T. Kocowski, O zezwoleniach policyjnych oraz reglamentacyjnych

TADEUSZ KOCOWSKI
Uniwersytet Wrocławski
O zezwoleniach policyjnych
oraz reglamentacyjnych
I. Charakteryzując administracyjne prawo gospodarcze (publiczne) jako część
prawa publicznego, wskazując na odmienność przedmiotową z „bliskim mu” prawem administracyjnym, J. Boć stwierdził, iż z założenia ma ono być przedmiotem
usystematyzowanej całości interwencji władz publicznych w działalność gospodarczą i sytuację prawną przedsiębiorców. W jego zakresie leży bowiem ustalenie roli
państwa co do treści i zasięgu regulacji działalności gospodarczej oraz ustalenie
funkcji i wydolności prawnych narzędzi wpływu, którymi dysponują podmioty tej
interwencji1. Sama zaś organizacja władzy publicznej powinna zapewniać choćby
minimalny poziom respektowania interesu publicznego.
Wymóg respektowania interesu publicznego (dobra wspólnego czy dobra
ogółu) wynika też z zakładanych cech systemów administracji publicznej, które
powinny być zarazem otwarte, demokratyczne, skuteczne, wydajne i odpowiedzialne2. W gospodarce oznacza, iż powodzenie tej sfery nie może więc zależeć
jedynie od zachowań przedsiębiorców kształtowanych wyłącznie przez mechanizmy gospodarki rynkowej. Mimo wszystko ograniczone możliwości kształtowania przez mechanizmy gospodarki rynkowej określonych rezultatów społecznych,
a tym samym zapewnieniu kompleksowego powodzenia tej sfery, powodują konieczność podjęcia przez państwo współodpowiedzialności za gospodarkę3. Fakt
ten uznany został przez Trybunał Konstytucyjny, który w swym orzeczeniu wywodzi, że społeczna gospodarka rynkowa „oznacza przyjęcie współodpowiedzialności państwa za stan gospodarki w postaci wymogu podejmowania działań, których
1
Por. J. Boć, [w:] Prawo administracyjne, J. Boć (red.), Wrocław 2007, s. 50.
Por. T. Rabska, Przywracanie ciągłości pojęć prawnych. Państwo prawa – Administracja – Sądownictwo. Prace dedykowane prof. dr. hab. Januszowi Łętowskiemu, Warszawa 1999, s. 210.
3 Oznacza to oczywiście ograniczenie nośnej ostatnio idei „odwrotu od państwa i od prawa”,
gdyż te ostatnie kreują nie rywalizację, lecz stabilizację, i z tego powodu powinny ustąpić miejsca
procesom rynkowym, zob. A. Błaś, Administracja publiczna a gospodarka rynkowa, [w:] Współczesne
europejskie problemy prawa administracyjnego i administracji publicznej, „Prawo”, t. CCXCV, Wrocław 2005, s. 76.
2
BOC.indb 348
2009-09-11 11:53:37
O zezwoleniach policyjnych oraz reglamentacyjnych
349
celem jest łagodzenie społecznych skutków funkcjonowania gospodarki rynkowej.
Treść działań, realizujących wspomniany cel w konkretnych okolicznościach, powinien jednak określić ustawodawca”4. Jedynie on może zgodnie z treścią przepisu
art. 22 Konstytucji RP ustalać regulacje prawne wprowadzające ograniczenia wolności gospodarczej (podstawowe prawo podmiotowe przedsiębiorców) ze względu na interes publiczny.
Pojęcie interesu publicznego5, służące, przede wszystkim, jako uzasadnienie
działań podejmowanych w procesie określanym mianem stosowania prawa, wyznacza także „pole dopuszczalnej ingerencji ustawodawczej w stosunki społeczne
i gospodarcze, w prywatne życie jednostki”6. To „aktywne, zmierzające do realizacji określonych celów, oddziaływanie państwa na procesy gospodarcze i społeczne”
zwane interwencjonizmem gospodarczym określane jest mianem reglamentacji.
Wszakże nie każdą działalność państwa w gospodarce uznaje się za interwencjonizm. Nie zalicza się do niej, działalności państwa związanej z obroną oraz utrzymaniem bezpieczeństwa i porządku publicznego, które to działania klasycznie zaliczane były do policji administracyjnej (gospodarczej), a którą wyraźnie wydzielić
można ze sfery działalności reglamentacyjnej7. Zarówno policja administracyjna,
jak i reglamentacja, nie jest pojęciem normatywnym (pomijając przepisy o policji
państwowej), stanowi bowiem wytwór piśmiennictwa. Jako pojęcie narzędzie służy do określenia swoistych relacji między jednostką (obywatelem, przedsiębiorcą)
a administracją działającą w imię interesu publicznego8, podejmującą wiele przede
wszystkim władczych czynności ochronnych9, zapewniających realizacje administracyjnego prawa materialnego. Policja gospodarcza to funkcja, realizacja której
ma bezsprzecznie na celu zagwarantowanie nienaruszalności dotychczasowego
stanu porządku prawnego, mienia i niektórych poddanych ochronie administracyjnoprawnej dóbr osobistych człowieka, takich jak życie i zdrowie. Konieczność
ochrony takich wartości i dóbr, jak: życie, zdrowie, moralność publiczna, bezpieczeństwo państwa i obywateli, porządek publiczny, czy środowisko naturalne, pozostaje poza dyskusją, ponieważ są to wartości uznawane powszechnie za uniwersalne10.
4
Zob. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 stycznia 2001 r. Sygn. K. 17/00.
Zob. M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa
1986, s. 47.
6 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna – zagadnienia ogólne, Warszawa 1999,
s. 82.
7 Por. J. Boć, Sfery ingerencji administracji, [w:] Prawo administracyjne, J. Boć (red.), Wrocław
1998, s. 325 i n.; D. Gatner, Policja administracyjna (studium z teorii myśli administracyjnej), OMT
1988, z. 8–9, s. 24 i n.
8 Por. H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna..., Warszawa 1999, s. 82.
9 Por. Z. Rybicki, S. Piątek, Zarys prawa administracyjnego i nauki administracji, Warszawa
1988, s. 258 i n.
10 C. Kosikowski, Problemy reglamentacji działalności gospodarczej w Polsce, [w:] Instytucje
współczesnego prawa administracyjnego, Kraków 2001, s. 364.
5
BOC.indb 349
2009-09-11 11:53:37
350
TADEUSZ KOCOWSKI
Reglamentacja jest ingerencją państwa w sferę gospodarki w celu wywołania
w niej skutków, uznanych przez organy państwa za pożądane z punktu widzenia
interesu publicznego, determinowanego niewątpliwie przez cele inne niż ochrona
porządku i bezpieczeństwa publicznego. Celem jej jest doprowadzenie do osiągnięcia w gospodarce stanu ekonomicznego, uznawanego za pożądany z punktu
widzenia interesu publicznego. Tym pożądanym stanem ekonomicznym w gospodarce, jest stan zapewniający wolność podejmowania i wykonywania działalności
gospodarczej z funkcjonującymi mechanizmami wolnej konkurencji, pozwalający na efektywny rozwój struktur gospodarczych, ale umożliwiający jednocześnie należytą ochronę wyczerpywanych zasobów naturalnych kraju, konieczność
uwzględnienia interesów gospodarczych podmiotów wskazanych przez ustawodawcę (producentów, konsumentów, uczestników gier lub zakładów) czy wreszcie
interesu gospodarczego państwa, a współcześnie także innych większych wspólnot
interesów gospodarczych, które stanowią pewien katalog wartości służące dobru
publicznemu, i tym samym chroniony z punktu widzenia interesu publicznego
(z czym niekoniecznie mielibyśmy do czynienia w sytuacji gdybyśmy uznawali
że jedynym regulatorem gospodarki jest, działający w sposób niezakłócony, mechanizm rynkowy).
II. Wprowadzanie w ogólnie obowiązujących przepisach prawa ograniczeń
wolności podmiotowych11, w tym wolności działalności gospodarczej12, wpływa
niewątpliwie na sytuację przedsiębiorców. Analizując typy norm prawa administracyjnego i ich rolę w kształtowaniu sytuacji prawnej jednostki, a ustalenia te
z pełnym powodzeniem można odnieść do przedsiębiorców, A. Chełmoński wśród
norm prawa administracyjnego wyróżnił trzy zasadnicze ich typy. Pierwszy typ
to normy stanowiące podstawę do władczych działań, które to działania są źródłem
stosunków prawnych (sensu stricto), czyli są podstawą do wszczęcia postępowania
administracyjnego w celu ustalenia określonego prawa lub obowiązku jednostki.
Drugi typ, to normy określające skutki prawne działań podjętych na podstawie
norm pierwszego typu, w istocie określające treść stosunku materialnoprawnego
w ścisłym sensie, a interpretowane tradycyjnie jako decyzje obowiązujące i uprawniające, z tendencją do dalszej dywersyfikacji. Trzeci typ norm, to normy stanowiące podstawę stosunku materialnoprawnego, którego źródłem są zdarzenia inne
niż działania administracji13. To właśnie z norm zaliczanych do trzeciego typu wy11 Wolność jako dobro podlegające ochronie prawnej może być rozumiana jako stan braku przymusu zarówno ze strony społeczeństwa zorganizowanego w państwo, jak i ze strony innego podmiotu
upoważnionego do dysponowania środkami przymusu, zob. M. Szewczyk, Nadzór w materialnym...,
s. 61.
12 Por. M. Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001, s. 46; T. Bigo, Prawo
administracyjne. Instytucje ogólne, Wrocław 1948, s. 66; A. Walaszek-Pyzioł, Swoboda działalności
gospodarczej. Studium prawne, Kraków 1994, s. 11.
13 Zob. A. Chełmoński, Typy norm materialnego prawa, s. 72–73.
BOC.indb 350
2009-09-11 11:53:37
O zezwoleniach policyjnych oraz reglamentacyjnych
351
nikają przeważnie obowiązki, o których potocznie mówi się, iż powstają „z mocy
samego prawa”14. Tym samym nieco sytuację upraszczając stwierdzić można, iż
materialne prawo administracyjne gospodarcze ustala treść zachowań swoich adresatów na dwa sposoby.
Pierwszy (bezpośredni), z którym mamy do czynienia w sytuacji, gdy norma
ustala treść zachowań swoich adresatów w sposób bezpośredni, co oznacza, że konsekwencje prawne wynikają wprost z normy powszechnie obowiązującej (generalnej i abstrakcyjnej) z momentem wystąpienia konkretnego zdarzenia prawnego
w niej określonego15. Reguluje ona jego zachowanie w sytuacji określonej w hipotezie tej normy prawnej. To oczywiście powoduje, iż płynące z ustawy uprawnienia i obowiązki mają jednakową treść dla wszystkich podmiotów znajdujących się
w analogicznej sytuacji prawnej i rzeczywistej. Norma ustala uprawnienia i obowiązki adresata wprost, a zadaniem organów administracji jest przede wszystkim
kontrolowanie zachowań podmiotów nie podporządkowanych im organizacyjnie.
Organy administracji publicznej, w pierwszej co najmniej fazie realizacji tych obowiązków, przez niezależne organizacyjnie podmioty (adresatów norm), odgrywają
rolę swoistego „nocnego stróża”, gdyż ich rola ogranicza się do kontroli zgodności
zachowania podmiotów z normą prawną. Następuje w niej realizacja kompetencji organów dotycząca szeroko rozumianej kontroli przestrzegania prawa przez
przedsiębiorców. W dalszej fazie mamy do czynienia z działaniami nadzorczymi
związanymi ze stosowaniem, w razie konieczności, środków władczych (w tym
także środków przymusu bezpośredniego), mających na celu doprowadzenie
do zgodności zachowania podmiotów z obowiązującą normą prawną. Normy tego
rodzaju wymagają więc dla swej realizacji nie tyle procedury jurysdykcyjnej, ile
procedury egzekucyjnej16.
Drugi (pośredni) sposób ustalania treści zachowań adresatów materialnego prawa administracyjnego gospodarczego to ten, w którym elementy sytuacji
prawnej jednostki (przedsiębiorcy) nie wynikają wprost z normy generalnej i abstrakcyjnej (ex lege), lecz są wynikiem jednostronnego stosowania tych norm przez
kompetentny organ. W tym systemie mamy do czynienia z działaniem prawnym
organu administracji publicznej. Działaniem, którego istotą jest konkretyzacja i indywidualizacja normy powszechnie obowiązującej za pomocą specjalnej czynno14
Zob. J. Jendrośka, Z problematyki prawnej działań administracji publicznej, „Przegląd Prawa
i Administracji”, t. XXXVIII, Wrocław 1997, s. 73; W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 416.
15 Por. W. Dawidowicz, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1978, s. 19; J. Filipek, Przepisy i działania bezpośrednio zobowiązujące w ruchu drogowym, „Krakowskie Studia Prawnicze” 1971,
s. 15; Z. Leoński, Materialne prawo administracyjne, s. 7; E. Bojanowski, Kilka uwag o sposobach
kształtowania sytuacji prawnoadministracyjnej, [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego, Kraków 2001, s. 61 i n.; Z. Kmieciak, Skuteczność regulacji administracyjnoprawnej, Łódź 1994,
s. 42–43.
16 Por. W. Dawidowicz, Polskie prawo..., s. 13.
BOC.indb 351
2009-09-11 11:53:38
352
TADEUSZ KOCOWSKI
ści prawnej, konwencjonalnej (wydanie aktu), podjętej w danej sytuacji faktycznej
przez przepowiedni organ administracji publicznej w odniesieniu do indywidualnie oznaczonego adresata17.
To rozgraniczenie wyraźnie zaakceptowane zostało w orzecznictwie sądów
administracyjnych. W jednej ze swych uchwał NSA wskazuje wyraźnie na konieczność rozróżnienia dwóch sytuacji: takiej, w której norma prawna bezpośrednio reguluje prawa i obowiązki podmiotu prawa i w związku z tym nie przewiduje
się ich konkretyzacji w akcie indywidualnym, i takiej, gdy norma prawna reguluje
sytuację prawną określonego podmiotu pośrednio, w ten sposób, że dla jej konkretyzacji jest wymagane wydanie aktu indywidualnego, przy czym treść tego aktu
indywidualnego jest w takim czy innym zakresie determinowana przez normę
prawną18.
III. Źródłem ograniczeń zarówno policyjnych, jak i reglamentacyjnych, oprócz
zakazów i nakazów wynikających wprost z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, określanych w klasyfikacji norm prawa administracyjnego materialnego
– dokonanej ze względu na sposób konkretyzowania obowiązków czy uprawnień
ich adresatów – jako normy stosowania bezpośredniego, są także normy konkretyzowane przez akt administracyjny oraz normy konkretyzowane przez czynności
materialno-techniczne19, czyli normy pośredniego stosowania prawa20.
Z treści norm stosowanych bezpośrednio wynikają przede wszystkim różnego
rodzaju obowiązki, w szczególnych jedynie przypadkach – uprawnienia. Pozwolenie (uprawnienie), obok dozwoleń generalnych (wolności), to wynik procesu
pośredniego stosowania norm prawa. Z zasady uchyla ono w sposób zindywidualizowany ustawową przeszkodę w legalnym prowadzeniu działalności gospodarczej, która została ustanowiona przez państwo celem zapewnienia realizowanego
w interesie publicznym nadzoru nad tą sferą działalności. Pozwolenia to decyzje
administracyjne w rozumieniu przepisów k.p.a., z których strona nabywa prawa,
a więc należeć będą do kategorii decyzji uprawniających. Wykonywanie tych praw
będzie w odpowiednich decyzjach określone w sposób zróżnicowany, mogą to być
bowiem zarówno zezwolenia proste, jak i zezwolenia warunkowe. W przypadku
zezwoleń prostych treścią decyzji jest zgoda na prowadzenie danej działalności,
zaś warunki jej wykonywania określane są niemal wyłącznie w przepisach ogólnie
17
Por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, s. 39; W. Dawidowicz, Wstęp
do nauk prawnoadministracyjnych, Warszawa 1974, s. 115; Z. Kmieciak, Skuteczność regulacji...,
s. 42–43.
18 Uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca
2006, (II GPS) Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, 2006, z. 4, s. 63.
19 Por. Z. Leoński, Materialne prawo..., s. 7 i n.; M. Szewczyk, Nadzór w materialnym prawie
administracyjnym, Poznań 1995; W. Dawidowicz, Wstęp do nauk..., s. 115.
20 Por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne..., s. 39.
BOC.indb 352
2009-09-11 11:53:38
O zezwoleniach policyjnych oraz reglamentacyjnych
353
obowiązujących. W wypadku zezwoleń uwarunkowanych treść decyzji, obok praw
(zgody na prowadzenie danej działalności), zawiera także indywidualnie określone warunki ich wykonywania21.
Paradoksalnie więc można by tu wskazać na pewną charakterystyczną współzależność polegającą na tym, iż obowiązywanie znacznej ilości wynikających
z zasadniczo obowiązujących przepisów prawa zakazów lub nakazów policyjnych
czy reglamentacyjnych, powoduje zwiększoną konieczność angażowania organów
administracji w proces ich uchylania, czyli w konsekwencji wydawania decyzji
administracyjnych22, decyzji uprawniających. Wśród nich istotną rolę odgrywają
zezwolenia, które podobnie jak większość decyzji administracyjnych wydaje się
na wniosek przedsiębiorcy. Przedsiębiorcy, na którym ciąży obowiązek uzyskania
zezwolenia, i który powinien spełnić wszystkie przewidziane przepisami prawa wymogi, od jakich ustawa uzależnia uzyskanie zezwolenia. Organ uprawniony do wydania uprawnienia zobowiązany jest przede wszystkim do przeprowadzenia wielu czynności kontrolnych, mających na celu ustalenie, czy podmiot ubiegający się
o uprawnienie spełnił wszystkie przewidziane prawem warunki jego uzyskania.
Złożenie wniosku wprowadza pewną nową relację między organem, do którego
wniosek został złożony, a przedsiębiorcą, wnioskodawcą i potencjalnym adresatem
zezwolenia. Zastosowanie przez organ administracji norm prawa administracyjnego polegać będzie w tej sytuacji na wszczęciu procedury jego wydania. W jej ramach
organ wydający zezwolenie będzie uprawniony przede wszystkim do:
– dokonania sprawdzenia faktów podanych we wniosku o udzielenie zezwolenia w celu stwierdzenia, czy przedsiębiorca spełnia warunki wykonywania działalności gospodarczej;
– wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia, w wyznaczonym terminie, brakującej dokumentacji poświadczającej, że spełnia on warunki określone przepisami prawa, wymaganej do wykonywania określonej działalności gospodarczej, pod
rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.
Wymogi związane z uzyskaniem zezwolenia określane są w przepisach ustaw
szczegółowych. Daje się zauważyć ich dywersyfikację w zależności od tego, czy ustawa zaliczana jest do sfery policji czy reglamentacji. Niewątpliwe do sfery policji
zaliczyć należy ustawę z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym. Zgodnie
z jej przepisami urządzenia techniczne23 oraz materiały i elementy stosowane do
ich wytwarzania, naprawy lub modernizacji mogą być wytwarzane, naprawiane
21 A. Chełmoński, [w:] A. Borkowski, A. Chełmoński, M. Guziński, K. Kiczka, L. Kieres,
T. Kocowski, Administracyjne prawo gospodarcze, Wrocław 2008, s. 517.
22 Por. Z. Leoński, Materialne prawo..., s. 8.
23 Przez pojęcie urządzeń technicznych należy rozumieć urządzenia, które mogą stwarzać
zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego oraz mienia i środowiska wskutek: a) rozprężenia cieczy lub gazów znajdujących się pod ciśnieniem różnym od atmosferycznego, b) wyzwolenia energii potencjalnej lub kinetycznej przy przemieszczaniu ludzi lub ładunków w ograniczonym zasięgu,
c) rozprzestrzeniania się materiałów niebezpiecznych podczas ich magazynowania lub transportu,
BOC.indb 353
2009-09-11 11:53:38
354
TADEUSZ KOCOWSKI
lub modernizowane przez wytwarzającego, naprawiającego lub modernizującego,
który posiada uprawnienie, wydane w formie decyzji administracyjnej. Uprawnienie, zgodnie z przepisem art. 9 ustawy może otrzymać podmiot, o ile:
1) wdrożył właściwą technologię wytwarzania, naprawy lub modernizacji,
2) posiada urządzenia zapewniające wytwarzanie, naprawę lub modernizację
zgodnie z technologią, o której mowa w pkt 1,
3) zatrudnia pracowników o odpowiednich kwalifikacjach, określonych w odrębnych przepisach,
4) posiada zorganizowaną kontrolę jakości,
5) ma możliwość przeprowadzenia badań niszczących i nieniszczących wytwarzanych, naprawianych lub modernizowanych urządzeń technicznych oraz
materiałów we własnym laboratorium lub laboratorium uznanym przez organ
właściwej jednostki dozoru technicznego.
Jednocześnie przepisy art. 9 stwierdzają, że wymagania powyższe uważa się
za spełnione, jeżeli wytwarzający, naprawiający lub modernizujący urządzenia
techniczne posiada system jakości zgodny z polskimi normami (PN), zatwierdzony i nadzorowany przez organ właściwej jednostki dozoru technicznego.
Do sfery reglamentacji zaliczyć można natomiast ustawę z dnia 29 lipca 1992 r.
o grach i zakładach wzajemnych, której przepisy stanowią, że loterie fantowe, gry
bingo fantowe, loterie promocyjne i loterie audiotekstowe mogą być urządzane
na podstawie udzielonego zezwolenia, które udziela minister właściwy do spraw
finansów publicznych (art. 24).
O zezwolenie mogą ubiegać się spółki, które udokumentują:
1) legalność źródeł pochodzenia kapitału;
2) terminowe wywiązywanie się z obowiązków podatkowych wobec budżetu
państwa;
3) terminowe opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne.
Wniosek w sprawie zezwolenia, powinien zawierać:
1) imienne oznaczenie akcjonariuszy (udziałowców), z określeniem wartości
ich akcji (udziałów);
2) wskazanie nabywcy (zastawnika) w razie nabycia (zastawu) akcji lub udziałów:
a) w przypadku spółek handlowych – przez podanie pełnej nazwy i adresu
siedziby spółki;
b) w przypadku osoby fizycznej – przez podanie danych osobowych tej osoby
(imiona i nazwiska, wiek, obywatelstwo, miejsce zamieszkania, zawód oraz rodzaj,
seria i numer dokumentu potwierdzającego tożsamość);
3) wskazanie źródeł pochodzenia środków na nabycie lub objęcie akcji (udziałów) i przedstawienie odpowiednich dokumentów potwierdzających legalność
tych środków.
Do wniosku dołącza się:
1) odpis aktu notarialnego umowy spółki lub statutu spółki oraz aktualny odpis z Krajowego Rejestru Sądowego;
BOC.indb 354
2009-09-11 11:53:38
O zezwoleniach policyjnych oraz reglamentacyjnych
355
2) aktualny odpis umowy lub statutu spółki oraz aktualny odpis z Krajowego
Rejestru Sądowego;
3) dokumenty potwierdzające stan finansowy spółki, której akcje (udziały)
są zbywane, oraz sytuację finansową nabywcy.
Podmiot ubiegający się o zezwolenie na urządzanie lub prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych lub gier na automatach
przedstawia ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych, do zatwierdzenia, projekt regulaminu takiej gry lub zakładu. Regulamin gry lub zakładu wzajemnego określa:
1) szczegółowe warunki i zasady gry lub zakładu, w tym określenie wygranych, terminy oraz miejsca gry lub zakładu;
2) prawa i obowiązki uczestników gry lub zakładu;
3) nazwę podmiotu urządzającego grę lub zakład;
4) zasady postępowania reklamacyjnego oraz sposób zgłaszania i rozpatrywania roszczeń wnoszonych przez uczestników gry lub zakładu;
5) wysokość kapitału gry lub zakładu, przeznaczonego do natychmiastowej
wypłaty wygranych.
W obydwu przedstawionych przypadkach wydanie zezwolenia poprzedza konieczność wypełnienia wymogów ustawowych, których cel ustanowienia zgodny
był z celem funkcji do jakiej zezwolenie to można zakwalifikować. Gdy wymogi
ustawowe preferowały konieczność podejmowania zachowań, które gwarantować
mają ochronę porządku i bezpieczeństwa publicznego, to nie ulega wątpliwości
że będziemy mieli do czynienia z zezwoleniami wydawanymi w ramach realizacji
funkcji policyjnej (zezwoleniami policyjnymi). W sytuacji, gdy przewidziane przepisami ustaw wymogi ustawowe nie mają na celu preferencji ochrony porządku
i bezpieczeństwa publicznego, a więc takich dóbr, jak życie, zdrowie i mienie, a szło
będzie o zabezpieczenie np. interesów uczestników gier liczbowych, to będziemy
mieli do czynienia z zezwoleniami wydawanymi w ramach realizacji funkcji reglamentacyjnej (zezwoleniami reglamentacyjnymi).
IV. Wydanie zezwolenia polega na ustaleniu wiążących konsekwencji prawnych norm prawa administracyjnego gospodarczego w stosunku do indywidualnie oznaczonego przedsiębiorcy, co jest wynikiem załatwienia sprawy administracyjnej24 w formie władczej25. Sytuacja ta prowadzi do powstania wiążących
konsekwencji prawnych po stronie adresata aktu, polegających na tym, iż zmianie
ulegają jego prawa i obowiązki przewidziane prawem podmiotowym. Wszakże
wiążące konsekwencje prawne dotyczyć będą także i organu administracji publicznej, w zakresie jego kompetencji. Organ ten umocowany bowiem zostaje do inge24 Por. W. Dawidowicz, Prawo administracyjne, Warszawa 1987, s. 27; T. Kiełkowski, Sprawa
administracyjna, Kraków 2004, s. 65 i n.
25 Por. Z. Janowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, Warszawa 1978, s. 5; J. Borkowski,
Orzekanie w sprawie indywidualnej w postępowaniu administracyjnym, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne, Warszawa 2004, s. 237.
BOC.indb 355
2009-09-11 11:53:39
356
TADEUSZ KOCOWSKI
rowania, na podstawie i w granicach prawa, w sytuację prawną przedsiębiorcy26.
Wypada stwierdzić, że przedstawione sytuacje dowodzą, że uprawnienie do ingerowania organ administracji uzyskuje także przed wydaniem decyzji zezwalającej.
Tym samym między organem administracji a przedsiębiorcą powstanie sytuacja
określania mianem nadzoru.
W literaturze akceptowany jest wszakże pogląd, iż przez pojęcie nadzoru, jakie używane jest w przepisach o charakterze materialnoprawnym, należy rozumieć
zespół relacji prawnych, które:
1) administracja jest upoważniona nawiązywać z podmiotami, które przynajmniej w zakresie tych relacji nie mają statusu podmiotów administracji,
2) mają być nawiązane zasadniczo w celu odsuwania zagrożeń dla normalnego toku życia zbiorowego, przeciwdziałaniu ich wypierania oraz usuwaniu skutków tych zagrożeń,
3) mogą podlegać nawiązaniu, modyfikacji i ustaniu nie tylko w ramach procedur uregulowanych w k.p.a., p.e.a. czy ewentualnie w przepisach szczególnych,
lecz także poza procedurami. Dotyczy to zwłaszcza upoważnień administracji
do podejmowania czynności kontrolnych oraz innych niż decyzje aktów administracyjnych, zwłaszcza tych, które są niezbędne do przeprowadzenia czynności
kontrolnych27.
Relacje między nadzorującym a nadzorowanym pozwoliły z kolei dokonać
podziału na:
1) nadzór nad administracją rządową (nadzór w znaczeniu wąskim w ramach
układu nadrzędności i podporządkowania),
2) nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego oraz innych
podmiotów realizujących zadania publiczne,
3) nadzór policyjny i reglamentacyjny (uniezależniony od kategorii podmiotów kontrolowanych, a zbudowany o kryterium przedmiotu (ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego w przypadku policji, a interesów konsumentów oraz
interesów gospodarczych państwa w przypadku reglamentacji), czy innych przewidzianych ustawami wartościach objętych policją czy reglamentacją28.
26 Por. A. Bator, Kompetencje w prawie i prawoznawstwie, Wrocław 2004, s. 7; M. Matczak,
Kompetencje organu administracji publicznej, Kraków 2004, s. 75.
27 Por. M. Szewczyk, Nadzór w materialnym prawie administracyjnym, Poznań 1995, s. 44.
28 Por. J. Boć, Prawo administracyjne, Wrocław 2005, s. 243; A Chełmoński, Nadzór policyjny i reglamentacyjny w administracyjnym prawie gospodarczym, [w:] A. Borkowski, A. Chełmoński, M. Guziński, K. Kiczka, L. Kieres, T. Kocowski, Administracyjne prawo gospodarcze, Wrocław
2005, s. 537 i n.; B. Dolnicki, Nadzór nad samorządem terytorialnym, Katowice 1993, s. 77 i n.;
M. Miemiec, Prewencja i weryfikacja w ramach nadzoru i kierownictwa w ujęciu tradycyjnym, [w:]
Nadzór administracyjny. Od prewencji do weryfikacji, Wrocław 2006, s. 35 i n.; L. Klat-Wertelecka,
Nadzór w administracyjnym prawie materialnym (farmaceutyczny, weterynaryjny, budowlany, pedagogiczny), [w:] Nadzór administracyjny. Od prewencji do weryfikacji, Wrocław 2006, s. 193 i n.
BOC.indb 356
2009-09-11 11:53:39
O zezwoleniach policyjnych oraz reglamentacyjnych
357
Sam nadzór, co należałoby w tym miejscu podkreślić, pozostaje istotną,
ale jednak częścią zarówno funkcji policyjnej, jak i reglamentacyjnej. Nie należy
wszakże policji oraz reglamentacji utożsamiać wyłącznie z wykonywaniem przez
organy administracji publicznej nadzoru, choć jego rola w powodzeniu tych funkcji, jest nie do przecenienia.
V. Analizując instytucję nadzoru policyjnego oraz reglamentacyjnego,
A. Chełmoński dokonał dywersyfikacji tego nadzoru na nadzór zapobiegawczy
(prewencyjny) i bieżący. Ten ostatni nadzór używany jest na określenie działań
organów administracji podejmowanych w stosunku do przedsiębiorców w toku
podjętej już i prowadzonej działalności gospodarczej. Nadzór prewencyjny (zapobiegawczy) dotyczy stanów faktycznych i działań przygotowawczych związanych
z rozpoczęciem działalności gospodarczej29.
Z celów nadzoru wynikają dwie odrębne funkcje: kontrolna i decyzyjna. Kontrolna ma na celu ustalenie stopnia zgodności stanu rzeczywistego z założonym
wzorcem, istota tej drugiej jest – w przypadku stwierdzenia niezgodności – przywrócenie stanu rzeczywistego do stanu zgodnego z wzorcem, bądź też odwrócenie czy ograniczenie skutków powstałej niezgodności30. W przypadku nadzoru
prewencyjnego chodzi także o rozstrzygnięcie, czy podjęcie przez przedsiębiorcę
zamierzonego działania jest prawnie dopuszczalne31. Dodatkowo posłużenie się
w tej sytuacji instytucją zezwolenia pozwala organom administracji na miarkowanie stopnia ingerencji administracji w sferę swobody przedsiębiorców32.
Realizacja zarówno funkcji policyjnej, jak i reglamentacyjnej obejmuje swym
zasięgiem także wydawanie zezwoleń jako aktów uprawniających, co pozwala
na dokonanie ich dywersyfikacji na zezwolenia policyjne i reglamentacyjne. Wydawanie wskazanych powyżej zezwoleń dokonywane jest w ramach prewencyjnego
nadzoru policyjnego oraz reglamentacyjnego. Nadzór ten wykonywany jest w ramach realizacji funkcji policyjnej lub reglamentacyjnej, tym samym nie można
reglamentacji i policji utożsamiać wyłącznie z wykonywaniem przez organy administracji publicznej nadzoru policyjnego czy reglamentacyjnego.
Wskazać jednocześnie należy, iż organom administracji publicznej wydającym zezwolenia w ramach prewencyjnego nadzoru policyjnego, przeświecał będzie
nieco odmienny cel, iż organom administracji publicznej wydającym zezwolenia
w ramach prewencyjnego nadzoru reglamentacyjnego. W pierwszym wypadku
organ rozstrzygał będzie, czy podjęcie przez przedsiębiorcę danego działania będzie prawnie dopuszczalne ze względu na potrzebą ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, czyli takich dóbr, jak „życie”, „zdrowie”, „mienie” („policja”).
29
30
31
32
BOC.indb 357
Por. A. Chełmoński, Nadzór policyjny i reglamentacyjny...
Por. M. Szewczyk, Nadzór w materialnym..., s. 43 i n.
A. Chełmoński, Nadzór policyjny i reglamentacyjny..., s. 524.
D.R. Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej, Białystok 2000, s. 2004.
2009-09-11 11:53:39
358
TADEUSZ KOCOWSKI
W drugim przypadku organ rozstrzygał będzie, czy podjęcie przez przedsiębiorcę
danego działania będzie prawnie dopuszczalne ze względu na potrzebą ochrony
„interesów gospodarczych państwa”, „wolnej konkurencji”, „wyczerpywanych zasobów naturalnych kraju”, „rynku wewnętrznego i wspólnotowego” czy „interesu
uczestników gier” – reglamentacja.
BOC.indb 358
2009-09-11 11:53:39