docMateriał roboczy DWR do dyskusji w.20.05.2014
download 
Reklamacja Transkrypt
Materiał roboczy DWR do dyskusji w.20.05.2014
Materiał roboczy DWR do dyskusji w.20.05.2014 Analiza wdrażania Wieloletniego programu współpracy rozwojowej na lata 2012-2015 materiał roboczy DWR MSZ do dyskusji Komentarz [GZ1]: Uwagi Grupy Zagranica (09.06.2014) Przedstawiona poniżej analiza została przygotowana przez ekspertów Departamentu Współpracy Rozwojowej MSZ. Stanowi przegląd dotychczasowych doświadczeń wdrażania Wieloletniego programu współpracy rozwojowej na lata 2012-2015 i ma na celu określenie tych obszarów polskiego systemu współpracy rozwojowej, w których możliwe są modyfikacje. Pełni rolę materiału roboczego i podstawę do dalszej dyskusji z interesariuszami polskiej pomocy. Wyniki tej dyskusji zostaną wykorzystane przy opracowaniu kolejnego Wieloletniego programu na lata 20162020. Wnioski przedstawione zostały w podziale na trzy obszary, wpisujące się m.in. w prowadzoną na forum międzynarodowym debatę na temat efektywności pomocy rozwojowej: przewidywalność, jakość i efektywność. I. Przewidywalność polskiej współpracy rozwojowej Jednym z podstawowych celów opracowania wieloletniego programu było zwiększenie przewidywalności pomocy rozwojowej udzielanej przez Polskę. Postulat taki pojawiał się zarówno wśród interesariuszy programu polskiej pomocy, w analizach niezależnych ekspertów jak i w rekomendacjach OECD przedstawionych w przeglądzie „special review” przeprowadzonym przez Komitet Pomocy Rozwojowej tej organizacji w 2010 roku. Przewidywalność w tym wypadku rozumiana jest jako precyzyjne określenie poszczególnych priorytetów tematycznych i geograficznych wsparcia. Przyjęty w 2012 roku Wieloletni program współpracy rozwojowej na lata 2012-2015 ustanowił zamkniętą listę obszarów geograficznych i tematycznych polskiej pomocy, opisał cele, zasady i formy polskiej współpracy rozwojowej. Wieloletnie priorytety geograficzne – Stworzenie listy państw priorytetowych w czteroletniej perspektywie pozwoliło na zwiększenie przewidywalności polskiej pomocy, tak dla beneficjentów– państw biorców, jak i dla operatorów realizowanych projektów (m.in. administracji rządowej, organizacji pozarządowych, JST). W konsekwencji MSZ odnotowało koncentrację projektów i działań realizowanych przez tych samych operatorów pomocy (np. ministerstwa lub wyspecjalizowane organizacje pozarządowe), dzięki czemu możliwe było osiągnięcie długofalowych efektów tych działań. Realizatorzy projektów zyskali gwarancję, że inwestycje w kompetencje i specjalizację będą miały szanse zostać wykorzystane w średniookresowej perspektywie i służyć wprowadzaniu zmian systemowych zakrojonych na szerszą skalę. Przykładem zwiększenia przewidywalności było także pojawienie się projektów modułowych, dających możliwość realizacji działań w ramach jednego projektu przez okres dłuższy niż jeden rok. Wybór państw priorytetowych w Wieloletnim programie uwzględniał zapis ustawy o współpracy rozwojowej (art.1. wskazuje, że współpraca rozwojowa powinna koncentrować się w państwach PW) oraz szerokie konsultacje z interesariuszami programu polskiej pomocy, w wyniku których priorytetowym obszarem wsparcia określono m.in. osiem państw Afryki Wschodniej. Z drugiej strony, liczba państw priorytetowych została poszerzona (z 8-11 państw w latach 2009-2011 liczba ta wzrosła do 20 w latach 2012-2015) przy nieznacznym zwiększeniu poziomu rezerwy celowej na przestrzeni ostatnich paru lat. Skutkuje to mniejszą koncentracją udzielanej pomocy i rozproszeniem realizowanych projektów. Analiza ostatnich kilku lat wdrażania projektów pokazuje, że w niektórych krajach priorytetowych np. w Libii i Tunezji polska pomoc realizowana była na niewielką skalę (w Libii wyłącznie za pośrednictwem małych grantów, w Tunezji projekty realizowane są za pośrednictwem Fundacji Solidarności Międzynarodowej i małych grantów). Kwestie do rozważenia podczas prac nad kolejnym programem wieloletnim: 1 Zdaniem GZ jedną z największych wad obecnie obowiązującego dokumentu jest właśnie brak wyznaczenia konkretnych i mierzalnych celów oraz odpowiadających im rezultatów, w dokumencie znaleźć można jedynie opis obecnego funkcjonowania systemu polskiej pomocy. Przewidywalność opisana została w analizie jako precyzyjne określenie poszczególnych priorytetów tematycznych i geograficznych wsparcia. Oceniamy jako rzecz pozytywną, że bieżący Program ustanowił zamkniętą listę obszarów geograficznych i tematycznych polskiej pomocy, natomiast w naszym rozumieniu przewidywalność powinna zakładać ustanowienie celów konkretnych i mierzalnych oraz odpowiadających im rezultatów dla wszystkich - tematycznych i geograficznych - obszarów. W tym sensie oceniamy istniejący program jako niespełniający kryterium przewidywalności, ponieważ brak w nim konkretnych celów, a przede wszystkich spodziewanych rezultatów dla każdego obszaru geograficznego. Komentarz [GZ2]: W zeszłorocznym raporcie monitoringowym Grupy Zagranica zwracaliśmy uwagę na brak klarownego systemu komunikacji i współpracy MSZ-u z innymi ministerstwami i agendami rządowymi realizującymi polską pomoc rozwojową (szczególnie z Min. Finansów, „dysponentem” dużej części wolumenu polskiej pomocy), bieżący WPWR zbyt ogólnie określa i opisuje podmioty administracji centralnej realizujące polską pomoc rozwojową, ich wzajemne relacje i podział zadań Komentarz [GZ3]: Widzimy konieczność dyskusji o liście krajów priorytetowych opartej na rzetelnej ekspertyzie i ocenie naszych realnych możliwości i efektywności udzielanego wsparcia zarówno w odniesieniu krajów afrykańskich jak i na przykład Zakaukazia. Zwracamy uwagę, że w ostatnich 5 latach polska pomoc bilateralna wcale nie koncentrowała się na krajach priorytetowych - 40% całej dwustronnej pomocy zostało skierowane do Chin. W kontekście krajów Afryki Subsaharyjskiej (regionu najbardziej dotkniętego zarówno niestabilnością, niesprawiedliwością, brakiem warunków do zrównoważonego rozwoju oraz przede wszystkim ubóstwem), należy podkreślić, że proponowana przez MSZ polska specjalizacja – demokracja, prawa człowieka i dobre rządzenie – jest jak ... Materiał roboczy DWR do dyskusji w.20.05.2014 ograniczenie liczby państw priorytetowych. Wieloletnie szczegółowe priorytety w krajach priorytetowych oraz przekrojowe priorytety tematyczne – Dla każdego kraju priorytetowego wybrano maksimum trzy szczegółowe priorytety wsparcia na cały okres programowania. Całkowita liczba priorytetów szczegółowych wskazanych do realizacji we wszystkich krajach priorytetowych wyniosła 12. Zdefiniowanie konkretnych trzech szczegółowych priorytetów na dany kraj, bądź region (patrz Afryka Wschodnia) w perspektywie wieloletniej wprowadziło większą przewidywalność działań w określonych sektorach i możliwość specjalizacji projektodawców. Podobna decyzja - by liczbę sektorów wsparcia w programach indykatywnych dla poszczególnych krajów ograniczyć do maksymalnie trzech - została podjęta w 2014 roku przez Komisję Europejską i Europejską Służbę Działań Zewnętrznych dla wszystkich „krajowych programów indykatywnych” finansowanych z instrumentów Europejskiego Funduszu Rozwoju (EDF), Instrumentu Współpracy Rozwojowej (DCI) oraz Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa (ENI). Dodatkowo Wieloletni program zakłada udzielanie pomocy rozwojowej w ramach dwóch przekrojowych obszarów tematycznych – demokracja i prawa człowieka oraz transformacja systemowa, które można realizować równoległe oraz niezależnie od priorytetów wybranych dla poszczególnych krajów. Polska jest w tym wypadku krajem, który duży nacisk położył na realizację tytułu V Deklaracji Milenijnej Narodów Zjednoczonych „Prawa człowieka, demokracja i praktyki dobrego rządzenia”. Zgodnie z Wieloletnim programem od 2013 roku, w ramach działań realizowanych przez MSZ oraz przez partnerów zewnętrznych MSZ, co najmniej 60 procent środków przeznaczone jest na rzecz krajów Partnerstwa Wschodniego. Jednocześnie główny nacisk polskiej pomocy położony jest na realizację działań wspierających demokrację, prawa człowieka oraz transformację systemową w poszczególnych krajach. Minimum 70% działań w krajach Partnerstwa Wschodniego ma być przeznaczone na demokrację, prawa człowieka i transformację systemową, dla pozostałych priorytetowych obszarów geograficznych (Azja, Afryka, Bliski Wschód) minimum 60%. Doświadczenie ostatnich trzech lat pokazuje, że bardziej szczegółowe doprecyzowanie priorytetów wybranych do realizacji w danym kraju i koncentracja ograniczonych środków w mniejszej liczbie sektorów pozwala na uzyskanie trwalszych efektów realizowanych działań. Koncentracja powinna służyć wsparciu kluczowych reform dla modernizacji państw partnerskich. Nakładanie się na priorytety szczegółowe w krajach, przede wszystkim Partnerstwa Wschodniego, priorytetowego obszaru wsparcia transformacja systemowa, zawierającego listę siedmiu szczegółowych działań, nie przyczynia się jednak do porządku koncepcyjnego i definicyjnego w dokumencie. Analiza trendów pomocowych i dyskusji na forum międzynarodowym (DAC OECD, ONZ i UE) wskazują także potrzebę uwzględnienia w kolejnym programie wieloletnim nowych obszarów tematycznych, które wynikają z międzynarodowych zobowiązań podjętych przez rząd RP lub z przebiegu debaty nad kolejną generacją celów rozwojowych (SDGsy). Kwestie do rozważenia podczas prac nad kolejnym programem wieloletnim: utrzymanie maksymalnie trzech priorytetów szczegółowych dla poszczególnych krajów priorytetowych lub ograniczenie całkowitej liczby priorytetów szczegółowych na dany kraj, np. poprzez zawężenie do trzech priorytetów dla grupy krajów (przykład Afryki Wschodniej w obecnym Wieloletnim programie); rezygnacja z udzielania wsparcia w krajach priorytetowych, w których wartość pomocy pozostaje stosunkowo niewielka lub też koncentracja pomocy poprzez ograniczenie liczby priorytetów do jednego. Warto rozważyć koncentrację pomocy poprzez odstąpienie od ogłaszania konkursu, lecz zastąpienie takiego rozwiązania projektami flagowymi (np. ogłoszenie, że w kraju X przez Y 2 Komentarz [GZ4]: Jako GZ zwracaliśmy wielokrotnie na forum publicznym uwagę, że uzasadnienia priorytetów szczegółowych w bieżącym WPWR są bardzo ogólne i nie wnoszą informacji istotnych dla planowania i rozdysponowywania środków polskiej pomocy. Poszczególne priorytety są uzasadnione bardzo powierzchownie bez żadnego (!) odniesienia do realnych potrzeb tych krajów i potencjalnej działalności polskiej pomocy w tych krajach (wydają się być autorskimi diagnozami sytuacji). Wskazuje to na pilną konieczność stworzenia dokumentów strategicznych dla poszczególnych krajów partnerskich. W tym sensie deklarację o stworzeniu country strategy paper dla Mołdawii złożoną przez Panią Minister K. Pełczyńską-Nałęcz należy ocenić pozytywnie natomiast jest to działanie niewystarczające. Komentarz [GZ5]: Zawarty w niniejszej analizie postulat jest spójny z rekomendacjami Grupy Zagranica. Dokument o tak dużym ciężarze gatunkowym nie może być osadzony w próżni i nie może w nim zabraknąć odniesień do konkretnych dokumentów, deklaracji oraz zobowiązań, które Polska podjęła na arenie międzynarodowej. Organizacje zrzeszone w Grupie Zagranica od wielu lat domagają się odzwierciedlenia w polskiej polityce pomocowej kluczowych międzynarodowych zobowiązań poprzez ich całościową i uważną implementację. Zgadzamy się zatem co do konieczności uwzględnienia w nowym Programie konkluzji międzynarodowej debaty dotyczącej nowej generacji celów rozwojowych - Celów Zrównoważonego Rozwoju (SDG) co bezpośrednio nawiązuje do wizji współpracy rozwojowej opisanej w bieżącym WPWR – „Nadrzędnym celem polskiej współpracy rozwojowej jest tworzenie warunków dla zrównoważonego rozwoju krajów rozwijających się (…) Zasadą realizacji polskiej współpracy rozwojowej jest m.in. dbałość o środowisko naturalne i zrównoważone użytkowanie zasobów naturalnych.” Materiał roboczy DWR do dyskusji w.20.05.2014 kolejnych lat będzie realizowane wsparcie na rzecz sektora Z, poprzez działanie administracji, a dofinansowanie w ramach konkursu będzie dotyczyło wyłącznie konkretnych działań wspierających realizację projektu administracji); odpowiedź na pytanie, w jaki sposób program powinien zawierać przekrojowe tematyczne obszary wsparcie w takiej formule jak w latach 2012-2015. Można wówczas wziąć pod uwagę następujące rozwiązania: o rezygnacja z obszarów tematycznych (demokracja i prawa człowieka oraz transformacja systemowa) w krajach priorytetowych, tak by pomoc skoncentrowana była wyłącznie na trzech priorytetach wybranych dla danego kraju; obszar demokracja i prawa człowieka realizowany byłby wyłącznie za pośrednictwem Fundacji Solidarności Międzynarodowej zgodnie z art.10 ust. 3 ustawy o współpracy rozwojowej; o doprecyzowanie działań wpisujących się w obszar demokracja i prawa człowieka i transformacja systemowa tak, aby wykluczyć możliwość powielania działań projektowych realizowanych przez MSZ i Fundację Solidarności Międzynarodowej (FSM), która jest wiodąca w tym temacie; o rozważenie możliwości zmiany nazwy obszaru tematycznego demokracja i prawa człowieka i transformacji systemowej w jeden priorytet demokracja, prawa człowieka i dobre rządzenie. Takie podejście uwzględniałoby szczególne miejsce, jakie w polskiej pomocy zajmują kwestie wsparcia reform systemowych, poszanowania praw człowieka oraz wsparcie demokracji. Wzajemna odpowiedzialność i własność współpracy rozwojowej - priorytety polskiej pomocy oraz cele zapisane dla poszczególnych krajów zostały skonsultowane z przedstawicielami tych krajów na etapie przygotowywania poprzedniego Wieloletniego programu. Wpisywały się one także w strategie współpracy tych krajów z UE oraz zostały oparte o krajowe dokumenty strategiczne (jeśli istniały). Z tego powodu, jak również ze względu na stosunkowo niską wartość przewidzianej pomocy uznano, że korzystniejsze będzie odstąpienie od formalizacji tych zapisów za pomocą odrębnych umów lub porozumień. Nie przygotowano także „strategii krajowych” – dokumentów opisujących strategiczne cele współpracy z danym krajem. W efekcie polska pomoc dla poszczególnych krajów może być w elastyczny sposób dostosowywana do nowych okoliczności i zmiany warunków w państwie biorcy. Podpisanie porozumień z danym krajem pozwoliłoby na pełniejsze wpisywanie się Wieloletniego programu w koncepcję „własności współpracy rozwojowej” (ownership), która od 2005 r. znajduje się wśród zasad współpracy rozwojowej. Obecność porozumień zwiększyłaby także gwarancję utrzymania kierunku reform przez partnerów, co stanowiłoby dodatkowy element wzmacniający efektywność i trwałość osiąganych efektów. Stosowanym dotychczas na poziomie UE rozwiązaniem było opracowywanie strategii krajowych (Country Strategy Papers) dla poszczególnych krajów i opieranie ich na umowach stowarzyszeniowych lub innych porozumieniach podpisywanych z krajem partnerskim. W nowym okresie programowania Komisja Europejska i Europejska Służba Działań Zewnętrznych postanowiły jednak odejść od takiej praktyki argumentując, że dokumenty przygotowywane przez ekspertów z UE powodowały niskie utożsamianie się partnerów z wybranymi w strategiach celami współpracy. Nowe średniookresowe programy indykatywne odwoływać się będą bezpośrednio do krajowych strategii rozwoju i planów reform, tak by zakładane priorytety pomocy w dokumentach UE były zgodne z planami rządów państw partnerskich. Kwestie do rozważenia podczas prac nad kolejnym programem wieloletnim: nacisk na praktyczną konsultację planowanych przedsięwzięć i priorytetów z krajami biorcami polskiej pomocy w kontekście ich strategii rozwoju i planowanych lub przeprowadzanych reform; Edukacja globalna – Dotychczasowe ujęcie edukacji globalnej w Wieloletnim programie powinno być rozszerzone o konkretne zadania, których realizacja pozwoli osiągnąć długofalowe zmiany. 3 Komentarz [GZ6]: Pozytywnie należy ocenić wszystkie pomysły mające na celu zwiększanie przejrzystości systemu wsparcia. Do nich należy klarowne rozdzielenie ‘kompetencji grantodawczych’ MSZ I FSM - oddzielenie demokratyzacji i praw człowieka pod ‘nadzorem’ FSM od ‘twardszych’ projektów realizowanych przez MSZ Komentarz [GZ7]: Przypominamy, że uwagi Grupy Zagranica do obecnie obowiązującego WPWR w zakresie edukacji globalnej dotyczyły ogólnie braku precyzyjnej strategii dla tego obszaru. Innymi słowy w obecnej wersji programu nie ma celów strategicznych / kierunków działalności dla obszaru edukacja globalna (w tym sensie program nie realizuje założeń ustawy, w obszarze edukacji globalnej). W tekście nie pada także przyjęta w ramach porozumienia międzysektorowego definicja edukacji globalnej. Ponadto warto w kolejnym okresie podzielić cały obszar edukacji globalnej na edukację formalną, edukację nieformalną i podnoszenie świadomości – uznanie odrębności tych obszarów (przy jednoczesnej świadomości, że wiele jest części wspólnych ułatwi sformułowanie sensownych celów dla programu; w tej analizie tego rozdziału brakuje (np. mowa jest o wnioskach z ewaluacji jako podstawie programowania, ale ewaluacja dotyczyła tylko programów z zakresu edukacji formalnej) Co za tym idzie zasadne jest wprowadzenie w kolejnym okresie osobnego punktu dotyczącego podnoszenia świadomości społecznej na temat rozwoju (nie chodzi o prostą promocję polskiej pomocy, ale o przemyślane podejście do tłumaczenia społeczeństwu, że zaangażowanie poza granicami ma sens); postulat ten wydaje nam się tym sensowniejszy, że od 2008 roku poparcie dla współpracy rozwojowej spadło już o 16 pkt proc., co wskazuje na to, że polskie społeczeństwo nie rozumie, jak ważne dla naszego szczęścia i bezpieczeństwa jest wspieranie zrównoważonego rozwoju w skali globalnej. Tym bardziej konieczne jest zwiększenie działań podnoszących świadomość społeczną, sektora biznesowego oraz instytucji publicznych na temat zależności globalnych. Działania te powinny mieć formę kampanii społecznych i rzeczniczych. Materiał roboczy DWR do dyskusji w.20.05.2014 Ponadto w 2013 r. MSZ przeprowadziło ewaluację 17 projektów systemowych z zakresu edukacji globalnej, której wynikiem są konkretne rekomendacje do wdrożenia. Kwestie do rozważenia podczas prac nad kolejnym programem wieloletnim: przygotowanie na poziomie wieloletniego programu zadań edukacji globalnej, których realizacja pozwoli na osiągnięcie długofalowej zmiany; uwzględnienie w kolejnym Wieloletnim programie współpracy rozwojowej rekomendacji ewaluacji projektów edukacji globalnej przeprowadzonej w 2013 r. Pomoc humanitarna – W Wieloletnim programie współpracy rozwojowej na lata 2012-2015 MSZ nie sformułował szczegółowych celów i obszarów wsparcia. Jest to wynik założenia, że przy ograniczonych środkach priorytetem powinna być koncentracja na kryzysach i katastrofach naturalnych wymagają elastycznego podejścia i możliwości zmiany priorytetów w odpowiedzi na dynamiczną sytuację. Kwestie do rozważenia podczas prac nad kolejnym programem wieloletnim: refleksja nad utrzymaniem możliwości realizacji działań w dowolnym miejscu na świecie w odpowiedzi na kryzys humanitarny. Monitoring i ewaluacja – Dotychczasowa ewaluacja prowadzona była w oparciu o cele i założenia Wieloletniego programu oraz o cele określone w projektach lub grupach projektów. Dotyczyła działań zrealizowanych w krajach Partnerstwa Wschodniego, projektów edukacji globalnej i programu SENSE. Zakładała m.in. porównywanie osiągniętych rezultatów ze wstępnymi zamierzeniami. Komentarz [GZ8]: Kolejny program powinien formułować cele strategiczne / kierunki priorytetowe, ale nie (tak jak sugeruje to analiza) zadania do realizacji. Sytuacja jest zbyt zmienna by w sposób odpowiedzialny sformułować zadania. Przykład: na etapie tworzenia obecnego programu nie byłoby możliwe zaproponowanie pracy z wydawcami epodręczników, tego tematu wtedy nie było a w poprzednim roku MSZ sam zajął się sprawą uznając ją za ważną Komentarz [GZ9]: Zdaniem Grupy Zagranica zasadne byłoby też przeanalizowanie bieżącego WPWR w kontekście wsparcia wolontariatu – ten obszar jest istotnym elementem zarówno pomocy rozwojowej jak i edukacji globalnej. W nowym Programie nie powinno zabraknąć klarownego zdefiniowania celów i rezultatów dla tego obszaru (zwłaszcza, że co roku ogłaszany jest oddzielny konkurs grantowy w tym zakresie) Przeprowadzone oceny dostarczyły cennych, lecz często wyrywkowych informacji o przeprowadzonych działaniach. Precyzyjniejsze określenie celów i oczekiwanych rezultatów ułatwić powinno prowadzenie badania skuteczności pomocy i ocenę wpływu polskiej pomocy na zmiany w państwach priorytetowych na poziomie makro. Kwestie do rozważenia podczas prac nad kolejnym programem wieloletnim: opracowanie planowania w średnim okresie, np. w formie strategii ewaluacji; koncentracja ewaluacji na krajach priorytetowych polskiej pomocy. Biorąc pod uwagę zaangażowanie funduszy, należałoby skupić się na państwach PW. Możliwe byłyby trzy opcje: 1) całościowa analiza wsparcia dla poszczególnych krajów (gł. Ukraina, Mołdowa i Gruzja); 2) horyzontalna analiza sektorowa (np. polityka społeczna, regionalna, MSP); analiza obszarów tematycznych lub priorytetów; charakter ewaluacji ex post powinien zostać zachowany. Możliwe byłoby wprowadzenie do Wieloletniego programu ewaluacji mid-term (w trakcie), która wsparłaby ocenę skuteczności realizacji Wieloletniego programu po np. 3 latach jego obowiązywania i wsparła kolejny okres programowania; Uwzględnianie w badaniach ewaluacyjnych zasad skuteczności pomocy (własność, koncentracja na rezultatach, przejrzystość i odpowiedzialność), ale wcześniej należy to uwzględnić w celach i założeniach Wieloletniego programu. 4 Komentarz [GZ10]: W kontekście monitoringu i ewaluacji chcielibyśmy wskazać na konieczność dyskusji na temat formuły przeglądu okresowego nowego WPWR, która powinna uwzględniać szeroki udział partnerów społecznych. Materiał roboczy DWR do dyskusji w.20.05.2014 Komentarz [GZ11]: II. Jakość polskiej współpracy rozwojowej Brak rezultatów i wskaźników ich osiągnięcia – Ostatnie trzy lata wdrażania Wieloletniego programu pokazują, że priorytety i cele wybrane dla poszczególnych krajów zostały opisane w sposób pozwalający na ich elastyczną interpretację. W zależności od potrzeb krajów partnerskich uściślenie i dostosowanie priorytetów odbywa się na poziomie rocznych planów lub też na poziomie projektów. Wyzwaniem, podczas prac nad dokumentem, okazało się określenie konkretnych rezultatów dla zaplanowanych szczegółowych priorytetów, przy braku informacji o kopertach finansowych dla poszczególnych państw. Jak pokazują wyniki przeprowadzonych w 2012 i 2013 roku ewaluacji takie opisanie priorytetów i celów powoduje trudności w ocenie skuteczności pomocy, poziomu osiągniętych celów i trwałości osiąganych efektów. Brak przyporządkowanych celom rezultatów, skutkuje tym, że ocena działań odbywa się na poziomie mikro, zgodnie z celami i rezultatami zdefiniowanymi we wnioskach projektowych. Taki stan rzeczy wpływa na rozdrobnienie osiągniętych rezultatów i brak całościowego obrazu skuteczności finansowanej pomocy. Opracowanie listy rezultatów i wskaźników zaledwie dla jednego kraju priorytetowego to zdecydowanie za mało. Postulujemy już teraz powiększenie liczby krajów dla których MSZ opracuje strategie. Kolejne 5 lat bez klarownej wizji wsparcia w poszczególnych krajach priorytetowych wywrze negatywny wpływ na jakość polskiej pomocy. W przypadku Gruzji i Mołdowy ułatwieniem mogłyby być na przykład kryteria wynikające z procesu stowarzyszania się z UE. W przypadku Ukrainy wydaje się, że w tym momencie politycznym jest duża wola do wspólnej pracy w tym zakresie. Także w tym kontekście pozytywnie oceniamy pojawienie się (poniżej) zapisów dot. wspólnego programowania UE. Korzystając z doświadczeń innych donorów europejskich także można pomyśleć o sprawnym opracowaniu spójnej listy celów ... Komentarz [GZ12]: Kwestie do rozważenia podczas prac nad kolejnym programem wieloletnim: wprowadzenie listy rezultatów oraz wskaźników ich osiągnięcia na poziomie wieloletniego programu oraz w rocznych planach w formie pilotażu dla jednego wybranego kraju priorytetowego. Wprowadzenie rezultatów dla działań wieloletnich prowadzonych przez organy administracji centralnej przy jednoczesnym wskazaniu komplementarności działań zlecanych do realizacji w ramach postępowań dotacyjnych. Spójność działań realizowanych za pośrednictwem poszczególnych kanałów - analiza projektów składanych i wyłanianych w konkursach polskiej pomocy i realizowanych przez administrację wykazały potencjał do zapewnienia większej spójności pomiędzy działaniami realizowanymi przez różnych interesariuszy. Większa spójność pomiędzy projektami realizowanymi za pośrednictwem administracji a wyłanianymi w postępowaniach dotacyjnych pozwoli na skoncentrowanie celów i osiągniętych rezultatów, a zatem wzmocnienie długofalowych, systemowych zmian. Dotyczy to również działań realizowanych przez poszczególne organy administracji centralnej z środków własnych. Kwestie do rozważenia podczas prac nad kolejnym programem wieloletnim: bardziej szczegółowy opis zadań na poziomie celów i rezultatów do osiągnięcia i powiązanie postępowań dotacyjnych z zadaniami zlecanymi organom administracji centralnej i jednostkom im podległym; precyzyjniejsze opisanie w kolejnym Wieloletnim programie zadań przewidzianych do realizacji przez inne organy administracji centralnej z ich własnych budżetów, tak by osiągnąć większą spójność pomocy rozwojowej (np. polityka kredytowa i oddłużeniowa,, polityka stypendialna powinny być realizowane przede wszystkim na rzecz i w krajach priorytetowych polskiej pomocy); poszukiwanie synergii w działaniach polskiej pomocy i sektora prywatnego. III. Efektywność polskiej współpracy rozwojowej Podział pracy – Polska uczestniczy w dyskusjach dotyczących podziału pracy pomiędzy poszczególnymi donatorami. Prace te mogą toczyć się w formule spotkań radców pomocowych 5 W swoim stanowisku do projektu planu rocznego współpracy rozwojowej na rok 2014, Grupa Zagranica zwracała uwagę, że w odróżnieniu od procedury wyboru projektów realizowanych przez organizacje pozarządowe, nieznane są zasady wyłaniania inicjatyw realizowanych przez organy administracji rządowej i jednostki im podległe. Argumentowaliśmy wtedy, że skoro zasady konkursów grantowych Polskiej Pomocy są szczegółowo opisane w rocznym planie, nie widzimy powodu, dla którego nie byłyby opisane procedury wyboru projektów realizowanych przez jednostki administracji rządowej. W tym ... Komentarz [GZ13]: Bieżący WPWR nie formułuje strategii polskiej współpracy rozwojowej wobec zagadnienia pomocy wiązanej. Zdaniem Grupy Zagranica kolejny WPWR powinien zawierać jasne stanowisko w tej sprawie. Jest to naszym zdaniem zdecydowanie rzecz do dyskusji w dalszych pracach nad nowym Programem. Komentarz [GZ14]: Przypominając rekomendację Grupy Zagranica z ostatniego raportu monitoringowego: „(…) jeśli Polska konsekwentnie miałaby zaliczać koszty stypendiów do systemu ODA, należy najpierw stworzyć przy współpracy MNiSW, MSZ i innych podmiotów taki system programów stypendialnych, który odzwierciedla strategiczne podejście do redukcji ubóstwa w krajach, którym udzielane jest wsparcie. Zgodnie z wytycznymi OECD taka strategia powinna uwzględniać kroki zaradcze przeciwko zjawisku „drenażu mózgów” w krajach rozwijających się oraz w kierunku ... Materiał roboczy DWR do dyskusji w.20.05.2014 koordynowanych przez Delegację ESDZ lub przez odpowiednie instytucje narodowe krajów partnerskich. Najmniejszym wspólnym mianownikiem tych prac jest proces tzw. mapowania pomocy, ułatwiający donatorom planowanie własnych działań pomocowych. Kwestie do rozważenia podczas prac nad kolejnym programem wieloletnim: precyzyjniejsze uwzględnienie w wyborze priorytetów podziału zadań i aktywności innych donatorów. Wspólne programowanie UE1 – obecny Wieloletni program nie posiada elementów wspólnego programowania. Na etapie jego tworzenia procesy wspólnego programowania były mało zaawansowane w krajach priorytetowych polskiej pomocy. Obecnie wspólne programowanie stanowi element wysiłku Państw Członkowskich UE na rzecz lepszego podziału pracy i lepszej alokacji środków pomocowych. Polska zaangażowana jest w ten proces na rzecz Etiopii. Polska postuluje także na forum UE, by objęte nim zostały także Gruzja i Mołdawia. Uwzględniając wybór szczegółowych obszarów wsparcia dla krajów priorytetowych polskiej pomocy objętych wspólnym programowaniem UE, należy wziąć pod uwagę dotychczasowe doświadczenia i rozwinąć współpracę z donatorami z państw UE, działającymi w sektorach wsparcia objętych wspólnym programowaniem. Jest to szczególnie istotne w kontekście podziału pracy i koordynacji działań pomocowych przez poszczególnych donatorów (określenie roli donatorów w procesie wspólnego programowania). Optymalna będzie synergia obszarów wsparcia z obszarami określonymi we wspólnym programowaniu UE. Pamiętać należy, że UE nie określa szczegółowych działań w ramach priorytetowych obszarów wsparcia. Kwestie do rozważenia podczas prac nad kolejnym programem wieloletnim: priorytety polskiej pomocy objęte wspólnym programowaniem UE powinny uwzględniać następujące elementy: wspólna analiza, synchronizacja cykli programowania, podział pracy, wspólny monitoring i ewaluacja. Udział w międzynarodowych agendach pomocowych – Wieloletni program nie zawierał strategii obecności Polski w międzynarodowych agendach pomocowych. Nie zostały opisane cele jakie mają być realizowane za pośrednictwem instytucji międzynarodowych na rzecz których przekazywane jest wsparcie finansowe polskiej pomocy. Takie podejście umożliwia reagowanie na zmieniające się wydarzenia na arenie międzynarodowej. Jednakże zarazem utrudnia to wykorzystanie obecności Polski w tych agendach do osiągania priorytetów rozwojowych. Dodatkowym elementem, który powinien być wzięty pod uwagę podczas opracowywana założeń wsparcia instytucji międzynarodowych, są priorytety polityki zagranicznej RP wpisane w dokumenty strategiczne. Kwestie do rozważenia podczas prac nad kolejnym programem wieloletnim: dokonanie przeglądu wpłat do agend wielostronnej pomocy (głównie ONZ) i określenie priorytetów, którym mają być podporządkowane te wpłaty; określenie zależności pomiędzy pomocą wielostronną a dwustronną oraz sformułowanie 1 Elementy wspólnego programowania zostały zdefiniowane w Konkluzjach Rady UE z 14 listopada 2011 r. określających unijne stanowisko na IV Forum wysokiego szczebla na rzecz efektywności współpracy rozwojowej w Pusan. Należą do nich: wspólna analiza i na jej podstawie wspólne działanie UE wobec państwa biorcy pomocy, podział pracy wśród unijnych donatorów (KE +PCz) oraz indykatywne alokacje finansowe. Wspólne programowanie ma na celu przede wszystkim koncentrację pomocy, zwiększenie efektywności pomocy, zmniejszenie kosztów transakcyjnych. Wspólne programowanie ma mieć charakter pragmatyczny i elastyczny oraz powinno uwzględniać specyfikę i uwarunkowania w kraju biorcy pomocy. Chodzi tu również o poziom zaangażowania władz miejscowych w proces wspólnego programowania. 6 Komentarz [GZ15]: Grupa Zagranica zgadza się ze sformułowanymi w analizie kwestiami do rozważenia. Materiał roboczy DWR do dyskusji w.20.05.2014 strategii wsparcia instytucji międzynarodowych w ramach polskiej pomocy; opracowanie jasnych wytycznych na podstawie których dokonywane będzie wsparcie instytucji międzynarodowych. Udział Polski w finansowaniu polityki rozwojowej UE oraz Europejskiego Funduszu Rozwoju – 75% polskiej oficjalnej pomocy rozwojowej przekazywane jest kanałem wielostronnym. Z tego ponad 90% stanowią środki przekazywane przez Polskę w zarządzanie Komisji Europejskiej. W obowiązującym Wieloletnim programie zabrakło odniesienia do środków budżetu RP przekazywanych w ramach składki do budżetu UE na politykę rozwojową oraz do składek wpłacanych do Europejskiego Funduszu Rozwoju. W ten sposób dokument strategiczny polskiej pomocy nie nawiązuje do około ¾ całości oficjalnej pomocy rozwojowej udzielanej przez Polskę. Uwzględnienie wielostronnych kanałów udzielania pomocy na forum UE w analizie priorytetów polskiej pomocy pozwolić powinno do prowadzenia aktywniejszej polityki współpracy wielostronnej. Kwestie do rozważenia podczas prac nad kolejnym programem wieloletnim: określenie w Wieloletnim programie relacji priorytetów polskiej pomocy z funduszami UE, większa harmonizacja priorytetów polskiej pomocy z dokumentami strategicznymi UE. Takie dostosowanie pozwoli na osiągnięcie większego wpływu na realizację celów zgodnych z polskimi priorytetami za pośrednictwem budżetu UE i Europejskiego Funduszu Rozwoju (ang. EDF). 7 Komentarz [GZ16]: Grupa Zagrania w swoim ostatnim raporcie monitoringowym przedstawiła wykres ilustrujący kierunki polskiej pomocy rozwojowej w 2012 z uwzględnieniem składki unijnej. Zgadzamy się, ze WPWR powinien całościowo pokazywać strukturę polskiej pomocy rozwojowej. Polski rząd powinien planować swoją pomoc bilateralną w odniesieniu (uzupełnieniu) do priorytetów europejskich, jednocześnie bardziej angażując się w dyskusję na temat celów europejskiej współpracy rozwojowej.
