądy już dziś obowiązane są samodzielnie orzekać o odpowiedzialności SP za szkody
spowodowane bezprawnym działaniem władzy publicznej. Podstawą tą jest art. 77 konstytucji. Tylko w wypadku bezpośredniego stosowania art. 77 przez sądy
powszechne zapewniona zostanie skuteczna ochrona konstytucyjnych praw obywatelskich. Koncepcja bezprawia legislacyjnego jako element szerszego pojęcia
bezprawia władzy publicznej umożliwia już dzisiaj zaspakajanie słusznych roszczeń odszkodowawczych obywateli, zwłaszcza w sprawach dotyczących przepisów
uznanych przez TK za niekonstytucyjne, a także w razie tzw. zaniechania legislacyjnego. Tylko od sądów zależy, czy i jak szybko koncepcja legislacyjnego
bezprawia i odpowiedzialności państwa za szkody spowodowane bezprawnym działaniem władzy publicznej zostanie wcielona w życie.
Autor jest adwokatem specjalizującym się w sprawach odszkodowawczych i reprywatyzacyjnych